B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Le TF a refusé d'entrer en matière sur
le recours par décision du 16.06.2017
(2C_820/2014)
Cour II
B-3639/2012
Ar r ê t d u 1 4 j u i l l e t 2 0 1 4
Composition
Pietro Angeli-Busi (président du collège),
Hans Urech, Jean-Luc Baechler, juges,
Mathieu Azizi, greffier.
Parties
Banque Centrale de Syrie,
Altjreda al Maghrebeh Square, Damas, Syrie,
représentée par Maître Eric Hess, avocat,
Etude SHS & Associés, rue de Beaumont 3, 1206 Genève,
recourante,
contre
Département fédéral de l'économie, de la formation et de
la recherche DEFR,
Secrétariat général, Palais Fédéral Est, 3003 Berne,
autorité inférieure,
Objet
Mesures de coercition,
Inscription dans une annexe à l'ordonnance instituant des
mesures à l'encontre de la Syrie.
B-3639/2012
Page 2
Faits:
A.
Le 9 mai 2011, le Conseil de l'Union européenne (ci-après: le Conseil) a
adopté la décision 2011/273/PESC concernant des mesures restrictives en
raison de la situation en Syrie (JO L 121 du 10 mai 2011, p. 11). Cette
décision institue notamment une interdiction d'entrée et de transit sur le
territoire de l'Union des personnes mentionnées dans une annexe (art. 3
par. 1) et le gel de tous les fonds et ressources économiques appartenant à
l'ensemble des personnes physiques ou morales, des entités et des
organismes énumérés dans cette annexe (art. 4 par. 1) (voir également:
règlement (UE) n° 442/2011 du Conseil du 9 mai 2011 concernant des
mesures restrictives en raison de la situation en Syrie, JO L 121, du 10 mai
2011, p. 1).
B.
Le 18 mai 2011, le Conseil fédéral, se fondant sur la Loi fédérale sur
l'application de sanctions internationales (Loi sur les embargos, [LEmb,
RS 946.231]), a arrêté l'ordonnance instituant des mesures à l'encontre de
la Syrie (ci-après: aO-Syrie, RO 2011 2193). Ces mesures de coercition
comprennent, entre autres, le gel des avoirs et des ressources économiques
appartenant à ou sous contrôle des personnes physiques, entreprises et
entités mentionnées dans l'annexe 2 (art. 2 al. 1 aO-Syrie) ainsi que, pour
les personnes physiques citées dans dite annexe, une interdiction d'entrée
en Suisse et de transit par la Suisse
(art. 4 al. 1 aO-Syrie).
C.
Le 8 juin 2012, le Conseil fédéral a édicté une nouvelle ordonnance
instituant des mesures à l'encontre de la Syrie (O-Syrie, RS 946.231.172.7),
entrée en vigueur le 9 juin 2012. Cette nouvelle ordonnance, qui abroge
celle du 18 mai 2011, prévoit des mesures similaires à celles de la
précédente à l'égard des personnes susmentionnées dans une annexe 7
dont la dernière modification adoptée le 20 juin 2014 par le Département
fédéral de l'économie, de la formation et la recherche (ci-après: l'autorité
inférieure) est entrée en vigueur le 23 juin 2014.
La Banque Centrale de Syrie (ci-après: la recourante) est inscrite sur
l'annexe 7 pour les motifs suivants:
« Fournit un soutien financier au régime. »
B-3639/2012
Page 3
D.
Le 9 juillet 2012, la recourante a interjeté recours contre son inscription dans
l'annexe 7 de l'O-Syrie, concluant essentiellement à ce qu'ordre soit donné
à l'autorité inférieure de lui communiquer le dossier dont elle dispose à son
égard, à ce qu'elle soit autorisée à compléter son recours suite à la
consultation du dossier, ainsi qu'à ce qu'elle soit radiée de dite annexe.
La recourante soutient qu'elle est la banque centrale d'un Etat souverain, et
non la banque de tel ou tel individu particulier, fût-il un membre du
gouvernement, pas plus que celle de tel ou tel parti ou régime politique. Elle
serait indépendante du pouvoir politique en exercice, sa mission étant de
participer au bon fonctionnement de l'Etat dont elle serait partie intégrante.
Selon le droit syrien, elle serait une institution publique qui bénéficierait de
la personnalité juridique, ainsi que d'une indépendance administrative et
financière. Ses fonctions seraient celles qui incombent à une telle institution,
notamment la gestion de la politique monétaire, la fixation des taux
directeurs, la régulation de la monnaie syrienne, le contrôle et la surveillance
des marchés financiers et du système bancaire syrien.
La recourante considère que les avoirs d'un montant de […] dollars
américains (valeur au 6 septembre 2011) qu'elle détient en Suisse
appartiennent à l'Etat syrien et qu'ils sont affectés à des buts d'utilité
publique. De son avis, la recourante bénéficie ainsi de l'immunité
juridictionnelle et de l'immunité d'exécution.
La recourante invoque également la violation des principes découlant de
l'Etat de droit (art. 5 Cst.), ceci en ce sens que les autorités suisses
n'auraient pas procédé à un examen concret de la situation, mais se seraient
contentées de faire un « copier-coller » des décisions prises par l'Union
européenne.
Il y aurait en outre violation de son droit d'être entendu, plus particulièrement
de l'obligation de motiver (art. 29 al. 2 Cst.), dans la mesure où l'autorité
inférieure aurait gravement failli à cette obligation, en se déchargeant de ses
devoirs et responsabilités sur des instances étrangères.
En procédant de la sorte, soit sans examiner la situation concrète de la
recourante et sans le moindre respect des conditions légales, lésant ainsi
les intérêts d'une entité à laquelle il ne serait imputé aucune responsabilité
concrète dans les événements ayant motivé l'adoption de l'O-Syrie, l'autorité
inférieure aurait violé le principe de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.).
B-3639/2012
Page 4
E.
Par sa réponse du 14 septembre 2012, l'autorité inférieure conclut
principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement au rejet de celui-
ci.
Le même jour, l'autorité produit le dossier de la cause qui contient: 1. un
courrier du 9 juillet 2012 adressé au Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO)
et à l'autorité inférieure par la recourante sollicitant la consultation du
dossier; 2. un courrier du 11 juillet 2012 adressé à la recourante par l'autorité
inférieure rappelant les motifs de son inscription dans l'annexe 7 de
l'ordonnance; 3. une décision incidente du 11 juillet 2012 du Tribunal de
céans; 4. un courrier du 17 juillet 2012 adressé à l'autorité inférieure par la
recourante; 5. une ordonnance du 14 août 2012 du Tribunal de céans de
même que ses annexes.
L'autorité inférieure soutient que le recours serait irrecevable, l'annexe 7 de
l'O-Syrie émanant du Conseil fédéral. Le recours serait également
irrecevable au motif que la recourante ne pourrait pas se prévaloir du droit
d'accès au juge conféré par l'art. 6 CEDH.
Pour le cas où le Tribunal de céans devait tout de même entrer en matière,
la recourante rappelle que l'application de sanctions internationales non
militaires sert à la défense d'intérêts essentiels de la Suisse en matière de
politique extérieure et de sécurité, laquelle risquerait de devenir sans ces
mesures la solution de repli pour toutes les personnes visées par des
sanctions internationales.
L'autorité inférieure se fonde sur les rapports respectivement du
23 novembre 2011 et du 22 février 2012 de la commission d'enquête
indépendante diligentée par le Conseil des droits de l'homme de
l'Organisation des Nations Unies (cf.
/doc/UNDOC/GEN/G11/170/98/PDF/G1117098.pdf?OpenElement>;
14.pdf?OpenElement >, consultés le 27 juin 2014; ci-après: rapports ONU)
pour rappeler que des violations systématiques des droits de l'homme et des
crimes contre l'humanité seraient commis par les membres de l'armée
syrienne et les forces de sécurité, soit des exécutions sommaires, des
arrestations arbitraires, des disparitions forcées, des actes de torture, de
violences sexuelles, ainsi que des violations des droits des enfants. Des
sanctions internationales se justifieraient donc toujours pleinement à l'égard
de la Syrie, par le biais de mesures prises à l'encontre des personnes qui lui
apporteraient leur soutien.
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Page 5
Au sujet des motifs de l'inscription de la recourante dans la liste de
l'annexe 7 à l'O-Syrie, l'autorité inférieure estime qu'ils n'ont pas à être
développés plus avant, « tant il coule de source que toute banque centrale
est avant tout au service de son gouvernement. » L'autorité inférieure cite
quelques extraits du mémoire de recours qui démontreraient le lien
rattachant la recourante au pouvoir syrien. Eu égard aux ressources
financières très importantes qui seraient susceptibles d'être mises à
disposition de ce pouvoir, l'autorité inférieure estime qu'il est légitime
d'inclure la recourante au nombre des entités frappées de sanctions
internationales.
Il serait impossible de faire une enquête préalable sur chacune des
personnes, puisqu'il convient dans ce contexte d'agir rapidement. Si les
personnes étaient averties avant, elles pourraient retirer leur argent et les
sanctions n'auraient aucun effet. Le droit d'être entendu n'est donc octroyé
qu'une fois les mesures prises.
L'autorité inférieure rappelle en outre la jurisprudence du Tribunal de céans,
en tant que le présent litige ne s'intègrerait pas « dans le cadre d'une
procédure pénale où des agissements personnels et concrets seraient
examinés, […] mais au contraire d'une procédure administrative, fondée sur
les motifs de la sauvegarde de droits de l'homme et de la politique étrangère
de la Confédération, où une vraisemblance suffisante suffit » (arrêts du TAF
B-5196/2011 du 14 juin 2012 consid. 8.2.1.2; B-3488/2011 du 14 juin 2012
consid. 8.2.3.2).
Par ailleurs, l'autorité inférieure souligne que la Convention des Nations
Unies sur les immunités juridictionnelles des Etats et de leurs biens du
2 décembre 2004 (ci-après: la Convention) ne serait pas applicable, car elle
ne serait pas encore entrée en vigueur. Cependant, même si la Convention
qui concerne uniquement les procédures juridictionnelles était en vigueur,
son champ d'application ne couvrirait pas l'acte attaqué qui serait un acte de
politique extérieure non juridictionnel.
L'Union européenne et la Suisse, entre autres, auraient décidé d'adopter des
mesures de coercition contre l'Etat syrien. Ces mesures viseraient à contrer
les violations actuelles du droit international dont serait notamment victime
la population civile de ce pays. Elles auraient pour objectif, d'une part, de
mettre le gouvernement sous pression, afin qu'il mette fin à ces exactions,
et d'autre part, elles auraient pour but d'empêcher le financement direct ou
indirect du gouvernement ainsi que le financement de biens d'équipement
militaires ou utilisés à des fins de répression interne. Afin de paralyser ces
B-3639/2012
Page 6
flux financiers, le gel des avoirs de la recourante serait indispensable. La
possibilité pour l'Etat syrien de disposer librement des fonds de sa banque
nationale lui permettrait sinon de contourner les mesures de coercition
prises à son égard et de continuer à violer ses propres obligations de droit
international.
La pratique internationale démontrerait que les Etats tendent à prendre des
mesures à l'égard d'autres Etats, généralement fondées sur des
considérations politiques, notamment dans le but d'inciter l'Etat concerné par
les mesures de coercition à mieux respecter ses propres obligations de droit
international, en particulier en matière de droits de l'homme et de droit
humanitaire. Cette pratique n'aurait d'ailleurs jamais été condamnée par les
instances internationales compétentes. La recourante ne bénéficierait donc
d'aucune immunité.
F.
Par réplique du 2 novembre 2012, la recourante confirme en substance ses
conclusions et requiert à nouveau la consultation du dossier de l'autorité
inférieure.
S'agissant du grief d'irrecevabilité du recours au motif que l'objet de celui-ci
émane du Conseil fédéral, la recourante souligne l'inégalité de traitement
qu'engendrerait un refus d'entrée en matière: à suivre l'autorité inférieure, le
premier cercle de personnes visées par l'annexe 7 établie par le Conseil
fédéral ne pourrait pas recourir, alors que le Tribunal de céans pourrait entrer
en matière sur les recours formés par les personnes visées par des versions
ultérieures de cette annexe, au seul motif que celles-ci sont modifiées par
l'autorité inférieure. D'autre part, la recourante prétend que, le gel d'avoirs
équivalant à une saisie et relevant ainsi d'une contestation qui a trait à des
droits et obligations à caractère civil, le caractère politique de l'objet du
recours n'est pas prépondérant au point de le placer hors du champ
d'application de l'art. 6 par. 1 CEDH. Par conséquent, l'exception
d'irrecevabilité soulevée par l'autorité inférieure ne s'applique pas.
A l'argument de l'autorité inférieure, selon lequel les principes tirés de la
Convention ne seraient pas applicables en l'espèce en tant que cet accord
ne viserait que des mesures de contrainte en relation avec une procédure
juridictionnelle, la recourante rétorque que, le gel d'avoirs étant assimilable
à une saisie au sens de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite
(LP, RS 281.1), ces principes seraient applicables, à tout le moins par
analogie. Selon la recourante, il est contraire sinon au texte, du moins à
l'esprit de la Convention que les mêmes biens soient protégés dans le cadre
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Page 7
d'une procédure civile, alors qu'ils ne le seraient pas en présence d'un gel
des avoirs tel que celui découlant de l'O-Syrie.
La recourante soutient que le fait que des sanctions identiques aient été
prises par le passé à l'encontre d'autres banques ne saurait suffire à
légitimer la mesure attaquée. Si elle invoque une « pratique internationale »
établie, l'autorité inférieure ne citerait en revanche aucune référence
juridique. Il n'existerait aucune règle de droit international coutumier qui
autoriserait de procéder au gel des biens de la banque nationale d'un Etat.
G.
Par sa duplique du 7 décembre 2012, l'autorité inférieure informe le Tribunal
de céans de ce que l'intégralité du dossier a été produit en justice et qu'elle
ne dispose pas d'autres documents. D'autre part, elle estime avoir répondu
de manière détaillée et suffisante aux arguments de la recourante par
écriture du 14 septembre 2012.
H.
Par courrier du 30 août 2013 et se référant aux arrêts rendus par le Tribunal
fédéral le 27 mai 2013 (ATF 139 II 384; arrêt du TF 2C_722/2012 du 27 mai
2013), la recourante estime, eu égard aux principes de célérité et de
l'économie de la procédure, qu'il se justifie de déclarer recevable son recours
et de statuer sur le fond.
I.
Le 4 septembre 2013, le courrier précité a été transmis à l'autorité inférieure
pour son information.
J.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la procédure seront
repris plus loin dans la mesure nécessaire.
Droit:
1.
1.1 Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).
B-3639/2012
Page 8
1.2 L'art. 8 LEmb prévoit que les dispositions générales sur la procédure
fédérale sont applicables aux recours contre les décisions prises en vertu de
cette loi.
1.3 A teneur de l'art. 31 LTAF, le Tribunal de céans est compétent pour juger
des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA rendues par l'une des
autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF.
1.4
1.4.1 Saisi de recours contre l'inscription de personnes dans l'O-Syrie, le
Tribunal de céans avait en effet jugé qu'une telle inscription constituait une
décision au sens de l'art. 5 PA (B-3488/2011 consid. 3.6; B-5196/2011
consid. 3.6) et, partant, est entré en matière sur lesdits recours. Appelé à se
prononcer sur cette même question dans le cadre de recours dirigés contre
les arrêts précités, le Tribunal fédéral a nié le caractère de décision de ces
inscriptions et indiqué que l'intéressé devait d'abord requérir sa radiation
auprès de l'autorité inférieure laquelle était tenue de statuer sur la requête
en rendant une décision qui, elle, était sujette à recours (ATF 139 II 390
consid. 2.3; arrêt 2C_722/2012 consid. 2.3); les recours interjetés auprès du
Tribunal administratif fédéral ne s'avéraient par conséquent pas recevables.
Le Tribunal fédéral est néanmoins entré en matière par économie de
procédure, estimant que le renvoi de l'affaire à l'autorité compétente
constituerait un détour procédural inutile.
Ainsi, il s'avère que le recours du 9 juillet 2012 ne peut être considéré
comme un recours contre l'inscription de la recourante dans l'annexe 7 de
l'O-Syrie attendu qu'elle ne revêt pas le caractère de décision et qu'il aurait
convenu dans une première étape de requérir auprès de l'autorité inférieure
la radiation de la recourante. Se pose ainsi la question de savoir s'il peut être
parti du principe que l'autorité inférieure a tout de même prononcé une
décision en refusant de radier la recourante de la liste.
1.4.2 Lorsqu'il s'agit de qualifier un acte de décision, il n'est pas nécessaire
que les exigences formelles prévues aux art. 34 s PA soient remplies (ATAF
2009/43 consid. 1.1.4 et 1.1.6 ; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit
administratif, 2011, ch. 814); déterminant est le fait que l'acte en question
revête les caractéristiques matérielles d'une décision (ATAF 2008/15
consid. 2; arrêt du TAF A-2040/2006 du 17 avril 2007 consid. 2.2;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3e éd. 2009,
§ 29 ch. 3), cela indépendamment de la volonté de l'autorité ou de celle de
l'administré (ATAF 2008/15 consid. 4.2). Selon l'art. 5 al. 1 PA, sont
considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des
B-3639/2012
Page 9
cas d’espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet, soit de
créer, modifier ou annuler des droits ou des obligations (let. a), soit de
constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de tels droits ou obligations
(let. b), soit encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes
tendant à un tel but (let. c). Autrement dit, il doit s'agir d'un acte de
souveraineté unilatéral fondé sur le droit public par lequel une autorité règle,
dans un cas individuel et concret, un rapport de droit de manière
contraignante (ATF 139 V 72 consid. 2.2.1).
1.4.3 Il ressort implicitement des écritures de l'autorité inférieure, soit de sa
réponse du 14 septembre 2012 et de sa duplique du 7 décembre 2012,
qu'elle n'aurait pas procédé à la radiation de la recourante de l'annexe à
l'ordonnance si elle en avait été requise. En vertu de l'art. 16 LEmb, l'autorité
inférieure peut adapter les annexes des ordonnances édictées par le Conseil
fédéral sur la base de l'art. 2 al. 1 et al. 3 LEmb; par conséquent, il est en
son pouvoir de radier toute personne de la liste si elle estime qu'elle n'a pas
à y figurer. De sa réponse et sa duplique, il appert que l'autorité inférieure a
renoncé par la même occasion à reconsidérer sa « décision » comme il lui
était loisible de le faire en vertu de l'art. 16 LEmb – l'art. 58 al. 1 PA lui
permettant de procéder à un nouvel examen après le dépôt d'un recours –
signifiant de la sorte le maintien de la recourante sur la liste. Cette volonté
de garder le nom de la recourante dans l'annexe s'est d'ailleurs confirmée
tout au long de la procédure devant le Tribunal de céans. Il sied ainsi de
constater que les actes de l'autorité inférieure présentent les caractéristiques
matérielles d'une décision de rejet au sens de l'art. 5 al. 1 let. c PA et sujette
à recours en vertu de l'art. 44 PA.
1.4.4 La clause d'irrecevabilité de l'art. 32 al. 1 let. a LTAF n'est pas
applicable; en effet, les mesures de coercition instituées par les
ordonnances reposant sur la LEmb affectent des droits de caractère civil au
sens de l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 139 II 384 consid. 2.3; arrêt 2C_722/2012
consid. 2.3).
Les autres exceptions de l'art. 32 LTAF ne sont pas non plus réalisées.
1.4.5 L'autorité inférieure relève que tant l'O-Syrie que l'annexe 7 émanent
du Conseil fédéral. Partant, le recours serait irrecevable selon l'autorité
inférieure, les lettres a et b de l'art. 33 LTAF qui déterminent les conditions
dans lesquelles une décision prise par le Conseil fédéral peut être attaquée
devant le Tribunal de céans n'étant pas remplies dans le cas d'espèce.
B-3639/2012
Page 10
Comme le Tribunal fédéral a jugé que l'annexe de l'ordonnance ne constitue
pas une décision, mais que l'intéressé doit requérir en premier lieu la
radiation de son inscription auprès de l'autorité inférieure, radiation dont le
refus constitue une décision susceptible de recours (ATF 139 II 390
consid. 2.3), peu importe donc, dans le cadre de cette procédure, que le
Conseil fédéral lui-même ou l'autorité inférieure aient édicté le contenu de
l'annexe.
La condition de l'art. 33 let. d LTAF est ainsi remplie.
1.5 Il est considéré que la recourante a pris part à la procédure devant
l'autorité inférieure (cf. supra consid. 1.4.3). Spécialement atteinte par les
mesures prises en application de l'O-Syrie et ayant un intérêt digne de
protection à son annulation ou à sa modification, la qualité pour recourir doit
lui être reconnue (art. 48 PA).
1.6 Faute de remplir les conditions formelles ancrées aux art. 34 s PA, il est
manifeste que la notification de cette décision est irrégulière et ne peut
entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 38 PA); pour cette raison, il
sied de tenir pour acquis que la recourante a formé recours en temps utile
au travers de son mémoire du 9 juillet 2012 (ATF 129 II 125 consid. 3.4;
MOOR/POLTIER, Droit administratif: Les actes administratifs et leur contrôle,
vol. II, 3e éd. 2011, ch. 2.2.8.5); cette solution s'impose également par
économie de procédure attendu que la recourante s'est déterminée devant
le Tribunal de céans en faveur de la poursuite de la présente procédure, de
sorte qu'un renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle notification
s'avérerait inutile.
1.7 Les dispositions relatives à la forme et au contenu du mémoire de
recours ainsi qu'au paiement de l'avance de frais (art. 52 al. 1 et 63 al. 4 PA)
sont en outre respectées.
Le recours, contrairement à l'opinion de l'autorité inférieure, est ainsi
recevable.
2.
2.1 S'agissant de l'immunité juridictionnelle et d'exécution dont se prévaut la
recourante, en sa qualité d'entité de l'Etat syrien, se pose la question de
savoir si la Suisse est légitimée à prendre des mesures telles qu'un blocage
d'avoirs.
B-3639/2012
Page 11
Le gel des avoirs d'un Etat à l'étranger limite le droit de celui-ci d'en disposer.
Il restreint ainsi sensiblement ses droits de propriété. Contrairement à
d'autres sanctions économiques qui sont limitées à la coopération dans ce
secteur et qui, en règle générale, sont licites en l'absence d'une obligation
générale de non-discrimination dans le secteur économique, le patrimoine
de l'Etat est en principe mis à l'abri de mesures confiscatoires par le droit
international général. Il s'ensuit que, de façon générale, les mesures
étatiques qui sont prises en marge du système de sécurité collective des
Nations Unies, tel le gel d'avoirs appartenant à un Etat tiers, et qui ôtent à
cet Etat le droit d'en disposer – de manière permanente ou pour une période
précise – doivent être qualifiées de contraires au droit des gens. A titre
exceptionnel, des mesures de ce type sont toutefois autorisées lorsqu'elles
ont le caractère de sanctions, c'est-à-dire lorsqu'il s'agit d'une réaction d'un
Etat au comportement illicite d'un autre Etat. Cela présuppose notamment
que les représailles aient été préalablement notifiées, qu'elles soient
proportionnelles et qu'elles ne soient pas elles-même en contradiction avec
des règles impératives du droit international (jus cogens). Les représailles
doivent inciter leur destinataire à rétablir la légalité selon le droit des gens
(Département fédéral des affaires étrangères, LUCIUS CAFLISCH, La pratique
suisse en matière de droit international public, Compilation des chroniques
de 1999 à 2011, Représailles non armées, individuelles et collectives.
Protection internationale des droits de l'homme. Règles de jus cogens et
règles produisant des effets erga omnes. Neutralité, avis de droit de la
Direction du droit international public du 8 mai 1998, 2014, p. 85,
) .
Autre est la question qui concerne le cas d'espèce et de savoir si, en cas de
violations massives des droits de l'homme, chaque Etat est habilité à recourir
aux représailles. La doctrine contemporaine du droit international et la
majorité des Etats, notamment ceux de l'Union européenne, estiment
aujourd'hui que les infractions aux règles du jus cogens en matière de droits
de l'homme touchent chaque Etat et, de ce fait, produisent des effets erga
omnes. Ces infractions intéressent tous les Etats, ce qui signifie que, dans
les cas de violation évidente et grave, chaque Etat peut s'estimer lésé dans
ses droits propres. On peut ainsi admettre que ce n'est pas seulement la
communauté internationale, agissant dans le cadre des Nations Unies, mais
aussi chaque Etat individuel, y compris la Suisse, qui peut s'estimer habilité
à prendre des représailles (Département fédéral des affaires étrangères,
op. cit., p. 85; JERÔME CANDRIAN, L'Immunité des Etats face aux Droits de
l'Homme et à la protection des Biens culturels. Immunité de juridiction des
Etats et Droits de l'Homme. Immunité d'exécution des Etats et de leurs Biens
culturels, 2005, p. 595, note de bas de page n° 1482).
B-3639/2012
Page 12
Les mesures de coercition envisagées par l'art. 1 al. 1 LEmb servent à
mettre en œuvre des sanctions que l'Organisation des Nations Unies,
l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe ou l'un des
principaux partenaires commerciaux de la Suisse – en l'occurrence l'Union
européenne – a décrétées aux fins de faire respecter le droit international
public, en particulier les droits de l'homme. Les Etats qui appliquent ces
sanctions de nature politique entendent exercer une pression collective sur
un sujet de droit international, afin de l'amener à modifier son attitude dans
le sens d'un plus grand respect des normes précitées. En s'associant à ces
mesures, il s'agit pour la Suisse, d'une part, de participer activement au
rétablissement du droit international public, et d'autre part, d'éviter de
devenir une « plaque tournante du trafic de contournement » (arrêt du
TF 2C_721/2012 consid. 6.4 non publié in ATF 139 II 384; FF 2001 p. 1364
ch. 2.1.1), ce qui nuirait à l'efficacité des sanctions et porterait préjudice à
l'image de notre pays.
L'art. 1 al. 3 let. b LEmb contient une liste non exhaustive des mesures de
coercition pouvant être employées à cette fin. Au nombre de celles-ci
figurent les restrictions du trafic des paiements et des capitaux, ainsi que de
la circulation des personnes. Faisant partie des sanctions économiques qui
sont les plus importantes en pratique, les premières consistent à geler les
avoirs et plus largement toutes les ressources économiques d'un Etat, d'un
gouvernement, ainsi que des entités placées sous le contrôle, mais aussi de
particuliers et d'entreprises privées (arrêt 2C_721/2012 consid. 6.5 non
publié in ATF 139 II 384).
2.2 Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que la
recourante, eu égard aux violations des droits de l'homme perpétrées par le
gouvernement syrien (cf. rapports ONU) et au soutien qu'elle est elle-même
en mesure d'apporter au régime, ne peut se prévaloir d'aucune immunité
dans le cas d'espèce, ceci indépendamment de l'affectation de ces avoirs.
Permettre à la recourante de se prévaloir de l'immunité reviendrait à nier la
finalité même de la LEmb. Au demeurant, la question de savoir si la
recourante peut se prévaloir de l'immunité dans d'autres situations,
notamment en matière de poursuite pour dettes et la faillite (cf. let. F), peut
demeurer ouverte.
3.
La recourante reproche à l'autorité inférieure d'avoir violé son droit d'obtenir
une décision motivée, soit son droit d'être entendue; selon elle, cette
dernière a repris les mesures décidées par l'Union européenne sans
procéder à un examen concret de sa situation.
B-3639/2012
Page 13
3.1 Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. et aux
art. 29 ss PA, comprend notamment le droit pour l'intéressé d’être informé
de l’ouverture d’une procédure et de son objet ainsi que celui d’avoir
connaissance des pièces pertinentes sur lesquelles se fonde l’autorité dans
sa décision, de s'exprimer sur les éléments importants avant qu'une décision
ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves quant
aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur
son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF
129 II 497 consid. 2.2 et références citées). Selon la jurisprudence, l'art. 29
al. 2 Cst. ne confère en revanche pas aux citoyens le droit d'être entendu
dans une procédure législative (ATF 129 I 113 consid. 1.4) de sorte que la
recourante ne peut pas s'en prévaloir dans le cadre de l'adoption de l'O-
Syrie; le Tribunal fédéral a toutefois reconnu que certaines normes
pouvaient toucher une catégorie de personnes de manière si spécifique que
le droit d'être entendu ne pouvait être exclu entièrement (ATF 121 I 230
consid. 2c et 2d).
3.2 La question de savoir si, dans le cadre de l'adoption de l'O-Syrie, le droit
d'être entendu devait être accordé n'a cependant pas à être tranchée en
l'espèce car, même s'il fallait retenir une violation du droit d'être entendu,
cette violation serait de toute façon réparée au travers de la procédure
menée devant le Tribunal de céans; en effet, la recourante a largement eu
l'occasion de se prononcer sur les faits et arguments présentés par l'autorité
inférieure (arrêt 2C_721/2012 consid. 4., non publié in ATF 139 II 384; arrêt
2C_722/2012 consid. 4.). De surcroît, en cas d'urgence ou lorsque des
intérêts publics ou privés le justifient, il est admissible de ne pas entendre
l'administré dans une première étape à condition de lui accorder cette
possibilité ultérieurement (GEROLD STEINMANN, in: Die Schweizerische
Bundesverfassung, Kommentar, 2e éd. 2008, n° 22 ad art. 29; voir
également dans le même sens art. 30 al. 2 let. e PA).
3.3 La même conclusion s'impose s'agissant du respect de l'obligation de
motiver découlant du droit d'être entendu: dans ses arrêts, le Tribunal fédéral
a considéré que les indications figurant dans l'annexe 7 et relatives aux
recourants étaient certes sommaires mais encore compatibles avec le devoir
de motiver (arrêt 2C_721/2012 consid. 4., non publié in ATF 139 II 384; arrêt
2C_722/2012 consid. 4.).
Dans le cas d'espèce, le degré de motivation de l'inscription est le même et
suffit sur le vu de la jurisprudence précitée. En outre, la motivation a été
amplement complétée au cours de la présente procédure de recours à telle
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Page 14
enseigne qu'il ne peut être reproché à l'autorité inférieure de maintenir sans
le moindre examen concret les explications présentées par l'Union
européenne.
3.4 Le grief de la recourante concernant la violation de son droit d'être
entendu doit par conséquent être rejeté.
4. Tout au long de la procédure, la recourante a contesté les faits présentés
par l'autorité inférieure quant à ses liens avec le régime, lui reprochant une
constatation inexacte voire arbitraire des faits.
4.1 La constatation des faits effectuée par l'autorité compétente se révèle
incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens de preuve
déterminants pour la décision n'ont pas été pris en compte par l'autorité
inférieure; elle est inexacte lorsque l'autorité a omis d'administrer la preuve
d'un fait pertinent, a apprécié de manière erronée le résultat de
l'administration d'un moyen de preuve ou a fondé sa décision sur des faits
erronés, en contradiction avec les pièces par exemple (BENOÎT BOVAY,
Procédure administrative, 2000, p. 395 s.). Il y a arbitraire lorsque l'autorité
ne prend pas en compte, sans aucune raison sérieuse, un élément de
preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement
sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les éléments
recueillis, elle en tire des constatations insoutenables (ATF 137 III 226
consid. 4.2; ATF 136 III 552 consid. 4.2).
Dans ses arrêts B-3488/2011 et B-5196/2011 du 14 juin 2012, le Tribunal de
céans a considéré que, compte tenu de la nature des affaires traitées, en
particulier de la difficulté à accéder aux moyens de preuve portant sur des
faits qui se sont pour la plupart réalisés à l'étranger, le degré de preuve
requis afin de tenir lesdits faits pour établis se limitait à la vraisemblance
prépondérante (B-3488/2011 consid. 8.2.3.1 et B-5196/2011
consid. 8.2.1.1). Le Tribunal fédéral a confirmé ce point de vue dans ses
arrêts 2C_721/2012 consid. 5.2.2, non publié in ATF 139 II 384 et
2C_721/2012 consid. 5.2.2; parmi plusieurs présentations des faits, le juge
retiendra donc celle qui lui apparaît comme la plus vraisemblable. En raison
de la similarité de la présente cause avec les affaires précitées, il sied de
reprendre cette jurisprudence dans le cas d'espèce.
4.2 La recourante reprend d'elle-même dans son mémoire de recours (p. 5 à
7) les extraits suivants de son site web officiel (Mission de la Banque, en
ligne sur le site Internet de la Banque centrale de Syrie
, consulté le 14.03.2014):
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Page 15
« Les objectifs seront le devoir d’encourager l'intégrité, le stabilité et l'efficacité
de systèmes financiers et de paiement de la nation, et de promouvoir le macro
optimal exécution économique. Cette mission a trois éléments principaux:
[…]
3- Encourager l'intégrité, l'efficacité, et l'adresse des paiements de monnaie
domestiques et les systèmes de règlement, distribuer une monnaie uniforme,
et servir de l'agent et du dépôt fiscaux du gouvernement.
Les objectifs généraux de la banque centrale de Syrie, comme une institution
indépendante et croyable, sont:
[…]
Servir du banquier au gouvernement central. » [sic];
« Les fonctions principales exécutées par la Banque sont:
[…]
5- Servir comme la banque de l'état, et comme son agent financier:
La Banque centrale est donnée pouvoir par la loi monétaire fondamentale pour
servir comme la banque de l'état, son caissier et son agent financier dans et
hors des territoires syriens dans toutes opérations bancaires, tout caissier, et
toutes transactions de crédit de l'état. » [sic]
Sur le vu de ses propres allégués, la recourante est bien malvenue de
prétendre qu'elle est indépendante du pouvoir politique en exercice; en
effet, il ressort expressément des extraits précités qu'elle « sert de
banquier au gouvernement central ».
D'autre part, il ressort de l'art. 2 de la Loi syrienne n°23 sur la Banque
centrale de la Syrie et l'ordre monétaire (Law No. 23/ 2002 of the Centrale
Bank of Syria and the Basic Monetary Order) que le Conseil de la monnaie
et du crédit qui dirige la Banque centrale (art. 68 ch. 1 de la loi) est
composé notamment de membres du gouvernement, lesquels sont
proposés par les ministères auxquels ils sont rattachés:
« Article 2:
1. Credit and Monetary Council shall comprise: 1- Governor of the Central
Bank of Syria -president 2-First deputy of the Central Bank of Syria Governor-
vice president. 3-Second deputy of the Central Bank of Syria Governor-
member. 4- Assistant Minister of Economy and Foreign Trade-member. 5-
Assistant Finance Minister-Member. 6-Assistant Minister of Agriculture and
Agrarian Reform-Member. 7- Assistant Industry Minister-Member. 8- Head of
State Planning Authority-Member. 9- Three experts in monetary, credit and
banking affairs-Members.
2. Governor of the Central Bank of Syria and his two deputies are definitely
considered members of the Council. Other members shall be named by a
decree upon the proposal of their ministries and bodies they represent. Upon
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the selection of experts, it must be observed that they are renowned in science,
practical experience and technical expertise.
[…]
3.5. Remunerations of the council president, his two deputies and other
members shall be defined by a decree upon the proposal of the Minister of
Economy and Foreign Trade without adherence to the controls and maximum
limits stipulated in the laws in force. » [sic]
L'extrait précédent démontre également que le montant des indemnités
versées aux membres du Conseil de la monnaie et du crédit est décidé par
le Ministère de l'économie et du commerce international.
En outre, les décisions prises par le Conseil de la monnaie et du crédit sont
communiquées au Ministère de l'économie et du commerce international qui
a le pouvoir de suspendre l'effet exécutoire des décisions que cette autorité
juge contraire aux intérêts de l'Etat syrien pour une durée de 7 jours au plus,
pendant laquelle la décision en question devra être revue par le conseil
(art. 7 ch. 3 de la loi):
« Article 7:
[…]
3. 3. Decisions taken by the Credit and Monetary Council shall be notified to
the Minister of Economy & Foreign Trade and the Minister shall have the right
to suspend the implementation of any decisions he deems contrary to the
interest of the state for a maximum period of seven days during which the
decision shall be reviewed once again by the Council. In case the difference
of viewpoints continues to exist, the Minister of Economy & Foreign Trade must
urgently present the subject to the cabinet to take its decision thereon soonest
possible. » [sic]
Il est dès lors inconcevable que la recourante soit indépendante du pouvoir
politique, ce que confirment les articles suivants de cette même loi:
« Article 54:
Articles of association of the Central Bank of Syria shall be issued by a decree
upon the proposal of the Credit and Monetary Council and the approval of
Minister of Economy & Foreign Trade.
[…]
Article 71:
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1.1. The Minister of Economy & Foreign Trade shall name the supervising
managers upon the proposal of the governor. » [sic]
De surcroît, l'on peut lire sur le site web des Nations Unies que le Conseil
de la monnaie et du crédit agit sous le contrôle et l'autorité du Premier
Ministre: « The Central Bank of Syria and its Credit and Monetary Council
operate under the supervision and authority of the Prime Minister. »
(cf. United Nations Security Council, Letter Dated 3 August 2006 from the
Chairman of the Security Council Committee Established Pursuant to
Resolution 1373 (2001) Concerning Counter-terrorism Addressed to the
President of the Security Council, 04.08.2006,arch/view_doc.asp?symbol=S/2006/612 >, consulté le 28.04.2014).
L'économiste Abdallah Zouache a aussi relevé le contrôle exercé par les
autorités étatiques, que ce soit sur le Conseil de la monnaie et du crédit ou
sur la recourante elle-même: « Syria’s authorities still have a direct control
both over the new institutions created, as the Council of Money and Credit,
or former institutions as the central bank. » (ABDALLAH ZOUACHE, Why
economic liberalism is not sufficient to change the Arab world and why
politics is crucial. Lessons from Algeria and Syria,
2011,he.pdf >, consulté en date du 16.01.2014).
Les éléments précités constituent des signes tangibles d'une dépendance
voire d'une interdépendance de la recourante envers le régime et rendent
vraisemblable le fait qu'elle soutienne celui-ci financièrement, contribuant
ainsi à sa pérennité. La recourante est notamment en mesure de mettre
rapidement à disposition du gouvernement de fortes sommes d'argent.
Enfin, elle est dirigée par Monsieur Adib Mayaleh, lui-même proche du
régime (cf. arrêt du TAF B-3570/2012 du 14 juillet 2014).
4.3 Il sied à ce stade d'examiner si la recourante est parvenue à apporter
des contre-preuves aptes à renverser cette première conclusion.
Certes, elle s'est déclarée ne pas être la banque de tel ou tel individu en
particulier, fût-il un membre du gouvernement, pas plus que la banque de tel
ou tel parti ou « régime » politique, ou être indépendante du pouvoir en
exercice. Ces simples allégués ne permettent cependant pas d'établir de
manière crédible qu'elle ait pris ses distances avec le régime et ne le finance
d'aucune façon.
Enfin, la recourante n'a produit aucune pièce lui permettant d'appuyer ses
allégations.
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Page 18
4.4 Il ressort de ce qui précède que le grief de la recourante portant sur la
constatation des faits et de leur appréciation doit être rejeté.
5.
5.1 Le Tribunal fédéral a estimé que la reprise par la Suisse de sanctions
décrétées par l'un des principaux partenaires commerciaux du pays – en
l'occurrence l'Union européenne – aux fins de faire respecter le droit
international public, en particulier les droits de l'homme, visait à éviter que la
Suisse ne devienne une « plaque tournante du trafic de contournement »
(arrêt 2C_721/2012 consid. 6.3-6.5. non publiés in ATF 139 II 384; arrêt
2C_722/2012 consid. 6.3-6.5; Message du Conseil fédéral concernant la loi
fédérale sur l’application de sanctions internationales du 20 décembre 2000,
FF 2001 1341, 1364).
5.2 Les conditions de la légalité (art. 1 et 2 LEmb) et de l'intérêt public ayant
été reconnues par la jurisprudence (arrêt 2C_721/2012 consid. 6.3-6.4. non
publiés in ATF 139 II 384; arrêt 2C_722/2012 consid. 6.3-6.4.), il reste à
examiner la question de savoir si les mesures querellées sont
proportionnelles (cf. supra consid. 2.1); celles-ci doivent ainsi respecter les
conditions d'aptitude – qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre
le but fixé –, de nécessité – qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés,
on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés – et
de la proportionnalité au sens étroit – qui met en balance les effets de la
mesure choisie sur la situation de l'administré et sur le résultat escompté du
point de vue de l'intérêt public (ATF 130 II 425 consid. 5.2; 125 I 474
consid. 3).
5.3 S'agissant des mesures prises en vue de sauvegarder les intérêts de la
Suisse et ayant des implications politiques importantes, les instances
judiciaires doivent faire preuve de retenue dans l'examen de la nécessité de
celles-ci et dans la pesée des intérêts en présence (ATF 132 I 229
consid. 10.3; arrêt 2C_721/2012 consid. 6.2 non publié in ATF 139 II 384;
arrêt 2C_722/2012 consid. 6.2).
Visant à éviter que les sanctions prononcées par les partenaires
commerciaux de la Suisse puissent être contournées et dès lors qu'il est
vraisemblable de manière prépondérante que la recourante soit proche du
gouvernement syrien, son inscription dans l'annexe de l'ordonnance s'avère
conforme aux conditions d'aptitude et de nécessité. S'agissant de la
proportionnalité au sens étroit, il faut constater que l'importance du préjudice
encouru par la recourante, à savoir l'incapacité de celle-ci de disposer des
avoirs en question, ne l'emporte pas sur l'intérêt public poursuivi par le biais
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des mesures de coercition. Ce préjudice est d'ailleurs atténué par les
exceptions prévues aux al. 3 et 4 de l'art. 10 O-Syrie.
5.4 Les mesures prises à l'encontre de la recourante sont ainsi
proportionnelles.
6.
La recourante dénonce une violation de l'art. 5 al. 1 Cst., en faisant valoir
que son inscription sur la liste des personnes et entités visées par les
mesures de coercition ne s'est pas faite dans le respect des règles régissant
un Etat de droit. Ce grief n'a pas de portée propre: du moment que, comme
en l'espèce, l'acte attaqué s'avère conforme au droit, celui-ci respecte du
même coup le principe de la légalité énoncé à l'art. 5 al. 1 Cst. (arrêt
2C_721/2012 consid. 7 non publié in ATF 139 II 384).
7.
La recourante soutient que les mesures de coercition prises à son encontre
l'ont été sans motif objectif et donc arbitrairement (art. 9 Cst.). Elle réitère à
cet égard les critiques selon lesquelles elle figurerait sur la liste des
personnes visées par les mesures de coercition sans que sa situation
concrète ait été analysée, l'autorité inférieure s'étant contentée de reprendre
la liste établie par l'Union européenne. Dans la mesure où il est dirigé contre
l'établissement et l'appréciation des faits par l'autorité inférieure, ce grief doit
être rejeté pour les motifs déjà exposés ci-dessus (cf. supra consid. 4; arrêt
2C_721/2012 consid. 7 non publié in ATF 139 II 384). Au surplus, le grief de
l'arbitraire n'a pas de portée propre au-delà de ce qui a été traité dans les
considérants précédents.
8.
Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, il sied de constater que la
décision entreprise ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès ou
un abus du pouvoir d'appréciation. Elle ne relève pas non plus d'une
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et n'est pas
inopportune (art. 49 PA). Dès lors, mal fondé, le recours doit être rejeté.
9.
9.1 Les frais de procédure, comprenant l'émolument judiciaire et les
débours, doivent être mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1
PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais,
dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur
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litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder
des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 et 4 FITAF).
En l'espèce, la recourante a succombé dans l'ensemble de ses conclusions.
En conséquence, les frais de procédure, lesquels s'élèvent à 50'000 francs,
doivent être intégralement mis à sa charge. Ils seront compensés par
l'avance de frais de 50'000 francs déjà versée par la recourante.
9.2 Compte tenu de l'issue de la procédure, la recourante n'a pas droit à des
dépens (art. 64 al. 1 PA et art. 7 FITAF a contrario).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, arrêtés à 50'000 francs, sont mis à la charge de la
recourante. Ce montant sera compensé par l'avance de frais de
50'000 francs déjà versée.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé:
– à la recourante (acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. COO.2101.103.4.683480; acte
judiciaire)
Le président du collège: Le greffier:
Pietro Angeli-Busi Mathieu Azizi
Indication des voies de droit:
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les
moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient
en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition: 16 juillet 2014