B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung II
B-3596/2012
U r t e i l v o m 1 4 . M ä r z 2 0 1 3
Besetzung
Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz),
Richter Stephan Breitenmoser, Richter Pietro Angeli-Busi,
Gerichtsschreiberin Astrid Hirzel.
Parteien
Kanton X._______,
vertreten durch die Bildungsdirektion
des Kantons X._______,,
Beschwerdeführer,
gegen
Staatssekretariat für Bildung, Forschung
und Innovation SBFI,
Vorinstanz.
Gegenstand
Bundesbeiträge an Universitätsbauten,
Universität X._______, Y._______museum.
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Sachverhalt:
A.
Mit Verfügung vom 6. Juni 2012 hat das Staatssekretariat für Bildung und
Forschung (SBF; seit dem 1. Januar 2013: Staatssekretariat für Bildung,
Forschung und Innovation SBFI; nachfolgend: Vorinstanz) das Gesuch
des Kantons X._______ vom 26. März 2012 um Investitionsbeiträge nach
dem Universitätsförderungsgesetz (zit. in E. 2.1) für bzw. an die Sanie-
rung des Gebäudes und der Haustechnik des Y._______museums der
Universität X._______ ([…]; Projekt gemäss Regierungsratsbeschluss
[RRB] […] vom […]) abgewiesen.
B.
Mit Eingabe vom 6. Juli 2012 hat der Kanton X._______ (nachfolgend:
Beschwerdeführer), vertreten durch die Bildungsdirektion, dagegen Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. Er beantragt, die an-
gefochtene Verfügung sei vollumfänglich aufzuheben und das Verfahren
an die Vorinstanz zur Neufestsetzung des Bundesbeitrags für das Bau-
projekt zurückzuweisen.
Zur Begründung macht der Beschwerdeführer geltend, das Bauprojekt
enthalte, entgegen seinem Titel, ausser reinen Sanierungsarbeiten we-
sentliche Veränderungen, die eine Verbesserung des Betriebs bezwecken
würden oder eine Anpassung an neue Vorschriften (Feuerpolizei, Behin-
dertengleichstellungsgesetz) bedeuteten und damit subventionsberechtigt
seien. Eine Subvention werde für diejenigen Teile des Bauprojekts bean-
tragt, die einer Veränderung der Nutzung gemäss den Bemessungs-
Richtlinien (zit. in E. 2.4) dienten und über den reinen Unterhalt hinaus-
gehen würden. Dabei handle es sich um Arbeiten an der Klimaanlage im
Museumstrakt, an einer neuen Wegführung durch die Ausstellung und am
Liftschacht. Zudem sei die Neuerstellung des Restaurierungsateliers und
des Eingangs subventionsberechtigt. Da sich das vorliegende Bauvorha-
ben aus Gebäudeunterhalt und Änderungen zusammensetze und ur-
sprünglich als reine Sanierung geplant gewesen sei, sei es schwierig ge-
wesen, eine Prognose über allfällige Bundesbeiträge abzugeben, wes-
halb im entsprechenden Regierungsratsbeschluss noch ausgeführt wer-
de, dass nicht mit einem Bundesbeitrag gerechnet werden könne.
C.
Mit Vernehmlassung vom 19. Juli 2012 schliesst die Vorinstanz auf Ab-
weisung der Beschwerde, da das vorliegende Projekt ausschliesslich Sa-
nierungs- und Instandsetzungsarbeiten ohne wesentliche Änderungen
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der Nutzungsanforderungen beinhalte, d.h. die Nutzungsart und die dafür
benötigte Fläche bleibe grundsätzlich gleich. Entsprechend würde bei ei-
ner Bemessung der subventionsberechtigten Kosten gemäss Bemes-
sungs-Richtlinien (zit. in E. 2.4) der Anteil an Veränderung als minim ein-
gestuft, was einem Faktor 0 entspreche. Es handle sich ausschliesslich
um nicht beitragsberechtigte Unterhaltsarbeiten. Dass die geplanten Ar-
beiten der marginalen Verbesserung des Betriebs oder einer Anpassung
an neue Vorschriften dienen würden, ändere daran nichts. Der Verwen-
dungszweck des Gebäudes bleibe derselbe wie vor der Sanierung. Dar-
über hinaus würden keine zusätzliche Fläche und kein zusätzliches Vo-
lumen entstehen. Die vom Beschwerdeführer erwähnte Verbesserung
des Betriebs beziehe sich allein auf den Museumstrakt, der dem Publi-
kum und nicht der Lehre und Forschung zugute komme, was keinen
Bundesbeitrag erlaube. Bei jeder Sanierung müssten neue Anforderun-
gen an Klima-, Elektro- und Sanitäranlagen sowie Vorschriften betreffend
Einhaltung der feuerpolizeilichen Anforderungen, der Fluchtwege usw. er-
füllt werden. Dies könne zur Sicherheit beitragen und zu Energieeinspa-
rungen führen, bedeute aber keine Übernahme neuer Aufgaben, sondern
gehöre lediglich zur bisherigen Aufgabenerfüllung. Das im Rahmen des
Gesuchverfahrens konsultierte Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL)
sei zum selben Schluss gekommen. Sämtliche Eingriffe seien als In-
standsetzung oder als Erneuerung einzustufen und könnten nicht als
Umbau im Sinne der Verordnung zum Universitätsförderungsgesetz (zit.
in E. 2.1) betrachtet werden.
D.
Mit Replik vom 13. September 2012 hält der Beschwerdeführer an seinen
Anträgen fest. Die geplanten Verbesserungen würden v.a. dem Lehr- und
Forschungsauftrag des Museums und nicht nur dem nichtuniversitären
Publikum dienen. Im Museumstrakt würden mindestens fünf Lehrveran-
staltungen mit 20 bis 120 Studierenden pro Semester durchgeführt. Das
Museum bilde Studierende in Museumskunde und in Kursen über Aus-
stellungen aus und ermögliche Praktika sowie Lehr- und Forschungsas-
sistenzen. Eine moderne Lehrforschung werde nur mit dem Umbau mög-
lich sein. Eine Trennung des Museumsbereichs vom Bereich Lehre und
Forschung sei nicht umsetzbar; die Räume würden beiden Zwecken die-
nen.
E.
Mit Duplik vom 12. Oktober 2012 hält die Vorinstanz an ihrem Antrag fest.
Nach den Bemessungs-Richtlinien (zit. in E. 2.4) und der SIA-Norm 469
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falle eine Erneuerung unter den Begriff "Unterhalt". Ein Gebäude müsse
saniert werden, wenn alte und abgenutzte Materialien durch neue ersetzt
werden müssten oder das Gebäude bzw. Teile davon baufällig geworden
seien. Dass dies hier der Fall sei, werde vom Beschwerdeführer denn
auch nicht in Frage gestellt.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden
Streitsache zuständig (Art. 31 f. sowie Art. 33 Bst. d des Verwaltungsge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32] i.V.m. Art. 2 Abs. 1
sowie Art. 35 Abs. 1 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990
[SuG, SR 616.6]).
Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen
(Art. 48 Abs. 1 Bst. a des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. De-
zember 1968 [VwVG, SR 172.021]), ist durch die angefochtene Verfü-
gung besonders berührt (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG) und hat ein schutz-
würdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1
Bst. c VwVG). Er handelt durch die Bildungsdirektion und ist durch deren
Vorsteherin rechtsgenüglich vertreten (…).
Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht worden und die üb-
rigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 50 Abs. 1, Art. 52
Abs. 1 und Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Strittig sind die Beitragsberechtigung des im Gesuch vom 26. März 2012
umschriebenen Bauprojekts bzw. die vom Beschwerdeführer veran-
schlagten Investitionen, soweit er diese als beitragsberechtigt erachtet.
Dabei ist zu überprüfen, ob die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen
ist, dass es sich bei den strittigen Investitionen ausschliesslich um nicht
beitragsberechtigte Unterhaltsarbeiten handle.
2.1 Nach Art. 4 Bst. a des Universitätsförderungsgesetzes vom 8. Okto-
ber 1999 (UFG, SR 414.20) beteiligt sich der Bund an der universitären
Hochschulpolitik, indem er Finanzhilfen in Form von Grundbeiträgen, In-
vestitionsbeiträgen und projektgebundenen Beiträgen zu Gunsten der
kantonalen Universitäten und der anerkannten Institutionen leistet. Die
Voraussetzungen für die Anerkennung als beitragsberechtigte Universität
bzw. Institution sowie das Anerkennungsverfahren sind in den Art. 11 f.
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UFG umschrieben. Gemäss Art. 13 Abs. 1 Bst. a UFG gewährt der Bund
Finanzhilfen u.a. in Form von Investitionsbeiträgen. Art. 18 f. UFG regeln
die Grundsätze betreffend die Investitionsbeiträge, deren Berechnung
und das Auszahlungsverfahren, wobei die Kompetenz zur Regelung der
Berechnung von beitragsberechtigten Aufwendungen sowie zur Regelung
des Auszahlungsverfahrens an den Bundesrat, die Kompetenz zur Ent-
scheidung über die Beitragsgesuche seit dem 1. Januar 2013 an das
Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung
(WBF) delegiert ist (Art. 19 UFG; das WBF kann den Entscheid gemäss
Art. 19 Abs. 3 Satz 2 UFG an das zuständige Bundesamt übertragen,
wenn der Gesuchsbetrag fünf Millionen Franken nicht übersteigt). Nach
Art. 1 Abs. 1 der Verordnung zum Universitätsförderungsgesetz vom
13. März 2000 (UFV, SR 414.201) gilt u.a. die Universität X._______ als
beitragsberechtigt (vgl. auch die Botschaft des Bundesrates über die För-
derung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2000-
2003 vom 25. November 1998, BBl 1998 297 ff., 417 f.).
2.2 Nach Art. 18 Abs. 1 UFG werden im Rahmen der bewilligten Kredite
Beiträge an Investitionen gewährt, die Lehre, Forschung sowie weiteren
universitären Einrichtungen zugute kommen. Beiträge werden gewährt für
den Erwerb, die Erstellung oder den Umbau von Gebäuden (Beiträge an
Bauten), wenn die Kosten des Vorhabens im Einzelfall drei Millionen
Franken übersteigen, und für Beschaffungen und Installationen von wis-
senschaftlichen Apparaten, Maschinen und Geräten sowie Informatikmit-
teln (Beiträge an nicht bauliche Investitionen), wenn die Kosten des Vor-
habens im Einzelfall 300'000 Franken übersteigen (Art. 18 Abs. 2 UFG).
Vorliegend handelt es sich um bauliche Investitionen. Die Gesamtkosten
für das vorliegende Bauprojekt betragen (…) Mio. Franken, weshalb der
Schwellenwert erfüllt ist.
2.2.1 Als beitragsberechtigte bauliche Investitionen gelten Aufwendungen
für den Erwerb, die Erstellung und den Umbau von Bauten unter Ein-
schluss ihrer Ersteinrichtung oder Neuausstattung (Art. 14 Abs. 1 Bst. a
und Art. 19 Abs. 1 UFV). Diese Aufwendungen müssen entweder der Leh-
re und Forschung dienen, universitären Einrichtungen oder der Universi-
tätsverwaltung zugute kommen (Art. 14 Abs. 2 UFV).
2.2.2 Umbauten sind nach Art. 19 Abs. 2 UFV Eingriffe in die bauliche
Substanz eines Gebäudes; diese sind beitragsberechtigt, wenn sie ent-
weder eine andere Verwendung der Räume oder deren bessere Nutzung
ermöglichen. Umbauten beinhalten die Baumassnahmen, die der Schwei-
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zerische Ingenieur- und Architektenverein (SIA) in der SIA-Norm 469 "Er-
haltung von Bauwerken" (1997) unter dem Titel Veränderung zusammen-
fasst (Ziff. 5.5 der Richtlinien vom 1. Januar 2013 des Staatssekretariats
für Bildung, Forschung und Innovation für die Universitätsförderungsbei-
träge, nachfolgend: Richtlinien Universitätsförderungsbeiträge, abrufbar
unter > Themen > Hochschulen > Kantonale
Universitäten > Investitionsbeiträge, besucht am 28. Februar 2013).
2.3 Nicht beitragsberechtigt sind u.a. die Aufwendungen für den Gebäu-
deunterhalt; diese schliessen Massnahmen für die Restaurierung, In-
standhaltung und Instandsetzung ein (Art. 18 Abs. 5 Bst. b UFG, Art. 21
Bst. b UFV). Ebenfalls nicht beitragsberechtigt sind energetische und
umweltschonende Massnahmen, die nicht in direktem Zusammenhang
mit der Erstellung oder dem Umbau von Gebäuden ausgeführt werden
(Art. 21 Bst. c UFV).
2.4 Die Richtlinien der Bausubventionskonferenz (BSK) für die Bemes-
sung der Baubeiträge des Bundes für Universitätsbauten, Bauten für
Fachhochschulen und Bauten des Straf- und Massnahmenvollzugs (Be-
messungs-Richtlinien [BRL]; abrufbar unter >
Die EFV > Organisation > Kommissionen, besucht am 27. Februar 2013)
vom 1. Januar 2011 zeigen, wie beitragsberechtigte Kosten bei Neubau-
ten und (baulichen) Veränderungen (Anpassungen, Umbauten, Erweite-
rungen) u.a. nach dem Universitätsförderungsgesetz und der zugehöri-
gen Verordnung ermittelt werden (vgl. Ziff. 1.1 [1], 1.1.1 und 1.2 [1] BRL).
Sie dienen dabei gleichzeitig Beitragsempfängern und Gesuchstellern,
indem die wesentlichen Elemente der Bundespraxis bei der Bemessung
der Baubeiträge dargestellt werden (Ziff. 1.1 [4] BRL). Die BRL dienen als
Auslegungshilfe des UFG und der UFV (Ziff. 1.2 Richtlinien Universitäts-
förderungsbeiträge) und basieren auf den Definitionen, die in der SIA-
Norm 469 "Erhaltung von Bauwerken" (1997) enthalten sind (Ziff. 1.3 [1]
BRL).
2.4.1 Gemäss Ziff. 1.3 (1) BRL bestehen im Bereich der (baulichen) Ver-
änderung und des Unterhalts begriffliche Schwierigkeiten. Da Unterhalts-
arbeiten grundsätzlich nicht beitragsberechtigt sind, ist die begriffliche Un-
terscheidung zwischen (baulicher) Veränderung und Unterhalt von erheb-
licher praktischer Bedeutung (Ziff. 1.3.1 [1 und 2] BRL). Die Subventions-
behörden müssen daher – mit Ausnahmen, die vorliegend jedoch nicht
einschlägig sind – die Bauaufwendungen für den Unterhalt aus der Sub-
ventionierung ausklammern (Ziff. 1.3.1 [2] BRL). Da (bauliche) Verände-
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Seite 7
rungen und Unterhaltsarbeiten häufig kombiniert durchgeführt werden, ist
in der Regel der Unterhaltsanteil auszuscheiden (Ziff. 1.3.1 [3] BRL).
2.4.2 Unter Ziff. 1.3.1 BRL werden der nicht beitragsberechtigte Unterhalt
und die beitragsberechtigte (bauliche) Veränderung in Konkretisierung
des Gesetzes- und Verordnungsrechts basierend auf den Ziff. 3 6 und 3 7
der SIA-Norm 469 "Erhaltung von Bauwerken" (1997) wie folgt definiert:
Unterhalt
(Entretien)
Bewahren oder Wiederherstellen eines Bauwerks
ohne wesentliche Änderungen der Anforde-
rungen
Instandhaltung
(Maintenance)
Bewahren der Gebrauchstauglichkeit durch ein-
fache und regelmässige Massnahmen
Instandsetzung
(Remise en état)
Wiederherstellen der Sicherheit und der Ge-
brauchstauglichkeit für eine festgelegte Dauer
Erneuerung
(Rénovation)
Wiederherstellen eines gesamten Bauwerks oder
von Teilen desselben in einen mit dem ursprüng-
lichen Neubau vergleichbaren Zustand
(bauliche) Veränderung
(Modification)
Eingreifen in ein Bauwerk zwecks Anpassung an
(wesentlich) neue Anforderungen
Anpassung
(Adaptation)
Anpassen eines Bauwerks an neue Anforderun-
gen, ohne wesentliche Eingriffe in das Bauwerk
Umbau
(Transformation)
Anpassen an neue Anforderungen, mit wesentli-
chen Eingriffen ins Bauwerk
Erweiterung
(Agrandissement)
Anpassen an neue Anforderungen durch Hinzu-
fügen neuer Bauwerksteile
3.
Gemäss Lehre und Rechtsprechung werden Finanzhilfen nach dem
Handlungsspielraum der Behörden in Ermessens- und Anspruchssubven-
tionen unterteilt (FABIAN MÖLLER, Rechtsschutz bei Subventionen, Basel
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2006, S. 43 ff., mit Hinweisen; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/
MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 46
Rz. 9 ff.)
3.1 Anspruchssubventionen begründen einen Rechtsanspruch auf die
Subvention, sofern der Empfänger die gesetzlichen Voraussetzungen für
die Subventionszusprechung erfüllt. Ein bundesrechtlicher Anspruch wird
dann angenommen, wenn die Voraussetzungen eines Beitrages in einem
Erlass erschöpfend umschrieben sind und der Entscheid über die Aus-
richtung des Beitrags nicht im Ermessen der Verwaltung liegt (BGE 129 V
226 E. 2.2, BGE 118 V 16 E. 3a). Verbleibt der Verwaltung hinsichtlich
einzelner Beitragsvoraussetzungen ein gewisser Beurteilungsspielraum
und kann sie innerhalb bestimmter Grenzen den Subventionssatz festset-
zen, so nimmt dies einer Subvention nicht ihren Anspruchscharakter
(BGE 110 Ib 397 E. 1); den Behörden steht selbst bei Anspruchssubven-
tionen bezüglich der Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen ein
Beurteilungsspielraum zu (MÖLLER, a.a.O., S. 45). Der anspruchsbegrün-
dende Charakter einer Subvention wird auch nicht dadurch ausgeschlos-
sen, dass es an einer Festlegung der Höhe der Beiträge oder jedenfalls
ihrer Mindesthöhe fehlt (BGE 110 Ib 148 E. 2b).
3.2 Demgegenüber ist es bei Ermessenssubventionen dem Entschlies-
sungsermessen der vollziehenden Behörde anheimgestellt, ob sie im
Einzelfall eine Subvention zusprechen will oder nicht. Das "ob" der Sub-
ventionsgewährung wird im Gesetz offengelassen. Die Voraussetzungen
sind nicht abschliessend, aber in der Regel dennoch – wenn auch oft in
Form von unbestimmten Rechtsbegriffen – weitgehend geregelt. Selbst
wenn einer Behörde in einem konkreten Fall Ermessen zusteht, heisst
das nicht, dass sie in ihrem Entscheid völlig frei ist; sie hat vielmehr stets
nach pflichtgemässem Ermessen zu handeln, ist an die allgemeinen
Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns gebunden und hat das Rechts-
gleichheitsgebot, das Willkürverbot sowie den Sinn und Zweck der im
betreffenden Gebiet geltenden gesetzlichen Ordnung zu beachten
(TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 46 Rz. 12).
3.3 Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz ihren Beurteilungsspiel-
raum bzw. ihr Ermessen bei der Auslegung der in Frage stehenden unbe-
stimmten Rechtsbegriffe korrekt ausgeübt hat und die Ausrichtung eines
Bundesbeitrags an das Bauprojekt des Beschwerdeführers zu Recht ab-
gewiesen hat, weshalb vorliegend offen bleiben kann, ob es sich bei Bun-
desbeiträgen nach Art. 13 Abs. 1 Bst. a UFG um Anspruchs- oder Ermes-
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senssubventionen handelt (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
B-8207/2010 vom 22. März 2011 E. 2.2, mit Hinweisen). Von rechtlicher
Bedeutung ist die Unterscheidung von Ermessens- und Anspruchssub-
ventionen im vorliegenden Fall letztlich mit Bezug auf die Zulässigkeit ei-
ner allfälligen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (vgl.
unten E. 7; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 46 Rz. 13).
3.4 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich bei der Beurteilung von
technischen Fragen eine gewisse Zurückhaltung und weicht nicht ohne
zwingende Gründe von der Einschätzung von Fachbehörden und Sach-
verständigen ab, sofern diese nicht offensichtlich widersprüchlich er-
scheinen oder auf irrtümlichen tatsächlichen Feststellungen beruhen
(BVGE 2011/47 E. 5.1, BVGE 2008/10 E. 4).
4.
Da ein Beitragsgesuch bzw. Bauprojekt beitragsberechtigte und nicht bei-
tragsberechtigte Investitionen beinhalten kann, rechtfertigt es sich, dieje-
nigen Investitionen, welche der Beschwerdeführer als beitragsberechtigt
erachtet, gestützt auf die Gesuchsunterlagen und die Ausführungen im
RRB (…) vom (…) sowie die Projektdokumentation mit Kostenvoran-
schlag der kantonalen Baudirektion vom (…) (nachfolgend: Projektdoku-
mentation), unter Berücksichtigung der gebotenen Zurückhaltung (vgl.
oben E. 3.4), im Einzelnen auf ihre Beitragsberechtigung hin zu überprü-
fen.
4.1 Der Beschwerdeführer legt dar, die bestehende Klimaanlage könne
die geforderten Sollwerte für empfindliches Ausstellungsgut nicht mehr
gewährleisten. Um weiterhin Ausstellungen zu ermöglichen, müsse sie
ersetzt werden. Neue Fenster und eine bessere Wärmedämmung der
Wände würden ebenfalls dazu beitragen, diese Sollwerte zu garantieren.
Bei der Erneuerung der Klimaanlage im Jahr (…) seien zwar einzelne
Komponenten der Lüftungszentrale erneuert worden; im Bereich der Luft-
verteilsysteme hätten aber keine Veränderungen stattgefunden. Die Leih-
geber von sensiblem Ausstellungsgut verlangten demgegenüber vermehrt
die Sicherstellung bestimmter Klimawerte in den Ausstellungsräumlichkei-
ten. Gefordert seien eine stabile Einhaltung von Temperaturen und Soll-
werten in eng eingegrenztem Rahmen, präzise Regelungs- und Steuer-
möglichkeiten sowie die Schaffung getrennter Klimazonen. Die Erneue-
rung der Klimaanlage in Kombination mit der Verbesserung der Wärme-
dämmung der Wände und der Erneuerung der Fenster würden die erfor-
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Seite 10
derlichen Raumbedingungen gewährleisten und dem Museum bessere
Nutzungsmöglichkeiten erlauben.
Die Vorinstanz führt aus, die Klimaanlage müsse laut Baubeschrieb er-
setzt werden, weil sie die Raumbedingungen nicht mehr erfüllen könne
und keine Ersatzteile mehr erhältlich seien. Es liege in der Natur der Sa-
che, dass eine neue Anlage effizienter sei, sie erfülle aber weiterhin den
Auftrag, den die alte Anlage bereits erfüllt habe: heizen, lüften, kühlen.
Der Bund habe an das Ersetzen der Klimaanlage im Jahr (…) einen In-
vestitionsbeitrag bezahlt, jedoch nach damals geltender gesetzlicher
Grundlage. Nach baufachlicher Beurteilung könne eine Klimaanlage bis
zu 20 Jahre betrieben werden, bevor sie ersetzt werden müsse. Warum
die bestehende Anlage bereits nach zehn Jahren nicht mehr den Anforde-
rungen entspreche, sei fraglich. Es müsse eventuell geprüft werden, ob
vom damals ausbezahlten Bundesbeitrag ein Teil zurück gefordert wer-
den müsse. Dass die Leihgeber von Ausstellungsgut nun bessere Raum-
bedingungen forderten, zeige, dass die bisherige Anlage den Anforderun-
gen nicht mehr genüge. Dies sei als Sanierung bzw. Unterhalt zu be-
zeichnen.
4.1.1 Bis anhin war die Klimaanlage im Ausstellungsgebäude geschoss-
weise auf drei Klimaanlagen aufgeteilt. Der Ersatz dieser Klimaanlage
bzw. der Einbau einer neuen zentralen Klimaanlage im Dachgeschoss ist
als Gebäudeunterhalt i.S.v. Art. 18 Abs. 5 Bst. b UFG und Art. 21 Bst. b
UFV zu qualifizieren. Aus Ziff. 1.3.1 BRL ergibt sich, dass als Unterhalts-
arbeiten u.a. das Bewahren und die Wiederherstellung der Gebrauchs-
tauglichkeit eines Bauwerks zu verstehen sind, was der Beschwerdefüh-
rer vorrangig anführt: Für die alte Klimaanlage sind keine Ersatzteile mehr
erhältlich, die geforderten Klimabedingungen können nicht garantiert
werden und der ständige Luftzug sowie die Geräusche sind für Mitarbei-
ter und Besucher eine Belastung (vgl. Projektdokumentation S. 25,
RRB […] vom […] S. 2). Es handelt sich somit um eine werterhaltende
Massnahme. Selbst wenn man einen Eingriff in die bauliche Substanz
des Gebäudes und damit einen Umbau nach Art. 19 Abs. 2 Satz 1 UFV
bejahen würde, bleibt die Beitragsberechtigung ausgeschlossen, da
durch die geplanten Investitionen keine neue oder andere Verwendung
der Räume i.S.v. Art. 19 Abs. 2 Satz 2 UFV beabsichtigt oder ermöglicht
wird, zumal die Räume im Museumstrakt bzw. Ausstellungsgebäude wei-
terhin für Ausstellungen genutzt werden sollen (vgl. RRB […] vom […]
S. 2, Projektdokumentation S. 25), sich die bessere Nutzung der Räume
mit Bezug auf den Veränderungsgrad im marginalen Bereich bewegt
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(Art. 19 Abs. 2 Satz 2 UFV i.V.m. Ziff. 3.9 BRL) und die Investition v.a.
dem nicht universitären Publikum zugute kommt (Art. 14 Abs. 2 UFV; vgl.
unten E. 3.2.2). Gleiches gilt mit Bezug auf die neuen Fenster und die
verbesserte Wärmedämmung im Museumstrakt.
4.1.2 Eine allfällige teilweise Rückforderung der im Jahr (…) ausbezahl-
ten Subventionen für den damaligen Ersatz der Klimaanlage ist nicht zu
prüfen, da die damals gesprochenen Bundesbeiträge nicht Streitgegen-
stand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bilden (BGE 133 II 35
E. 2).
4.2 Mit Bezug auf die neue Wegführung durch die Ausstellung legt der
Beschwerdeführer dar, zwischen den Ausstellungsräumen im Erdge-
schoss und dem 1. Obergeschoss bestehe ein Deckendurchbruch, so
dass diese zwei Räume feuerpolizeilich als ein Raum angesehen würden,
in dem sich gleichzeitig bis zu 50 Personen aufhalten dürften. Nun werde
dieser Deckendurchbruch geschlossen, so dass sich gleichzeitig bis zu
100 Personen pro Geschoss darin aufhalten dürften. Zudem werde der
Liftschacht vom Rand in die Mitte der Räume versetzt, was eine Wegfüh-
rung im Kreis durch die Ausstellung ermögliche. Momentan würden sich
die Besucher an der engsten Stelle kreuzen. Im Ergebnis würden eine
Erhöhung der Besucherzahlen angestrebt und der Zugang für Behinderte
verbessert, was als Veränderung im Sinne der BRL zu qualifizieren und
damit beitragsberechtigt sei. Diese Massnahmen dienten nicht nur dem
nichtuniversitären Publikum, da auch Lehrveranstaltungen in den Räu-
men abgehalten würden. Mit der Versetzung und Vergrösserung des Lift-
schachts liessen sich zudem gebotene Fluchtwege realisieren. Der Lift
werde aufgrund feuerpolizeilicher Vorgaben vergrössert. Mittels einer He-
bebühne werde ein direkter Zugang von der Strassenseite des Museums
ins Unterschoss zum Lift geschaffen und somit die Anlieferung von emp-
findlichem Ausstellungsgut erleichtert und verbessert.
Nach Ansicht der Vorinstanz dient die Schliessung des Deckendurch-
bruchs lediglich der möglichen Erhöhung des nichtuniversitären Publi-
kumsanteils, da kaum anzunehmen sei, dass sich 100 Studierende
gleichzeitig im Museum aufhalten würden. Der Liftschacht müsse auf-
grund von kantonalen feuerpolizeilichen Vorschriften vergrössert und da-
her verschoben werden. Die durch das Versetzen des Liftschachts ent-
stehende neue Wegführung komme nicht hauptsächlich der Universität
und den Studierenden, sondern dem öffentlich zugänglichen Bereich,
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mithin dem ausseruniversitären Publikum zugute, wie auch die verbesser-
te Anschliessung zur Strassenseite hin.
4.2.1 Zumindest bei der Schliessung der Deckenöffnung handelt es sich
um einen Eingriff in die bauliche Substanz des Gebäudes, der die Anfor-
derungen nach Art. 19 Abs. 2 UFV erfüllt und unter diesem Gesichtspunkt
grundsätzlich als beitragsberechtigt zu qualifizieren ist. Die Vergrösse-
rung des Liftschachts und die dadurch bedingte Versetzung aufgrund
kantonaler feuerpolizeilicher Vorschriften (Brandschutzanforderungen,
vgl. RRB […] vom […] S. 2) sind demgegenüber als werterhaltende
Massnahmen und somit als blosse Unterhaltsarbeiten einzustufen.
4.2.2 Art. 14 Abs. 2 UFV beschränkt die Zweckgebundenheit der bei-
tragsberechtigten Aufwendungen gestützt auf Art. 18 Abs. 1 UFG auf die
Lehre und Forschung, universitäre Einrichtungen oder die Universitäts-
verwaltung. Als universitäre Einrichtungen gelten nach Art. 15 Abs. 1
UFV:
"[…] Einrichtungen, die der Kommunikation mit der Öffentlichkeit und dem
Wissenstransfer, dem Aufenthalt, der Verpflegung oder dem Gemeinschafts-
leben von Studierenden und Dozierenden unmittelbar zugute kommen. Dazu
zählen auch Sport- und Sozialeinrichtungen."
Damit wird deutlich, dass der Museumstrakt des Y._______museums der
Universität X._______ nicht unter diese Bestimmung fallen kann, da es
sich hierbei v.a. um externen Wissenstransfer und nicht (oder nur in ge-
ringem Masse) um internen Wissenstransfer (zwischen Dozierenden und
Studierenden), wie in Art. 15 Abs. 1 Satz 1 UFV gefordert, handelt. Gleich
verhält es sich mit der Frage, ob die Aufwendungen der Lehre und For-
schung nach Art. 14 Abs. 2 UFV dienen. Zwar werden gemäss den Aus-
führungen des Beschwerdeführers die Räume im Museumstrakt auch für
mindestens fünf Lehrveranstaltungen im Jahr genutzt, und es ist davon
auszugehen, dass sich Studierende und Dozierende auch zu anderen
Zwecken darin aufhalten; dennoch dienen die geplanten Massnahmen
nicht direkt der Lehre und Forschung, sondern dem breiten Publikum und
den Mitarbeitenden des Y._______museums. U.a. wird damit eine Ver-
grösserung der Ausstellungsfläche erreicht (vgl. Projektdokumentation,
S. 24).
4.3 Im Institutsbereich erachtet der Beschwerdeführer folgende Investitio-
nen als beitragsberechtigt: die Neuerstellung des Restaurierungsateliers
und des Eingangs zwecks Erreichung besserer klimatischer Verhältnisse
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Seite 13
und Lichtbedingungen sowie den Einbau einer wärmegetrennten Kon-
struktion, einer Dreifachverglasung und von einem besseren Sonnen-
schutz in der Bibliothek. Damit würden die raumklimatischen Bedingun-
gen auf den heutigen Stand der Technik gebracht und die Arbeitsbedin-
gungen für das Personal verbessert.
Die Vorinstanz führt aus, das Restaurierungsatelier und der Eingang wür-
den nicht neu erstellt, um allein bessere klimatische Bedingungen zu er-
reichen. Die in der Projektdokumentation (S. 9) vorgesehenen Baumass-
nahmen zeigten auf, dass es sich hier um einen baufälligen Teil des Ge-
bäudes handle, der u.a. wegen eintretenden Wassers dringend saniert
werden müsse. Daher werde der Atelieranbau abgebrochen und neu auf-
gebaut. Zudem würden energetische Massnahmen vorgenommen, die
eine Einsparung der Energieaufwendungen bewirkten und somit die Be-
triebsaufwendungen reduzierten. Die Verbesserung des Raumklimas sei
dabei lediglich eine positive Nebenerscheinung, aber nicht der Grund der
Massnahme. Für eine Subventionierung bestehe hier keine gesetzliche
Grundlage. Darüber hinaus würden für denkmalpflegerische Aufwendun-
gen und energetische Massnahmen, die nicht in direktem Zusammen-
hang mit der Erstellung oder dem Umbau von Gebäuden ausgeführt wür-
den, nach Art. 21 Bst. c UFV keine Bundesbeiträge gewährt.
4.3.1 Die beschriebenen Investitionen kommen unbestritten der Lehre
und Forschung zu gute (Art. 18 Abs. 1 UFG i.V.m. Art. 14 Abs. 2 UFV).
4.3.2 Somit bleibt zu prüfen, ob es sich dabei um nicht beitragsberechtig-
ten Gebäudeunterhalt (Art. 18 Abs. 5 Bst. b UFG i.V.m. Art. 21 Bst. b
UFV) oder einen gegebenenfalls beitragsberechtigten Umbau (Art. 18
Abs. 2 Bst. a UFG i.V.m. Art. 14 Abs. 1 Bst. a sowie Art. 19 Abs. 1 und 2
UFV) handelt. Sowohl die Neuerstellung des Restaurierungsateliers und
des Eingangs als auch die baulichen Massnahmen im Bibliothekstrakt
(vgl. RRB […] vom […] S. 2) sind werterhaltende Massnahmen, welche in
erster Linie die Gebrauchstauglichkeit dieses Gebäudeteils wiederherstel-
len; sie sind entsprechend unter den Begriff "Instandsetzung" bzw. "Er-
neuerung" nach Ziff. 1.3.1 BRL zu subsumieren. Es handelt sich daher
um nicht beitragsberechtigten Gebäudeunterhalt.
4.4 Dementsprechend kann offen bleiben, ob eine Subventionierung
sämtlicher energetischer Massnahmen generell nach Art. 21 Bst. c UFV
auszuschliessen wäre, wie dies die Vorinstanz vorliegend annimmt.
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4.5 Darüber hinaus macht der Beschwerdeführer nicht geltend, die Be-
stimmungen der UVF und der BRL seien nicht gesetzeskonform oder
würden, mit Bezug auf die BRL, der Verordnung widersprechen.
4.6 Die Ausführungen der Vorinstanz zur Bezeichnung des Projekts in der
Projektdokumentation und der Gesuchsbezeichnung bzw. zu den Ausfüh-
rungen im RRB (…) vom (…) betreffend den Bundesbeitrag, die den
Schluss zulassen würden, dass dem Beschwerdeführer bewusst gewe-
sen sei, dass für das vorliegende Projekt keine Beiträge nach dem UFG
erwartet werden dürften, sind unerheblich, da die Vorinstanz verpflichtet
ist, ein Beitragsgesuch anhand der gesetzlichen Grundlagen (vgl. oben
E. 2.) vollständig auf seine Beitragsberechtigung hin zu überprüfen, un-
abhängig von den vom Gesuchsteller verwendeten Begrifflichkeiten.
5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Ablehnung des Beitragsgesuchs
durch die Vorinstanz nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde erweist
sich daher als unbegründet und ist abzuweisen.
6.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer
die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese wer-
den auf Fr. 10'000.– festgesetzt und mit dem am 2. August 2012 geleiste-
ten Kostenvorschuss von Fr. 40'000.– verrechnet. Der Restbetrag von
Fr. 30'000.– wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des
vorliegenden Urteils aus der Gerichtskasse zurückerstattet. Es ist keine
Parteientschädigung geschuldet (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
7.
Gemäss Art. 83 Bst. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde an das Bundesgericht unzulässig
gegen einen Entscheid betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch
besteht. Der Entscheid darüber, ob es sich bei Investitionsbeiträgen an
Universitätsbauten nach dem Universitätsförderungsgesetz um eine An-
spruchs- oder Ermessenssubvention handelt (vgl. oben E. 3), obliegt dem
Bundesgericht.
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Seite 15
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 10'000.– werden dem Beschwerdeführer
auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 40'000.– ver-
rechnet. Der Restbetrag von Fr. 30'000.– wird dem Beschwerdeführer
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils aus der Gerichts-
kasse zurückerstattet.
3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungs-
formular)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde)
– das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und For-
schung WBF (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Philippe Weissenberger Astrid Hirzel
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den
Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer
Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefoch-
tene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdefüh-
rer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 15. März 2013