Corte II
B-360/2008
{T 1/2}
S e n t e n z a d e l 1 0 g i u g n o 2 0 1 0
Giudici Francesco Brentani (presidente del collegio),
Hans Urech, Marc Steiner,
cancelliere Corrado Bergomi.
1. Spalu SA, via Concordia 12, 6900 Lugano,
2. Cogesa SA, 6808 Torricella,
3. Edilstrada SA, via Landriani 8, 6900 Lugano,
4. Industrie Chimiche Riunite SA,
Vie Privata Franz Soldati, 6830 Chiasso,
5. Società anonima Imprese stradali ed affini SA,
via Nizzola 7, 6500 Bellinzona,
6. Franco Rossi SA, via della Posta 6, 6600 Locarno,
7. Mancini & Marti SA, via C. Molo 24, 6500 Bellinzona,
tutte patrocinate dagli avv. B. Brunoni e M. Quadri,
studio legale e notarile Brunoni, Molino, Mottis e Adami,
casella postale 6481, 6901 Lugano,
ricorrenti,
contro
Commissione della concorrenza,
Monbijoustrasse 43, 3003 Berna,
autorità inferiore.
Limitazione illecita della concorrenza.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composizione
Parti
Oggetto
B-360/2008
Fatti:
A.
A.a Sulla base di indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio del
Cantone Ticino, riportate anche in ambienti giornalistici, la Segreteria
della Commissione della concorrenza (di seguito: Segreteria) ha aper-
to in data 2 dicembre 2004 un'inchiesta preliminare allo scopo di chia-
rire le condizioni di concorrenza sul mercato delle pavimentazioni stra -
dali in Ticino e di constatare se vi erano indizi per l'esistenza di accor -
di illeciti in materia di concorrenza o di un abuso della posizione domi-
nante sul mercato.
Nel corso dell'inchiesta preliminare le informazioni trasmesse dalla Di-
visione delle costruzioni del Cantone Ticino, nonché le analisi statisti -
che dei prezzi delle offerte per lavori di pavimentazione stradale nel
Cantone Ticino in materia di appalti pubblici effettuate dalla Segreteria
avevano condotto all'esistenza di indizi a conferma delle seguenti pra-
tiche illecite: accordi di rotazione nell'ambito degli appalti pubblici; ri -
partizione del mercato per quanto riguarda i lavori di manutenzione
delle strade; accordo inerente alla produzione di pavimentazioni stra-
dali; accordo sui prezzi dei trasporti.
Sulla base di questi indizi, la Segreteria ha aperto il 4 aprile 2005, d'in -
tesa con un membro della presidenza della Commissione della con-
correnza (di seguito: Comco), un'inchiesta giusta l'art. 27 della legge
federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concor-
renza (LCart; RS 251). Oggetto dell'inchiesta era dapprima la questio -
ne a sapere se nel Cantone Ticino erano stati conclusi accordi di rota -
zione nell'ambito degli appalti pubblici per lavori di pavimentazione
delle strade nazionali e cantonali, nonché una ripartizione territoriale
per i lavori di manutenzione delle strade in generale (art. 5 cpv. 3 lett. c
LCart). Inoltre occorreva analizzare se avevano avuto luogo accordi
concernenti i prezzi delle pavimentazioni stradali e se sussisteva un
abuso della posizione sul mercato giusta l'art. 7 LCart da parte della
ditta di produzione di miscele bituminose Comibit SA. Destinatarie
dell'inchiesta erano le ditte Betasfa SA, Comibit SA, Atag SA, Bati -
group (Ticino) SA (ora Implenia [Ticino] SA), Botta & Co., Pavisud SA,
Aebischer SA, Cogesa SA, Costra SA, Edilstrada SA, Franco Rossi
SA, Industrie Chimiche Riunite SA (ICR), Luongo SA, Mancini & Marti
SA, Novastrada SA, Paviclass SA, Pavistra SA, Saisa SA, Spalu SA,
Trevalbeton SA.
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La Segreteria ha comunicato l'apertura dell'inchiesta mediante pubbli-
cazione ufficiale secondo l'art. 28 LCart (FUSC No. 74 del 18 aprile
2005; FF No. 16 del 26 aprile 2005, pag. 2509).
A.b Nel quadro dell'inchiesta la Segreteria ha distribuito questionari
alle parti, ai Comuni di Airolo, Bellinzona, Biasca, Giubiasco, Locarno,
Lugano e Mendrisio, nonché a potenziali imprese concorrenti dei can-
toni limitrofi e della vicina Italia. A titolo di confronto sono stati interpel -
lati anche l'Ufficio del genio civile del Canton Berna e due imprese di
produzione bernesi confrontabili alla Comibit SA, la maggiore impresa
ticinese nel ramo della produzione di miscele bituminose. Altri questio-
nari sono stati spediti all'Associazione ticinese delle imprese di pavi-
mentazione stradale (ATIPS) e all'Associazione svizzera dei trasporta-
tori stradali (ASTAG), Sezione Ticino. La Segreteria si è anche avvalsa
di informazioni orali fornite da singoli rappresentanti di alcune imprese,
nonché di un colloquio con alcuni rappresentanti dell'ATIPS ed ha esa-
minato presso il Dipartimento del Territorio a Bellinzona i dettagli delle
offerte di nove bandi di concorso per lavori di manutenzione delle stra-
de inerenti agli anni 2004 e 2005. Parte determinante dell'inchiesta è
l'esame della convenzione del 15 dicembre 1998 conclusa tra le ditte
di pavimentazione stradale ticinesi, nonché la questione a sapere se la
medesima era stata effettivamente applicata.
La Segreteria ha sottoposto alle parti il suo progetto di decisione del
9 gennaio 2007, corredato da una lista degli atti attualizzata, per presa
di posizione. Ad eccezione delle ditte Luongo SA e Trevalbeton SA, le
rimanenti imprese indagate hanno preso posizione sul progetto di de-
cisione separatamente o congiuntamente. Allo stesso modo le stesse
ditte hanno avuto modo di accedere agli atti. Parimenti il Dipartimento
del territorio del Cantone Ticino ha inoltrato una presa di posizione.
A.c Il 19 novembre 2007 (data di spedizione: 5 dicembre 2007) la
Commissione della concorrenza (di seguito: Comco, autorità inferiore)
ha emanato una decisione con il dispositivo seguente:
“1. La Commissione della Concorrenza, viste la fattispecie e le considerazioni precedenti:
a)
constata che l'applicazione della convenzione del 15 dicembre 1998 nel Cantone Ticino, nel pe -
riodo tra il mese di gennaio 1999 e almeno fino alla fine del 2004, conclusa dalle ditte Aebi -
scher SA, Atag SA, Batigroup (Ticino) SA, Botta & Co, Cogesa SA, Costra SA, Edilstrada SA,
Franco Rossi SA, Industrie Chimiche Riunite SA, Mancini & Marti SA, Novastrada SA, Paviclass
SA, Pavistra SA, Pavisud SA, Saisa SA, Spalu SA e Trevalbeton SA, costituiva sia un accordo
che serviva a realizzare una ripartizione delle commesse, sia un accordo orizzontale in materia
di prezzi e, di conseguenza, una limitazione illecita della concorrenza secondo l'articolo 5 capo -
verso 3 lettera a e c LCart;
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b)
vieta alle imprese di pavimentazione stradale nel Cantone Ticino di applicare la convenzione del
15 dicembre 1998;
c)
decide, dopo che la limitazione illecita della concorrenza è stata sospesa alla fine del mese di
marzo 2005 e visto che quindi non può essere inflitta alcuna sanzione conformemente all'artico -
lo 49a LCart, di concludere la procedura;
d)
si riserva di esaminare di nuovo, in un secondo tempo, le condizioni di concorrenza sul mercato
della produzione di miscele bituminose nonché sul mercato della costruzione di strade e della
pavimentazione nel Cantone Ticino per quanto riguarda il periodo successivo al mese di aprile
2005.
2. Le infrazioni alla presente decisione possono essere punite con le sanzioni previste agli arti -
coli 50 risp. 54 LCart.
3. Le spese procedurali per un importo complessivo di CHF 378'138.-, sono addossate alle im-
prese, conformemente alla Tabella 1, ad eccezione della ditta Luongo SA, in parti uguali, vale a
dire, a ognuna per un ammontare di CHF 19'902.-, che ne assumono solidalmente la responsa-
bilità.
4. (indicazione del rimedio giuridico).
5. (notificazione alle parti)”.
L'autorità inferiore ha definito la convenzione del 15 dicembre 1998 un
accordo in materia di concorrenza giusta l'art. 4 cpv. 1 LCart. Secondo
lei si tratta di un accordo tra offerenti dello stesso livello economico
(accordo orizzontale). Aderendo alla convenzione e partecipando alle
riunioni settimanali in cui veniva decisa l'attribuzione degli incarichi,
tutti i partner dell'accordo hanno dimostrato una collaborazione consa-
pevole e voluta. L'autorità inferiore ha dedotto dall'obbiettivo della con-
venzione – ossia dalla ripartizione sistematica di commesse edili
private e pubbliche per lavori stradali nel Cantone Ticino a partire da
un importo della commessa di fr. 20'000.– allo scopo di poter ottenere
prezzi “equi” – che tale accordo si prefiggeva una limitazione della
concorrenza. Dall'allegato alla convenzione la Comco ha stabilito che
tutte le ditte contro le quali era stata aperta l'inchiesta erano parti
dell'accordo, ad eccezione della ditta Luongo poiché era risultato che
la medesima non aveva partecipato alle riunioni. L'autorità inferiore ha
affermato che delle 18 ditte ticinesi attive nella pavimentazione
stradale 10 sono azioniste della Comibit SA (la ditta maggiore per la
produzione di asfalto) e hanno un seggio nel consiglio di
amministrazione di quest'ultima. Comibit SA è azionista con Batigroup
(Ticino) SA e Paviclass SA della ditta di pavimentazioni Betasfa SA.
Comibit SA e Betasfa SA non erano ufficialmente presenti alle riunioni.
Sulla scorta dei legami personali summenzionati, esse erano
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rappresentate dai loro proprietari, così che le due imprese erano al
corrente di quanto veniva deliberato nell'occasione delle riunioni.
Rinviando alle disposizioni contenute nella convenzione, l'autorità infe-
riore ha accertato che il meccanismo di assegnazione delle commesse
descritto nella convenzione si prefiggeva una ripartizione del mercato
ai sensi dell'art. 5 cpv. 3 lett. c LCart. Essa ha constatato che la con -
venzione, prevedendo la discussione sui prezzi delle offerte in vista
dell'assegnazione delle commesse, conteneva nel contempo un accor-
do orizzontale in materia di prezzi ai sensi dell'art. 5 cpv. 3 lett. a
LCart. L'autorità inferiore ha infine addotto che la convenzione preve-
deva che si ostacolassero ditte non partecipanti all'accordo nell'eser-
cizio della concorrenza, vietando per esempio di rifornirle di miscele
bituminose, di concedere loro dei prestiti e di formare con loro dei con-
sorzi.
Sulla scorta di 209 tabelle che dimostrano le aggiudicazioni delle com-
messe in occasione delle riunioni settimanali e di 192 pagine in cui
sono elencati i lavori sospesi, l'autorità inferiore ha concluso che il si -
stema descritto nella convenzione è stato effettivamente applicato dal
13 gennaio 1999 al 10 dicembre 2003. Essa ha rilevato che l'idea fon-
damentale della convenzione consisteva nel ripartire tra le ditte di pa-
vimentazione stradale ticinesi i lavori richiesti dagli enti pubblici e dai
privati in modo da permettere ad ogni impresa di ricevere un numero
sufficiente di commesse in base alla rispettiva importanza economica.
L'autorità inferiore ha specificato che la convenzione attribuiva alle
ditte aderenti all'accordo dei fattori di moltiplicazione e un determinato
contingente di rotazione dei lavori. Le imprese con un contingente
basso avrebbero avuto maggiori possibilità di ricevere una commessa.
Le imprese con fattori di moltiplicazione bassi erano ditte di grandi
dimensioni residenti da tempo nel Cantone Ticino. Ad esse sono stati
assegnati volumi di commesse superiori rispetto alle imprese dotate di
fattori di moltiplicazione elevati. L'autorità inferiore ha confrontato la
quota di mercato delle imprese sulla base della cifra d'affari
complessiva del ramo economico tra il 1999 e il 2003 con la quota di
mercato prevista dalla convenzione ed è giunta alla conclusione che le
quote di mercato differiscono solo in misura esigua dalla ripartizione
del mercato prevista dalla convenzione. A mente della Comco le
differenze minime sono da attribuire al fatto che i fattori di
moltiplicazione sono stati modificati nel corso degli anni. Dalle sue
rilevazioni l'autorità inferiore ha dedotto che le quote delle cifre d'affari
ripartite tramite il sistema di rotazione ammontavano nel 1999
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all'83 %, nel 2000 al 70 %, nel 2002 all'81 %, nel 2001 al 47 % e nel
2003 al 32 % e che durante l'intero periodo di osservazione il 62 % del
volume delle commesse è stato aggiudicato mediante il sistema di
rotazione. Per l'autorità inferiore una concorrenza efficace è soppressa
già quando “solo” il 60 % del mercato rilevante è toccato dalla
convenzione. Secondo lei è utile sottolineare che a volte più dell'80 %
del mercato era toccato dalla convenzione. La Comco fa risalire le
variazioni delle quote delle cifre d'affari alla circostanza che le
commesse sono state assegnate in periodi diversi ai contingenti e ai
conti economici delle imprese in questione, al modo di gestione delle
commesse sospese, nonché al fatto che le commesse inferiori a
fr. 20'000.– non erano previste dalla convenzione e i mandati che
superavano il milione di costi non venivano contabilizzati al 100 %. Per
la Comco non è da escludere che l'intesa esaminata sia diventata
sempre più instabile in vista dell'introduzione della nuova legge sui
cartelli. Infine la Comco ha rilevato che l'applicazione della
convenzione per quel che concerne l'impegno a non fornire terzi non
poteva essere dimostrata in modo convincente, ma che in generale
questa disposizione ha favorito la riuscita dell'accordo. Per questo
motivo la Comco ha considerato la questione a sapere se la clausola
contenuta nella convenzione di non rifornire terzi sia stata
effettivamente applicata irrilevante per il risultato dell'inchiesta.
Per quanto attiene alla durata di applicazione dell'accordo, l'autorità in-
feriore ha concluso sulla scorta degli atti che esso è durato dal gen-
naio 1999 almeno fino alla fine del 2004. A suo avviso 209 tabelle, 192
pagine in cui sono elencati i lavori sospesi, nonché le ammissioni delle
parti interessate testimoniano l'effettiva applicazione della conven-
zione dal 13 gennaio 1999 al 10 dicembre 2003. La Comco ha ritenuto
che, sulla base delle dichiarazioni delle parti interessate, dalla fine del
2004 in poi un numero sempre minore di imprese avrebbe partecipato
alle riunioni e, a partire dal 1° aprile 2005, esse non hanno più avuto
luogo. Da questa circostanza la Comco ha dedotto che nella fattispecie
viene applicata la legge sui cartelli del 1995 che non prevedeva anco-
ra sanzioni dirette in caso di infrazione all'art. 5 cpv. 3 LCart. Secondo
lei, l'elemento essenziale per la procedura è costituito dal fatto che
ogni impresa, partecipando alle riunioni, ha manifestato il proprio inte -
resse all'assegnazione delle commesse mediante un “gentlemen's
agreement” che ha costituito l'appartenenza al cartello.
L'autorità inferiore ha esaminato l'evoluzione della volatilità delle offer-
te, concludendo che, nel periodo tra il gennaio 1999 e il marzo 2005,
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la volatilità delle offerte era relativamente bassa, mentre in seguito è
aumentata in modo significativo, il che dimostra che gli appaltatori
hanno modificato il loro comportamento dopo il mese di marzo 2005. Il
confronto tra i prezzi delle offerte e il rispettivo preventivo del Diparti -
mento del territorio del Cantone Ticino indica secondo l'analisi della
Comco che i prezzi delle offerte sono calati in modo significativo nel
mese di marzo 2005, mentre prima di questa data i prezzi delle offerte
erano sistematicamente più elevati. In riferimento alle critiche sollevate
da alcune imprese, secondo cui le offerte inoltrate dopo il 1° aprile
2005 non coprirebbero i costi, la Comco ha sottolineato il fatto che un
prezzo stabilito in regime di concorrenza non significa che si tratti di
un prezzo in sintonia alla copertura dei costi, tanto più che in regime di
concorrenza è il mercato a stabilire i prezzi. La Comco ha ritenuto che
non rientra nei suoi compiti di intervenire sul mercato al fine di rego-
larlo e di esaminare l'adeguatezza dei prezzi.
Per quanto riguarda le critiche mosse da alcune ditte nei confronti del
comportamento assunto dall'autorità cantonale nel 1995 (un annulla-
mento di un bando di concorso a causa dei prezzi troppo bassi; istitu-
zione di una commissione paritetica per fissare un prezzo che permet -
tesse di coprire i costi; l'art. 23 lettera d della vecchia legge cantonale
sugli appalti pubblici che condizionava l'aggiudicazione delle commes-
se al carico di lavoro degli offerenti), la Comco ha concluso che il Can -
tone va considerato come impresa ai sensi dell'art. 2 LCart, ma che –
in considerazione al periodo analizzato – non può essere oggetto
dell'inchiesta se e in che misura la prassi in materia di aggiudicazioni
del Cantone potrebbe eventualmente contravvenire al diritto sui car-
telli.
Quale risultato intermedio l'autorità inferiore ha accertato che l'idea
fondamentale della convenzione consisteva nel ripartire tra le ditte di
pavimentazione stradale ticinesi i lavori richiesti dagli enti pubblici e
dai privati, in modo da permettere ad ogni impresa di ricevere un nu-
mero sufficiente di commesse in rapporto alla rispettiva importanza
economica. Di conseguenza, alle ditte aderenti all'accordo veniva a
mancare la pressione alla razionalizzazione e, così facendo, si
permetteva il mantenimento di strutture inefficienti a spese di commit -
tenti privati, degli enti pubblici e dei contribuenti.
La Comco ha di seguito analizzato il mercato della produzione di mi -
scele bituminose del Cantone Ticino. L'autorità inferiore ha lasciato in
sospeso la questione relativa ai prezzi troppo elevati per la posa di pa-
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vimentazioni stradali come quella inerente ad un eventuale comporta-
mento abusivo della Comibit SA, la maggiore impresa produttrice d'a-
sfalto del Cantone Ticino. A tale riguardo la Comco ha sostenuto che
nella fattispecie non sono disponibili dati al fine di analizzare in modo
fondato un eventuale abuso della Comibit SA sotto forma di una strate-
gia di esclusione dal mercato. Tali dati mancherebbero a causa delle
distorsioni della concorrenza provocate dall'accordo. La Comco è
dell'avviso che il comportamento sul mercato della Comibit SA è stato
determinato in modo sostanziale dall'accordo in questione e che era
subordinato a quest'ultimo. In considerazione del ruolo essenziale as-
sunto dalla Comibit SA sul mercato, per la Comco è possibile supporre
che si tratterebbe di una pratica illecita ai sensi dell'art. 7 cpv. 2 lett. a
risp. b LCart se in futuro la Comibit SA dovesse rifiutarsi senza motivo
di rifornire ditte di pavimentazione stradale presenti sul mercato di mi -
scele bituminose, oppure di rifornire gli acquirenti alle stesse condi-
zioni. La Comco ha infine precisato che gli indizi relativi ad un accordo
sui prezzi dei trasporti emersi nell'ambito dell'inchiesta non hanno tro-
vato conferma.
Di seguito la Comco ha constatato che la presunzione della soppres-
sione della concorrenza efficace ai sensi dell'art. 5 cpv. 3 LCart non
può essere confutata né da una concorrenza esterna efficace né da
una concorrenza interna efficace.
B.
Contro la decisione della Comco del 19 novembre 2007, il 18 gennaio
2008 hanno presentato ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo fe-
derale le ditte Spalu SA, Cogesa SA, Edilstrada SA, Industrie Chimi-
che Riunite SA, Società anonima di Imprese stradali ed affini (SAISA)
SA, Franco Rossi SA e Mancini & Marti SA (di seguito: ricorrenti), tutte
rappresentate dagli avv. Brunoni e Quadri dello Studio Legale Brunoni,
Molino, Mottis e Adami. Esse postulano in via principale l'accoglimento
del ricorso, l'annullamento della decisione impugnata e del comunicato
stampa del 6 dicembre 2007 emesso dalla Comco in tutte le sue ver-
sioni linguistiche, protestate tasse, spese e ripetibili. In via subordinata
esse postulano l'accoglimento del ricorso, l'annullamento della decisio-
ne impugnata e la trasmissione della domanda di annullamento del co-
municato stampa alla Comco, quale domanda di rettifica, per decisione
impugnabile al Tribunale amministrativo federale, protestate tasse,
spese e ripetibili.
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Le ricorrenti sostengono che l'applicazione della convenzione del
15 dicembre 1998 non costituisce né un accordo che serviva a realiz-
zare una ripartizione delle commesse, né un accordo orizzontale in
materia di prezzi, né una limitazione illecita della concorrenza. Non co-
noscendo la convenzione e non partecipando alle riunioni, la ditta
Luongo SA, a mente delle ricorrenti, non ha mai avuto ripercussioni
derivanti dall'esistenza della convenzione e dell'applicazione della
stessa. I rappresentanti della stessa ditta Luongo SA avrebbero dichia-
rato in un'intervista rilasciata al Quotidiano e al Corriere del Ticino di
non essere mai stati ostacolati e di aver potuto concorrere libera-
mente.
Per le ricorrenti non si può parlare di un accordo avente come oggetto
la ripartizione del mercato, né tantomeno l'attribuzione alle singole im-
prese di un'esclusiva su un determinato territorio. Sulla base delle di-
chiarazioni rilasciate nei media dalla ditta Luongo i ricorrenti sotto-
lineano che nessuna ditta era impedita dal partecipare ai bandi di con-
corso e che la convenzione non limitava per nulla la possibilità di una
ditta non partecipante all'accordo di presentare un'offerta concorren-
ziale e di vincere l'appalto. L'accesso al mercato determinante non era
in nessun modo limitato dall'esistenza della convenzione. Per le ricor -
renti il sistema dei contingenti e dei fattori di moltiplicazione contenuto
nella convenzione non dimostra l'esistenza di un accordo, bensì ri -
specchia le reali ed effettive possibilità di ogni singola impresa. Con-
trariamente alle indicazioni dell'autorità inferiore, le differenze minime
tra il valore della quota di mercato nel ramo edile ed il valore della
quota di mercato sotto la convenzione non vanno interpretate nel sen-
so che le cifre sono state influenzate dalla convenzione, ma nel senso
che gli importi stabiliti nella stessa rispecchiano in maniera inequivo-
cabile la situazione esistente sul mercato. Per poter determinare una
correlazione tra i valori di mercato e quelli previsti dalla convenzione
sarebbe stato necessario includere anche i dati relativi al periodo
antecedente al 1999 e posteriore al 2005. Secondo il parere delle ri -
correnti, le asserzioni indicate dalla Comco per quel che attiene al va-
lore della quota di mercato globale (QMG; dec. imp. N. 117) non sono
atte a comprovare una ripartizione del mercato.
Le ricorrenti contestano che la convenzione rappresenta un accordo
cartellare in materia di prezzi, ribadendo che lo scopo della conven-
zione era quello di garantire il giusto livello dei prezzi e che questi te-
nessero conto sia degli interessi del committente, sia di quelli delle
parti contraenti. Secondo loro i prezzi applicati fino al 2004 si muovono
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attorno al livello del preventivo allestito dal Dipartimento, mentre i
prezzi offerti dopo il 2005 si situano ad un livello inferiore a quello dei
preventivi, in misura del 20–40 %, il che è da ricondurre unicamente
ad un crollo dei prezzi. A mente delle ricorrenti, una dimostrazione
indiretta che non erano i vecchi prezzi ad essere gonfiati, ma quelli
nuovi (dopo il 2005) ad essere sottoprezzo risiederebbe nel fatto che
non vi sono state ditte concorrenti provenienti da fuori cantone che
abbiano partecipato ai concorsi. Esse rimproverano alla Comco di non
aver verificato il fatto che le offerte presentate oggi al Cantone non
coprono i costi.
Le ricorrenti rimproverano all'autorità inferiore di non aver analizzato
l'aspetto che i prezzi imposti dalla Comibit SA sono rimasti costanti dal
2001 e che dal 2005 sono stati ridotti per giustificare il motivo della di-
minuzione dei prezzi delle offerte rispetto ai preventivi. A mente delle
ricorrenti, la Comco avrebbe dovuto allestire una perizia per determi -
nare se i prezzi offerti per ogni concorso erano concorrenziali o meno.
L'analisi statistica sommaria basata su un confronto tra i prezzi in re -
gioni svizzere diverse non è sufficiente. In merito ai rilevamenti concer-
nenti l'evoluzione della volatilità delle offerte le ricorrenti lamentano
che questa analisi si basa unicamente su un numero di commesse
limitato (225) e non su tutte le commesse.
Le ricorrenti mettono in risalto che la convenzione in oggetto rappre-
senta un accordo senza forza obbligatoria (gentlemen's agreement), il
che è dimostrato dal fatto che la stessa non è mai stata sottoscritta
dalle imprese. A loro avviso bisognava tenere conto anche del fatto
che le commesse non venivano sempre assegnate alle imprese che fi -
guravano al primo posto nelle tabelle. In ogni caso, per l'assegnazione
delle commesse pubbliche, durante gli incontri venivano presi in consi-
derazione ulteriori fattori oltre al prezzo. Per questo motivo le ricorrenti
concludono che non vi era un accordo in merito ai prezzi per le offerte
pubbliche. Dai rilevamenti eseguiti dalla Comco le ricorrenti deducono
che l'applicazione della convenzione ha avuto un'incidenza limitata sul
mercato e che quindi la concorrenza non è stata falsata.
Nella denegata ipotesi che la convenzione costituisca un accordo oriz-
zontale, le ricorrenti evidenziano che la presunzione della soppressio-
ne della concorrenza efficace poteva essere confutata poiché esisteva
un'efficace concorrenza interna ed esterna. A dimostrazione che nel
periodo tra il 1999 e il 2004 vigeva una reale concorrenza tra le ditte ti-
cinesi, le ricorrenti adducono il fatto che le offerte delle imprese si
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muovevano sempre attorno al preventivo allestito dal dipartimento; in
tal senso la diminuzione avvenuta nel corso del 2005 delle offerte ri -
spetto al preventivo sarebbe attribuibile al fatto che i prezzi attual -
mente sono sottocosto o che tale tendenza sarebbe avvantaggiata
dalla diminuzione dei prezzi del materiale bituminoso. Inoltre la con-
venzione non sarebbe stata applicata a tutte le commesse, ma solo ad
un numero limitato delle stesse. A mente delle ricorrenti, lo Stato ha
incentivato un simile atteggiamento delle imprese, annullando nel cor-
so del 1995 concorsi pubblici a dipendenza del costo troppo basso
delle offerte. Avendo omesso di esprimere un giudizio in merito al
comportamento assunto dalle autorità cantonali nella vicenda, l'autori -
tà inferiore sarebbe incorsa nell'arbitrio.
Le ricorrenti concordano con l'autorità inferiore quando essa dimostra
l'applicazione della convenzione fino al 10 dicembre 2003, specifi -
cando però che per l'applicazione relativa al periodo successivo non vi
sono mezzi di prova sufficienti. Esse postulano inoltre l'annullamento
del punto 1d del dispositivo della decisione impugnata. Secondo loro
la riserva della Comco di eseguire un nuovo esame non può essere
mantenuta, dal momento che la stessa, disponendo di tutti gli elementi
necessari a decidere, avrebbe dovuto esprimersi in tal senso.
Le ricorrenti rivolgono il loro gravame anche contro il comunicato
stampa che, secondo loro, rappresenta una decisione impugnabile e
va annullato poiché il suo contenuto non corrisponde a quanto accer-
tato nella decisione impugnata, provocando loro un grave danno d'im-
magine.
C.
Con scritto del 28 febbraio 2008 la Segreteria della Comco ha comuni-
cato alle ricorrenti l'intenzione delle autorità della concorrenza di pub-
blicare il testo della decisione impugnata nella versione italiana e tede-
sca sul proprio sito internet in data 7 marzo 2008, indicando che que-
sti testi saranno pubblicati anche sul prossimo numero della collana
Diritto e Politica della Concorrenza (DPC).
Il 3 marzo 2008 le ditte ricorrenti hanno inoltrato, nel merito e in via su-
perprovisionale, un'istanza volta a vietare alla Comco la pubblicazione
della decisione impugnata sia a titolo generale che sul proprio sito
internet, fintanto che la relativa procedura di ricorso non sarà conclusa
con una sentenza cresciuta in giudicato.
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Con decisione incidentale del 6 marzo 2008 il Tribunale amministrativo
federale ha respinto l'istanza cautelare delle ricorrenti.
D.
Con presa di posizione del 7 aprile 2008 la Comco propone la reiezio-
ne del gravame, protestate tasse, spese e ripetibili. Essa rimanda in
sostanza alla motivazione addotta nella decisione impugnata. Nel con-
tempo la Comco ha inoltrato l'elenco completo degli atti preliminari.
E.
Con lettera dell'11 aprile 2008 il TAF ha risposto allo scritto della ditta
Costra SA del 22 febbraio 2008, con la quale la medesima aveva chie-
sto di essere considerata parte al presente procedimento, comunican-
dole che, non avendo interposto ricorso, non poteva beneficiare dei di -
ritti di chi ha qualità di parte nella procedura amministrativa.
Con lettera dell'11 aprile 2008 il TAF, in riferimento alla domanda del
Dipartimento del territorio del 10 marzo 2008 di essere considerato
controparte o interessato alla lite, ha comunicato che non gli poteva
essere attribuita la qualità di parte, non essendo annoverato nell'elen-
co dei partecipanti all'inchiesta, ma che tuttavia esso poteva rientrare
nella cerchia dei cosiddetti “altri interessati” ai sensi dell'art. 57 PA.
Il 16 aprile 2008 il Dipartimento del territorio si è detto d'accordo ad
essere considerato come altro interessato e ha proposto di visionare il
ricorso e di prendere se necessario posizione sullo stesso.
F.
In data 29 aprile 2008 le ricorrenti hanno indicato quei documenti
dell'elenco degli atti preliminari per i quali avevano previsto una richie-
sta di compulsazione. La Comco ha successivamente preso posizione
sulla domanda di consultare gli atti delle ricorrenti.
Con ordinanza procedurale del 18 giugno 2008 sono stati trasmessi
alle ricorrenti gli originali degli atti preliminari inoltrati dall'autorità infe -
riore, ad esclusione degli atti 13, 223, 232, 361 e 373. Nel contempo è
stata data loro l'opportunità di completare per iscritto la motivazione al
ricorso.
In data 11 luglio 2008 le ricorrenti hanno ritornato gli atti inoltrati dal
Tribunale amministrativo federale. Esse non hanno fatto uso della loro
possibilità di completare la motivazione del ricorso.
Pagina 12
B-360/2008
Con ordinanza procedurale del 12 agosto 2008 le ricorrenti e l'autorità
inferiore, come pure la ricorrente nella procedura parallela B-420/2008,
sono state invitate ad esprimersi sull'eventuale congiunzione delle
procedure.
L'autorità inferiore e le ricorrenti hanno aderito alla proposta di con-
giungere le due procedure di ricorso. La ricorrente nella procedura B-
420/2008 non si oppone di principio ad una congiunzione delle proce-
dure, propone tuttavia di mantenere il tedesco come lingua di procedu-
ra.
G.
Il 31 ottobre 2008 il Dipartimento del territorio ha presentato la presa
di posizione al ricorso e postulato il mantenimento della decisione im-
pugnata. Tale presa di posizione è stata trasmessa alle parti per cono-
scenza con ordinanza del 5 novembre 2008.
H.
Il 3 luglio 2009 lo scrivente Tribunale amministrativo federale ha comu-
nicato alle parti che dal suo punto di vista un ulteriore scambio di scrit -
ti non appariva necessario.
I.
Ulteriori fatti ed argomenti addotti dalle parti negli scritti verranno ri -
presi nei considerandi qualora risultino decisivi per l'esito della verten-
za.
Diritto:
1.
Il Tribunale amministrativo federale esamina d'ufficio e con pieno pote-
re cognitivo la questione a sapere se sono adempiuti i presupposti
processuali e se si può entrare nel merito del ricorso (cfr. DTAF 2007/6
consid. 1 pag. 45 con rimandi).
1.1 Il presente ricorso è diretto in primo luogo (cfr. in seguito anche
consid. 2) contro la decisione della Comco del 19 novembre 2007. Per-
lomeno sotto l'aspetto formale (cfr. consid. 3.4.3-3.4.6), quest'ultima ri -
veste il carattere di decisione ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 della legge fe -
derale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS
172.021). Il Tribunale amministrativo federale è competente a giudicare
i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell’art. 5 PA (art. 31 della legge sul
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B-360/2008
Tribunale amministrativo federale del 17 giugno 2005, LTAF, RS
173.32, art. 33 lett. f in combinato disposto con l'art. 47 cpv. 1 lett. b
PA), tanto più che non sussiste un'eccezione ai sensi dell'art. 32 LTAF.
1.2 Le ricorrenti hanno partecipato al procedimento dinanzi all'autorità
inferiore e sono destinatarie formali della decisione. I rappresentanti
legali hanno giustificato i loro poteri con procura scritta valida (art. 11
PA). Le condizioni poste al termine per presentare ricorso, nonché al
contenuto e alla forma di ricorso sono osservate (art. 50 e 52 PA).
L'anticipo spese è stato versato tempestivamente (art. 63 cpv. 4 PA).
La questione se e in che misura le ricorrenti sono particolarmente toc-
cate dalla decisione impugnata ed hanno un interesse degno di prote-
zione all'annullamento o alla modificazione della stessa e con ciò sono
legittimate a ricorrere ai sensi dell'art. 48 cpv. 1 PA, dipende tra l'altro
dal modo in cui deve essere qualificata la decisione impugnata, vale a
dire dalla questione se la decisione impugnata adempie pienamente ai
requisiti di cui all'art. 5 PA. Nel caso affermativo si potrà entrare nel
merito del ricorso (cfr. consid. 3-3.4.6).
2.
Le ricorrenti postulano, oltre all'annullamento della decisione impugna-
ta, anche l'annullamento del comunicato stampa del 6 dicembre 2007.
A loro avviso detto comunicato stampa rappresenta una decisione im-
pugnabile e va annullato perché non corrisponde al contenuto della
decisione, quando dice che “la convenzione ha nuociuto ai clienti pri-
vati, alle autorità pubbliche ed ai contribuenti”. A mente delle ricorrenti
la decisione impugnata non contiene alcuna indicazione in merito al
danno cagionato a clienti privati, autorità pubbliche e contribuenti, al
contrario di quanto traspare invece dalla versione tedesca del comuni -
cato stampa dove si afferma che “Die Konvention hat privaten Kunden,
der öffentlichen Hand und den Steuerzahlern erheblichen Schaden zu-
gefügt”. Così facendo, le ricorrenti si vedrebbero imputare una respon-
sabilità non comprovata dall'autorità inferiore nella decisione impugna-
ta. Di conseguenza il comunicato stampa provoca un grave danno
d'immagine ed economico.
In via subordinata le ricorrenti chiedono di ordinare alla Comco la re-
voca formale del comunicato stampa e nel contempo il rilascio di una
decisione a sua volta suscettibile di ricorso.
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B-360/2008
2.1 Dapprima occorre esaminare la natura giuridica in cui rientra il co-
municato stampa della Comco e di seguito se e in che misura il mede-
simo può essere impugnato.
2.1.1 Affinché la politica svizzera in materia di concorrenza sia traspa-
rente, la Commissione della concorrenza e la segreteria sono tenute
ad informare il pubblico circa la loro attività (art. 49 cpv. 1 LCart; cfr.
anche messaggio concernente una legge federale sui cartelli e altre li -
mitazioni della concorrenza del 23 novembre 1994 [di seguito: mes-
saggio LCart 1995] FF 1994 pag. 389 segg., pag. 482; cfr. anche il Re-
golamento interno della Commissione della concorrenza del 1° luglio
1996, approvato dal Consiglio federale il 30 settembre 1996,
RS 251.1, art. 16-24). Le autorità di concorrenza fanno fronte al-
l'obbligo di informare il pubblico con la pubblicazione delle loro decisio -
ni, nonché di raccomandazioni informali e prese di posizione nella rivi -
sta “Diritto e politica della concorrenza” (DPC). Considerato il testo di
legge si può affermare che l'art. 49 cpv. 1 LCart non preclude alle au-
torità di concorrenza di informare il pubblico su singoli procedimenti
anche per mezzo di comunicati stampa (STEFAN KOLLER in: Baker &
McKenzie [Herausgeber], Stämpflis Handkommentar zum KG, Berna
2007, Art. 49 N 2-3; THOMAS NYDEGGER/WERNER NADIG in: Marc
Amstutz/Mani Reinert [Herausgeber], Basler Kommentar, Kartellgesetz
[BSK-KG], Basilea 2010, N 6 ad art. 49 LCart).
Gli atti di informazione di autorità amministrative non esplicano effetti
nella sfera giuridica individuale, bensì prevalentemente nella sfera di
fatto che circonda l'individuo. Questo principio non vale soltanto in
riferimento ad atti di informazione individuali come lo possono essere
istruzioni, informazioni, comunicazioni, manifestazioni d'opinioni, ma
anche in relazione ad atti di informazione di natura generale, come ad
esempio i comunicati stampa di enti pubblici (DTF 130 IV 140 E. 2,
S. 141 f.; cfr. per tutto MARKUS MÜLLER in : Auer/Müller/Schindler [Hrsg.]
VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Zurigo/San Gallo 2008, N 52 ad art. 5 PA; FELIX
UHLMANN in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberber [Hrsg.] in
VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Zurigo/Basilea/Ginevra 2009, N 89 seg. ad
art. 5 PA).
2.1.2 Conformemente a prassi e dottrina summenzionate si può affer-
mare che il comunicato stampa in oggetto riveste il carattere di un'in -
formazione al pubblico e di conseguenza rientra nella categoria degli
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B-360/2008
atti amministrativi informali, rispettivamente dei cosiddetti atti materiali.
Un semplice atto materiale non soddisfa le condizioni poste alla nozio -
ne di decisione ai sensi dell'art. 5 PA e perciò non è impugnabile in
maniera autonoma e diretta. Per garantire una protezione giuridica suf -
ficiente nel caso di atti materiali il legislatore ha creato con l'art. 25a
PA – introdotto dal n. 10 dell’allegato alla LTAF, in vigore dal
1° gennaio 2007 – una procedura autonoma. Quest'ultima non ha
come oggetto l'atto materiale stesso. Dall'art. 25a PA discende tuttavia
la pretesa giuridica individuale di ottenere dalle autorità amministrative
competenti una presa di posizione concreta in riferimento all'atto
materiale in questione (cfr. MARKUS MÜLLER, Rechtsschutz gegen
Verwaltungsrealakte, in: Pierre Tschannen [Herausgeber], Neue Bun-
desrechtspflege – Auswirkungen der Totalrevision auf den kantonalen
und eidgenössischen Rechtsschutz, Berner Tage für die juristische
Praxis [BTJP 2006] 2006, Berna 2007, p. 344 seg.; ENRICO RIVA, Neue
bundesrechtliche Regelung des Rechtsschutzes gegen Realakte –
Überlegungen zu Art. 25a VwVG, in: Schweizerische Juristzen-Zeitung
SJZ 103 (2007) p. 337 segg., p. 346).
Secondo l'art. 25a cpv. 1 PA chiunque ha un interesse degno di prote-
zione può esigere che l'autorità competente per atti materiali che si
fondano sul diritto pubblico federale e che tangono diritti od obblighi:
(a.) ometta, cessi o revochi atti materiali illeciti; (b.) elimini le conse-
guenze di atti materiali illeciti; (c.) accerti l'illiceità di atti materiali. L'au -
torità pronuncia mediante decisione formale (art. 25a cpv. 2 PA). Nel
caso di specie le ricorrenti non si sono rivolte direttamente alla Comco
affinché quest'ultima rendesse una decisione formale circa il comuni-
cato stampa che la stessa autorità aveva diffuso nel quadro delle pro-
prie competenze. Ne consegue che, nella misura in cui esse insorgono
direttamente contro il comunicato stampa, il ricorso si rivela
inammissibile sia perché il comunicato stampa non rappresenta un
provvedimento impugnabile ai sensi dell'art. 5 PA, sia perché la Comco
in mancanza della specifica richiesta delle ricorrenti non ha reso una
decisione concernente il comunicato stampa.
Per gli stessi motivi anche la conclusione eventuale di ordinare alla
Comco la revoca del comunicato stampa e nel contempo il rilascio di
una decisione formale risulta inammissibile.
I ricorrenti sono dell'avviso che il comunicato stampa differisca dal
contenuto della decisione impugnata solamente nella misura in cui si
dice che "la convenzione ha nuociuto ai clienti privati, alle autorità
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pubbliche ed ai contribuenti". Alla cifra 176 e 178 della decisione
impugnata si legge che "(...) mediante il sistema descritto nel Cantone
Ticino è stata praticata per diversi anni una politica di mantenimento
strutturale a spese dei committenti privati, degli enti pubblici e, in
ultima analisi, dei contribuenti" rispettivamente "(...) si tratta di un
accordo sui prezzi rispettivamente sulla ripartizione del mercato, che
(...) ha degli effetti nocivi di ordine economico e sociale" . A
prescindere dall'inammissibilità di impugnare il comunicato stampa, a
titolo abbondanziale va comunque rilevato che da un confronto tra i
considerandi della decisione impugnata e le dichiarazioni contenute
nel comunicato stampa e messe in risalto dalle ricorrenti si può
ragionevolmente affermare che il testo del comunicato stampa
riassume brevemente le conclusioni a cui è giunta la Comco nella
decisione impugnata e, per quanto attiene al contenuto, corrisponde
alle allegazioni riportate nella medesima e non risulta contraddittorio.
Pertanto le allegazioni delle ricorrenti non possono essere condivise.
2.2 Fintanto che le ricorrenti si limitano a derivare dal contenuto del
comunicato stampa un non proprio quantificato danno di immagine ed
economico, esse sono comunque libere di promuovere un'azione di re-
sponsabilità nei confronti dello Stato, d'intentare un'azione civile nel
quadro della protezione della personalità (art. 28-28l del Codice Civile
svizzero del 10 dicembre 1907, CC, RS 210) oppure, anche nella mi-
sura in cui la pubblicazione del comunicato stampa rientri nei compiti
generali amministrativi delle autorità in materia di concorrenza, di rivol -
gersi all'autorità di sorveglianza competente (cfr. Regolamento interno
della Commissione della concorrenza del 1° luglio 1996).
3.
3.1 La legge federale sui cartelli e su altre limitazioni della concor-
renza del 6 ottobre 1995 (LCart, RS 251) ha lo scopo di impedire gli
effetti nocivi di ordine economico o sociale dovuti ai cartelli e alle altre
limitazioni della concorrenza e di promuovere in tal modo la concorren-
za nell'interesse di un'economia di mercato fondata su un ordine libe-
rale (art. 1 LCart). La LCart è stata modificata parzialmente nel 2003
(Modifica del 20 giugno 2003, RU 2004 1385). Le nuove disposizioni
sono entrate in vigore il 1° aprile 2004.
3.2 L'obiettivo principale della revisione della LCart consisteva nell'in-
troduzione di sanzioni dirette in caso di infrazioni particolarmente noci-
ve al diritto sui cartelli, in modo da aumentare sensibilmente anche
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l'effetto preventivo della legge, nonché la probabilità di scoprire le pra-
tiche illecite (messaggio concernente la revisione della legge sui car -
telli del 7 novembre 2001, messaggio LCart 2003, FF 2002 1835
segg., 1836, 1846). Prima della revisione, sulla base degli art. 50 e 54
LCart, potevano essere inflitte sanzioni amministrative penali solo in
caso di contravvenzione a una decisione passata in giudicato delle au-
torità in materia di concorrenza e non era quindi permesso di sanzio-
nare direttamente le pratiche cartellistiche illecite, per cui l'effetto pre-
ventivo della legge era ridotto ad un minimo (FF 2002 1841; cfr. anche
PATRICK KRAUSKOPF/DOROTHEA SENN, Die Teilrevision des Kartellrechts –
Wettbewerbspolitische Quantensprünge, in: Zeitschrift für Immaterial-
güter-, Informations- und Wettbewerbsrecht [sic!] 2003 pag. 3 segg., in
particolare pag. 8).
3.3 La Segreteria ha aperto il 4 aprile 2005, d'intesa con un membro
della presidenza della Comco, un'inchiesta di cui all'art. 27 LCart in re-
lazione ad un eventuale accordo illecito in materia di concorrenza se-
condo l'art. 5 LCart e a eventuali pratiche illecite di imprese che domi -
nano il mercato secondo l'art. 7 LCart. Nel corso della procedura
d'inchiesta la Comco ha esaminato la convenzione del 15 dicembre
1998 conclusa da 17 ditte di pavimentazione stradale attive nel Canto -
ne Ticino.
Nella decisione impugnata la Comco constata l'applicazione della con-
venzione del 15 dicembre 1998 nel Cantone Ticino tra il gennaio 1999
e almeno fino alla fine del 2004 da parte di 17 ditte di pavimentazione
stradale (tra cui figurano le ditte qui ricorrenti) e che tale convenzione
costituiva sia un accordo che serviva a realizzare una ripartizione delle
commesse, sia un accordo orizzontale in materia di prezzi e di conse-
guenza una limitazione illecita della concorrenza ai sensi dell'art. 5
cpv. 3 lett. a e c LCart. La decisione in esame vieta alle imprese di pa-
vimentazione stradale del Cantone Ticino di applicare tale conven-
zione con la comminatoria che in caso di infrazioni possono essere
emanate sanzioni conformemente agli art. 50 e 54 LCart. La Comco
decide di concludere la procedura, tenuto conto che, a causa della so-
spensione della limitazione illecita della concorrenza prima della fine
del mese di marzo 2005, non può essere inflitta una sanzione ai sensi
dell'art. 49a LCart e si riserva di esaminare di nuovo le condizioni di
concorrenza sul mercato della produzione di miscele bituminose, non-
ché sul mercato della costruzione di strade e della pavimentazione nel
Cantone Ticino per quanto riguarda il periodo successivo al mese di
aprile 2005.
Pagina 18
B-360/2008
3.4 La Comco ha esaminato il comportamento delle imprese indagate
(a suo avviso illecito) nel periodo tra il gennaio 1999 fino alla fine del
2004. Considerato che le nuove disposizioni della LCart erano entrate
in vigore al 1° aprile 2004, per la valutazione giuridica della presente
vertenza sarebbe di principio applicabile il nuovo diritto, sempre che
eventuali disposizioni transitorie non dispongano altrimenti (cfr. consid.
3.4.2).
3.4.1 Per quanto attiene alla valutazione giuridica materiale ed in par-
ticolare all'art. 5 cpv. 3 LCart la revisione della LCart del 2003 non ha
comportato nessuna modifica.
3.4.2 Per quanto concerne invece la possibilità di infliggere diretta-
mente delle sanzioni (art. 49a cpv. 1 LCart) a causa di un accordo ille-
cito secondo l'art. 5 cpv. 3 LCart, bisogna prendere in considerazione
la disposizione finale della modifica del 20 giugno 2003 (di seguito:
disposizione finale), la quale statuisce che se una limitazione attuale
della concorrenza è annunciata o eliminata entro un anno dall’entrata
in vigore dell’articolo 49a (cioè entro il 30 marzo 2005), non saranno
prese sanzioni in virtù di tale disposizione. Nel caso in cui sono
adempiute le condizioni dell'annuncio o dell'eliminazione di una
limitazione della concorrenza, il vecchio diritto mantiene la sua
valenza al più tardi fino ad un anno dall'entrata in vigore del nuovo
regime delle sanzioni.
Nel caso di specie rimane incontestato che la limitazione illecita della
concorrenza che ha fatto oggetto dell'inchiesta della Comco si è dis-
solta entro il termine previsto dalla disposizione finale e che la Comco,
in applicazione di tale disposizione, non ha pronunciato sanzioni diret-
te. In questo contesto si pone tuttavia la questione a sapere se l'accer-
tamento di limitazioni illecite della concorrenza avvenute e concluse
nel passato e il divieto di applicarle in futuro con la comminatoria di
sanzioni ai sensi degli art. 50 e 54 LCart in caso di contravvenzione ha
ancora un senso, considerato che la Comco in futuro – vale a dire
dopo la scadenza del termine giusta la disposizione finale – può diret-
tamente sanzionare dette limitazioni illecite della concorrenza. Tale do-
manda è giustificata, nella misura in cui, proprio in vista della possibi -
lità del sanzionamento diretto in futuro, potrebbe apparire in un primo
momento che la decisione impugnata non esplichi effetti giuridici di ri -
lievo nei confronti delle ricorrenti, per cui potrebbero sorgere dubbi se
l'atto impugnato rivesta il carattere di decisione e se i ricorrenti abbia-
no un interesse degno di protezione (cfr. consid. 1.2).
Pagina 19
B-360/2008
3.4.3 La disposizione finale regola la questione dell'applicabilità delle
sanzioni dirette giusta l'art. 49a cpv. 1 LCart in riferimento al diritto
transitorio. L'onere del sanzionamento diretto decade se una limitazio-
ne attuale della concorrenza è annunciata o eliminata entro un anno
dall’entrata in vigore dell’art. 49a LCart. In altre parole, la disposizione
finale subordina l'inapplicabilità delle sanzioni dirette (e quindi
l'applicabilità della vecchia legge) a due condizioni di fatto: l'annuncio
o l'eliminazione della limitazione illecita della concorrenza dal 1° aprile
2004 al 31 marzo 2005 (cfr. messaggio LCart 2003, FF 2002 1860; cfr.
anche PETER REINERT, in: Baker & McKenzie, Stämpflis Handkommentar
zum KG, N 3 sulla disposizione finale della modifica del 20 giugno
2003; CHRISTOPH TAGMANN, Die direkten Sanktionen nach Art. 49a Abs. 1
Kartellgesetz, Zurigo/Basilea/Ginevra, 2007, pag. 208). L'esonero dalle
sanzioni riguarda quelle limitazioni della concorrenza che già
sussistevano al momento dell'entrata in vigore della modifica di legge,
vale a dire al 1° aprile 2004 (cfr. decisione del Tribunale Federale
2A.287/2005 del 19 agosto 2005 consid. 3.1). Gli strumenti
dell'annuncio, rispettivamente dell'eliminazione della limitazione illecita
della concorrenza giusta la disposizione finale hanno una funzione di
diritto transitorio. Da una parte essi rendono consapevoli le imprese
del rischio che contro di loro possono essere inflitte sanzioni dirette
con l'entrata in vigore della revisione della LCart; dall'altra essi
escludono la possibilità di infliggere delle nuove sanzioni se la
limitazione della concorrenza è annunciata oppure dissolta entro i
termini prestabiliti dalla disposizione finale. Non possono essere
annunciati fatti in riferimento a pratiche che sono già oggetto di un
procedimento ai sensi dell'art. 26 segg. LCart, a condizione che
l'apertura di un simile procedimento sia stata comunicata alle parti
interessate. In questi casi le imprese possono sfuggire alle sanzioni
dirette soltanto eliminando le presunte pratiche illecite entro il termine
di un anno dall'entrata in vigore del nuovo diritto (cfr. per tutto
decisione del Tribunale Federale 2A.287/2005 del 19 agosto 2005
consid. 3.4-3.5).
Dai materiali relativi alla modifica di legge del 20 giugno 2003 non ri -
sulta però che la disposizione finale persegua ulteriori obiettivi rispetto
a quelli già summenzionati. In particolare non traspare l'intenzione di
preservare le imprese dall'apertura di un'inchiesta e dalle sanzioni (di -
rette e indirette) per il comportamento finora adottato nel caso in cui le
stesse imprese riprendano nuovamente le pratiche illecite in futuro. In
questo senso la disposizione finale concede unicamente una prote-
zione dalle sanzioni dirette entro il termine di un anno dall'entrata in vi -
Pagina 20
B-360/2008
gore del nuovo diritto. Essa non esclude tuttavia che le autorità in ma -
teria di concorrenza accertino in una decisione l'illiceità di limitazioni
della concorrenza e ne ordinino il divieto con la comminatoria delle
sanzioni in caso di ripresa delle pratiche illecite.
3.4.4 Con la disposizione finale il legislatore ha voluto che le vecchie
pratiche cartellari ancora esistenti si dissolvessero durante il periodo
transitorio e che venissero così risparmiate dalle nuove sanzioni. In
questo modo veniva data agli attori presenti sul mercato la possibili tà
di conformare al nuovo diritto quelle pratiche che erano ancora illecite
al 1° aprile 2004 (cfr. PATRICK KRAUSKOPF/CORINNE PIRLOT PITTET, La
nouvelle Loi sur le Cartels: Un Vade-mecum pour les Entreprises in
sic! 2004, pag. 242 segg.; pag. 248). Ciò che a prima vista potrebbe
apparire un privilegio nei confronti di accordi o pratiche che sussiste -
vano già al momento dell'entrata in vigore della nuova legge, in verità
è limitato al solo effetto che per quelle limitazioni della concorrenza
preesistenti annunciate o eliminate entro il periodo transitorio continua
a valere l'ordine delle sanzioni giusta la LCart del 1995 fino alla con-
clusione di un'eventuale inchiesta. In questo senso la disposizione fi -
nale consente alla vecchia legge di esplicare un effetto prolungato. La
conseguenza giuridica prevista nella disposizione finale si riferisce sol -
tanto all'esenzione dalle sanzioni dirette giusta l'art. 49a LCart. Tutta-
via la disposizione finale non esclude l'eventualità che vengano pro-
nunciate sanzioni giusta l'art. 50 LCart. L'esenzione dalle sanzioni di -
rette quale conseguenza giuridica della disposizione finale non può
consentire che le imprese possano proseguire le loro pratiche cartella-
ri illecite all'infinito senza venire mai sanzionate (cfr. decisione del
Tribunale Federale 2A.287/2005 del 19 agosto 2005 consid. 3.4 i. f.).
La Comco deve quindi avere in ogni momento la possibilità di aprire
un'inchiesta e decidere sull'illiceità di tali accordi o pratiche. Se sono
dati i presupposti, la Comco può concludere l'inchiesta con
l'accertamento dell'illiceità degli accordi, con il divieto della loro
applicazione e la comminatoria di una sanzione ai sensi dell'art. 50
LCart in caso di contravvenzione al divieto d'applicazione (cfr. PETER
REINERT, op. cit. N 1 ad art. 50 LCart e N 6-8 ad disposizione finale
della modifica del 20 giugno 2003; JÜRG BORER, Kartellgesetz,
Kommentar zum Kartellgesetz, Zurigo 2005, N 33 segg. ad art. 49a
LCart; IRENE KLAUER, Die Übergangsbestimmung im neuen
Kartellgesetz: Sanktionen trotz Meldung, in: sic! 2004 pag. 717; RETO
JACOBS, Sanktionen vermeiden – Meldung gemäss revidiertem
Kartellrecht, in: Jusletter 27. September 2004, N 10, 16; PHILIPPE SPITZ,
Ausgewählte Problemstellungen im Verfahren und bei der praktischen
Pagina 21
B-360/2008
Anwendung des revidierten Kartellgesetzes in: sic! 2004 pag. 553,
pag. 562 seg.).
Nell'evenienza che le imprese indagate nel caso di specie contravven-
gano al divieto di applicare la convenzione e si presenti quindi un caso
di recidiva, la Comco, sulla base delle allegazioni suesposte, potrebbe
infliggere alle medesime una sanzione ai sensi dell'art. 50 LCart in
relazione al periodo già analizzato, senza dover aprire di nuovo un'in -
chiesta ai sensi dell'art. 27 LCart per il medesimo periodo. In questo
contesto occorre considerare che sulla scorta dell'art. 50 LCart posso-
no essere inflitte sanzioni dello stesso importo di quelle previste
all'art. 49a LCart, tanto è vero che per il calcolo delle sanzioni è
applicabile per analogia l'ordinanza del 12 marzo 2004 sulle sanzioni
in caso di limitazioni illecite della concorrenza (OS LCart, RS 251.5;
cfr. TAGMANN, op. cit., pag. 309 segg.; REINERT, op. cit. N 11 ad art. 50
LCart). A tale riguardo va tenuto conto del fatto che l'applicazione
ripetuta di pratiche già ritenute illecite in una decisione cresciuta in
giudicato può avere un influsso aggravante nel quadro della
commisurazione della sanzione relativa alla ripresa del
comportamento illecito (cfr. art. 5 cpv. 1 OS LCart). Occorre infine
considerare la circostanza secondo la quale, in caso di
contravvenzione ad una decisione cresciuta in giudicato che accerta
l'esistenza di limitazioni illecite della concorrenza, la colpa potrebbe
essere tendenzialmente ritenuta maggiore (cfr. ZURKINDEN/TRÜEB,
Handkommentar, Art. 50 N 2; PETER REINERT, op. cit., N 11 ad art. 50).
Visto quanto precede fa senso esaminare quelle pratiche cartellari che
sono state soppresse entro il termine stabilito dalla disposizione finale
e, nella misura in cui sia stata accertata la loro illiceità, vietarle con la
comminatoria delle sanzioni nell'evenienza che tali pratiche vengano
riadottate. La cifra 1 lett. a e b, nonché la cifra 2 del dispositivo della
decisione impugnata sono di principio uno strumento idoneo per prov-
vedere al mantenimento della concorrenza efficace e sono conformi
allo scopo prefissato dalla LCart (art. 1 LCart).
3.4.5 La decisione impugnata non è solamente plausibile sotto l'aspet-
to della disposizione finale, ma anche nell'ottica dell'art 27 LCart.
L'art. 27 LCart contiene le premesse per l'apertura di un'inchiesta e
rappresenta quindi una disposizione di procedura amministrativa nel
quadro della LCart. Tale disposto ha subito una lieve modifica del testo
tedesco con la revisione del 20 giugno 2003, mentre il testo francese e
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B-360/2008
italiano sono rimasti invariati. Il Tribunale federale ha già avuto modo di
riconoscere che l'art. 27 cpv. 1 LCart era soggetto alla medesima inter-
pretazione, indipendentemente dalla modifica apportata al testo tede-
sco.
Conformemente alla prassi del Tribunale federale, proprio nel ramo de-
gli acquisti pubblici può discendere dall'art. 27 LCart un interesse pub-
blico ad indagare su fattispecie avvenute e concluse nel passato, nella
misura in cui da una parte viene accertata a posteriori l'esistenza di
accordi illeciti sul prezzo e dall'altra si vieti l'applicazione di tali prati -
che con la comminatoria delle sanzioni giusta l'art. 50 e 54 LCart in
caso di contravvenzione (cfr. decisione del Tribunale Federale
2A.59/2005 del 22 agosto 2005 consid. 3.3).
3.4.6 Dalle allegazioni suesposte emerge che la Comco – sulla base
delle disposizioni di legge vigenti al momento del rilascio della decisio -
ne impugnata – poteva a giusto titolo accertare l'illiceità della limitazio-
ne della concorrenza cessata entro il termine previsto dalla di-
sposizione finale, vietandone l'applicazione con la comminatoria delle
sanzioni ai sensi degli art. 50 e 54 LCart in caso di contravvenzione.
Per quanto attiene all'aspetto formale, la decisione impugnata
adempie alle condizioni per essere qualificata come decisione ai sensi
dell'art. 5 PA e poggia su una base legale sufficiente. La stessa ha un
effetto aggravante sulle imprese partecipanti all'accordo, per cui si può
affermare che le ricorrenti sono effettivamente toccate dalla decisione
impugnata. Ne consegue che le ricorrenti sono legittimate a ricorrere e
che i presupposti processuali sono da considerare complessivamente
adempiuti (cfr. consid. 1.2 e 3.4.2 i. f.).
Se e in che misura nel presente caso sia avvenuta e sia dimostrabile
una limitazione illecita della concorrenza ai sensi dell'art. 5 cpv. 3
LCart dovrà tuttavia essere esaminato nei considerandi che seguono
(cfr. consid. 7 segg.).
3.4.7 Le ricorrenti postulano anche l'annullamento del punto 1d del
dispositivo della decisione impugnata, laddove la Comco si riserva di
esaminare nuovamente, in un secondo tempo, le condizioni di
concorrenza sul mercato della produzione di miscele bituminose,
nonché sul mercato della costruzione di strade e della pavimentazione
nel Cantone Ticino per il periodo successivo al mese di aprile 2005.
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B-360/2008
Con questa conclusione le ricorrenti si oppongono ad un'eventuale
apertura di un'inchiesta sui due mercati rilevanti in riferimento a fatti
avvenuti dopo il mese di aprile 2005. Conformemente alla prassi della
vecchia Commissione di ricorso in materia di concorrenza (REKO
WEF) che lo scrivente Tribunale ha già avuto modo di confermare (cfr.
sentenza del Tribunale amministrativo federale B-2050/2007 del 24
febbraio 2010, consid. 1.2.3), l'apertura di un'inchiesta non
rappresenta una decisione impugnabile con ricorso di diritto
amministrativo, poiché la stessa non costituisce un rapporto giuridico
individuale e concreto (cfr. decisione della REKO WEF FB/2003-4 del
9 giugno 2005 consid. 1.4, pubblicata in DPC 2005/3, p. 530 ss.; PAUL
RICHLI, Kartellverwaltungsverfahren, in: Büren/David [Hrsg.],
Schweizerisches Immaterial- und Wettbewerbsrecht [SIWR] V/2,
Basilea 2000, p. 428; ROGER ZÄCH, Schweizerisches Kartellrecht, 2. ed.,
Berna 2005, N 1079 s.). Ciò che vale per l'apertura di un'inchiesta
deve valere a maggior ragione già per la sola riserva di aprire
un'inchiesta in futuro, come formulato al punto 1d del dispositivo della
decisione impugnata. Per questi motivi, fintanto che i ricorrenti
postulano l'annullamento della decisione in relazione all'apertura di
una futura inchiesta concernente il periodo successivo al mese di
aprile 2005, il ricorso si rivela inammissibile per mancanza di un
oggetto di impugnazione.
4.
La LCart si applica alle imprese di diritto privato e di diritto pubblico
che fanno parte di un cartello o di altri accordi in materia di concorren -
za, dominano il mercato o partecipano a concentrazioni di imprese;
sono considerati imprese i richiedenti o offerenti di beni e servizi nel
processo economico, indipendentemente dal loro statuto giuridico o
della loro forma organizzativa (art. 2 cpv. 1 e 1bis LCart).
Tutte le attività delle imprese suscettibili di provocare ostacoli alla con-
correnza rientrano nel campo di applicazione della legge, definito in
modo molto ampio (messaggio sulla LCart del 23 novembre 1994, FF
1995 I 389, pag. 430, di seguito messaggio LCart 1995).
Le ricorrenti, società anonime di diritto privato, sono ditte attive
nell'ambito della produzione di miscele bituminose, ma soprattutto del-
la costruzione di strade e della pavimentazione. Esse hanno parteci-
pato in qualità di offerenti in diverse gare pubbliche. Pacifico che esse
vengano considerate imprese ai sensi dell'art. 2 LCart.
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B-360/2008
5.
La LCart si applica a quelle imprese di cui all'art. 2 LCart, sempre che
a tale applicazione non si oppongano prescrizioni che vietano la con-
correnza per determinati beni o servizi su un mercato. All'art. 3 cpv. 1
LCart sono elencate segnatamente le disposizioni che fondano un re-
gime statale di mercato o dei prezzi o quelle che incaricano singole
imprese dell'esecuzione dei compiti pubblici e accordano loro speciali
diritti. Il messaggio sulla LCart 1995 espone a questo proposito che la
riserva per le prescrizioni che fondano diritti speciali si spiega nella mi -
sura in cui l'intenzione iniziale del legislatore era effettivamente di
escludere la concorrenza da tale settore. La legge è tuttavia applicabi-
le ad un siffatto regime in un dato settore economico se permette un
comportamento concorrenziale e se dunque consente l'applicazione
dei criteri del diritto della concorrenza (Messaggio LCart 1995 I 435).
Anche la dottrina esige che le disposizioni speciali che ammettono un
comportamento avverso alla concorrenza siano formulate in modo
chiaro e abbiano lo scopo di escludere l'applicazione della LCart (cfr.
PHILIPP ZURKINDEN/HANS-RUDOLF TRÜEB, Das neue Kartellgesetz,
Handkommentar, Zurigo/Basilea/Ginevra 2004, N. 1 ad art. 3 LCart;
BORER, op. cit., N.4 ad art. 3 LCart).
Nel presente caso in cui sono toccati i mercati degli acquisti non è rav-
visabile che sussistano prescrizioni legali specifiche volte ad esclude-
re la concorrenza ai sensi dell'art. 3 cpv. 1 LCart e nemmeno i ricor -
renti sollevano censure in questo senso. Prassi e dottrina sono unani-
mi nell'affermare che le disposizioni in materia di acquisti pubblici e
quelle della LCart sono applicabili cumulativamente (cfr. decisione del
22 dicembre 2004 della REKO WEF FB/2002-1, consid. 5; decisione
del TF del 22 agosto 2005, 2A.59/2005, consid. 3.3; PETER
GAUCH/HUBERT STÖCKLI, Thesen zum neuen Vergaberecht des Bundes,
Friburgo 1999, tesi n. 28.3, pag. 75; PETER GALLI/DANIEL LEHMANN/PETER
RECHTSTEINER, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz,
Zurigo 1996, n. 69; HEINZ LEITNER, Öffentliche Beschaffungen und
Kartellrecht, in: Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2003, pag. 23 segg.).
L'autorità inferiore ha infine ritenuto che anche le attuali disposizioni
legali vigenti nel Cantone Ticino non contengono prescrizioni avverse
all'applicabilità della LCart, ciò che nemmeno le ricorrenti mettono in
discussione.
Visto quanto precede, nulla si oppone quindi all'applicabilità della
LCart.
Pagina 25
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6.
Nel quadro della procedura di ricorso dinanzi al Tribunale amministrati -
vo federale i ricorrenti possono far valere la violazione del diritto fede-
rale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, l'ac-
certamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti, non-
ché l'inadeguatezza della decisione impugnata (cfr. art. 49 PA).
Di principio il Tribunale amministrativo federale è tenuto ad esaurire
pienamente il proprio potere cognitivo. Gli è tuttavia permesso di limi -
tare la sua cognizione, nella misura in cui la natura della causa lo ri -
chiede (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basilea 2008, 2.163; DTAF
2007/27 consid. 3.1 con ulteriori rinvii). Ne è il caso quando
l'applicazione del diritto riguarda problemi tecnici, questioni
specialistiche oppure valutazioni rilevanti dal profilo della sicurezza,
che meglio si adattano ad essere trattate dall'autorità decidente sulla
base delle proprie conoscenze specifiche, oppure quando si pongono
questioni di interpretazione che l'autorità di prime cure è in grado di
valutare in maniera più adeguata dell'autorità di ricorso, in virtù della
propria familiarità con questioni locali, tecniche e personali (sentenza
del Tribunale amministrativo federale B-2237/2009 del 15 dicembre
2009 consid. 3.2, DTF 131 II 683 consid. 2.3.2).
Quando si tratta di valutare questioni particolari di natura tecnica o
economica, laddove l'autorità inferiore dispone di conoscenze speciali -
stiche, alle autorità di ricorso è concesso scostarsi dall'opinione
dell'autorità inferiore unicamente se sono dati motivi validi (sentenza
del Tribunale amministrativo federale C-2265/2006 del 14 settembre
2009 consid. 2.1; cfr. anche DTF 135 II 296 consid. 4.4.3, DTF 133 II
35 consid. 3 e DTF 131 II 13 consid. 4).
Il riserbo in relazione all'esercizio del potere cognitivo del Tribunale
amministrativo federale è di principio da considerare anche in materia
di diritto sulla concorrenza. Conformemente alla prassi della REKO
WEF dovrebbe di regola essere compito della Comco concretizzare le
disposizioni di diritto materiale della LCart, nonché formulare la politi -
ca in materia di concorrenza (cfr. decisione REKO WEF del 22 novem-
bre 2005, DPC 2005 707; decisione REKO WEF del 9 giugno 2005,
DPC 2005 556 seg.). Il Tribunale amministrativo federale prosegue la
prassi della REKO WEF nella misura in cui si prefigge come compito di
esaminare se la concretizzazione del concetto generale di concorren-
za, nonché dei rimanenti concetti della legge sui cartelli risponda
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B-360/2008
pienamente alle esigenze di uno Stato di diritto e sia razionalmente
plausibile (cfr. decisione del TAF B-4037/2007 del 29 febbraio 2008
consid. 4.2.2, confermata nella DTF 135 II 60 consid. 3.2.3). In una
sentenza emanata recentemente, il Tribunale amministrativo federale
ha motivato in che misura il suo modo di esercitare il proprio potere
cognitivo è conforme alla prassi della Corte Europea dei Diritti
dell'Uomo (CEDU) (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo federale
B-2050/2007 del 24 febbraio 2010 consid. 5.6).
7.
Nel caso in esame le ricorrenti sembrano contestare non solo il fatto
che la convenzione abbia esplicato effetti sulla concorrenza, ma anche
l'esistenza della medesima. In particolare esse sono dell'avviso che
non si possa parlare di un accordo in materia di concorrenza.
Per accordi in materia di concorrenza si intendono le convenzioni con
o senza forza obbligatoria, nonché le pratiche concordate da imprese
di livello economico identico o diverso, nella misura in cui si prefiggono
o provocano una limitazione della concorrenza (art. 4 cpv. 1 LCart).
7.1 Elementi costitutivi della definizione legale di accordo in materia di
concorrenza sono una limitazione della concorrenza quale scopo o
causa dell'accordo, nonché una collaborazione consapevole e voluta
di due o più imprese di livello economico identico o diverso partecipan-
ti all'accordo (THOMAS NYDEGGER/WERNER NADIG in: Marc Amstutz/Mani
Reinert [Herausgeber], Basler Kommentar, Kartellgesetz [BSK-KG],
Basilea 2010, Art. 4 N 2). L'elemento costitutivo centrale è la limitazio-
ne della concorrenza nel senso di scopo o causa dell'accordo. La que-
stione a sapere se ci si trova in presenza di una limitazione della con-
correnza deve essere esaminata sulla base del contenuto dell'accordo.
Se è possibile affermare che sussiste una limitazione della concorren-
za, questo non significa che l'accordo in discussione sia illecito o
meno. La questione relativa alla liceità o illiceità dell'accordo è oggetto
dell'esame materiale dell'accordo conformemente all'art. 5 LCart. Tale
conclusione è evincibile, del resto, dalla collocazione dell'art. 4 LCart
nelle disposizioni generali al Capitolo 1 della LCart (art. 1-4 LCart).
L'art. 4 LCart definisce quei concetti che devono essere assoggettati
alla LCart e facilita alle autorità della concorrenza, nel quadro di un
esame sommario, l'attribuzione di un determinato stato di fatto a una
disposizione di diritto materiale (art. 5-8 LCart) (cfr. per tutto
NYDEGGER/NADIG in: BSK-KG N 12 s., 40 s.; BRUNO SCHMIDHAUSER in: Eric
Homburger/Bruno Schmidhauser/Franz Hoffet/Patrick Ducrey [Hrsg.],
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Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Zurigo 1997, Art. 4 N
23; WALTER STOFFEL, Wettbewerbsabreden in: Roland von Büren/Lucas
David [Hrsg.] Schweizerisches Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht
[SIWR], Teilband 2 Kartellrecht, 2000, Basilea/Ginevra/Monaco, p. 58).
7.2 Nel quadro dell'inchiesta alla Comco era stata trasmessa la con-
venzione del 15 dicembre 1998. Nell'allegato alla convenzione sono
elencate le ditte che hanno partecipato alla convenzione. Si tratta delle
ditte contro le quali è stata aperta l'inchiesta, ovvero ditte attive nel
ramo della pavimentazione stradale nel Canton Ticino, tra le quali figu-
rano anche le ricorrenti. Scopo della convenzione era garantire la qua-
lità dell'esecuzione ed il giusto livello dei prezzi (cifra 2 della conven-
zione). Nel corso di riunioni settimanali, la cui partecipazione era obbli -
gatoria, i rappresentanti delle imprese discutevano le offerte al fine di
determinare il giusto prezzo della minore offerta e le offerte
d'appoggio (cfr. cifra 3 e 4 della convenzione). Le decisioni sui lavori
da assegnare venivano prese di regola mediante una deliberazione di
maggioranza dei partecipanti alle riunioni (cfr. cifra 3 della
convenzione). Oggetto della convenzione erano tutti i lavori per enti
pubblici assegnati per concorso pubblico o licitazione privata, tutti i
lavori che superano i fr. 20'000.– e altri lavori per terzi inerenti a lavori
di pavimentazione (cfr. cifra 5 della convenzione). Per l'assegnazione
delle commesse venivano presi in considerazione diversi criteri (carico
di lavoro - criterio più importante -, regionalità, specializzazioni, offerte
studio, discussioni collegiali; cfr. cifra 7 della convenzione). Tutti i lavori
ottenuti venivano conteggiati nel contingente di rotazione tenendo
conto dei fattori di moltiplicazione individuali (cfr. cifra 8 della
convenzione). Gli importi dei lavori assegnati venivano considerati al
100 % per commesse fino ad un valore di 1 milione, al 90 % per il
milione successivo, all'80 % per l'ulteriore milione successivo e al
massimo al 50 % a partire da 5 mio. (cfr. cifra 8 della convenzione).
Per i lavori misti erano previsti speciali contingenti (cifra 10 della
convenzione).
Nel corso dell'istruttoria tutte le ditte di pavimentazione stradale inter -
pellate, ad eccezione della ditta Luongo SA e delle ditte di produzione
d'asfalto Betasfa SA e Comibit SA, hanno dichiarato di aver partecipa-
to alle riunioni settimanali. Dai rispettivi dati forniti dalle imprese inda-
gate emerge inoltre che 10 delle 18 ditte di pavimentazione stradale
allora attive in Ticino, allo stesso tempo azioniste della Comibit SA
(ditta maggiore per la produzione di asfalto) e ciascuna con un seggio
nel consiglio di amministrazione della stessa, hanno annunciato di es-
Pagina 28
B-360/2008
sere a conoscenza dell'esistenza della convenzione (cfr. la tabella 2
nella decisione impugnata). Comibit SA, Implenia (Ticino) SA e Pavi -
class SA sono azioniste della ditta di pavimentazioni Betasfa SA.
Anche se Comibit SA e Betasfa SA nei loro memoriali hanno ribadito
di non aver partecipato alle riunioni, la Comco ha dedotto dai legami
personali indicati che esse avrebbero dovuto apprendere delle delibe-
razioni prese in occasione delle riunioni direttamente dai loro rappre-
sentanti.
Sulla base di questi dati la Comco poteva a giusto titolo parti re dal
presupposto che le imprese indagate (ad eccezione della ditta
Luongo SA) con la loro partecipazione alle riunioni hanno manifestato
il loro interesse ad aderire alla convenzione sulla base di un cosiddetto
“gentlemen's agreement”.
Le allegazioni delle ricorrenti tendenti a negare la forza obbligatoria
della convenzione – malgrado i mezzi di pressione in essa contenuti –
e di riflesso la qualificazione della medesima come accordo in materia
di concorrenza mancano di rilevanza. Come già segnalato, la
definizione di un accordo in materia di concorrenza include tutte le
convenzioni, indipendentemente dal fatto che le stesse abbiano forza
obbligatoria o meno. La circostanza che la convenzione non sia mai
stata sottoscritta dalle imprese, come fatto valere dalle ricorrenti, è
ininfluente per la definizione di un accordo in materia di concorrenza.
Nel caso di specie si può affermare in base agli art. 4 (“la presenza
alle riunioni è obbligatoria”), 6 (impegno a iscriversi ai concorsi
pubblici; obbligo a non fornire terzi con prodotti provenienti da impianti
di miscelazione, ecc.; formazione di consorzi possibile solo a ditte
partecipanti alle riunioni; obbligo di fornire solo ditte firmatarie con
prodotti miscelati) e 13 (impegno di una ditta firmataria che vuole
ritirarsi dalla convenzione di appoggiare le altre ditte convenzionate
fino a quando tutte le ditte non avranno raggiunto l'importo del
contingente della ditta uscente) che alla convenzione poteva essere
attribuita una certa forza obbligatoria. Tale aspetto è a tratti deducibile
anche dalle indagini della Comco, ad esempio quando quest'ultima ha
appurato che alcune ditte avevano affermato che non sarebbero state
rifornite di miscele bituminose se non avessero partecipato alle
riunioni.
7.3 La Comco ha potuto ragionevolmente concludere che le imprese
indagate hanno dato modo di dimostrare una collaborazione
consapevole e voluta nel ripartire tra di loro in maniera uniforme
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B-360/2008
commesse future rientranti nel campo d'applicazione della
convenzione, nonché nel ramo della pavimentazione stradale e in
seguito nel determinare quali offerte a quale prezzo avrebbero dovuto
ottenere l'aggiudicazione. Secondo la convenzione i partecipanti alle
riunioni decidevano in anticipo non solo a quale offerta toccava
l'aggiudicazione, ma anche l'importo di tale offerta, nonché quello
delle offerte d'appoggio.
Dietro un simile modo di procedere la Comco ha riscontrato che la
convenzione mirava a limitare la concorrenza tra le ditte attive
nell'ambito della pavimentazione stradale nel Canton Ticino.
Dalle allegazioni suesposte emerge che la Comco, già solo sulla base
di un esame sommario del contenuto della convenzione, poteva a giu -
sta ragione qualificare la convenzione in discussione come un accordo
in materia di concorrenza ai sensi dell'art. 4 LCart. Siccome le imprese
coinvolte sono collocate allo stesso livello di mercato, si può senz'altro
parlare di un accordo orizzontale.
Dopo aver accertato che la qualificazione della convenzione come un
accordo in materia di concorrenza ai sensi dell'art. 4 LCart da parte
della Comco non dà adito a reclami, in una prossima fase va esamina-
to se la convenzione in discussione è lecita alla luce del diritto in ma-
teria di concorrenza (cfr. STOFFEL, op. cit., p. 58).
8.
La Comco ha concluso che il meccanismo di assegnazione delle com-
messe descritto nella convenzione si prefiggeva da un lato una rota-
zione dell'esecuzione delle commesse e di conseguenza una riparti -
zione del mercato ai sensi dell'art. 5 cpv. 3 lett. c LCart, dall'altro un
accordo orizzontale in materia di prezzi ai sensi dell'art. 5 cpv. 3 lett. a
LCart.
Le disposizioni di cui agli art. 5 cpv. 3 e art. 5 cpv. 4 LCart rappresenta-
no delle cosiddette presunzioni legali. Le medesime non si riferiscono
alla conseguenza giuridica dell'illiceità, bensì soltanto alla qualificazio-
ne dell'accordo che sopprime la concorrenza efficace (BORER, op. cit.,
N 31 ad art. 5 LCart). Per quei fatti che adempiono la fattispecie legale
(base della presunzione), si presume che gli stessi portino ad una
soppressione della concorrenza efficace (conseguenza della presun-
zione). Nel quadro della valutazione di accordi che rientrano nel cam-
po di applicazione dell'art. 5 cpv. 3 e 4 LCart deve essere dapprima
Pagina 30
B-360/2008
esaminato se si è in presenza di una delle fattispecie elencate agli
articoli menzionati e, in secondo luogo, se la presunzione della sop-
pressione della concorrenza efficace che ne deriva può essere confu-
tata (cfr. ROGER ZÄCH, Kartellgesetzrevision 2003,
Zurigo/Basilea/Ginevra 2004, p. 26 s., STOFFEL, op. cit., p. 115). La
figura giuridica della presunzione regola le conseguenze della
mancanza di prove: se non si può provare la sussistenza di
concorrenza efficace nonostante la limitazione, prevale la presunzione
(messaggio LCart 1995 p. 449; cfr. consid. 10 in riferimento alle
questioni relative alla ripartizione dell'onere probatorio nel contesto
della confutazione della presunzione).
Gli accordi elencati agli art. 5 cpv. 3 e 4 LCart rappresentano la fatti -
specie legale. Per comprovare l'adempimento di quest'ultima è suffi -
ciente dimostrare che simili accordi sono stati conclusi o comunque
osservati. Non occorre quindi comprovare che tali accordi abbiano
effettivamente esplicato effetti sul mercato. Ciò emerge dal testo di
legge stesso: all'art. 5 cpv. 3 LCart si richiama espressamente
l'attenzione sul concetto di “accordi” e non di “accordi aventi effetto sul
mercato”. Tale precisazione fa senso nella misura in cui, in base
all'esperienza, gli accordi giusta l'art. 5 cpv. 3 LCart comportano la
soppressione della concorrenza efficace. Creando le presunzioni legali
il legislatore ha voluto facilitare il controllo di questo tipo di accordi e
semplificare la procedura d'inchiesta amministrativa (messaggio LCart
1995 p. 449; ZÄCH, Kartellgesetzrevision 2003, op. cit. pag. 26; FRANZ
HOFFET in: Homburger/Schmidhauser/Hoffet/Ducrey [Hrsg.] Kommentar
zum schweizerischen Kartellgesetz, Zurigo 1997, N 112 ad art. 5
LCart; di altro avviso STOFFEL, op. cit. p. 115: secondo questo autore la
base della presunzione è costituita se gli accordi di cui agli art. 5 cpv. 3
LCart hanno avuto un effetto notevole sul mercato rilevante e quindi è
raggiunta una copertura di mercato “sufficiente”). In questo senso
sarebbe in netto contrasto con la volontà del legislatore se chi trae
beneficio dalla presunzione (le autorità in materia di concorrenza)
dovesse ancora comprovare che gli accordi abbiano esplicato effetti
sufficienti. Contro la prova dell'esistenza della base della presunzione
è possibile produrre una controprova, così da far cadere la base della
presunzione ritenuta data in un primo momento (cfr. per tutto ROGER
ZÄCH, Kartellgesetzrevision 2003, op. cit., p. 26 seg.).
La prova dell'accertamento dei fatti che costituiscono la base della
presunzione deve essere assunta d'ufficio, conformemente al principio
inquisitorio vigente nella procedura amministrativa (PATRICK L.
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B-360/2008
KRAUSKOPF/OLIVER SCHALLER in: BSK-KG, N 641 ad art. 5 LCart; STOFFEL,
op. cit., p. 115). Viste le allegazioni che precedono, per accertare la
base della presunzione occorre in principio basarsi sul contenuto
dell'accordo concreto. Non è invece necessario comprovare gli effetti
concreti dell'accordo sulla concorrenza. Anche il Tribunale federale
sembra partire dagli stessi presupposti riconoscendo a titolo generale
che un accordo orizzontale sui prezzi costituisce, conformemente al
testo chiaro dell'art. 5 cpv. 3 LCart, soltanto la presunzione della sop-
pressione della concorrenza e non anche la certezza che sia data in
maniera inderogabile una soppressione della concorrenza (DTF 129 II
18 consid. 8.3.1).
Dal testo della convenzione, allegati compresi, è evincibile che le ditte
firmatarie (cioè tutte le ditte di pavimentazione stradale allora attive nel
Cantone Ticino, ad eccezione della ditta Luongo SA) si impegnavano a
distribuire tra loro, in occasione di riunioni settimanali la cui presenza
era obbligatoria, i lavori di pavimentazione stradale richiesti dagli enti
pubblici e da privati in modo che ogni ditta ottenesse un numero di in -
carichi sufficiente. Per la ripartizione dei lavori, definita “equa” dalle dit-
te partecipanti all'accordo, la convenzione prevedeva un determinato
sistema di contingenti, nonché di fattori di moltiplicazione. Allo stesso
modo le imprese si assumevano l'obbligo di fissare i prezzi delle offer -
te che avrebbero dovuto aggiudicarsi i lavori, nonché i prezzi delle co-
siddette offerte d'appoggio. Dal modo di procedere descritto nella con-
venzione è deducibile che gli offerenti che partecipavano a procedure
di acquisti pubblici simulavano la presenza della concorrenza sul mer-
cato rilevante, mentre i committenti, a causa della fissazione anticipata
dei prezzi delle offerte, non erano in grado di determinare il prezzo
concorrenziale in conformità alle disposizioni corrispondenti. La pre-
sente convenzione presenta quindi tutte le caratteristiche di un accor-
do in materia di appalti (“Submissionsabsprache”; cfr. per tutto
CHRISTOPH HEITZ, Die Sanktionierung von Submissionsabsprachen, Zuri-
go/Basilea/Ginevra 2008, p. 25 segg. e pag. 79 segg.; BENEDICT F.
CHRIST, Die Submissionsabsprache, Friburgo 1999, N 260 segg. e 373
segg.). In sé la convenzione rappresenta un intervento nel libero gioco
fra domanda e offerta, in quanto obbliga le imprese partecipanti ad
una fissazione dei prezzi delle offerte e ad una ripartizione dei lavori di
pavimentazione stradale tra le medesime.
La Comco non si è solo limitata a rilevare l'esistenza della conclusione
dell'accordo e con ciò della base della presunzione, ma ha anche ap-
purato sulla base dei risultati dell'inchiesta che la convenzione in og -
Pagina 32
B-360/2008
getto è stata effettivamente applicata nel periodo tra il mese di
gennaio 1999 fino ad almeno la fine del 2004. Dai rilevamenti effettuati
(209 tabelle che dimostrano le aggiudicazioni in anticipo delle com-
messe in occasione delle riunioni settimanali, 192 pagine concernenti i
lavori sospesi, allegazioni inoltrate dalle imprese, dal Dipartimento del
territorio del Cantone Ticino, da diversi comuni ticinesi e dalle associa-
zioni di categoria ATIPS e ASTAG), la Comco ha riconosciuto che i fat -
tori di moltiplicazione riflettevano le dimensioni e l'età delle imprese
sul mercato. Più basso era il fattore di moltiplicazione, maggiore era la
dimensione e l'età dell'impresa. Alle imprese con il fattore di moltiplica-
zione più basso venivano assegnati volumi di commesse superiori ri -
spetto alle imprese con fattori di moltiplicazione elevati. Le imprese a
cui era stato attribuito lo stesso fattore di moltiplicazione hanno regi -
strato cifre d'affari analogamente elevate nel periodo tra il 1999 e
2003, il che dimostra secondo la Comco che le imprese, mediante il si -
stema di rotazione, hanno potuto ottenere la compensazione auspica-
ta se non annualmente almeno sull'arco di diversi anni. Da un confron-
to della quota di mercato delle imprese sulla base della cifra d'affari, ri -
spettivamente della quota di mercato prevista dalla convenzione (cfr.
appendice alla convenzione) la Comco ha potuto constatare solo diffe-
renze minime (+/- 0,5 %), dovute secondo lei in parte al cambiamento
dei fattori di moltiplicazione nel corso degli anni. Durante l'intero perio -
do di osservazione la Comco ha rilevato che in media il 62% del volu -
me delle commesse è stato aggiudicato mediante il sistema di rotazio-
ne, ma che tuttavia temporaneamente l'80% del mercato rilevante era
condizionato dalla convenzione. Da un esame della volatilità delle of -
ferte la Comco ha concluso che tra il gennaio 1999 e il marzo 2005 vi
era una volatilità bassa, mentre a partire dal marzo 2005 la volatilità
era aumentata in modo significativo. Prima del marzo 2005 i prezzi
delle offerte sarebbero stati più elevati rispetto al preventivo allestito
dal Cantone Ticino, mentre dopo il mese di marzo 2005 era possibile
registrare una notevole diminuzione dei prezzi (cfr. decisione impugna-
ta N 142, illustrazione 3 e appendice A3; per quanto attiene al preven-
tivo del Cantone cfr. consid. 10.2.3).
Conformemente alla dottrina dominante e alla volontà del legislatore
(messaggio LCart 1995, p. 449 seg.) non sarebbe di per sé stato ne-
cessario che, nell'ambito della prova per l'accertamento della base
della presunzione, la Comco effettuasse ulteriori chiarimenti volti a far
luce sull'applicazione effettiva e sugli effetti della convenzione sul mer-
cato. Questo perché, come riportato nei considerandi suesposti, al fine
di accertare l'esistenza della base della presunzione basta in principio
Pagina 33
B-360/2008
basarsi sul testo della convenzione. Tuttavia lo svolgimento di ulteriori
verifiche che vanno oltre la consultazione del testo di un accordo con-
creto sembra essere prassi corrente delle autorità in materia di con-
correnza (cfr. ISABELLE CHABLOZ, L'autorisation exceptionnelle en droit de
la concurrence, Friburgo 2002, p. 151 con rimandi alla prassi della Se-
greteria e della Comco; STOFFEL, op. cit. p. 117 con ulteriori rimandi). Ad
esempio, nel caso relativo al sistema del prezzo imposto sul mercato
dei libri in lingua tedesca, anche il Tribunale federale ha incluso nel -
l'ambito dell'esame della base della presunzione, unitamente al testo
concreto del cosiddetto “Sammelrevers”, anche considerazioni circa
l'applicazione e la portata di tale accordo nell'ottica dei disposti in ma-
teria di concorrenza (DTF 129 II 18 consid. 6.5). Il che dimostra che
nella prassi evidentemente non è sempre facile tracciare una precisa
linea di demarcazione tra lo stabilire se è data la base della
presunzione e se la presunzione può essere confutata. In principio le
autorità in materia di concorrenza non devono confermare una
presunzione giusta l'art. 5 cpv. 3 (e 4) LCart, ma possono solamente
rovesciarla. Tuttavia quegli elementi di fatto che si riferiscono agli
effetti concreti di un accordo potrebbero essere di una certa
importanza per corroborare il sospetto circa l'esistenza di un accordo
in materia di concorrenza. Se, ad esempio, nel quadro dell'esame della
base della presunzione dovessero emergere indizi atti ad affermare
che un accordo non é mai stato praticato e non ha quindi potuto avere
effetti sul mercato, allora non sussisterebbe la base della presunzione
e non sarebbe più necessario esaminare la confutabilità della
presunzione.
Nel presente caso, già solo sulla base dell'esistenza della convenzio-
ne, del suo contenuto e meccanismo, nonché sulla base delle riunioni
che hanno avuto luogo regolarmente (cfr. anche il paragrafo
seguente), la Comco ha potuto a giusto titolo concludere all'esistenza
delle presunzioni legali di cui all'art. 5 cpv. 3 lett. a e c LCart,
indipendentemente dal dimostrare se la convenzione avesse esplicato
effetti concreti sul mercato. Di conseguenza, dalla conclusione a cui è
giunta la Comco si presume che la convenzione abbia avuto i suoi
effetti sul mercato rilevante, sopprimendo la concorrenza.
Nella loro memoria le ricorrenti adducono tutta una serie di argomenti
che, secondo loro, servirebbero a dimostrare che la convenzione non
rappresenta né un accordo mediante il quale veniva realizzata una ri -
partizione delle commesse, né un accordo orizzontale in materia di
prezzi. A titolo liminare va rimarcato che non è ravvisabile che la Com-
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co nell'aver sussunto la convenzione in esame agli art. 5 cpv. 3 lett. a e
c LCart abbia abusato del proprio potere di apprezzamento o sia incor-
sa nell'arbitrio. Del resto, dagli atti preliminari emerge che l'esistenza
della convenzione non era mai stata contestata dalle imprese indaga-
te. Anche le ditte ricorrenti erano a conoscenza della convenzione ed
hanno ammesso di aver partecipato alle riunioni (cfr. decisione impu-
gnata N 27 con indicazione degli atti preliminari). Le medesime ricor-
renti hanno riconosciuto l'esistenza dell'accordo nell'ambito della loro
presa di posizione sul progetto di decisione (cfr. N 45 segg. della
decisione impugnata). Nella procedura di ricorso parallela B-420/2008,
la ditta ricorrente non contesta né la circostanza che sia stato
concluso un accordo, né la classificazione del medesimo quale
limitazione illecita della concorrenza ai sensi dell'art. 5 cpv. 3 lett. a e c
LCart.
A causa della mancanza di dati la Comco non ha potuto analizzare se
la Comibit SA detenesse un'eventuale posizione dominante sul merca-
to sotto forma di una strategia di esclusione del mercato e nemmeno
rafforzare gli indizi relativi ad un eventuale accordo sui prezzi dei tra -
sporti. La base della presunzione si riferisce quindi soltanto alla riparti -
zione dei lavori di pavimentazione stradale tra le ditte partecipanti
all'accordo ed alla fissazione dei prezzi di tali lavori.
Gli aspetti indagati dalla Comco circa gli effetti della convenzione sul
mercato rilevante sono all'occorenza da considerare nell'ambito dell'e -
same se la presunzione può essere confutata. Se e in che misura la
Comco abbia eseguito a giusto titolo l'esame della confutabilità della
presunzione, è oggetto dei considerandi che seguono.
Inoltre da uno sguardo sommario alle censure ricorsuali sollevate in
questo contesto è possibile osservare come le stesse si riferiscano
perlopiù agli effetti della convenzione, nonché alle probabilità di acces-
so al mercato rilevante. Per questo motivo appare più adeguato pren-
dere in considerazione tali argomenti ricorsuali nell'ambito dell'esame
della confutabilità della presunzione, sempre nella misura in cui essi si
rivelino pertinenti.
9.
La ragione per aver statuito le presunzioni legali di cui in particolare
all'art. 5 cpv. 3 LCart consiste nel riconoscere che simili cosiddetti car-
telli duri sono tipicamente considerati nocivi (cfr. messaggio LCart
1995 p. 493). Solamente la conseguenza della presunzione, vale a dire
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B-360/2008
la soppressione della concorrenza efficace, si riferisce alla nocività
dell'accordo in materia di diritto di concorrenza e non alla base della
presunzione, la quale, come già accennato, richiede soltanto l'esisten-
za di accordi giusta l'art. 5 cpv. 3 LCart. La questione a sapere se un
accordo secondo l'art. 5 cpv. 3 LCart sia nocivo è quindi da verificare
nella fase di confutazione della presunzione e non già a livello
dell'esame di come va qualificato l'accordo, cioè nell'esaminare quale
delle presunzioni legali sussiste nel caso concreto (art. 5 cpv. 3 lett. a-
c LCart.).
Nel caso di accordi orizzontali sul prezzo giusta l'art. 5 cpv. 3 lett. a
LCart la nocività si manifesta nella circostanza che il prezzo in un rap-
porto orizzontale è il parametro decisivo per la concorrenza, in quanto
la controparte, in caso di standardizzazione dei prezzi di beni omoge-
nei, non ha di principio la possibilità di ripiegare su sostituti. Per gli
acquirenti la fissazione dei prezzi ha come conseguenza diretta prezzi
più elevati. Si presume che quegli accordi orizzontali che operano una
ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali ai sensi
dell'art. 5 cpv. 3 lett. c LCart siano altrettanto nocivi, essendo in grado
di eliminare la concorrenza per mezzo di mercati parziali isolati artifi -
cialmente. Con la segmentazione del mercato si creano situazioni di
monopolio artificiale, le quali consentono alle imprese di dettare a pia -
cimento le loro condizioni, ad esempio richiedendo prezzi eccessiva-
mente elevati oppure riducendo l'offerta dei prodotti. La ripartizione dei
mercati per zone o partner commerciali limita quindi l'offerta e compor-
ta una produzione ridotta e con ciò prezzi più elevati (sul potenziale di
nocività degli accordi ai sensi degli art. 5 cpv. 3 lett. a e c LCart, cfr.
CLAUDIA OESCH, Kooperation zwischen KMU, Zurigo/Basilea/Ginevra
2008, p. 95 s.; messaggio LCart 1995 450 s.; KRAUSKOPF/SCHALLER, op.
cit., N 370 segg. ad art. 5 LCart). Anche nel Consiglio Nazionale e nel
Consiglio degli Stati si è partiti dal presupposto che gli accordi sui
prezzi, sui quantitativi dei beni e sulla ripartizione dei mercati ai sensi
degli art. 5 cpv. 3 e 4 LCart esplicano effetti particolarmente nocivi
(ZÄCH, Schweizerisches Kartellrecht, op. cit., N 1121 segg. con rimandi
ai rispettivi voti nel Consiglio Nazionale e nel Consiglio degli Stati).
Visto quanto precede, se la presunzione della soppressione della con-
correnza efficace non può essere confutata, un accordo in materia di
concorrenza si rivela illecito e nocivo.
10.
Di seguito va esaminato se in casu la presunzione legale dell'art. 5
Pagina 36
B-360/2008
cpv. 3 LCart secondo cui per tutta una serie di accordi si presume che
venga soppressa la concorrenza efficace può essere confutata. Per
confutare la presunzione è sufficiente la prova che malgrado l'accordo
esiste ancora una concorrenza esterna attuale e potenziale e/o una
concorrenza interna (cfr. messaggio LCart 1995 p. 447; BORER, op. cit.
N 29 ad art. 5 LCart; DTF 129 II 36 consid. 8.3.2); cfr. anche consid.
10.2).
Se non si riesce a dimostrare che malgrado l'accordo esiste ancora
una concorrenza efficace, quest'ultima è considerata soppressa.
L'art. 5 cpv. 3 LCart disciplina in questo modo l'onere della prova, vale
a dire le conseguenze della mancanza di prove. Nel quadro della pro-
cedura amministrativa l'onere della prova incombe alla Comco, tuttavia
le parti sono tenute a collaborare all'accertamento dei fatti (art. 12 e
13 PA in combinato disposto con l'art. 39 LCart; DTF 129 II 18 consid.
7.1; BORER, op. cit., N. 31 ad art. 5 LCart; HOFFET in:
HOMBURGER/SCHMIDHAUSER/HOFFET/DUCREY [Hrsg.] Kommentar zum schwei-
zerischen Kartellgesetz, Zurigo 1997, N. 111 ad art. 5 LCart; CHRISTIAN
MEIER-SCHATZ, Horizontale Wettbewerbsbeschränkungen, in: AJP 1996,
pag. 820 Ziff. 4.1.; STOFFEL, op. cit., pag. 115 f.; ZÄCH, Schweizerisches
Kartellrecht, op. cit., N 309). Poiché i fatti necessari a confutare la
presunzione si riferiscono eventualmente a rapporti di affari interni
delle imprese indagate, rispettivamente esigono nozioni specialistiche
della situazione sul mercato rilevante, le imprese coinvolte sono tenute
a prestare un contributo notevole se non quello decisivo per far fronte
al loro dovere di collaborare (BORER, op. cit., N 31 ad art. 5 LCart).
L'autorità di concorrenza deve esaminare se la concorrenza efficace
sussiste nonostante l'accordo, tenendo in considerazione il principio
d'officiosità e gli argomenti addotti dalle imprese in causa (Messaggio
LCart 1995 pag. 450).
10.1 La questione relativa alla soppressione della concorrenza effica-
ce va osservata in relazione alla delimitazione del mercato rilevante di
determinati beni e servizi sotto l'aspetto materiale, territoriale e in al -
cuni casi anche temporale (ZURKINDEN/TRÜEB, Das neue Kartellgesetz,
Handkommentar Zurigo 2004, N 3 ad art. 5 LCart; BORER, op. cit., N 9
segg. ad art. 5 LCart). Il concetto del mercato rilevante non viene
approfondito più da vicino nella LCart, tuttavia per la delimitazione
territoriale e materiale del mercato rilevante nel quadro della
valutazione di accordi in materia di cartelli è possibile applicare per
analogia l'art. 11 cpv. 3 lett. a e b dell'ordinanza del 17 giugno 1996
concernente il controllo delle concentrazioni di imprese (OCCI; RS
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B-360/2008
251.4; cfr. ROLAND KÖCHLI/PHILIPPE M. REICH in: Baker& McKenzie,
Stämpflis Handkommentar zum KG Berna 2007, N 42 e 44 ad art. 4
LCart; BORER, op. cit., N 10 ad art. 5 LCart; DTF 129 II 33 s. consid.
7.3).
10.1.1 Per la definizione del mercato reale è determinante la questio-
ne a sapere se merci o prestazioni di servizi sono in concorrenza
nell'ottica della controparte. Ne è il caso, quando la controparte sul
mercato considera tutte le merci o prestazioni di servizi sostituibili ri -
guardo alle loro caratteristiche e all'uso al quale sono destinate
(art. 11 cpv. 3 lett. a OCCI).
Nella dottrina come pure nella prassi sono già stati analizzati gli aspet -
ti relativi alla delimitazione del mercato reale in relazione alle procedu-
re di acquisti pubblici. In simili procedure i committenti pubblici (richie-
denti) rappresentano la controparte sul mercato rispetto alle imprese
offerenti. Nella documentazione del bando il committente specifica
quali prodotti e servizi sono a suo avviso sostituibili. La prestazione di
servizio o il prodotto richiesto è determinato in maniera sufficiente
dalla documentazione del bando. Di conseguenza il mercato reale rile-
vante nel caso di un concorso di appalto è più facilmente individuabile
di quanto non lo sia un mercato comune. Esso è definito in anticipo ed
in maniera sufficiente tramite i criteri di aggiudicazione pubblicati nel
bando di concorso, nonché attraverso la documentazione d'appalto
(cfr. HEITZ, op. cit., pag. 86 segg.; CHRIST, op. cit., N 301). Mercati speci-
fici possono esistere di principio per un periodo di tempo illimitato
(mercati di lunga durata) ma anche per un periodo di tempo limitato
(HEITZ, op. cit., p. 88 s.). Nell'inchiesta concernente l'appalto pubblico
circa il risanamento dell'edificio principale della biblioteca nazionale
svizzera la Comco è partita dal presupposto che la concorrenza sul
mercato degli acquisti pubblici ha inizio con il bando di concorso e si
conclude formalmente con la conclusione del contratto. Secondo l'avvi-
so della Comco la concorrenza effettiva ha luogo nella fase prima
dell'inoltro delle offerte. Al mercato degli appalti pubblici appartengono
quelle imprese che hanno partecipato al concorso pubblico e presen-
tato un'offerta entro il termine stabilito nel bando. Tutti gli altri offerenti
che hanno rinunciato all'inoltro di un'offerta non fanno quindi parte del
mercato di una gara d'appalto pubblica (DPC 2002/1 p. 141 s. N 27). In
quest'ottica, ogni singolo appalto pubblico potrebbe essere considera-
to come un proprio mercato di durata limitata (HEITZ, op. cit., pag. 88
seg.; CHRIST, op. cit., N 307 segg.).
Pagina 38
B-360/2008
A seconda del tipo e delle caratteristiche degli oggetti delle commesse
nel caso di accordi in materia di acquisti pubblici, i mercati interessati
possono esistere su periodi di tempo diversi. È immaginabile partire
dal presupposto che oltre ai mercati di breve durata, indipendente-
mente dal fatto che essi si verifichino in una volta sola o in maniera ri -
corrente, esista, a seconda delle circostanze concrete e come dimo-
strano i considerandi seguenti, anche un vero e proprio mercato di du-
rata illimitata e quindi un cartello sugli appalti che si estende su un pe-
riodo illimitato (cfr. KRAUSKOPF/SCHALLER, op. cit., N 146 seg.).
Nel caso di specie, per la delimitazione del mercato reale, la Comco si
è basata in una prima fase su due mercati, considerando dapprima il
mercato della produzione di miscele bituminose, in quanto, secondo la
sua prassi (DPC 2000/4, p. 611 ss.), nell'aggiudicazione di progetti di
costruzione di strade nell'offerta complessiva non vengono fatturati
solo i lavori di pavimentazione stradale, ma anche i prezzi delle misce-
le bituminose. In questo mercato sono contrapposti da una parte i for-
nitori di miscele bituminose e i loro acquirenti diretti (le ditte di pavi-
mentazione stradale) e dall'altra gli acquirenti finali (committenti so-
prattutto pubblici). In una seconda fase la Comco ha delimitato il mer-
cato reale rilevante sulla base del mercato della pavimentazione stra-
dale, il quale, secondo la prassi della Comco (DPC 2007/1 p. 105),
comprende tutti i lavori connessi con la posa del rivestimento di asfal -
to. In questo tipo di mercato la controparte sul mercato è rappresenta-
ta dai committenti (perlopiù pubblici). Essa è contrapposta prevalente-
mente alle ditte di pavimentazione stradale in qualità di offerenti. Il
principio, secondo cui ogni appalto pubblico è da considerare come un
singolo mercato rilevante di durata limitata, non può avere alcuna im-
portanza pratica in riferimento alle particolarità nel caso di specie. È
presumibile che progetti nell'ambito delle costruzioni stradali siano
stati messi ripetutamente a concorso dai servizi competenti del Canto-
ne Ticino, nonché dei comuni, per cui gli offerenti possono essere in
concorrenza tra loro non solo puntualmente tra il bando di concorso e
la conclusione del contratto, ma anche tra i singoli bandi di concorso.
Questo aspetto è del resto messo ben in evidenza dal sistema di ripar-
tizione delle commesse previsto nella convenzione e impostato in
modo da essere applicato a più procedure d'appalto possibili. D'altro
lato i principi relativi al mercato reale rilevante in materia di acquisti
pubblici non possono essere ripresi tali e quali, in quanto la contropar -
te sul mercato nel caso di specie è formata anche dai committenti pri-
vati oltre che dagli enti pubblici.
Pagina 39
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10.1.2 Il mercato territoriale rilevante comprende il territorio all'interno
del quale la controparte sul mercato domanda o offre le merci o pre-
stazioni di servizi che compongono il mercato reale (art. 11 cpv. 3
lett. b OCCI). Occorre tener conto da una parte dell'appartenenza
territoriale degli offerenti che possono partecipare al concorso e
dall'altra delle merci e prestazioni di servizio richieste nel caso
concreto (cfr. HEITZ, op. cit., pag. 87 segg.; CHRIST, op. cit., N 305 seg.).
È quindi a giusto titolo che la Comco ha delimitato il mercato geografi -
co della produzione di miscele bituminose almeno a livello cantonale,
in considerazione del fatto che le imprese di pavimentazione stradale
devono ricevere il materiale per la pavimentazione da una ditta produt-
trice di asfalto che si trova nelle vicinanze del rispettivo cantiere. In ef -
fetti le miscele bituminose rappresentano un prodotto deperibile rapi -
damente, per cui solamente quelle ditte produttrici di asfalto che si tro -
vano al massimo in un raggio di circa 50 km dal luogo della prestazio-
ne richiesta dovrebbero appartenere al mercato geografico rilevante
(cfr. CHRIST op. cit, N 305).
A causa delle particolarità delle miscele bituminose le ditte di pavi-
mentazione stradale sono limitate nella scelta della ditta di produzione
d'asfalto. Un rifornimento presso ditte della vicina Italia o d'oltre Got -
tardo può difficilmente entrare in linea di conto se si considera che sia
i noti problemi di traffico al tunnel autostradale del Gottardo e ai valici
doganali, sia le condizioni di accesso ai passi alpini potrebbero porre
dei limiti ad un'immediata fornitura di asfalto. Sotto quest'aspetto è rav -
visabile la ragione per cui nel periodo di osservazione dell'inchiesta, a
prescindere da rare eccezioni, nessuna ditta produttrice d'asfalto este-
ra o con sede fuori dal Cantone aveva iniziato un'attività di rilievo nel
Cantone Ticino.
Infine la Comco, fondandosi sulla propria prassi, ha giustamente deli-
mitato il mercato della pavimentazione stradale almeno a livello del
Cantone Ticino. La convenzione stessa parte da un campo d'applica-
zione territoriale limitato al Cantone Ticino, riservando la partecipa-
zione alla convenzione a tutte le ditte di pavimentazione iscritte al Re -
gistro di commercio e associate dell'ATIPS (art. 1 convenzione). Nel
caso delle ditte elencate all'allegato della convenzione si tratta esclusi -
vamente di ditte di pavimentazione stradale ticinesi che erano effetti-
vamente attive nel Cantone durante il periodo di osservazione
dell'inchiesta. La definizione del mercato geografico rilevante confor-
memente alla convenzione coincide nel risultato con le conclusioni
Pagina 40
B-360/2008
della Comco. Dai rilevamenti da essa effettuati emerge che, a prescin -
dere da rare eccezioni, nel Cantone Ticino nel periodo in esame non
erano attive ditte di pavimentazione stradale provenienti da altri canto-
ni o dall'Italia. In relazione ad eventuali eccezioni, la Comco ha indica-
to una ditta di pavimentazione stradale italiana che si era unita in un
consorzio con un'impresa svizzera e nell'ambito di questo consorzio
aveva partecipato ad una procedura di appalti pubblici nel Cantone Ti-
cino. Tuttavia l'offerta inoltrata da questo consorzio non era stata con-
siderata. Visto quanto precede, il mancato ingresso sul mercato di
un'impresa di pavimentazioni stradale italiana non basta a mettere in
dubbio le allegazioni della Comco relative alla delimitazione del mer-
cato geografico rilevante.
10.1.3 Dai considerandi che precedono risulta che la delimitazione del
mercato rilevante effettuata dalla Comco non dà adito a reclami.
10.2 L'analisi dell'efficacia della concorrenza esterna e interna sia at -
tuale che potenziale deve essere trattata ogni volta in relazione al rela-
tivo mercato rilevante. Sulla base dei rapporti di partecipazione allora
esistenti tra le ditte produttrici d'asfalto e le imprese di pavimentazione
stradale (la maggior parte delle ditte di pavimentazione stradale erano
azionarie delle ditte di produzione d'asfalto) la Comco sembra aver
eseguito tale analisi in relazione ad entrambi i mercati menzionati. Tale
modo di procedere è sostenibile, considerato che sulla scorta dei rap-
porti di partecipazione il comportamento sul mercato delle ditte pro-
duttrici d'asfalto era ampiamente influenzato dall'accordo concluso tra
le imprese nel ramo della pavimentazione stradale. Può essere quindi
lasciato indeciso se e in che misura l'analisi dell'efficacia della concor -
renza esterna e interna sia attuale che potenziale avrebbe dovuto es-
sere svolta in relazione ad ognuno dei mercati rilevanti.
10.2.1 Una concorrenza esterna funzionante è data, quando vi sono
ditte che non hanno partecipato all'accordo e creano una concorrenza
tale da lasciar concludere che la concorrenza efficace non sembra più
soppressa (DTF 129 II 18, consid. 8.1). In questo contesto, oltre all'ef -
fetto disciplinante della concorrenza attuale, va considerato anche l'ef -
fetto disciplinante della concorrenza potenziale (cfr. BORER, op. cit.,
N 29 ad art. 5 LCart; HOFFET, op. cit., N 129 ad art. 5 LCart).
La questione a sapere in che misura la concorrenza esterna è intral -
ciata da accordi si decide secondo la struttura del mercato specifico.
Nell'esame della struttura del mercato è di importanza fondamentale il
Pagina 41
B-360/2008
rapporto tra il numero delle imprese partecipanti all'accordo e da esso
vincolate e il numero delle imprese estranee all'accordo e da esso non
vincolate (cfr. HEITZ, op. cit., pag. 97 seg., CHRIST, op. cit. N 360 segg.).
Nel caso in esame 17 delle 18 imprese attive nel ramo della pavimen-
tazione stradale del Canton Ticino avevano partecipato all'accordo.
Considerato che la quasi totalità degli attori sul mercato rilevante ave-
va condiviso l'accordo, è evidente che non poteva praticamente esiste-
re una concorrenza esterna funzionante ed efficace (cfr. ZÄCH, Kartell-
gesetzrevision 2003, op. cit. pag. 28).
Dal punto di vista della concorrenza esterna attuale va rilevato che al
momento in cui era stata applicata la convenzione non vi erano ditte
esterne in grado di influenzare il comportamento delle imprese parte -
cipanti all'accordo. Nella decisione impugnata la Comco indica che la
ditta Mutti G. & Co. e la ditta di pavimentazioni stradali C. P. A. Costru-
zioni Pavimentazioni e Asfalti SA sono gli unici concorrenti attuali a po-
ter entrare in linea di conto. Conformemente agli ineccepibili rileva-
menti effettuati dalla Comco si presuppone che la ditta Mutti G. & Co.
non disponeva né di un impianto di produzione proprio, né di macchi -
nari necessari per eseguire la posa dei rivestimenti bituminosi. L'im-
presa di costruzioni stradali C. P. A. Costruzioni Pavimentazioni e
Asfalti SA era stata fondata nel mese di marzo 2005, quando la con -
venzione si era già dissolta, ragione per la quale anch'essa non poteva
esplicare alcun effetto disciplinante sulle ditte partecipanti alla conven-
zione. Siccome la ditta Luongo SA non aveva partecipato alle riunioni
settimanali, la medesima potrebbe essere inclusa nell'analisi dell'effi -
cacia della concorrenza esterna. Le allegazioni del Dipartimento del
territorio del Cantone Ticino nella sua presa di posizione lasciano però
concludere che la ditta Luongo SA era di dimensioni modeste e pre-
sentava quindi una struttura non comparabile a quella delle ditte parte -
cipanti alla convenzione, per cui si può partire dal presupposto che,
contrariamente a quello che vorrebbero far credere le ricorrenti, la ditta
Luongo SA non era in grado da sola di influenzare in maniera essen -
ziale il comportamento delle ditte che avevano aderito all'accordo, indi-
pendentemente dal fatto che la medesima abbia subito o meno delle
ripercussioni a causa della sua mancata partecipazione all'accordo.
Sotto l'aspetto della concorrenza potenziale esterna va rilevato che,
nel periodo d'osservazione alla base dell'inchiesta, sul mercato ticine -
se non erano entrate nuove ditte di pavimentazione stradale, rispetti -
vamente di produzione di miscele bituminose, in grado di incitare in
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modo rilevante le imprese partecipanti alla convenzione ad adottare un
comportamento concorrenziale. Sulla base dei rilevamenti della
Comco vi è ragione di credere che l'impresa grigionese di pavimenta-
zioni stradali Giudicetti di Lostallo non aveva mai rifornito il Cantone
Ticino di miscele bituminose fino alla fine di marzo del 2005. Inoltre, la
circostanza che una ditta di pavimentazione stradale italiana abbia una
sola volta partecipato ad una procedura di aggiudicazione in unione ad
un consorzio con una ditta svizzera non può essere sufficiente per
mettere in discussione l'effetto della convenzione sulla concorrenza
(cfr. consid. 10.1.2 i. f.). Dalle allegazioni portate in sede di inchiesta
risulta infine che le ditte residenti in Italia e in altri cantoni non hanno
fatto il loro ingresso sul mercato ticinese a causa degli ostacoli
linguistici, delle distanze e dei costi di trasporto, nonché per via
dell'eccesso di capacità esistente sul mercato. Ne si deduce che i
potenziali concorrenti non hanno avuto occasione di interferire nelle
azioni delle imprese che avevano partecipato all'accordo e quindi non
sono riusciti ad esercitare una pressione tale da disciplinare il
mercato. Il fatto che tre su cinque delle imprese italiane interpellate
dalla Comco in sede d'inchiesta abbiano reputato possibile un
ingresso sul mercato ticinese non cambia nulla alla circostanza che
nel caso di specie vi sono indizi sufficienti a concludere all'assenza di
un'efficace concorrenza esterna potenziale.
Visto quanto precede si constata che l'autorità inferiore ha concluso a
giusto titolo che la presunzione della soppressione della concorrenza
efficace non può essere confutata con l'argomento che esisteva una
concorrenza esterna (attuale e potenziale) efficace e funzionante.
10.2.2 La concorrenza interna è la concorrenza esistente tra le impre-
se che hanno partecipato all'accordo. Una concorrenza interna funzio-
nante è data, quando all'accordo non viene affatto dato seguito oppure
se, malgrado l'esistenza di un accordo, sussiste una concorrenza effi -
cace in riferimento a singoli parametri di concorrenza sulla base di altri
fattori, segnatamente dimostrando l'esistenza di una concorrenza fun-
zionante nell'ambito della consulenza, servizio clienti e qualità (DTF
129 II 18 consid. 8.1).
10.2.2.1 Per quanto attiene alla concorrenza interna, si evince dai
considerandi precedenti che il mercato ticinese della pavimentazione
stradale è stato ripartito sistematicamente durante il periodo di osser-
vazione, da una parte decidendo in anticipo quale ditta partecipante
alla convenzione avrebbe ottenuto l'aggiudicazione della commessa e
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dall'altra stabilendo il prezzo dell'offerta vincente e delle cosidette of -
ferte d'appoggio. Stando ai rilevamenti della Comco è possibile affer-
mare che quasi tutte le ditte indagate attive sul mercato rilevante ave-
vano effettivamente dato seguito alle decisioni prese nel corso delle
riunioni settimanali conformemente alla convenzione. La circostanza
che quasi tutte le ditte di pavimentazione stradale attive in Ticino
durante il periodo di osservazione abbiano partecipato e si siano
attenute alla convenzione ha quindi potuto impedire una concorrenza
interna funzionante, come dimostrano anche i considerandi che
seguono.
Le ricorrenti derivano dalla mancata partecipazione all'accordo da par-
te della ditta Luongo SA che le offerte inoltrate da quest'ultima corri-
spondevano evidentemente ad un'offerta di libero mercato. Quest'opi-
nione non può essere condivisa. In un mercato rilevante in cui 17 su
18 imprese partecipano ad un accordo è alquanto inverosimile che
una sola impresa che non si attiene alla convenzione sia capace di
esercitare un notevole effetto disciplinatorio sulle altre ditte. Va inoltre
tenuto conto che la ditta Luongo SA non disponeva di dimensioni e ca-
pacità comparabili con le imprese partecipanti alla convenzione, come
dimostra il fatto che la medesima non ha mai partecipato a procedure
di commesse pubbliche cantonali (cfr. presa di posizione del Diparti -
mento p. 2 ad 2.1). Sotto questo punto di vista, la questione a sapere
se la ditta Luongo SA abbia subito delle ripercussioni o meno può es-
sere lasciata in sospeso, in quanto la medesima non poteva comunque
contribuire a creare una concorrenza residua efficace.
10.2.2.2 Come già indicato, la presunzione della soppressione della
concorrenza può essere confutata anche nella misura in cui, nono-
stante l'esistenza di un accordo ai sensi dell'art. 5 cpv. 3 lett. a-c
LCart, sussista ancora una concorrenza interna efficace sulla base di
altri parametri di concorrenza (cfr. ZÄCH, Schweizerisches Kartellrecht,
op. cit., N 478 segg.). Tale condizione è adempiuta ad esempio se il
prezzo su un determinato mercato non rappresenta il solo parametro
di concorrenza decisivo e, malgrado un accordo sui prezzi possa
intralciare notevolmente la concorrenza, può ancora esserci una
concorrenza sufficiente sulla base di altri fattori come qualità,
consulenza e servizio (DTF 129 II 18 consid. 8.1). Ad esempio, nel
caso della fissazione dei prezzi sul mercato del libro in lingua tedesca,
il Tribunale federale ha riconosciuto la rilevanza di parametri di
concorrenza al difuori del prezzo, come la qualità relativa alla varietà
dell'assortimento e alla consulenza specializzata, in quanto la clientela
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sul mercato corrispondente sembra attribuire meno importanza ad un
prezzo basso (DTF 129 II 37 s. consid. 8.3.2).
Sorgono tuttavia dubbi che al caso di specie – avente come oggetto un
cartello sugli appalti – possa essere applicata per analogia la prassi
del Tribunale federale in materia di prezzi fissi sul mercato del libro in
lingua tedesca. Come già segnalato, tutte le commesse pubbliche, in -
dipendentemente dal loro importo, facevano oggetto della convenzione
in esame. Nel ramo degli acquisti pubblici, a differenza della situazione
sul mercato del libro in lingua tedesca, la concorrenza si estende di re -
gola principalmente solo sul prezzo dell'offerta. Gli altri fattori sono
praticamente sottratti alla concorrenza, in quanto fissati in anticipo dal
committente nell'elenco delle prestazioni giusta il bando di concorso,
rispettivamente la documentazione del bando (cfr. HEITZ, op. cit. pag.
98; CHRIST, op. cit., N 374). Nella legislazione federale in materia di ac-
quisti pubblici, trattandosi di beni ampiamente standardizzati, l'aggiudi-
cazione dell'appalto può avvenire anche tenendo conto unicamente
del criterio del minor prezzo (art. 21 cpv. 3 LAPub). Si può partire dal
presupposto che i lavori di pavimentazione stradale non sono di regola
di una complessità tale da relativizzare in maniera significante l'accor -
do sui prezzi sulla base di altri fattori come ad esempio la qualità (cfr.
decisione incidentale del Tribunale amministrativo federale del 16
luglio 2009 B-3311/2009 consid. 6.3 ss. in particolare consid. 6.6). In
riferimento al caso di specie emerge dai rilevamenti della Comco,
nonché dalla presa di posizione del Cantone Ticino che l'offerente
piazzato al secondo posto nelle gare di appalto presentava un'offerta
più cara del 5 % rispetto all'aggiudicatario, mentre gli altri offerenti
inoltravano spesso offerte meno dettagliate o in gran parte lacunose.
Da questa circostanza è ravvisabile che il prezzo rappresentava il
fattore decisivo sul mercato rilevante.
Nel caso in cui viene concluso un accordo sui prezzi, coloro che vi
partecipano non sono praticamente in grado di influenzare il parame-
tro di concorrenza del prezzo. Come già accennato, nel campo degli
appalti pubblici la maggior parte dei fattori della concorrenza è fissata
in anticipo dal committente nell'elenco delle prestazioni giusta il bando
di concorso rispettivamente la documentazione del bando. È evidente
che in questo modo la libertà d'agire di quei partecipanti che conse-
gnano offerte d'appoggio potrebbe essere completamente soppressa.
La libertà d'agire dei partecipanti all'accordo è parimenti soppressa nel
caso di un accordo che determina il prezzo dell'offerta prevista per
l'aggiudicazione e, mediante una chiave di ripartizione delle commes-
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se, è in grado di dirigere l'aggiudicazione verso l'offerente deciso in
anticipo (cfr. HEITZ, op. cit., pag. 98).
La circostanza che praticamente tutte le ditte attive sul mercato deter -
minante (17 su 18) abbiano aderito all'accordo e che una gran parte
delle stesse rappresentasse una notevole quota di mercato in virtù
delle dimensioni e dell'importanza economica, rappresenta un indizio
schiacciante per affermare che la concorrenza sul mercato rilevante
avrebbe potuto essere soppressa. Di conseguenza il committente non
poteva ripiegare su offerte fissate in modo indipendente dall'accordo.
Sulla base dell'accertamento dei fatti la Comco poteva
ragionevolmente partire dal presupposto che la dipendenza delle ditte
dalla convenzione aveva impedito la formazione di una concorrenza
interna efficace e contribuito, vista l'assenza di pressione sulla
concorrenza, ad alterare i prezzi delle commesse. Da quanto precede
emerge infine che le asserzioni delle ricorrenti secondo cui l'accesso
al mercato determinante non era limitato dall'esistenza della
convenzione e nessuna ditta era impedita dal partecipare ai bandi di
concorso non possono che rivelarsi inconcludenti.
10.2.2.3 Nella sua analisi la Comco ha considerato la quota, la situa -
zione e la struttura del mercato in relazione al caso concreto. L'autorità
inferiore ha appurato che in media tra il 1999 e il 2003 almeno il 62 %
delle commesse erano state attribuite secondo la convenzione. Tenen-
do conto degli aspetti seguenti è immaginabile che la percentuale me-
dia delle commesse attribuite sarebbe ulteriormente aumentata. La
Comco ha indicato che le commesse superiori a Fr. 1 Mio. (art. 8.
convenzione), nonché le commesse contenenti “lavori misti” non veni -
vano conteggiate al 100 % (cfr. art. 10 convenzione: i lavori in pietra
naturale ed artificiale al 50 % per la sola parte di pietra, mentre i lavori
in asfalto fuso al 25 % per la parte in asfalto fuso ed impermeabilizza-
zione). La Comco ha rimandato anche all'art. 8 della convenzione se-
condo cui gli importi corrispondenti ai lavori non deliberati entro due
mesi dalla data di assegnazione – lavori sospesi – venivano stralciati
dal contingente di rotazione e registrati in una lista. Secondo i rileva-
menti della Comco i lavori misti relativi al periodo 2002–2004 ammon-
tavano a circa fr. 43,7 Mio (act. 354; fr. 10,6 Mio. nel 2002, fr. 27,8 Mio.
nel 2003 e fr. 5,3 Mio. nel 2004). Includendo i lavori sospesi, la
percentuale media dei lavori attribuiti mediante il sistema della
convenzione tra il 1999 e il 2003 raggiunge il 72 % (cfr. presa di posi -
zione della Comco al ricorso). Sotto questo aspetto non può essere
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B-360/2008
dato seguito alle asserzioni delle ricorrenti secondo cui la convenzione
è stata applicata solamente ad un numero limitato di commesse.
A mente della Comco anche l'inclusione di quei lavori che non rientra -
no nel campo di applicazione della convenzione (si tratta di commesse
private inferiori a fr. 20'000.–) avrebbe condotto ad una media
percentuale ancora più elevata dei lavori ripartiti secondo il sistema di
rotazione. Le ricorrenti lamentano invece che la Comco abbia omesso
di comparare le offerte che non erano state attribuite mediante il
sistema previsto nella convenzione con le offerte assegnate
conformemente al meccanismo della convenzione. Tale questione può
restare in sospeso, visto che i lavori aggiudicati al difuori del sistema
della convenzione dovrebbero aver giocato solo un ruolo minore o
perlomeno trascurabile nell'ambito della ripartizione delle commesse.
Oltracciò, dalla tabella 3 illustrata nella decisione impugnata è possibi -
le evincere che la ripartizione del mercato ottenuta effettivamente con
la convenzione e la ripartizione del mercato prevista dalla convenzione
differiscono minimamente nella misura del +/- 0.5 %. Alla luce di
queste circostanze potrebbe apparire ovvio che anche quelle
commesse non aggiudicate con il sistema di rotazione previsto nella
convenzione venissero distribuite sulla base del medesimo
meccanismo, in quanto le differenze di prezzo tra le commesse
aggiudicate con o senza il sistema della convenzione avrebbero potuto
aumentare la possibilità di scoprire le pratiche illecite. La questione
può tuttavia rimanere indecisa, considerato che i risultati dell'inchiesta
della Comco contengono nel complesso già indizi sufficienti per
affermare che il meccanismo alla base della convenzione non dava
alcun spazio ad una concorrenza residua efficace.
Le ricorrenti contestano che la Comco, nel determinare la correlazione
tra i valori di mercato e quelli previsti dalla convenzione, non ha inclu -
so anche i dati relativi al periodo antecedente al 1999 e posteriore al
2005. Non è tuttavia ravvisabile lo scopo a cui mirano le ricorrenti nel
sollevare questa censura, la quale difficilmente si presta a dimostrare
l'esistenza di un'efficace concorrenza residua. Anche nell'ipotesi che i
dati relativi al periodo prima e dopo l'applicazione della convenzione
giungano ad altre conclusioni, ciò non è sufficiente a capovolgere gli
incontestabili risultati dell'inchiesta relativi al periodo di osservazione
1999-2003.
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10.3 Di seguito va esaminato se le ulteriori argomentazioni delle ricor -
renti sono atte a capovolgere la presunzione che la concorrenza effi -
cace è soppressa.
10.3.1 Le ricorrenti sono dell'avviso che il metodo contenuto nella
convenzione rispecchiasse le reali ed effettive possibilità di ogni singo-
la impresa. Secondo loro anche senza i contingenti e fattori di moltipli -
cazione i lavori sarebbero stati attribuiti nella medesima misura alle
ditte sulla base della loro grandezza e capacità.
Da queste allegazioni le ricorrenti non possono trarre nulla a loro be-
neficio. Dalle indagini della Comco traspare in maniera plausibile che
le imprese indagate avevano confermato la loro partecipazione alle
riunioni settimanali e che non vi era spazio per una concorrenza effica-
ce residua. Conformemente al testo della convenzione le ditte parteci-
panti avevano manifestato l'interesse e l'intenzione di manipolare le
aggiudicazioni dei lavori pubblici e privati, fissando in anticipo quale
impresa doveva aggiudicarsi le commesse. Le imprese che non entra-
vano in linea di conto per l'aggiudicazione dei lavori inoltravano offerte
d'appoggio, approfittando in questo modo del sistema. A tale riguardo i
contingenti e i fattori di moltiplicazione previsti nella convenzione prov-
vedevano a ripartire i lavori tra i partecipanti all'accordo. Un simile
meccanismo offriva alle imprese l'aspettativa che prima o poi avrebbe-
ro ottenuto l'aggiudicazione di una commessa. È pressoché inimmagi-
nabile che in una situazione di libero mercato le commesse siano ag-
giudicate soltanto in base a criteri quali il carico di lavoro, la regionali -
tà, specializzazioni, offerte studio e discussioni collegiali, come previ -
sto all'art. 7 della convenzione, oppure tenendo conto di fattori quali le
dimensioni e l'età delle imprese, come dimostrano i rilevamenti della
Comco. Del resto tali criteri non sarebbero nemmeno compatibili con i
principi generali vigenti in materia di acquisti pubblici, secondo cui per
determinare l'offerta più vantaggiosa dal profilo economico sono da
considerare tra l'altro il prezzo, il termine, la qualità, l'economicità, i co-
sti d'esercizio, il servizio clientela, l'opportunità della prestazione, l'e-
stetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico (cfr. per le com -
messe pubbliche a livello federale art. 21 cpv. 1 della legge federale
del 16 dicembre 1994 sugli acquisti pubblici, LAPub, RS 172.056.1; cfr.
per le commesse pubbliche a livello cantonale art. 13 lett. f del Concor-
dato intercantonale sugli appalti pubblici [CIAP] del 25 novembre 1994
/ 15 marzo 2001 7.1.4.1.3, nonché l'art. 32 cpv. 1 della legge cantonale
sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001, 7.1.4.1).
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A titolo abbondanziale va segnalato che secondo l'art. 23 lett. d della
vecchia legge cantonale sulle commesse pubbliche del 12 settembre
1978 anche il carico di lavoro era annoverato tra i diversi criteri di ag-
giudicazione, tuttavia con un grado di ponderazione minimo rispetto al
prezzo che rappresentava allora il criterio più importante per l'aggiudi-
cazione. Tale disposto non legittimava comunque che le imprese ac-
cordassero la ripartizione delle commesse e determinassero in antici -
po e in considerazione del carico di lavoro l'offerta destinata all'aggiu-
dicazione, nonché il prezzo della medesima (cfr. per ulteriori dettagli
consid. 10.3.4.4).
10.3.2 Le ricorrenti adducono che i prezzi delle offerte applicati fino al
2004 si sarebbero mossi attorno al livello corrispondente del preventi-
vo del Dipartimento, mentre dopo il 2005 sarebbero diminuiti del 20–
40 % rispetto al preventivo, il che secondo loro sarebbe da ricondurre
ad un crollo dei prezzi. Le ricorrenti sostengono che il fatto che non vi
sono state ditte concorrenti provenienti da fuori cantone a partecipare
ai concorsi dimostra indirettamente che non erano i vecchi prezzi ad
essere “gonfiati” ma quelli nuovi (dopo il 2005) ad essere sottoprezzo.
A loro avviso la Comco non ha considerato che le offerte presentate
oggi al Cantone non coprono i costi.
In riferimento al livello dei prezzi, la Comco ha a giusto titolo ricono-
sciuto che un prezzo concluso in un regime di concorrenza non signifi -
ca necessariamente che si tratti di un prezzo atto a coprire i costi. Di
regola è il mercato che determina il prezzo. Di principio l'accertamento
del prezzo adeguato è analizzato nel quadro di inchieste concernenti
pratiche illecite di imprese che detengono una posizione dominante
sul mercato ai sensi dell'art. 7 LCart (ROBERTO DALLAFIOR, in:
Homburger/Schmidhauser/Hoffet/Ducrey [Hrsg.], Kommentar zum
schweizerischen Kartellgesetz, op. cit., art. 7 N 116 s.; DPC 2007/2,
pag. 241 segg.). In considerazione del fatto che la Comco ha limitato
la sua inchiesta solo all'esistenza di accordi giusta l'art. 5 cpv. 3 LCart,
non si è in casu rivelato necessario esaminare l'adeguatezza dei
prezzi. L'analisi della convenzione e dell'effettiva applicazione della
stessa, in assenza di argomenti ricorsuali atti a confutare la
presunzione di cui all'art. 5 cpv. 3 LCart, porta a concludere che
l'accordo in questione ha soppresso la concorrenza efficace ed era no-
civo. La nocività dell'accordo risiedeva nella mancanza di pressione
alla razionalizzazione e nel mantenimento di strutture inefficienti. Nel
quadro del sistema di rotazione costituito nella convenzione anche a
quelle imprese che presentavano alti costi strutturali potevano essere
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aggiudicate le commesse. Le offerte di questo tipo di ditte erano ela-
borate in modo tale che il prezzo dell'offerta potesse coprire i loro ele-
vati costi strutturali. Con la partecipazione e l'adesione alla convenzio -
ne veniva impedito a quelle imprese che avrebbero potuto permettersi
di offrire prezzi più vantaggiosi di inoltrare offerte con prezzi più bassi.
Dalle indagini svolte dalla Comco emerge in modo plausibile che i
prezzi delle offerte prima dell'eliminazione dell'accordo erano più ele-
vati del preventivo allestito dal Cantone e sono invece scesi considere-
volmente sotto il livello del preventivo nel periodo successivo allo scio-
glimento dell'accordo. Secondo l'esperienza generale, un preventivo
allestito da un'autorità aggiudicatrice per stimare il valore delle com-
messe è calcolato (per prudenza) piuttosto verso l'alto (cfr. PETER
GALLI/ANDRÉ MOSER/ELISABETH LANG/EVELYNE CLERC, Praxis des öffentlichen
Beschaffungrechts, Zurigo 2007, N 183; decisione incidentale del
Tribunale amministrativo federale B-4567/2009 del 6 agosto 2009
consid. 6.6, pubblicata su internet). In casu può essere lasciata
indecisa la questione a sapere se e in che misura il committente
cantonale ha allestito i preventivi dei costi lege artis. Decisiva per il
caso di specie è piuttosto la circostanza che si siano avverate
significative variazioni dei prezzi delle offerte a partire dal 2005. Come
la Comco ha giustamente avuto modo di osservare, simili variazioni
rappresentano un forte indizio che le imprese, dopo aver abbandonato
il regime della convenzione, abbiano cominciato a risentire della
crescente pressione della concorrenza rispettivamente che dopo il
2005 è iniziata una fase di ristrutturazione del mercato. Tale indizio si
trova concretizzato anche dal fatto che a partire dal momento in cui le
ditte hanno abbassato i prezzi delle loro offerte le stesse hanno
iniziato a dedurre dal prezzo delle offerte gli sconti concessi ai
fornitori, ciò che non avveniva sotto il regime della convenzione (cfr.
presa di posizione del Dipartimento del territorio del 31 ottobre 2008).
Le critiche mosse dalle ricorrenti in riferimento al livello dei prezzi
sono da relativizzare per diversi motivi. A ragione la Comco ha accer-
tato che in principio i prezzi che nascono in un regime di concorrenza
non devono per forza coprire i costi. Questo vale anche in relazione ad
una fase di risanamento strutturale e di riduzione di capacità ecceden-
tarie, la quale tendenzialmente accompagna lo scioglimento di un ac-
cordo in materia di concorrenza. Vi è anche ragione di credere che tut -
te le imprese che hanno partecipato all'accordo sono ancora attive, ec-
cezion fatta per una sola ditta che al momento si trova in liquidazione
(cfr. presa di posizione del Dipartimento del territorio del 31 ottobre
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2008). Emerge inoltre da un'indagine dell'Ufficio federale di statistica
sullo sviluppo dei prezzi nell'edilizia per il periodo ottobre 1998 – aprile
2007 che dal 2002 la media dei prezzi per la costruzione di strade nel
Cantone Ticino è la più alta a livello svizzero (cfr. allegato alle osserva-
zioni della Comco).
Infine, il fatto che ditte esterne (cantoni limitrofi, Italia) non abbiano
inoltrato offerte non è principalmente da attribuire al livello dei prezzi,
bensì a diversi fattori quali la possibilità d'accesso al mercato, che, sul -
la base dei considerandi suesposti, è stata ovviamente impedita (cfr.
anche consid. 10.2.1).
Contrariamente a quanto vorrebbero far credere le ricorrenti, la Comco
ha analizzato i prezzi per la posa di pavimentazioni stradali nel Canto-
ne Ticino tra il 1999 e il 2004. Sulla base dei rilevamenti forniti dall'Uffi -
cio federale delle strade e dall'Ufficio federale di statistica l'autorità in -
feriore ha potuto constatare che i prezzi nel Cantone Ticino erano più
elevati rispetto a quelli praticati in altri cantoni. Siccome dieci imprese
di pavimentazione stradale ticinesi partecipanti all'accordo erano
anche azioniste della Comibit SA (la maggiore ditta di produzione di
asfalto) rispettivamente la stessa Comibit SA aveva anch'essa preso
parte indirettamente all'accordo, la Comco ha a giusto titolo lasciato
indecisa la questione a sapere se il livello dei prezzi per le miscele
bituminose fosse eccessivamente elevato, poiché in base ai legami di
partecipazione tra le ditte era deducibile che l'accordo avesse
esercitato un influsso non solo sul mercato della pavimentazione
stradale, ma anche sul mercato della produzione delle miscele
bituminose. L'autorità inferiore ha considerato tuttavia i cambiamenti
avvenuti sul mercato nel mese di aprile 2005, constatando che la
Comibit SA ha ridotto i prezzi dall'inizio del 2005, mentre l'eliminazione
delle pratiche da parte delle ditte prima dell'entrata in vigore della
modifica di legge aveva altrettanto provocato una riduzione dei prezzi
delle offerte. Le analisi della Comco sono quindi servite tra l'altro non
solo ad appurare una correlazione tra i prezzi delle offerte e i prezzi
per la produzione di miscele bituminose, ma soprattutto per rafforzare
la sua tesi riguardo all'esistenza e all'applicazione effettiva di un
accordo orizzontale sui prezzi e sulla ripartizione del mercato.
L'allestimento di una perizia per determinare la concorrenzialità dei
prezzi delle offerte, come richiesto dalle ricorrenti, non si rivela
necessario per l'accertamento dell'esistenza di un accordo orizzontale
ai sensi dell'art. 5 cpv. 3 LCart ed è in principio contrario al senso e
allo scopo di tale disposto, con cui come già detto si ha voluto
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facilitare il controllo dei cosiddetti cartelli duri e semplificare la
procedura d'inchiesta amministrativa (messaggio LCart 1995 p. 449).
10.3.3 La censura secondo cui le commesse non venivano sempre as-
segnate alle imprese che figuravano al primo posto nelle tabelle e che
per l'assegnazione veniva tenuto conto non solo del prezzo dell'offerta
ma di ulteriori fattori non è atta a confutare la presunzione di cui
all'art. 5 cpv. 3 LCart. Anche con questo argomento le ricorrenti
misconoscono che l'attenersi alla convenzione da parte di 17 su 18
ditte attive nella pavimentazione stradale era adatta a manipolare le
procedure di aggiudicazione delle commesse e a falsificare il livello dei
prezzi, dal momento che le imprese non hanno formato i prezzi delle
offerte in modo indipendente dalla convenzione.
Le argomentazioni ricorsuali vengono relativizzate dalle esperienze
del Cantone (Dipartimento del territorio) in qualità di autorità
aggiudicatrice. Dalla documentazione del Cantone inoltrata in fase
d'inchiesta (1 classificatore intero), nonché dalla presa di posizione al
presente ricorso emergono importanti indizi a sostegno
dell'applicazione dell'accordo. Conformemente alla vecchia legge sugli
appalti in vigore fino al mese di febbraio 2001 il Consiglio di Stato
poteva deliberare a sua scelta tra le imprese le cui offerte non
superavano il 5 % del minor offerente. Fino al febbraio 2001 il Cantone
ha riscontrato nella maggior parte delle procedure che il secondo clas-
sificato superava il valore limite del 5 %, mentre le altre offerte si situa -
vano tra il 5 e 10 % al disopra del minor offerente. Con l'entrata in
vigore della nuova legge sugli appalti nel febbraio 2001
l'individualizzazione del miglior offerente non dipendeva
prevalentemente solo dal prezzo, ma da altri criteri (organizzazione
dell'impresa, programma lavori, competenza, esperienza). Tuttavia il
Cantone ha constatato che a partire dal secondo classificato le offerte
superavano il prezzo del primo classificato almeno del 5 %. Inoltre il
minor offerente era solito inoltrare una documentazione d'appalto
ineccepibile, mentre le altre ditte consegnavano una documentazione
carente.
10.3.4 Le ricorrenti contestano che la Comco, pur considerando il
Cantone come impresa ai sensi dell'art. 2 LCart, ha deciso di non
esprimere alcun giudizio sul ruolo di committente pubblico assunto da
quest'ultimo nella vicenda. Le ricorrenti sono dell'avviso che il Cantone
abbia invitato esplicitamente le ditte a mettersi d'accordo. Esse fanno
presente che nel corso del 1995 il Cantone in qualità di committente
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pubblico aveva annullato alcuni bandi di concorso, indicando che “ le
offerte inoltrate (...) risultano inaccettabili per i prezzi bassi offerti sin-
golarmente e nel loro complesso”. Con questo argomento le ricorrenti
sembrano far valere secondo il senso che la presunzione della sop-
pressione della concorrenza efficace potrebbe essere confutata a
causa della forte controparte sul mercato esercitata dal Cantone in
qualità di committente pubblico.
Avantutto occorre segnalare che per rovesciare la presunzione di cui
all'art. 5 cpv. 3 LCart è di per sé sufficiente solo comprovare che sul
mercato rilevante esista ancora concorrenza esterna o interna in rela-
zione ad un parametro di concorrenza toccato dall'accordo. Fintanto
che non sussiste una concorrenza residua efficace, nello schema
d'esame per la confutazione della presunzione è possibile includere
anche la questione a sapere se la posizione della controparte sul mer-
cato ha un effetto disciplinante sui partecipanti all'accordo. Se la con-
troparte sul mercato non è in grado di esercitare una pressione con-
correnziale sui partecipanti all'accordo, allora la presunzione che la
concorrenza efficace è soppressa non può essere considerata rove-
sciata (cfr. sul tema: KRAUSKOPF/SCHALLER, op. cit., N 445 e 241 ad art. 5
LCart; ZÄCH, Schweizerisches Kartellrecht, op. cit., N 434 i. f.).
Nella misura in cui le ricorrenti fanno valere la forte controparte sul
mercato esercitata dal Cantone quale argomento per confutare la pre-
sunzione della soppressione della concorrenza efficace, è lecito occu-
parsi a fondo di tale censura. Tuttavia, nel caso in cui le ricorrenti intra -
vedano nel comportamento del Cantone una causa di giustificazione
per l'accordo sui prezzi e di ripartizione del mercato tra partner com-
merciali ai sensi della convenzione, un simile argomento non è conci-
liabile con lo schema d'esame per la confutazione della presunzione ai
sensi dell'art. 5 cpv. 3 LCart.
10.3.4.1 Giusta l'art. 2 cpv. 1bis LCart sono considerate imprese i ri-
chiedenti o offerenti di beni e servizi nel processo economico, indipen-
dentemente dal loro statuto giuridico o della loro forma organizzativa.
Con questo disposto il legislatore si è prefissato di assoggettare il po-
tere della domanda del settore pubblico alle regole in materia di legge
sui cartelli (cfr. HUBERT STÖCKLI Vergarecht 2004 in: Zeitschrift für
Baurecht / Droit de la construction (BR), Sonderheft Vergaberecht
2004, p. 6). In considerazione del fatto che nel ramo delle costruzioni
l'amministrazione pubblica aggiudica la maggior parte dei lavori e che
gli offerenti sono vincolati dal capitolato d'oneri predefiniti dai
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committenti (cfr. CHRIST, op. cit., p. 41), il rimprovero circa la posizione
dominante del committente pubblico non sembra a tutta prima essere
privo di fondamento. Tuttavia, il solo fatto di detenere una posizione
dominante o di monopolio sul mercato non è di per sé illecito, piuttosto
deve essere accertato l'abuso di una tale posizione (art. 7 LCart; cfr.
ZÄCH, Schweizerisches Kartellrecht, op. cit., N 528).
Nel settore degli acquisti pubblici, in particolare nell'ambito della mes-
sa in concorso di una commessa concreta e a seconda del settore di
mercato, risulta sovente ed in modo tipico una situazione di potere di
mercato, in cui un numero maggiore di offerenti è contrapposto ad un
numero minore di richiedenti oppure a un monopolio della domanda.
La situazione di squilibrio di per sé data tra offerenti e richiedente può
apparire in maniera accentuata nel ramo delle pavimentazioni stradali,
laddove il committente pubblico rappresenta una quota notevole della
domanda. Un tale aspetto è tuttavia inerente al sistema degli acquisti
pubblici e viene attenuato ampiamente dalla circostanza che il commit-
tente pubblico è vincolato dalle garanzie procedurali in uno stato di di -
ritto, nonché dai principi che derivano dalla legislazione in materia di
acquisti pubblici, come la trasparenza e la parità di trattamento.
Nel caso di una violazione delle garanzie o dei principi in materia di
acquisti pubblici sono a disposizione i corrispondenti rimedi di diritto.
Quegli offerenti che si trovano a confronto con un ente pubblico che
detiene una posizione dominante sul mercato hanno la possibilità di
difendersi da eventuali abusi derivanti da tale posizione dominante,
presentando una denuncia presso la Segreteria della Comco (art. 26
cpv. 2 LCart), che se del caso potrebbe portare ad aprire un'inchiesta
cartellare oppure adendo direttamente le vie di diritto civile in materia
di cartelli (art. 12 s. LCart) (cfr. HUBERT STÖCKLI, Ansprüche aus Wett-
bewerbsbehinderung, Friburgo 1999, p. 287).
Da un punto di vista generale, a causa dello squilibrio che si viene a
creare tra offerenti e richiedente pubblico, una gara d'appalto racchiu -
de anche certi rischi per gli offerenti. Nel quadro delle procedure di ac-
quisti pubblici il committente ottiene informazioni sul relativo mercato e
in questo modo ne ricava la dovuta trasparenza, a differenza degli of -
ferenti, ai quali viene a mancare l'accesso a tali nozioni di mercato. Gli
offerenti sono impediti nelle loro possibilità di scelta o di ripiegare su
un altro richiedente, poiché incapaci di confrontare in anticipo i prezzi
o le soluzioni dei problemi con gli altri concorrenti (cfr. CHRIST, op. cit. N
205; HEITZ, op. cit., p. 41 s.). Se si tiene inoltre presente che il prezzo
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nelle procedure in materia di acquisti pubblici è un fattore determinan-
te, è ravvisabile che nei confronti degli offerenti viene esercitata una
certa pressione sui prezzi (HEITZ, op. cit., p. 41 s.). Perciò gli offerenti
potrebbero ravvisare in un cartello sugli appalti uno strumento adatto
in qualche modo ad ostacolare il potere della domanda del
committente pubblico, rispettivamente la pressione esercitata sui
prezzi (cfr. HEITZ, op. cit., p. 42)
10.3.4.2 Nel caso di specie è incontestato che 17 su 18 ditte di pavi-
mentazione stradale attive nel Canton Ticino aderendo alla convenzio-
ne hanno determinato in anticipo l'aggiudicatario, il prezzo dell'offerta
prevista per l'aggiudicazione, nonché l'importo delle cosiddette offerte
d'appoggio. Al presunto monopolio della domanda da parte del com-
mittente pubblico cantonale era di fatto contrapposto un monopolio
dell'offerta. Si può quindi partire dal presupposto che la soppressione
della concorrenza efficace quale conseguenza della presunzione lega-
le e i prezzi tendenzialmente più elevati ad essa connessi dovrebbero
aver contribuito ad indebolire notevolmente un eventuale potere della
domanda da parte del Cantone. Del resto è stato proprio il committen-
te cantonale e non le ditte indagate a rivolgersi direttamente alla Com-
co a causa dei prezzi elevati delle commesse nel ramo della pavimen-
tazione stradale. Questo potrebbe essere a sua volta considerato qua-
le indizio atto a concludere che il committente cantonale non era stato
in grado di disciplinare il comportamento avverso alla concorrenza che
le ditte avevano adottato.
A titolo abbondanziale va rilevato che i lavori di pavimentazione stra-
dale potevano essere richiesti da diverse categorie di committenti pub-
blici (cantone, comuni, eventualmente Confederazione), nonché da pri -
vati e da terzi. Ne consegue che le quote di mercato relative ai lavori
richiesti era suddivisa tra i numerosi committenti in gioco. Né dagli atti,
né dalla motivazione del ricorso emergono tuttavia indizi atti ad affer-
mare che il committente cantonale potesse disporre di una quota di
mercato di tale importanza da esercitare un effetto disciplinante sulle
imprese indagate.
10.3.4.3 Le ricorrenti fanno valere in modo generale che il Cantone ha
incentivato il comportamento delle imprese annullando alcuni concorsi
pubblici a dipendenza del costo troppo basso delle offerte.
Dagli atti si evince che il rimprovero delle ricorrenti non può che riferir -
si all'annullamento di una procedura di aggiudicazione avvenuto nel
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1995 (cfr. sentenza nella procedura parallela B-420/2008 consid.
9.2.2.4). Tale annullamento si è verificato 3 anni prima che sia stato
concluso l'accordo in questione, cosicché dovrebbe mancare un nesso
diretto temporale fra i due avvenimenti. Dalla presa di posizione del
Cantone al progetto di decisione della Comco dell'8 marzo 2006 si
evince inoltre che la procedura di aggiudicazione non è stata annullata
a causa del livello dei prezzi delle offerte, ma per il fatto che le offerte
erano state concepite in modo da non permettere al committente un
confronto diretto. In particolare sembra che i costi di trasporto non
fossero stati contemplati in modo corretto nelle rispettive offerte.
Nell'ottica del diritto in materia di acquisti pubblici, sulla circostanza
che il committente pubblico abbia di per sé la possibilità di annullare
una procedura di aggiudicazione se ne sono date le premesse non vi è
nulla da eccepire. Di conseguenza dalla sola possibilità di annullare
procedure di aggiudicazione o da eventuali annullamenti le ricorrenti
non possono trarre nulla a loro beneficio.
10.3.4.4 Anche uno sguardo ai disposti cantonali in materia di acquisti
pubblici non permette di sostenere le tesi ricorsuali e di rovesciare la
presunzione della soppressione della concorrenza efficace.
Se corrisponde al vero che l'art. 23 lett. d della vecchia legge cantona-
le sulle commesse pubbliche del 12 settembre 1978 prescriveva di te-
ner conto del carico di lavoro nell'aggiudicazione delle commesse, è
altrettanto vero che secondo tale disposto il carico di lavoro era uno
dei tanti criteri di aggiudicazione per il quale era prevista una pondera-
zione del 5 %. Al criterio di aggiudicazione del prezzo era invece attri -
buito il massimo grado di ponderazione. Ne consegue che le modalità
per l'aggiudicazione di una commessa ai sensi della vecchia legge su-
gli appalti non erano contrarie a che gli offerenti inoltrassero offerte
concorrenziali. Con l'entrata in vigore della nuova legge sugli appalti
nel 2001, le offerte non venivano più aggiudicate al miglior offerente
(nel senso dell'offerente con il prezzo minore), ma all'offerta più van-
taggiosa tenendo conto del rapporto qualità e prezzo. Con la modifica
di legge è venuto a cadere il carico di lavoro quale criterio di aggiudi -
cazione. Visto quanto precede, non vi sono indizi che la legislazione
cantonale in materia di acquisti pubblici abbia incoraggiato le imprese
indagate ad adottare le loro pratiche illecite.
10.3.4.5 Nella decisione impugnata la Comco si è occupata delle ulte-
riori censure sollevate dalle imprese riguardo alla prassi del Cantone
in qualità di committente pubblico, sollevando in particolare le questio -
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ni dell'istituzione di una Commissione paritetica e delle richieste di
sconti dopo la presentazione delle offerte.
Per quanto attiene all'istituzione di una commissione paritetica nel
1995, va rilevato a titolo generale che tale avvenimento non si inseri -
sce in un contesto temporale diretto con la convenzione stipulata nel
dicembre 1998. Inoltre nella sua presa posizione al progetto di decisio-
ne della Comco dell'8 marzo 2007 il Cantone ha indicato che a metà
degli anni novanta si era trovato confrontato a una guerra dei prezzi al
ribasso nel mercato della costruzione. Su pressione del Parlamento,
era poi stato deciso di creare una commissione prezzi avente come
scopo di fornire ai funzionari attivi sul campo un interlocutore neutro
che potesse comunicare i dati tecnici necessari per la valutazione del -
le offerte. La commissione paritetica era composta da rappresentanti
del Dipartimento del territorio e della ATIPS. Secondo le informazioni
del Cantone la commissione paritetica era stata costretta più volte ad
interrompere e riprendere la propria attività senza giungere ad un ri -
sultato concreto ed accettabile. A mente delle autorità cantonali,
l'insuccesso della commissione era da ricondurre alla mancata traspa-
renza da parte dei rappresentanti degli imprenditori privati, i quali fino
ad oggi non avrebbero consegnato ai rappresentanti del Cantone i dati
tecnici per la valutazione delle offerte. Dalle allegazioni del Cantone è
ravvisabile che la Commissione paritetica non era riuscita a influen-
zare il comportamento delle imprese che avevano partecipato alla con-
venzione.
Per quanto concerne le richieste di sconti dopo la presentazione delle
offerte la Comco ha definito le questioni problematiche alla luce
dell'art. 7 LCart. Come già accennato, un'eventuale posizione domi-
nante del committente pubblico rappresenta un aspetto generalmente
riscontrabile nel ramo degli acquisti pubblici (consid. 10.3.4.1). Questo
argomento da solo non basta però a giustificare una limitazione illecita
della concorrenza. Piuttosto devono sussistere punti di riferimento che
lascino concludere ad un abuso di una probabile posizione dominante,
per esempio un comportamento atto a modificare durevolmente la
struttura della concorrenza o ad indebolire in modo duraturo gli
offerenti (cfr. Wettbewerb und Vergaberecht- Wettbewerbspolitische
Analyse des Vergaberechts der Schweiz, insbesondere des
Vergaberechts des Bundes, Bericht des Sekretariats der
Wettbewerbskommission zur Revision des Beschaffungsrechts, RPW
2006/2, p. 404 s.).
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Visto quanto precede, le allegazioni delle ricorrenti non riescono a di -
mostrare in modo convincente che la posizione del Cantone in qualità
di committente pubblico abbia esplicato un significante effetto
disciplinante sulle imprese indagate. Invece, sulla base dei risultati
delle proprie indagini, l'autorità inferiore ha potuto a giusto titolo
ravvisare una limitazione illecita della concorrenza nella convenzione,
nonché nell'applicazione della medesima. Un'estensione dell'inchiesta
al comportamento del cantone in qualità di committente pubblico non
si rivelava necessaria nell'ambito del procedimento nei confronti delle
ricorrenti.
Considerato che la presunzione della soppressione della concorrenza
non ha potuto essere confutata, si può partire dal presupposto che le
imprese partecipando alla convenzione abbiano indebolito la posizione
del committente pubblico nella misura in cui quest'ultimo non era più in
grado di individuare un prezzo concorrenziale per i lavori messi a con-
corso.
10.3.5 Per quanto attiene alla durata dell'applicazione della conven-
zione va rilevato che nel corso dell'inchiesta, sulla base di 209 tabelle
da cui si evincono le aggiudicazioni delle commesse stabilite in antici-
po in occasione delle riunioni settimanali, di 192 pagine in cui sono
elencati i lavori sospesi e di diverse prese di posizione delle imprese,
la Comco ha potuto appurare che la convenzione è stata effettiva-
mente applicata dal 13 gennaio 1999 fino al 10 dicembre 2003.
Le ricorrenti non sollevano obiezioni contro questo accertamento dei
fatti. Esse rimproverano alla Comco di non essere riuscita a dimostrare
che la convenzione era stata applicata nel periodo successivo al
10 dicembre 2003 fino alla fine del 2004. A tale riguardo va rimarcato
che per il periodo successivo non è disponibile una documentazione
paragonabile alle 209 tabelle e alle 191 pagine sui lavori sospesi che
sono state prese in considerazione per accertare la durata dell'appli-
cazione della convenzione dal 13 gennaio 1999 al 10 dicembre 2003.
La Comco ha appurato in sede di inchiesta che la mancanza di docu-
mentazione per quanto attiene al periodo successivo al 2003 è da far
risalire alla circostanza che a partire dall'inizio del 2004 i documenti
distribuiti durante le riunioni sarebbero stati ritirati al termine delle
riunioni su ordine superiore (act. 436). Malgrado la documentazione
mancante per il periodo posteriore al dicembre 2003, la Comco ha
ricevuto diverse prese di posizione dalle imprese indagate in merito
alla questione, a partire da quale momento le ditte avevano cessato di
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applicare l'accordo. Dalle dichiarazioni inoltrate (in particolare Atag e
Novastrada; cfr. le rispettive prese di posizione del 9 marzo 2007 sul
progetto di decisione) la Comco ha potuto tuttavia ragionevolmente
concludere che la convenzione è stata applicata almeno fino al mese
di dicembre 2004. Dai dati alla base della decisione impugnata si può
quindi affermare che la Comco ha a giusto titolo accertato che la
durata dell'applicazione della convenzione si era protratta dal
13 gennaio 1999 fino almeno alla fine del 2004. In questa conclusione
non è ravvisabile un accertamento dei fatti incompleto od inesatto.
10.3.6 Visto quanto precede il Tribunale amministrativo federale
giunge alla conclusione che la Comco ha a giusto titolo qualificato la
convenzione del 15 dicembre 1998 quale accordo sulla ripartizione del
mercato e quale accordo orizzontale sulla fissazione dei prezzi ai
sensi dell'art. 5 cpv. 3 lett. a e c LCart ed eseguito l'esame della confu-
tazione della presunzione in modo obiettivo e corretto, in considera-
zione del principio dell'officiosità e degli argomenti addotti dalle impre-
se indagate. Siccome nel caso di specie non è possibile confutare la
presunzione della soppressione della concorrenza efficace, la conven-
zione in esame si rivela illecita alla luce dell'art. 5 cpv. 1 LCart e con-
formemente al medesimo disposto non può essere giustificata da moti -
vi di efficienza economica (cfr. STOFFEL: in SIWR, op. cit., p. 76; HEITZ,
op. cit., p. 73; REINERT, op. cit., N 22 ad art. 5 LCart).
Le questioni a sapere se un accordo in materia di concorrenza causa
un notevole intralcio alla concorrenza, nonché se un tale accordo può
essere giustificato per motivi di efficienza economica si pongono sol -
tanto nel caso in cui la presunzione della soppressione della concor -
renza efficace può essere rovesciata (cfr. messaggio LCart 1995,
p. 444; DTF 129 II 18 consid. 9.5.5 e 10). In considerazione del
risultato a cui si è giunti nel caso di specie si prescinde dall'occuparsi
di tali questioni.
11.
In conclusione emerge che, per quanto riguarda l'aspetto formale, la
decisione impugnata è giustificata e le premesse per entrare nel meri -
to del ricorso sono da considerare adempiute. In particolare va rimar-
cato che la Comco era autorizzata, sulla scorta delle disposizioni vi -
genti al momento della conclusione dell'inchiesta, ad accertare
l'illiceità dell'accordo in materia di concorrenza dissolto durante il ter -
mine previsto nella disposizione finale e a vietarne l'applicazione con
la comminatoria delle sanzioni giusta l'art. 50 e 54 LCart in caso di
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contravvenzione (consid. 1.2, 3.4.2-3.4.6). Sotto l'aspetto del diritto
materiale la Comco poteva a ragione partire dal presupposto che la
convenzione del 15 dicembre 1998 adempie alle esigenze poste ad un
accordo in materia di concorrenza giusta l'art. 4 LCart (consid. 7). La
qualificazione della convenzione come accordo sulla fissazione diretta
o indiretta dei prezzi (art. 5 cpv. 3 lett. a LCart) e nel contempo
accordo sulla ripartizione del mercato per zone o partner commerciali
(art. 5 cpv. 3 lett. c LCart) è da ritenere esatta. L'esistenza della base
della presunzione ai sensi dell'art. 5 cpv. 3 lett. a e c LCart va
affermata già solo sulla base del contenuto concreto della
convenzione, nonché dell'applicazione effettiva della stessa; le
allegazioni circa gli effetti della convenzione sul mercato rilevante
incluse dalla Comco nell'esame della prova per la base della
presunzione possono essere considerate all'occorrenza nel quadro
dell'esame della confutabilità della presunzione (consid. 8). La
delimitazione del mercato reale e geografico rilevante effettuata dalla
Comco non dà adito a reclami (consid. 10.1). Sulla scorta dei risultati
dell'inchiesta la Comco ha potuto giungere alla conclusione che la
presunzione della soppressione della concorrenza efficace non aveva
potuto essere confutata, in quanto non era stata dimostrata l'esistenza
né di una concorrenza esterna attuale e potenziale, né di una
concorrenza interna residua efficace (consid. 10.2). Gli argomenti
addotti dalle ricorrenti per dimostrare la confutazione della
presunzione non sono convincenti; alle ricorrenti non riesce di
produrre indizi concreti atti ad affermare che il Cantone quale
committente pubblico e in virtù della sua forte controparte sul mercato
abbia esercitato un effetto disciplinante sulle imprese indagate
rispettivamente che il Cantone abbia abusato eventualmente di
un'ipotetica posizione dominante sul mercato (consid. 10.2.3 s.).
Avendo soppresso la concorrenza efficace, la convenzione in esame si
rivela illecita, per cui è possibile prescindere dall'esaminare se la
medesima ha intralciato in maniera notevole la concorrenza,
rispettivamente se può essere giustificata da motivi di efficienza
economica. Nella misura in cui le conclusioni ricorsuali sono
indirizzate contro il comunicato stampa, il ricorso è inammissibile (cfr.
consid. 2).
Visto quanto precede, la decisione impugnata non si rileva lesiva del
diritto federale. Pertanto il ricorso risulta infondato e, nella misura in
cui è ammissibile, va respinto.
Pagina 60
B-360/2008
12.
Visto l'esito della procedura, le ricorrenti devono sopportare le spese
processuali (art. 63 cpv. 1 PA). Le spese del procedimento dinanzi al
Tribunale amministrativo federale comprendono la tassa di giustizia e i
disborsi (art. 1 del Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e
sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo
federale, TS-TAF, RS 173.320.2). La tassa di giustizia è calcolata in
funzione dell'ampiezza e delle difficoltà della causa, del modo di
condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti,
conformemente all'art. 2 cpv. 1 frase 1 TS-TAF. In applicazione di tale
disposto e in considerazione, da una parte delle difficoltà della causa
e della decisione incidentale del 6 marzo 2008 con cui era stata
respinta l'istanza cautelare delle ricorrenti, e dall'altra dalla circostanza
che nella causa era pendente una procedura parallela (B-420/2008)
avente come oggetto parzialmente le medesime questioni di diritto,
nonché della mancanza di elementi a favore di una riduzione delle
spese sulla base della situazione finanziaria delle parti, si giustifica
fissare le spese processuali a fr. 3'000.– per ricorrente, per un totale di
fr. 21'000.–. Tale importo è compensato con l'anticipo spese di
fr. 11'900.– versato (fr. 1'700.– per ricorrente). I ricorrenti rispondono
solidalmente per la differenza (fr. 1'300.– ciascuno, l'importo totale
ammonta a fr. 9'100.–), pagabile alla Cassa del Tribunale entro 30
giorni dalla crescita in giudicato della presente sentenza.
Visto l'esito della procedura alle ricorrenti non spetta alcuna indennità
a titolo di spese ripetibili (art. 64 cpv. 1 PA nonché art. 7 TS-TAF).
Pagina 61
B-360/2008
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto, nella misura in cui è ammissibile.
2.
Alle ricorrenti vengono addossate le spese processuali di fr. 21'000.–
(fr. 3'000.– per ricorrente), per le quali esse garantiscono solidalmente.
Esse sono computate con l'anticipo spese di fr. 11'900.– (fr. 1'700.–
per ricorrente). Le ricorrenti rispondono solidalmente per l'intero
importo relativo alla differenza (fr. 9'100.–; fr. 1'300.– ciascuno),
pagabile alla Cassa del Tribunale entro 30 giorni dalla crescita in
giudicato della presente sentenza. Il bollettino di versamento segue
con posta separata.
3.
Non si assegna alcuna indennità a titolo di spese ripetibili.
4.
La presente sentenza è notificata a:
- ricorrenti (atto giudiziario; allegato: comunicato stampa del 16
giugno 2010);
- autorità inferiore (n. di rif. 22-0323: Pavimentazioni stradali in Ticino;
atto giudiziario; allegato: comunicato stampa del 16 giugno 2010);
- Dipartimento federale dell'economia (atto giudiziario; allegato:
comunicato stampa del 16 giugno 2010);
- Dipartimento del territorio del Cantone Ticino (per conoscenza;
allegato: comunicato stampa del 16 giugno 2010);
e comunicata per estratto a:
- Costra SA (per conoscenza; allegato: comunicato stampa del 16
giugno 2010).
I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.
Il presidente del collegio: Il cancelliere:
Francesco Brentani Corrado Bergomi
Pagina 62
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Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia
di diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un ter-
mine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e
100 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS
173.110]. Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale,
contenere le conclusioni, i motivi e l’indicazione dei mezzi di prova ed
essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della par-
te ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono essere
allegati (art. 42 LTF).
Data di spedizione: 16 giugno 2010
Pagina 63