B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour II
B-3598/2019
Ar r ê t d u 2 8 j a n v i e r 2 0 2 0
Composition
Jean-Luc Baechler (président du collège),
Christian Winiger et Martin Kayser, juges,
Fabienne Masson, greffière.
Parties
X._______,
recourante,
contre
Office fédéral de la justice OFJ,
Bundesrain 20, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Contribution de solidarité pour les victimes de mesures de
coercition à des fins d’assistance et de placements
extrafamiliaux antérieurs à 1981.
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Faits :
A.
A.a Par courrier du 17 mars 2016 adressé à X._______ (ci-après : la
recourante) ainsi qu’à son époux, l’Office fédéral de la justice OFJ (ci-
après : autorité inférieure), par le biais de son délégué aux victimes de
mesures de coercition à des fins d’assistance, a répondu à un courrier des
prénommés demandant selon lui l’aide immédiate pour la recourante. Il a
indiqué que la requête avait été déposée après le délai. En outre, il a
constaté que l’aide immédiate était limitée dans le temps puisque seules
les victimes de mesures antérieures à 1981 pouvaient y prétendre ; il a
relevé que l’avortement subi par la recourante avait eu lieu en 1988.
A.b Dans un courriel dont la date ne figure pas au dossier, la recourante a
expliqué à l’autorité inférieure ne pas avoir demandé une aide immédiate
mais seulement souhaité qu’une pièce soit versée au dossier de son mari.
A.c Par courrier très bref du 28 décembre 2016, l’autorité inférieure,
également par le biais de son délégué aux victimes de mesures de
coercition à des fins d’assistance (mais signé par une autre personne que
le courrier du 17 mars 2016) a retourné des documents à la recourante, lui
transmettant en outre un formulaire pour une demande de contribution de
solidarité avec guide explicatif.
B.
La recourante a rempli ledit formulaire en date du 3 janvier 2017. Elle y
mentionne avoir subi un avortement forcé en 1988.
B.a Le 27 février 2017, l’autorité inférieure a accusé réception de la
demande de la recourante.
B.b Par courriel du 5 septembre 2018, la recourante a transmis de
nouvelles pièces afin que sa demande soit traitée en priorité.
B.c Par courriel du 6 septembre 2018, l’autorité inférieure a informé la
recourante que la priorité était donnée aux dossiers des personnes
gravement malades. Elle a également indiqué traiter actuellement les
nombreux dossiers des années 1920 à 1935.
B.d Un échange de courriels a eu lieu entre le 10 mars 2019 et le 29 avril
2019 entre l’autorité inférieure et la recourante concernant le traitement de
son dossier.
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C.
Le 10 juillet 2019, l’autorité inférieure a rendu une décision de non-entrée
en matière sur la demande de la recourante déposée le 4 janvier 2017,
précisant qu’un examen au fond de sa demande n’était pas possible. Elle
a en effet constaté que les faits allégués sortaient clairement du champ
d’application de la loi, ayant eu lieu après 1981.
D.
Par écritures du 15 juillet 2019, la recourante a formé recours contre cette
décision auprès du Tribunal administratif fédéral, concluant implicitement à
son annulation. Elle indique se sentir lésée. Elle se réfère aux envois de
l’autorité inférieure des 17 mars 2016 et 28 décembre 2016 ainsi qu’à des
entretiens téléphoniques. Elle fait part de la souffrance ressentie par elle et
son mari en raison de l’avortement subi en 1988 au 4e mois de grossesse.
Elle interroge sur les raisons pour lesquelles il lui a été demandé de remplir
une nouvelle fois le formulaire ainsi que sur les moyens qui resteraient à
sa disposition pour être indemnisée.
E.
Par courrier du 18 juillet 2019, la recourante a requis d’être mise au
bénéfice de l’assistance judiciaire. Elle a rempli puis retourné au tribunal
de céans le formulaire y relatif le 25 juillet 2019. À la même date, elle a
également produit des documents supplémentaires.
F.
Invitée à se déterminer sur le recours, l’autorité inférieure a conclu à son
rejet au terme de ses remarques responsives du 19 août 2019. Elle
considère que les faits invoqués se sont clairement déroulés en dehors du
cadre temporel défini dans la loi. Elle explique que la lettre du 17 mars
2016 a été rédigée dans le cadre de la procédure concernant le mari de la
recourante, celle-ci n’ayant jamais déposé elle-même de demande d’aide
immédiate dans le délai prévu. Elle indique qu’en décembre 2016, l’OFJ a
signalé à toutes les personnes dont il disposait déjà d’une adresse la
possibilité de déposer une demande de contribution. Elle ajoute qu’elle ne
dispose pas de traces écrites des entretiens téléphoniques avec la
recourante ; cela étant, elle conteste les déclarations rapportées par cette
dernière dans ce contexte.
G.
Dans ses observations du 10 septembre 2019, la recourante critique en
particulier la limite temporelle prévue dans la loi qu’elle demande de
modifier.
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H.
Invitée à dupliquer, l’autorité inférieure rappelle, le 11 octobre 2019, que
l’état de fait s’est déroulé en dehors du cadre temporel de la loi et que ce
dernier ne peut pas être prolongé.
I.
Dans ses remarques du 6 novembre 2019, la recourante souligne sa
volonté que le cadre temporel prévu par la loi soit étendu afin que toutes
les victimes, y compris elle, soient reconnues comme telles.
Les arguments avancés de part et d’autre au cours de la présente
procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela s’avère
nécessaire.
Droit :
1.
Le Tribunal administratif fédéral examine d’office et librement la recevabilité
des recours qui lui sont soumis (cf. ATAF 2007/6 consid. 1).
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l’art. 32 LTAF, le tribunal de
céans, en vertu de l’art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions
au sens de l’art. 5 PA prises par les autorités mentionnées à l’art. 33 LTAF.
1.2 L’acte attaqué constitue une décision au sens de l’art. 5 al. 1 let. c PA
émanant d’une autorité au sens de l’art. 33 let. d LTAF. En vertu de l’art. 32
al. 2 let. a LTAF, le recours est toutefois irrecevable contre les décisions
qui, en vertu d’une autre loi fédérale, peuvent faire l’objet d’une opposition
ou d’un recours devant une autorité précédente au sens de l’art. 33 let. c à
f. LTAF. Or, l’art. 8 de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures
de coercition à des fins d’assistance et les placements extrafamiliaux
antérieurs à 1981 (LMCFA, RS 211.223.13) prévoit que les personnes dont
la demande a été rejetée peuvent faire opposition auprès de l’autorité
compétente – soit l’autorité inférieure (art. 18 al. 1 LMCFA et 1 al. 1 de
l’ordonnance du 15 février 2017 relative à la loi fédérale sur les mesures
de coercition à des fins d’assistance et les placements extrafamiliaux
antérieurs à 1981 [OMCFA, RS 211.223.131]) – dans les 30 jours (al. 1) ;
au surplus, les dispositions générales de la procédure fédérale sont
applicables (al. 2).
L’autorité inférieure a qualifié sa décision de décision de non-entrée en
matière, considérant que la demande de la recourante n’avait pas été
rejetée pour des raisons matérielles ; c’est pourquoi elle a indiqué le
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Tribunal administratif fédéral comme instance de recours, conformément
aux dispositions de la PA. Elle n’a toutefois pas expliqué pourquoi
l’exigence selon laquelle la date de l’événement invoqué doit être compris
dans le cadre temporel de la loi constituerait une condition de recevabilité
de la demande.
Or, compte tenu de la motivation de sa décision, il apparaît au contraire
que l’autorité inférieure est entrée en matière sur la demande de la
recourante pour la rejeter. C’est d’ailleurs ce que prescrit expressément
l’art. 6 al. 3 let. a OMCFA ; à teneur de cette disposition, une demande est
manifestement infondée notamment lorsque la mesure de coercition à des
fins d’assistance ou le placement extrafamilial invoqué figurent clairement
hors du champ d’application temporel de la LMCFA. Cette situation conduit
ainsi clairement au rejet de la requête – et non au refus d’entrer matière –
qui peut ensuite faire l’objet de l’opposition prévue à l’art. 8 LMCFA.
Il en découle que la décision de l’autorité inférieure du 10 juillet 2019 –
fondée sur le fait que l’avortement forcé subi par la recourante sortait
clairement du champ d’application temporel de la loi – se présente en
réalité comme une décision de rejet de la requête et non une décision de
non-entrée en matière. Cette distinction a pour effet que la décision aurait
dû être contestée par la voie de l’opposition auprès de l’autorité inférieure
et non être directement attaquée au Tribunal administration fédéral.
Cela étant, il sied de constater que, nonobstant l’absence d’une décision
sur opposition, le renvoi de la cause à l’autorité inférieure pour qu’elle
statue sur opposition au sens de l’art. 8 al. 1 LMCFA n’est, en l’espèce, pas
compatible avec le droit de la recourante à un traitement rapide de sa
cause en relation avec le principe de l’économie de procédure. À cet égard,
il sied de tenir compte du fait que la demande de la recourante a été
déposée en janvier 2017 déjà. De plus, il apparaît que l’autorité inférieure
s’est déterminée précisément sur cette affaire de sorte que sa position est
connue ; rien ne permet de considérer qu’elle changerait sa position sur la
situation juridique par ailleurs claire si elle était invitée à rendre une
décision sur opposition. Par conséquent, compte tenu des circonstances
particulières de la présente cause, son renvoi constituerait un acte sans
portée nouvelle de sorte qu’il convient exceptionnellement d’y renoncer. En
outre, la compétence matérielle du tribunal de céans n’est pas contestée.
1.3 La recourante est spécialement atteinte par la décision attaquée et a
un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. La
qualité pour recourir doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 PA).
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1.4 Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu
du mémoire de recours (art. 50 et 52 al. 1 PA) ainsi que les autres
conditions de recevabilité (art. 44 ss et 63 al. 4 PA) sont en outre
respectées.
Il convient donc d’entrer en matière sur le recours.
2.
En vertu du principe de l’unité de la procédure, l’autorité de recours ne peut
statuer que sur des points que l’autorité inférieure a déjà examinés dans la
décision attaquée (cf. arrêt du TF 2C_669/2008 du 8 décembre 2008
consid. 4 ; arrêt du TAF B-8243/2007 du 20 mai 2008 consid. 1.4 et les réf.
cit. ; MEYER/VON ZWEHL, L’objet du litige en procédure administrative, in :
Mélanges Pierre Moor, 2005, p. 439). Dès lors, l’autorité de recours
n’examine pas les prétentions et les griefs qui n’ont pas fait l’objet du
prononcé de l’autorité inférieure sous peine de détourner sa mission de
contrôle, de violer la compétence fonctionnelle de dite autorité, d’enfreindre
le principe de l’épuisement des voies préalables et, en définitive, de priver
les parties d’un degré de juridiction (cf. BENOÎT BOVAY, Procédure
administrative, 2ème éd. 2015, p. 390 s. ; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3ème éd.,
2013, p.243). En l’espèce, la décision rendue par l’OFJ est uniquement en
lien avec une demande de contribution de solidarité au sens de la LMCFA.
Il en découle que le Tribunal administratif fédéral ne peut qu’examiner les
prétentions de la recourante dans le cadre de cette loi ; il n’est pas habilité
à déterminer si elle pourrait prétendre à l’allocation d’une indemnité sur une
autre base que la LMCFA.
3.
La recourante estime que le cadre temporel de la LMCFA ne devrait pas
se limiter aux mesures antérieures à 1981 ; une extension permettrait de
reconnaître toutes les victimes, y compris elle. En outre, elle se réfère aux
envois de l’autorité inférieure des 17 mars 2016 et 28 décembre 2016 ainsi
qu’à des entretiens téléphoniques avec cette autorité. Elle fait également
part de la souffrance ressentie par elle et son mari en raison de
l’avortement subi en 1988 au 4e mois de grossesse. De plus, elle demande
pourquoi il lui a été demandé de remplir une nouvelle fois le formulaire.
3.1 Le but de la LMCFA se trouve défini à son art. 1. Ce dernier prévoit que
la loi vise à reconnaître et à réparer l’injustice faite aux victimes des
mesures de coercition à des fins d’assistance et des placements
extrafamiliaux antérieurs à 1981 en Suisse (al. 1). Elle s’applique
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également aux personnes touchées par des mesures qui, bien
qu’ordonnées avant 1981, n’ont été exécutées qu’ultérieurement (al. 2).
Cette disposition limite ainsi clairement le champ d’application de la loi aux
mesures de coercition et aux placements ordonnés avant 1981
(cf. Message du 4 décembre 2015 concernant l’initiative populaire
« Réparation de l’injustice faite aux enfants placés de force et aux victimes
de mesures de coercition prises à des fins d’assistance [initiative sur la
réparation] » et son contre-projet indirect [loi fédérale sur les mesures de
coercition à des fins d’assistance et les placements extrafamiliaux
antérieurs à 1981] [ci-après : Message LMCFA], FF 2015 87, 106) ; elle
exclut par conséquent de son champ d’application toutes celles ordonnées
après le 31 décembre 1980. Cette restriction temporelle de son champ
d’application a été qualifiée d’« essentielle » (cf. Message LMCFA,
FF 2015 87, 105) ; elle visait à tenir compte de l’entrée en vigueur des
nouvelles dispositions du Code civil au 1er janvier 1981. Elle est apparue
nécessaire pour éviter que les mesures de coercition et les placements
extrafamiliaux fondés sur une décision prise après cette date butoir et qui
s’appuient le cas échéant sur le droit encore en vigueur soient également
soumis à la loi, les nouvelles dispositions du CC relatives à la privation de
liberté à des fins d’assistance étant entrées en vigueur à cette date. De
plus, la loi ne prévoit pas de dérogation à la restriction temporelle de son
champ d’application. Elle ne donne pas non plus aux autorités chargées
de l’appliquer de marge de manœuvre pour s’en écarter.
3.2 En l’espèce, la recourante explique avoir subi un avortement forcé en
1988. Elle admet que cet événement s’est déroulé en dehors du cadre
temporel fixé de manière précise dans la loi puisqu’il est postérieur à 1980.
Elle estime toutefois que cette limitation temporelle doit être étendue afin
de permettre une reconnaissance de toutes les victimes.
Le Tribunal administratif fédéral reconnaît que cette limitation temporelle
puisse paraître injuste à la recourante ainsi qu’à toutes les personnes ayant
potentiellement subi des mesures au-delà de cette date. De plus, il ne met
pas en doute le traumatisme subi par la recourante en 1988 ni la souffrance
considérable qui en a forcément résulté. Cela étant, la loi ne donne aux
autorités chargées de l’appliquer aucune compétence ni aucune marge de
manœuvre pour étendre son application aux événements qui se sont
produits à partir du 1er janvier 1981. L’autorité inférieure et le tribunal ne
sont donc pas en droit de le faire ; ils sont au contraire tenus d’appliquer
cette restriction comme elle ressort clairement de la loi.
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En outre, il est vrai que l’autorité inférieure aurait pu communiquer avec la
recourante de manière plus claire. Cela vaut en particulier pour son courrier
du 28 décembre 2016 transmettant à la recourante le formulaire à remplir ;
ce courrier ne comprenait aucune explication sur les raisons pour
lesquelles ce formulaire était envoyé à la recourante alors que l’autorité
inférieure savait déjà que son avortement avait eu lieu en 1988 et sortait
donc du cadre temporel de la loi. Rien n’indique que de telles informations
lui auraient été communiquées autrement. Toutefois, on ne peut en tirer
que l’autorité inférieure aurait fourni, à la recourante, des garanties
concernant l’octroi de la contribution de solidarité prévue par la LMCFA.
Cela vaut également pour les entretiens téléphoniques de la recourante
avec l’OFJ dont le contenu ne peut pas être établi avec précision. De plus,
il convient de souligner le caractère extrêmement délicat de la tâche de
l’autorité inférieure dans ce contexte (cf. Message LMCFA, FF 2015 87,
105) ainsi que son ampleur. Il est ainsi compréhensible que l’autorité
inférieure ait, comme elle l’a expliqué, communiqué le formulaire à toutes
les personnes susceptibles d’être concernées dont elle avait une adresse
afin d’informer le public le plus large possible sur les contributions de
solidarité. De plus, compte tenu du nombre de personnes concernées, il lui
était difficile d’examiner la situation de chacun plus en détail.
Par ailleurs, s’agissant de la durée du traitement de la demande de la
recourante, on peut s’étonner à première vue qu’il ait fallu deux ans et demi
à l’autorité inférieure pour constater que la mesure de contrainte
mentionnée par la recourante sortait de plusieurs années du champ
d’application temporel de la loi. Toutefois, l’affluence des demandes ainsi
que les règles de priorité fixées dans l’ordonnance pour y faire face
expliquent ce délai. En effet, selon l’art. 4 OMCFA, l’OFJ examine en
priorité les demandes émanant de personnes âgées de plus de 75 ans,
dont il est attesté qu’elles sont gravement malades ou dont la qualité de
victime a déjà été reconnue dans le cadre de l’aide immédiate (al. 1). En
outre, il examine les demandes au fur et à mesure de leur arrivée.
3.3 Compte tenu des considérations qui précèdent, il apparaît que l’autorité
inférieure n’avait pas d’autre choix que de considérer que la mesure
annoncée par la recourante sortait du cadre de la loi comme elle l’a fait
dans la décision du 10 juillet 2019. Les arguments avancés par la
recourante ne permettent pas d’arriver à une autre conclusion.
4.
Il découle de l’ensemble de ce qui précède que la décision du 10 juillet
2019, si l’on comprend qu’elle puisse paraître injuste à la recourante
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compte tenu des événements, ne viole pourtant pas le droit fédéral et ne
traduit pas un excès ou un abus du pouvoir d’appréciation. Elle ne relève
pas non plus d’une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents
et n’est pas inopportune (art. 49 PA). Dès lors, mal fondé, le recours doit
être rejeté.
5.
L’arrêt est exceptionnellement rendu sans frais (art. 63 al. 1 PA), ce qui
tient notamment compte du fait que l’application stricte des règles topiques
aurait dû conduire à l’admission du recours et au renvoi de la cause à
l’autorité inférieure (cf. supra consid. 1.2). En conséquence, la requête
d’assistance judiciaire devient sans objet.
Vu l’issue de la procédure, la recourante n’a pas droit à des dépens (art. 64
al. 1 PA).
6.
En vertu de l’art. 83 let. x LTF, les décisions en matière d’octroi de
contributions de solidarité au sens de la LMCFA ne sont attaquables au
Tribunal fédéral que si la contestation soulève une question juridique de
principe ou qu’il s’agit d’un cas particulièrement important pour d’autres
motifs.
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n’est pas perçu de frais de procédure ni alloué de dépens.
3.
La demande d’assistance judiciaire est sans objet.
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4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (acte judiciaire) ;
– à l’autorité inférieure (n° de réf. […] ; acte judiciaire).
Le président du collège : La greffière :
Jean-Luc Baechler Fabienne Masson
Indication des voies de droit :
Pour autant que les conditions au sens des art. 82 ss, 90 ss et 100 ss LTF
soient remplies, la présente décision peut être attaquée devant le Tribunal
fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit
public, dans les trente jours qui suivent la notification. Ce délai est réputé
observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier jour du délai,
soit au Tribunal fédéral soit, à l’attention de ce dernier, à La Poste Suisse
ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1
LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu’ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).
Expédition : 29 janvier 2020