B-3737/2010 - Abteilung II - Revisionsaufsicht - Gesuch um Zulassung als Revisionsexperte

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l

Abteilung II
B-3737/2010

U r t e i l v o m 1 2 . O k t o b e r 2 0 11
Besetzung

Richter Ronald Flury (Vorsitz),
Richter Jean-Luc Baechler, Richterin Eva Schneeberger;
Gerichtsschreiberin Agata Zielniewicz.




Parteien

A._______,
vertreten durch Rechtsanwalt Hans Peter Derksen,
Stampfenbachstrasse 151, Postfach 92, 8042 Zürich,
Beschwerdeführer,



gegen


Eidgenössische Revisionsaufsichtsbehörde RAB,
Postfach 6023, 3001 Bern,
Vorinstanz.

Gegenstand

Gesuch um Zulassung als Revisionsexperte.


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Sachverhalt:
A.
A.a A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) erwarb am 9. Juli 1993
den Titel "Betriebsökonom HWV" und ist aufgrund dessen sowie einer
Verfügung des Bundesamtes für Berufsbildung und Technologie vom
Oktober 2002 berechtigt, den Titel "Betriebsökonom FH" zu führen.
A.b Am 12. Oktober 2007 ersuchte er die eidgenössische
Revisionsaufsichtsbehörde (RAB, nachfolgend: Vorinstanz) um
Zulassung als Revisionsexperte und um entsprechende Aufnahme im
Revisorenregister. Am 26. Oktober 2007 vervollständigte er sein Gesuch
und machte darin beaufsichtigte Fachpraxis auf dem Gebiet des
Rechnungswesens und der Revision bei der X._______ GmbH seit 7. Mai
1998 unter der Aufsicht von Frau B._______ sowie unbeaufsichtigte
Fachpraxis auf dem Gebiet des Rechnungswesens und der Revision bei
der Y._______ AG vom 1. August 1993 bis zum 28. Februar 1998 geltend.
Nach einer summarischen Prüfung wurde der Beschwerdeführer proviso-
risch als Revisionsexperte zugelassen.
A.c Auf Aufforderung der Vorinstanz reichte der Beschwerdeführer
fristgerecht am 4. März 2009 Unterlagen zur Vervollständigung seines
Gesuchs, namentlich zum Nachweis seiner geltend gemachten
beaufsichtigten Fachpraxis auf den Gebieten des Rechnungswesens und
der Rechnungsrevision ein. Darin machte er neu beaufsichtigte
Fachpraxis auf dem Gebiet des Rechnungswesens und der Revision bei
der Y._______ AG vom 1. August 1993 bis zum 28. Februar 1998 unter
der Aufsicht von Herrn C._______ sowie bei der X._______ GmbH seit
dem 1. Februar 2003 unter der Aufsicht von Frau B._______ geltend.
Ferner machte er unbeaufsichtigte Fachpraxis bei der Z._______ vom 1.
Juli 1991 bis 12. März 1993 sowie bei der X._______ GmbH seit 1. März
1998 geltend.
Am 26. März 2009 informierte die Vorinstanz den Beschwerdeführer, dass
die von ihm geltend gemachte beaufsichtigte Fachpraxis lediglich als
unbeaufsichtigte Fachpraxis angerechnet werden könne, da die
gesetzlichen Anforderungen insoweit nur teilweise erfüllt bzw.
entsprechende Nachweise noch nicht erbracht seien. Insbesondere
verfügten die beiden benannten Aufsichtspersonen, Herr C._______ von
der Y._______ AG sowie Frau B._______ von der X._______ GmbH,
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nicht über die erforderliche Qualifizierung, um eine beaufsichtigte
Fachpraxis im Rahmen einer Zulassung als Revisionsexperte
anzuerkennen.
A.d Am 13. Oktober 2009 gewährte die Vorinstanz dem Beschwerde-
führer das rechtliche Gehör und ersuchte ihn um detaillierte Informationen
zu seiner aktuellen Revisionstätigkeit.
A.e Mit E-Mail vom 27. Oktober 2009 wiederholte die Vorinstanz ihre
Aufforderung und anerkannte zugleich eine beaufsichtigte Fachpraxis von
55 Monaten bei der Y._______ AG im Rahmen einer Zulassung als
Revisor.
A.f Mit E-Mail vom 4. März 2010 forderte die Vorinstanz den Beschwerde-
führer u.a. erneut auf, Angaben über seine aktuelle Revisionstätigkeit,
insbesondere auf dem Gebiet der ordentlichen Revisionen, zu machen.
Dieser reichte insoweit keine weiteren Unterlagen ein.
A.g Mit Verfügung vom 23. April 2010 wies die Vorinstanz das Gesuch
um Zulassung als Revisionsexperte ab, hob die entsprechende
provisorische Zulassung auf und löschte die Eintragung im
Revisorenregister. Gleichzeitig liess sie den Beschwerdeführer unbefristet
als Revisor unter entsprechender Eintragung ins Revisorenregister zu.
Die Vorinstanz begründete den Entscheid insbesondere damit, dass der
Beschwerdeführer über keine beaufsichtigte Fachpraxis auf den Gebieten
des Rechnungswesens und der Revision verfüge, um als Revisions-
experte zugelassen zu werden. Denn die als beaufsichtigende Personen
benannten Frau B._______ und Herr C._______ besässen weder eine
Zulassung als Revisionsexperten, noch seien sie übergangsrechtlich
einer zugelassenen Person gleichgestellt. Hingegen reiche die berufliche
Qualifikation des Herrn C._______ zum Nachweis beaufsichtigter
Fachpraxis gegenüber dem Beschwerdeführer im Rahmen dessen
Zulassung als Revisor aus. Eine Zulassung als Revisionsexperte in
Anwendung der Härtefallklausel scheide aus. Die Verweigerung der
Zulassung sei verhältnismässig.
B.
Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerdeführer mit Eingabe vom
25. Mai 2010 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt
die Aufhebung der angefochtenen Verfügung sowie die Zulassung als
Revisionsexperte. Eventualiter beantragt er, die Akten an die Vorinstanz
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zur Vervollständigung der Untersuchung und Neuentscheidung zurück-
zuweisen. Zudem sei die provisorische Zulassung für die Dauer des Ver-
fahrens zu bestätigen.
Sein Antrag stütze sich lediglich auf eine Zulassung in Anwendung der
Härtefallklausel, die fehlende Beaufsichtigung werde insofern nicht
bestritten. Der Beschwerdeführer erfülle aufgrund seiner über 18-jährigen
Fachpraxis in Rechnungswesen und Rechnungsrevision die gesetzlichen
Voraussetzungen der langjährigen praktischen Erfahrung.
C.
Mit Verfügungen vom 28. und 31. Mai 2010 hat das Bundesverwaltungs-
gericht die aufschiebende Wirkung der Beschwerde bestätigt und verfügt,
die provisorische Zulassung des Beschwerdeführers als Revisionsexperte
sowie den Eintrag ins Revisorenregister für die Dauer des Beschwerde-
verfahrens zu belassen.
D.
Mit Vernehmlassung vom 27. Juli 2010 beantragt die Vorinstanz die Ab-
weisung der Beschwerde sowie die Zulassung als Revisor in Abweichung
der Verfügung vom 23. April 2010 zu widerrufen. Die Tätigkeit für die
Y._______ AG umfasse nur Aufgaben im Rechnungswesen und Control-
ling, weshalb auch keine Zulassung als Revisor erfolgen könne. Interne
Revision sei dabei nicht als klassische Revisionstätigkeit zu bezeichnen,
sofern die Prüfungshandlungen nicht weitgehend jenen einer externen
Revisionsstelle entsprechen. Entsprechende Revisionstätigkeiten habe
der Beschwerdeführer erst seit dem 1. April 1999 nachweisen können,
weshalb er bis zum Stichtag des 1. Septembers 2007 lediglich über eine
unbeaufsichtigte Fachpraxis von rund acht Jahren verfüge, was die An-
forderungen an eine Zulassung als Revisor in Anwendung der Härtefall-
klausel nicht erfülle.
E.
Mit Schreiben vom 17. September 2010 zog die Vorinstanz das Begehren
um Widerruf der Zulassung als Revisor in Abweichung der Verfügung
vom 23. April 2010 aufgrund eines zwischenzeitlich ergangenen Urteils
des Bundesverwaltungsgerichts in einem ähnlich gelagerten Fall zurück.
F.
In seiner Replik beanstandet der Beschwerdeführer die falsche Unter-
scheidung zwischen Rechnungswesen und Rechnungsrevision bzw. in-
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terner und externer Revisionstätigkeit. Auch sei der Beurteilungsspiel-
raum bis in die Gegenwart, und nicht – wie die Vorinstanz annimmt – le-
diglich bis zum 1. September 2007 heranzuziehen. Der Beschwerdefüh-
rer habe gegenüber der Vorinstanz zudem telefonisch Auskunft darüber
erteilt, dass sein Umfang der Revisionsmandate am Gesamtumsatz mehr
als 20% ausmache. Entscheidend sei eine Gesamtbetrachtung der er-
worbenen Fachpraxis in Rechnungswesen und Rechnungsrevision.
G.
Die Vorinstanz weist in ihrer Duplik darauf hin, dass im Sinne einer Ge-
samtbetrachtung nur eine Zulassung als Revisor möglich sei. Darüber hi-
nausgehende Revisionstätigkeiten, welche eine Zulassung als Revisions-
experte unter Anwendung der Härtefallklausel begründen könnten, habe
der Beschwerdeführer trotz Aufforderung der Vorinstanz nicht nachgewie-
sen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden
Streitsache zuständig (Art. 31 f. sowie Art. 33 Bst. e des Verwaltungsge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32] i.V.m. Art. 28 Abs. 2
des Revisionsaufsichtsgesetzes vom 16. Dezember 2005 [RAG,
SR 221.302]).
Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen
(Art. 48 Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfah-
ren vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]), ist durch die ange-
fochtene Verfügung besonders berührt (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG) und
hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
(Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG).
Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht, der Kostenvor-
schuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 50 Abs. 1, Art. 52 Abs. 1 und
Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Das Revisionsaufsichtsgesetz ist seit dem 1. September 2007 in Kraft
(Verordnung über die weitere Inkraftsetzung des Revisionsaufsichtsge-
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setzes vom 22. August 2007 [AS 2007 3969]). Es regelt die Zulassung
und die Beaufsichtigung von Personen, die Revisionsdienstleistungen
erbringen, und dient der ordnungsgemässen Erfüllung und der Sicherstel-
lung der Qualität von Revisionsdienstleistungen (Art. 1 Abs. 1 und
2 RAG).
2.1. Natürliche Personen und Revisionsunternehmen, die Revisions-
dienstleistungen erbringen, bedürfen einer Zulassung durch die Auf-
sichtsbehörde (Art. 3 Abs. 1 RAG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 der Revisionsauf-
sichtsverordnung vom 22. August 2007 [RAV 221.302.3]). Die Aufsicht ob-
liegt nach Art. 28 Abs. 1 RAG der Vorinstanz. Diese entscheidet auf Ge-
such hin über die Zulassung von Revisionsexpertinnen und Revisionsex-
perten, Revisorinnen und Revisoren sowie staatlich beaufsichtigten Revi-
sionsunternehmen (Art. 15 Abs. 1 RAG).
2.2. Natürliche Personen und Revisionsunternehmen, die bis vier Monate
nach Inkrafttreten des RAG bei der Aufsichtsbehörde ein Gesuch um Zu-
lassung als Revisorin oder Revisor, Revisionsexpertin oder Revisionsex-
perte oder als staatlich beaufsichtigtes Revisionsunternehmen einreichen,
werden grundsätzlich provisorisch zugelassen und dürfen bis zum Ent-
scheid über die Zulassung Revisionsdienstleistungen im Sinne von Art. 2
Bst. a RAG erbringen (Art. 43 Abs. 3 RAG i.V.m. Art. 47 Abs. 1 RAV).
Der Beschwerdeführer hat sein Gesuch um Zulassung als Revisionsex-
perte am 12. Oktober 2007, und damit innerhalb der viermonatigen Frist,
eingereicht und wurde in der Folge provisorisch als Revisionsexperte zu-
gelassen.
3.
Eine natürliche Person wird gemäss Art. 4 Abs. 1 RAG definitiv als Revi-
sionsexpertin oder Revisionsexperte zugelassen, wenn sie die Anforde-
rungen an Ausbildung und Fachpraxis erfüllt und über einen unbescholte-
nen Leumund verfügt.
Die Anforderungen an Leumund und Ausbildung sind vorliegend erfüllt
und werden nicht bestritten. Der Beschwerdeführer verfügt über einen
Abschluss als Betriebsökonom FH. Bezüglich der geforderten Fachpraxis
sind für eine Zulassung als Revisionsexperte gemäss Art. 4 Abs. 2 Bst. c
RAG 12 Jahre Fachpraxis erforderlich. Gemäss Art. 4 Abs. 4 RAG muss
die Fachpraxis vorwiegend auf den Gebieten des Rechnungswesens und
der Rechnungsrevision erworben worden sein, davon zwei Drittel unter
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Beaufsichtigung durch einen zugelassenen Revisionsexperten oder eine
ausländische Fachperson mit vergleichbarer Qualifikation. Fachpraxis,
die gemäss Art. 43 Abs. 4 RAG bis zwei Jahre nach Inkrafttreten dieses
Gesetzes unter der Beaufsichtigung von Personen erworben wurde, wel-
che die Voraussetzungen nach der Verordnung vom 15. Juni 1992 über
die fachlichen Anforderungen an besonders befähigte Revisoren
(AS 1992 1210) erfüllen, gilt dabei ebenfalls als Fachpraxis im Sinne von
Artikel 4 RAG.
Die Vorinstanz nimmt gemäss ihrer Praxis eine vorwiegende Tätigkeit auf
den erwähnten Gebieten bei einem Beschäftigungsgrad von 75% einer
Vollzeitstelle an (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-5668/2010
vom 7. April 2011 E.3.1). Gestützt auf diese Praxis hätte der Beschwerde-
führer somit eine Fachpraxis von insgesamt 9 Jahren (12 Jahre x 75%)
auf den Gebieten des Rechnungswesens sowie der Rechnungsrevision
zu erfüllen, davon zwei Drittel unter Beaufsichtigung, d.h. 6 Jahre
(9 Jahre x 2/3).
Vorliegend ist unstrittig, dass der Beschwerdeführer für eine ordentliche
Zulassung als Revisionsexperte gemäss Art. 4 RAG die erforderliche
Fachpraxis unter Beaufsichtigung nicht besitzt: Weder Frau B._______
noch Herr C._______ besitzen eine Zulassung als Revisionsexperten
gemäss Art. 4 Abs. 4 RAG bzw. sind gemäss Art. 43 Abs. 4 RAG über-
gangsrechtlich einer zugelassenen Person gleichgestellt.
4.
Gemäss Art. 43 Abs. 6 RAG kann die Aufsichtsbehörde in Härtefällen
auch Fachpraxis anerkennen, die den gesetzlichen Anforderungen nicht
genügt, sofern eine einwandfreie Erbringung von Revisionsdienstleistun-
gen aufgrund einer langjährigen praktischen Erfahrung nachgewiesen
wird.
4.1. Die Vorinstanz erachtet eine Anwendung der sog. Härtefallklausel im
Zusammenhang mit der Zulassung als Revisionsexperte nach dem Willen
des Gesetzgebers lediglich in den Fällen des Art. 50 RAV als zulässig.
Hingegen könne fehlende qualifizierte Berufserfahrung, mithin fehlende
beaufsichtigte Fachpraxis, im Rahmen der Härtefallklausel nicht substitu-
iert werden. Die Vorinstanz sieht sich daher durch die klaren Vorgaben
des Gesetzgebers in ihrem Ermessen, über Art. 50 RAV hinaus trotz feh-
lender bzw. ungenügender beaufsichtigter Fachpraxis eine Zulassung zu
erteilen, grundsätzlich erschöpft.
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Nach Art. 50 RAV können natürliche Personen in Anwendung von Art. 43
Abs. 6 RAG als Revisionsexpertinnen oder Revisionsexperten oder als
Revisorinnen oder Revisoren zugelassen werden, wenn sie nachweisen,
dass sie am 1. Juli 1992 über eine der Ausbildungen und die entspre-
chende Fachpraxis nach Art. 1 Abs. 1 der Verordnung vom 15. Juni 1992
über die fachlichen Anforderungen an besonders befähigte Revisoren
verfügt haben (Bst. a) sowie seit dem 1. Juli 1992 mehrheitlich und ohne
wesentliche Unterbrüche auf den Gebieten des Rechnungswesens und
der Rechnungsrevision tätig gewesen sind (Bst. b). In diesen Fällen ist
der Nachweis von beaufsichtigter Fachpraxis nicht notwendig (Art. 50
Abs. 2 RAV). Der Beschwerdeführer hat seine Ausbildung am 9. Juli 1993
und damit nach dem Stichtag des 1. Juli 1992 abgeschlossen, weshalb
Art. 50 RAV keine Anwendung auf ihn findet.
4.2. Zu prüfen bleibt, ob Art. 43 Abs. 6 RAG neben Art. 50 RAV noch wei-
tere – und wenn ja, welche – Anwendungsfälle vorsieht. Die Begriffe "Här-
tefall" sowie "die Erbringung einwandfreier Revisionsdienstleistungen
aufgrund einer langjährigen praktischen Erfahrung" stellen unbestimmte
Rechtsbegriffe dar. Art. 43 Abs. 6 RAG räumt der Verwaltungsbehörde
zudem Ermessen ein ("die Aufsichtsbehörde kann"). Beides − Ermessen
wie auch unbestimmte Rechtsbegriffe − dient der Einzelfallgerechtigkeit
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-5668/2010 vom 7. April
2011 E. 3.3).
Die Behörde, welche einen Ermessensentscheid zu treffen hat, ist gehal-
ten, ihre Entscheidkompetenz insbesondere pflichtgemäss, d.h. verfas-
sungs- und gesetzeskonform, auszuüben. Ihren Entscheid hat sie daher
vor dem Hintergrund von Verfassungsgrundsätzen, wie der Rechtsgleich-
heit, der Verhältnismässigkeit, der Pflicht zur Wahrung öffentlicher Inte-
ressen und dem Willkürverbot, auszufällen und zu begründen. Darüber
hinaus sind auch Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung zu beachten
(vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 26 Rz. 11 ff.; ULRICH HÄFE-
LIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2010, Rz. 441, 445 ff.; ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.149 ff.; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit ad-
ministratif, Neuenburg 1984, Bd. I S. 333).
Das Bundesverwaltungsgericht kann sowohl Ermessenskontrollen durch-
führen als auch die Auslegung von unbestimmten Gesetzesbegriffen
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durch eine Verwaltungsbehörde überprüfen (Art. 37 VGG i.V.m. Art. 49
Bst. a VwVG). Bei missbräuchlichen und ermessensunterschreitenden
oder -überschreitenden Entscheiden liegt stets eine Rechtsverletzung vor,
welche das Bundesverwaltungsgericht frei überprüft.
4.3. Ausgangspunkt jeder Gesetzesauslegung ist der Wortlaut einer Be-
stimmung (vgl. zu diesem auch im Verwaltungsrecht geltenden Grundsatz
Art. 1 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember
1907 [ZGB, SR 210]; HEINZ HAUSHEER/MANUEL JAUN, Die Einleitungsarti-
kel des ZGB, Bern 2003, Art. 1 Rz. 6). Ist der Text nicht ohne Weiteres
klar, und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter Be-
rücksichtigung aller Auslegungsmethoden (grammatikalische, systemati-
sche, historische und teleologische) nach seiner wahren Tragweite ge-
sucht werden; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung,
die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzu-
sammenhang an, in dem die Norm steht. Im Sinne eines pragmatischen
Methodenpluralismus ist es grundsätzlich abzulehnen, einzelne Ausle-
gungsmethoden einer hierarchischen Prioritätenordnung zu unterstellen
(vgl. BGE 131 III 33 E. 2 und BGE 130 II 202 E. 5.1).
4.3.1. Nach dem Wortlaut von Art. 50 RAV besteht zunächst kein aus-
drücklicher Hinweis darauf, dass diese Verordnungsbestimmung den ein-
zigen Anwendungsfall von Art. 43 Abs. 6 RAG darstellt (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts B-1350/2010 vom 29. April 2011 E.5.3).
Art. 50 RAV behandelt eine eng umschriebene Fallkategorie, nämlich die
Zulassung von natürlichen Personen nach altem Recht. Demgegenüber
schreibt die Härtefallklausel von Art. 43 Abs. 6 RAG in offener Form vor,
dass die Vorinstanz über Härtefälle befindet und bei ihrem Entscheid die
langjährige Fachpraxis eines Gesuchstellers und dessen einwandfreie
Erbringung von Revisionsdienstleistungen in Betracht zu ziehen hat
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-5196/2008 vom 11. Dezem-
ber 2008 E. 4.2).
4.3.2. Obwohl Art. 43 Abs. 6 RAG gesetzessystematisch bei den Über-
gangsbestimmungen eingeordnet ist, handelt es sich bei dieser Bestim-
mung um eine Ausnahmeregelung, und nicht um eine befristete Über-
gangsregelung (Botschaft zur Änderung des Obligationenrechts [Revisi-
onspflicht im Gesellschaftsrecht] sowie zum Bundesgesetz über die Zu-
lassung und Beaufsichtigung der Revisorinnen und Revisoren vom
23. Juni 2004, BBl 2004 3969ff, 4093 [nachfolgend: Botschaft]; vgl. auch
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-1379/2010 vom 30. August 2010
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E.7.5.1). Bei der Prüfung eines Härtefalls ist demnach einzig massge-
bend, ob ein Gesuchsteller die materiellen Voraussetzungen der Härte-
fallklausel erfüllt.
Der Bundesrat wird im RAG zum Erlass vollziehender wie auch (teilwei-
se) gesetzesergänzender (bzw. gesetzesvertretender) Bestimmungen
ermächtigt. Art. 50 RAV stellt eine gestützt auf Art. 41 RAG erlassene ge-
setzesvollziehende Verordnungsbestimmung dar. Vollzugsverordnungen
kommt die Funktion zu, die gesetzlichen Bestimmungen zu konkretisieren
und gegebenenfalls untergeordnete Lücken zu füllen, soweit dies für den
Gesetzesvollzug erforderlich ist. Die Ausführungsbestimmungen müssen
sich jedoch an den gesetzlichen Rahmen halten und dürfen insbesondere
keine neuen Vorschriften aufstellen, welche die Rechte der Bürger be-
schränken oder ihnen neue Pflichten auferlegen, selbst wenn diese Re-
geln mit dem Zweck des Gesetzes vereinbar wären (vgl. BGE 134 I 313
E. 5.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1543/2006 vom 14. April
2009 E. 3.3). Vollzugsbestimmungen sind zudem nur in dem Umfang zu-
lässig, als das Gesetz dafür Raum lässt und nicht bewusst auf eine präzi-
sere Regelung der betreffenden Frage verzichtet (vgl. BGE 134 I 313
E. 5.3, BGE 124 I 127 E. 3b f., BGE 122 II 411 E. 3d, je mit Hinweisen).
Wäre Art. 50 RAV der einzige Anwendungsfall von Art. 43 Abs. 6 RAG,
würde der offen formulierte Gesetzestext durch die Verordnungsbestim-
mung massgebend eingeschränkt, mitunter ersetzt. Die Bestimmung von
Art. 43 Abs. 6 RAG würde damit überflüssig (vgl. Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts B-1379/2010 vom 30. August 2010 E.7.2). Nach dem
oben Gesagten dürfen jedoch in einer Vollzugsverordnung keine derarti-
gen Einschränkungen vorgenommen werden. Namentlich dürfen Ansprü-
che, die das Gesetz schafft, nicht wieder beseitigt werden (TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 14 Rz. 20 ff.).
Art. 50 RAV ist daher als einer, aber nicht einziger Anwendungsfall von
Art. 43 Abs. 6 RAG zu betrachten. Indem die Vorinstanz davon ausging,
dass für eine Anwendung von Art. 43 Abs. 6 RAG in Bezug auf die Zulas-
sung von Revisionsexperten kein Raum bliebe, wenn ein Gesuchsteller
die Voraussetzungen von Art. 50 RAV nicht erfüllt, kann ihr daher nicht
gefolgt werden.
4.3.3. Im Rahmen der teleologischen Auslegung unter Zuhilfenahme his-
torischer Auslegungselemente sind – mangels Wortmeldungen zu dieser
Norm in den parlamentarischen Debatten – die Ausführungen in der Bot-
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schaft heranzuziehen. Darin wird in Bezug auf Art. 43 Abs. 6 RAG fest-
gehalten, unter bestimmten Umständen könne es sich als schwierig er-
weisen, die notwendigen Nachweise für die erworbene Fachpraxis zu
erbringen. So sei denkbar, dass die Fachpraxis bei Personen erworben
worden sei, die verstorben sind und deren Fachdiplome nicht mehr bei-
gebracht werden können. Für entsprechende Fälle enthalte der Entwurf
die vorliegende Härtefallklausel. Unter Berücksichtigung des Normzwecks
habe die Aufsichtsbehörde nur restriktiv Gebrauch von dieser Sondervor-
schrift zu machen: Die Ausnahmeregelung solle insbesondere nicht er-
möglichen, Praktikerinnen und Praktiker ohne eine abgeschlossene Aus-
bildung oder ohne qualifizierte Berufserfahrung als Revisionsexpertinnen,
Revisionsexperten, Revisorinnen oder Revisoren zuzulassen. Sie müsse
auf Personen beschränkt bleiben, die über ein Diplom und eine langjähri-
ge praktische Erfahrung verfügten; andernfalls wäre die Durchsetzung
der Neuordnung nicht gewährleistet (Botschaft 4093 f.).
Aus diesen Ausführungen wird ersichtlich, dass die Härtefallklausel von
Art. 43 Abs. 6 RAG aus Sicht des Gesetzgebers primär bezweckt, Be-
weisschwierigkeiten in Bezug auf die beaufsichtigte Fachpraxis zu mil-
dern. Das betrifft sowohl die Dauer der beaufsichtigten Fachpraxis als
auch – worauf die Botschaft explizit hinweist – die Qualifikation der be-
aufsichtigenden Person. Denkbar sind des Weiteren Konstellationen, die
es – vor allem bei recht lange zurückliegenden oder speziell ausgestalte-
ten Arbeitsverhältnissen – verunmöglichen oder massgebend erschwe-
ren, das beaufsichtigte Fachgebiet genau zu bestimmen oder eine beauf-
sichtigte Tätigkeit von einer unbeaufsichtigten abzugrenzen. Bei Vorliegen
einer solchen "Beweisnot" kann unter Umständen auch Fachpraxis aner-
kannt werden, die den gesetzlichen Anforderungen nicht vollumfänglich
genügt. Hingegen kann das Vorliegen von unbeaufsichtigter Fachpraxis
vom Gesuchsteller üblicherweise ohne Schwierigkeiten bewiesen werden
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-5835/2008 vom 27. Januar
2009 E.4.5).
Dasselbe gilt für das Erfordernis der abgeschlossenen Ausbildung nach
Art. 4 Abs. 2 RAG und des guten Leumunds. Vorliegend befindet sich der
Beschwerdeführer hinsichtlich der fehlenden Qualifikation der beaufsich-
tigenden Personen nicht in Beweisnot, vielmehr lag gar keine Beaufsich-
tigung vor. Eine Anerkennung von Beweisschwierigkeiten beim Nachweis
der Beaufsichtigung muss gleichwohl die Anerkennung einer fehlenden
Beaufsichtigung mit umfassen. Denn andernfalls stünde derjenige, der
behauptet, den Nachweis einer Beaufsichtigung nicht erbringen zu kön-
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nen, besser da, als derjenige, der wahrheitsgemäss einräumt, unter gar
keiner Beaufsichtigung gestanden zu haben.
5.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob eine Zulassung des Beschwerdeführers
als Revisionsexperte in Anwendung der Härtefallklausel möglich ist. Wie
bereits erwähnt, muss hierzu neben einem Härtefall eine langjährige
praktische Berufserfahrung vorliegen. Der Wortlaut von Art. 43 Abs. 6
RAG sagt dabei weder etwas darüber aus, welche Umstände einen Här-
tefall zu begründen vermögen, noch, was als genügend lange praktische
Erfahrung zu gelten oder wie diese ausgestaltet zu sein hat.
5.1. Von einer Härte ist auszugehen, wenn eine Person nicht unter regu-
lären Voraussetzungen zugelassen werden kann und dies bei objektiver
Betrachtung zu einem unzumutbaren Ergebnis führt (vgl. Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts B-1350/2010 vom 29. April 2011 E.5.2). Gemäss
den Rechtsschriften der Vorinstanz bejaht sie sinngemäss das Vorliegen
eines Härtefalls, wenn ein Gesuchsteller aufgrund seiner bisherigen Tä-
tigkeit im Bereich ordentlicher Revisionen bei einer Ablehnung seines
Gesuchs als Revisionsexperte wesentliche wirtschaftliche Einbussen in
Kauf nehmen müsste. Dieser Auffassung kann zugestimmt werden. Denn
nur für ordentliche Revisionen bedarf es einer Zulassung als Revisions-
experte, für eingeschränkte Revisionen hingegen lediglich einer Zulas-
sung als Revisor, für gesetzlich nicht vorgesehene Revisionen, d.h. soge-
nannte Laienrevisionen, mitunter gar keiner Zulassung der Vorinstanz
(vgl. HANS PETER WALTER/RETO SANWALD, Die Aufsicht über die Revisi-
onsstellen – Instrument zur echten Qualitätsverbesserung?, SZW 2007,
S. 450 ff., 460). Für einen Gesuchsteller ist daher bei einer Ablehnung
seines Gesuchs als Revisionsexperte keine Einschränkung seiner bishe-
rigen Tätigkeit gegeben bzw. liegt keine wesentliche wirtschaftliche Ein-
busse vor, wenn er lediglich eingeschränkte Revisionen sowie Laienrevi-
sionen weiterführen will. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz kann
ein Härtefall jedoch auch unter anderen Voraussetzungen vorliegen, z.B.
wenn die Voraussetzungen der ordentlichen Zulassung knapp verfehlt
werden.
5.2. Vorliegend hat der Beschwerdeführer trotz mehrmaliger Aufforderung
keinen Nachweis darüber erbracht, dass er ordentliche Revisionen
durchgeführt hat und eine Ablehnung seines Gesuchs daher zu Einbus-
sen führen würde. Zwar konnte der Beschwerdeführer Revisionstätigkeit
nachweisen, jedoch keine ordentlichen Mandate. Zudem hat der Be-
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schwerdeführer im Rahmen einer Zulassung nach Art. 4 RAG gar keine
Beaufsichtigung nachweisen können. Insofern kann nicht angenommen
werden, er habe die Voraussetzungen einer ordentlichen Zulassung nur
knapp verfehlt. Gleiches gilt für die fehlenden Voraussetzungen nach
Art. 50 RAV: Zwar hat der Beschwerdeführer sein Diplom nur ein Jahr
nach dem Stichtag des 1. Juli 1992 erworben. Allerdings ist nach Art. 1
Abs. 1 Bst. c der Verordnung vom 15. Juni 1992 über die fachlichen An-
forderungen an besonders befähigte Revisoren an diesem Stichtag mit
entsprechendem Diplom bereits eine zwölfjährige Fachpraxis erforderlich.
Diese besitzt der Beschwerdeführer bei Weitem nicht, da er Praxiserfah-
rung erst seit Juli 1991 geltend macht.
Der Beschwerdeführer ist zwar seit Jahren im Bereich des Rechnungs-
wesens und der Revision tätig. Inwieweit dies allein schon einen Härtefall
zu rechtfertigen vermag, kann letztlich aber dahinstehen, sofern schon
keine langjährige praktische Erfahrung i.S.v. Art. 43 Abs. 6 RAG gegeben
ist.
5.3. In Ermangelung einer klaren gesetzlichen Vorgabe betreffend Quali-
tät bzw. Art und Dauer der Berufserfahrung müssen diese durch Ausle-
gung ermittelt werden. Der Vorinstanz ist dabei insoweit zuzustimmen, als
für eine Zulassung als Revisionsexperte eine qualifizierte Berufserfahrung
erforderlich ist, die sich von derjenigen eines Revisors unterscheidet.
Ferner soll nicht vom Erfordernis einer abgeschlossenen Ausbildung nach
Art. 4 Abs. 2 RAG abgewichen werden. Der Beschwerdeführer verfügt
über ein Diplom als Betriebsökonom und damit unstrittig über die erfor-
derliche Ausbildung.
5.3.1. Nach Art. 4 Abs. 4 RAG kann vor Beginn einer Ausbildung gemäss
Art. 4 Abs. 2 RAG keine Fachpraxis angerechnet werden. Der Be-
schwerdeführer schloss seine Ausbildung am 9. Juli 1993 ab. Die Vorin-
stanz geht von einer maximal möglichen Anrechnung von Fachpraxis
während der Ausbildung von drei Jahren aus. Der Beschwerdeführer
macht Fachpraxis seit Juli 1991 geltend, weshalb ihm diese entsprechend
anzurechnen ist.
Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums geht die Vorinstanz in der ange-
fochtenen Verfügung von einer Anrechnung bis zum 1. September 2007
aus. Hingegen macht der Beschwerdeführer geltend, der Beurteilungs-
zeitraum sei bis in die Gegenwart zu ziehen.
B-3737/2010
Seite 14
Auch wenn grundsätzlich eine genügende Fachpraxis im Zeitpunkt der
Gesuchseinreichung vorzuweisen ist, berücksichtigt das Bundesverwal-
tungsgericht die Entwicklung des Sachverhalts bis zu seinem Urteil
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-1379/2010 vom 20. August
2010 E.7.5.2; vgl. HANSJÖRG SEILER, Art. 54 Rz. 19 in: Bernhard Wald-
mann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich
2009). Dem Beschwerdeführer ist daher auch die während seiner provi-
sorischen Eintragung als Revisionsexperte gewonnenen Praxiserfahrung
anzurechnen. Die Vorinstanz ging zwar in ihrer Vernehmlassung vom
27. Juli 2010 noch von einer unbeaufsichtigten Fachpraxis seit dem Jahre
1999 bei der X._______ GmbH aus und bezifferte diese mit rund acht
Jahren (vgl. Ziff. 3.14 der Vernehmlassung), was einem Berechnungsho-
rizont bis ins Jahr 2007 entspricht. In ihrer Duplik vom 15. November
2010 legte sie gleichwohl eine unbeaufsichtigte Fachpraxis von ca. 11
Jahren zugrunde, was einem Beurteilungszeitraum bis in die Gegenwart
gleichkommt.
5.3.2. Der Wortlaut von Art. 43 Abs. 6 RAG unterscheidet nicht zwischen
beaufsichtigter und unbeaufsichtigter Fachpraxis, was somit gegen die
Erforderlichkeit einer Beaufsichtigung als Voraussetzung für eine qualifi-
zierte Berufserfahrung spricht. Auch gemäss Art. 50 RAV müssen Reviso-
ren des alten Rechts über keinerlei beaufsichtigte Fachpraxis verfügen,
um als Revisionsexperten zugelassen zu werden. Beaufsichtigung stellt
nach dem Zweck des Art. 43 Abs. 6 RAG damit zwar kein Erfordernis für
eine Zulassung als Revisionsexperte dar, und die Möglichkeit einer Sub-
stitution fehlender beaufsichtigter Fachpraxis durch unbeaufsichtigte ist
demnach grundsätzlich gegeben. Gleichwohl handelt es sich bei der Be-
aufsichtigung um ein gewichtiges Kriterium als Element der qualifizierten
Berufserfahrung (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-5668/2010
vom 7. April 2010 E.4.2). Ein Fehlen von Beaufsichtigung hat demnach
zur Folge, dass die erforderliche Berufserfahrung wesentlich länger aus-
zufallen hat, als dies bei beaufsichtigter Fachpraxis der Fall wäre.
Bei der Ermittlung der Mindestdauer von unbeaufsichtigter Fachpraxis
sind zum einen die Voraussetzungen nach Art. 50 RAV – auch wenn die-
ser nicht den einzigen Anwendungsfall von Art. 43 Abs. 6 RAG darstellt –
zu berücksichtigen. Demnach müsste der Beschwerdeführer bei seiner
Ausbildung als Diplomökonom im Jahre 2007 über eine 27-jährige unbe-
aufsichtigte Fachpraxis in Rechnungswesen und Revision verfügen, um
als Revisionsexperte gemäss Art. 43 Abs. 6 RAG i.V.m. Art 50 RAV zuge-
lassen zu werden.
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Seite 15
Die geforderte Dauer unbeaufsichtigter Fachpraxis für die Zulassung als
Revisionsexperte nach der Härtefallklausel muss zum anderen aber auch
mit den Anforderungen an die Fachpraxis bei einer ordentlichen Zulas-
sung in einem angemessenen Verhältnis stehen. Wie bereits oben erläu-
tert, müsste der Beschwerdeführer für eine ordentliche Zulassung eine
Fachpraxis von insgesamt 9 Jahren auf den Gebieten des Rechnungs-
wesens sowie der Revision erfüllen, davon 6 Jahre unter Beaufsichti-
gung.
Der Beschwerdeführer verfügt über eine anrechenbare Fachpraxis seit
Juli 1991, wobei die Fachpraxis in Revision in Übereinstimmung mit der
Vorinstanz seit April 1999 anzuerkennen ist. Zu berücksichtigen ist, dass
das Gesetz für eine ordentliche Zulassung als Revisionsexperte eine we-
sentlich längere Fachpraxis verlangt, als für eine ordentliche Zulassung
als Revisor. So fordert Art. 5 Abs. 1 RAG für Revisoren eine lediglich ein-
jährige beaufsichtigte Fachpraxis. Entsprechend sollten bei Anwendung
der Härtefallklausel im Rahmen einer Zulassung als Revisionsexperte
deutlich höhere Anforderungen an die Fachpraxis gestellt werden, als bei
Anwendung der Härtefallklausel im Rahmen einer Zulassung als Revisor.
Die Gesamtdauer der Fachpraxis des Beschwerdeführers bis in die Ge-
genwart beträgt nahezu 20 Jahre. Unter Zugrundelegung der Abgrenzung
zu einem Revisor sowie der Anforderungen an die Fachpraxis bei einer
ordentlichen Zulassung als Revisionsexperte bzw. als befähigter Revisor
nach altem Recht erscheint die Gesamtlänge der Fachpraxis als ausrei-
chend. Allerdings ist fraglich, ob auch die Art und Dauer der Revisionstä-
tigkeit des Beschwerdeführers für eine Zulassung als Revisionsexperte
ausreichen.
5.4. Die Vorinstanz anerkennt unbeaufsichtigte Fachpraxis im Bereich
des Rechnungswesens und der Rechnungsrevision von ca. 11 Jahren bei
der X._______ GmbH, hingegen sei die bei der Z.______ sowie bei der
Y._______ AG erzielte Fachpraxis lediglich als eine solche in Rech-
nungswesen anzuerkennen. Der Beschwerdeführer rügt die Aufteilung
der Fachpraxis in die Bereiche Rechnungsrevision und Rechnungswe-
sen, da eine solche nicht sachgemäss sei. Seine Tätigkeit bei der
Y._______ AG umfasse anrechenbare Revisionsarbeiten, da er in gros-
sem Umfang interne Revisionen durchgeführt habe.
5.4.1. Für eine Zulassung als Revisionsexperte verlangt Art. 43 Abs. 6
RAG ausdrücklich Erfahrung in Revisionsdienstleistungen. Dies ist
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Seite 16
durchaus gerechtfertigt, da so sichergestellt wird, dass Personen mit rein
theoretischen Kenntnissen, aber ohne genügend lange praktische Erfah-
rung, nicht zugelassen werden. Durch das Erfordernis einer längeren
Fachpraxis auch im Bereich der Rechnungsrevision werden weniger spe-
zifisch auf die Revisionstätigkeit ausgerichtete Ausbildungen ausgegli-
chen (vgl. Botschaft 4062). Personen, welche über die Härtefallklausel
zugelassen werden wollen, müssen daher während der anrechenbaren
Zeitspanne massgeblich im Bereich der Rechnungsrevision gearbeitet
haben (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-3648/2010 vom
5. Mai 2011 E.3.1).
Rechnungswesen und Revision umfassen dabei unterschiedliche Tätig-
keitsfelder:
Das Rechnungswesen, bestehend aus Finanzbuchführung und Rech-
nungslegung sowie Kostenrechnung und Kalkulation, dient der quantitati-
ven Erfassung, Darstellung, Auswertung und Planung des betrieblichen
Umsatzprozesses und widerspiegelt die finanziellen Auswirkungen ver-
gangener oder geplanter unternehmerischer Tätigkeiten. Das Rech-
nungswesen dient einerseits der internen Kontrolle, andererseits bildet es
die Grundlage für die externe Kontrolle (JEAN-PAUL THOMMEN, Lexikon
der Betriebswirtschaft, 3. Aufl., Zürich 2004, S. 536 ff.; vgl. auch Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts B-5668/2010 vom 7. April 2011 E.4.1).
Unter Revision versteht man ein systematisches Nachprüfen, Analysieren
und Beurteilen von Gegenständen, Sachverhalten oder abgeschlossenen
Vorgängen. Prüfungsgegenstand sind wirtschaftliche Prozesse und Tat-
bestände sowie deren Darstellung in der Buchhaltung, Jahresrechnung
und anderen finanziellen Ausweisen.
Bei der externen Revision handelt es sich um eine periodische oder ein-
malige Untersuchung durch unabhängige Personen, die im Betriebsab-
lauf nicht integriert und am Zustandekommen des Prüfungsgegenstands
nicht beteiligt sind (THOMMEN, a.a.O., S. 545). Mit anderen Worten über-
prüft die Revision insbesondere die im Rahmen des Rechnungswesens
erstellten Ergebnisse in der Buchführung und der Rechnungslegung auf
ihre Vereinbarkeit mit dem Gesetz und den Statuten und unterscheidet
sich insofern von diesem in qualitativer Hinsicht. Bei einer externen (or-
dentlichen) Revision gemäss Art. 728 a Abs. 1 OR hat die aktienrechtliche
Revisionsstelle zu prüfen, ob Buchführung und Jahresrechnung sowie der
Antrag des Verwaltungsrats über die Verwendung des Bilanzgewinns Ge-
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Seite 17
setz und Statuten entsprechen und ob ein internes Kontrollsystem exis-
tiert. Bei einer solchen externen Revision verfährt die Revisionsstelle un-
abhängig und nicht weisungsgebunden.
Die interne Revision erbringt (organisationsinterne) unabhängige und ob-
jektive Prüfungs- und Beratungsdienstleistungen, welche darauf ausge-
richtet sind, Mehrwerte zu schaffen und die Geschäftsprozesse zu
verbessern. Mit einem systematischen und zielgerichteten Ansatz bewer-
tet sie die Effektivität des Risikomanagements, der Kontrollen und der
Führungs- und Überwachungsprozesse und hilft, diese zu verbessern
(vgl. internationale Standards des Institutes of Internal Auditors für die be-
rufliche Praxis der internen Revision, Ausgabe 2009). Die interne Revisi-
on ist im Gegensatz zur externen Revision gesetzlich nicht geregelt. Auch
die interne Revision überprüft zwar das Rechnungs- und Berichtswesen
auf seine Gesetzmässigkeit und Richtigkeit hin, ist dabei jedoch der Un-
ternehmensleitung unterstellt (vgl. THOMMEN, a.a.O., S. 301, 546).
Controlling bezeichnet die laufende direkte und ergebnisorientierte Über-
wachung der Geschäftsabläufe sowie das zeitnahe Aufspüren von Ziel-
abweichungen, Budgetüberschreitungen und Ineffizienzen (vgl. PETER
BÖCKLI, Revisionsstelle und Abschlussprüfung, Basel 2007, Rz. 319).
Controlling hat damit im Gegensatz zur Revision – trotz Wortverwandtheit
zum Begriff der "Kontrolle" – keine kontrollierende, sondern vielmehr
steuernde Funktion.
Sinn und Zweck der gesetzlich festgelegten fachlichen Anforderungen an
Revisoren bzw. Revisionsexperten ist die Gewährleistung der Verlässlich-
keit der Revisionen (Botschaft 3997 f.). Gemäss dem Zweckartikel Art. 1
Abs. 2 RAG dient dieses der ordnungsgemässen Erfüllung und Sicher-
stellung der Qualität von Revisionsdienstleistungen, was bei der Ausle-
gung des RAG heranzuziehen ist (Botschaft 4059). In Übereinstimmung
mit der Vorinstanz ist eine Anrechnung der Revisionstätigkeit daher nur
möglich, sofern die durchgeführten Prüfungshandlungen weitgehend mit
jenen einer externen Revisionsstelle vergleichbar sind. Nur auf diese
Weise kann gewährleistet werden, dass tatsächlich echte Revisions-
dienstleistungen durchgeführt wurden, welche sich in qualitativer Hinsicht
vom Rechnungswesen, aber auch einer rein internen, weisungsgebun-
denen Revision bzw. einem blossen Controlling unterscheiden.
Vorliegend war der Beschwerdeführer laut Arbeitszeugnis der Y._______
AG bei dieser als Controller tätig. Controlling fällt dabei – entgegen der
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Seite 18
Auffassung des Beschwerdeführers – nicht unter anrechenbare Revisi-
onstätigkeit i.S.v. von Art. 43 Abs. 6 RAG. Wie die Vorinstanz zu Recht
bemerkt, handelt es sich beim Controlling um einen kontinuierlichen und
arbeitsbegleitenden Steuerungsprozess, welcher Abweichungen und Inef-
fizienzen zeitnah aufspüren soll. Daran ändert auch die vom Beschwerde-
führer vorgelegte "Checkliste Controlling/Revision" nichts. Denn dieser ist
gerade nicht zu entnehmen, dass der Beschwerdeführer unabhängig und
weisungsungebunden das Rechnungs- und Berichtswesen vor allem auf
seine Gesetzmässigkeit hin überprüft hat. Der Liste sind vielmehr zahlrei-
che Einzelpositionen (wie z.B. Kasse, Lager, Lohn etc.) zu entnehmen,
die in erster Linie auf ihre Richtigkeit zu überprüfen sind, d.h. insbesonde-
re, ob die Angaben mit den Belegen übereinstimmen. Ziel dieses Control-
ling ist das Aufspüren von Abweichungen und Überschreitungen. Eine
unabhängige Überprüfung der Gesetzmässigkeit bzw. der Übereinstim-
mung mit den Statuten ist hingegen nicht zu erkennen. Die auf der Liste
aufgeführten Vorarbeiten sind zwar für eine anschliessende externe Revi-
sion von Bedeutung, stellen aber selbst keine Revisionstätigkeit dar.
Der Beschwerdeführer konnte somit nicht nachweisen, dass die von ihm
im Rahmen seiner Tätigkeit bei der Y._______ AG erbrachten Revisions-
dienstleistungen jenen einer externen Revisionsstelle entsprachen. Ge-
mäss Art. 3 Abs. 1 RAV hat der Gesuchsteller grundsätzlich an der Be-
weisbeschaffung mitzuwirken und die Fachpraxis nachzuweisen (vgl.
WALTER/ SANWALD, a.a.O, S. 456). Eine Mitwirkung des Gesuchstellers ist
unerlässlich, da nur dieser selbst in der Lage ist, über die erworbene
Fachpraxis Auskunft zu geben bzw. diese zu belegen (vgl. Art. 12 und Art.
13 Abs. 1 Bst. a-c VwVG; BGE 124 II 361 E. 2b). Von einem Antragsteller
auf Zulassung als Revisor bzw. Revisionsexperte kann überdies erwartet
werden, dass er die erforderlichen Nachweise erbringt. Insofern hat er die
Folgen einer allfälligen Beweislosigkeit zu tragen (vgl. Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts B-390/2008 vom 30. April 2008 E.3.6.1).
5.4.2. Für eine Zulassung als Revisionsexperte nach der Härtefallklausel
ist das Vorliegen einer langjährigen praktischen Erfahrung auf dem Ge-
biet der Rechnungsrevision erforderlich. Der Beschwerdeführer verfügt
über 11 Jahre Revisionserfahrung bei der X._______ GmbH. Weder dem
Revisionsaufsichtsgesetz noch der Revisionsaufsichtsverordnung sind al-
lerdings präzisere Regelungen dazu zu entnehmen, wie hoch der Anteil
der Revisionstätigkeit an der gesamten Fachpraxis zu sein hat und wel-
che Revisionen durchgeführt werden mussten, um die Voraussetzungen
für die Anerkennung als Revisionsexperte zu erfüllen. Aus Sinn und
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Seite 19
Zweck von Art. 4 Abs. 4 RAG und Art. 5 Abs. 2 RAG ergibt sich, dass die
praktische Erfahrung mindestens zum grossen Teil aus der entsprechen-
den Führung von Mandaten stammen muss und ohne grössere Unterbrü-
che erfolgt sein sollte (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
B-390/2008 vom 30. April 2008 E.3.6.3; Urteil des Bundesgerichts
2C_438/2008 vom 16. Oktober 2008). Diese Bestimmung entspricht im
Wesentlichen der Verordnung des Bundesrates vom 15. Juni 1992 über
die fachlichen Anforderungen an besonders befähigte Revisoren (AS
1992 1210). Dabei genügt zwar eine minimale Fachpraxis auf dem Gebiet
der Revisionen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-390/2008
vom 30. April 2008 E.3.6.3; BGer 2C_438/2008), welche vorliegen kann,
wenn mindestens 10% des Gesamtpensums der Revisionstätigkeit ge-
widmet werden. Dies entspricht gemäss der Praxis der Vorinstanz 2 bis 3
Revisionsmandaten pro Jahr.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Revisionsmandate machten
rund 20% seines Gesamtumsatzes im Rahmen seiner selbständigen Tä-
tigkeit bei der X._______ GmbH aus. Zum Nachweis hat er mit Schreiben
vom 4. März 2009 zahlreiche Revisionsberichte, mitunter mehr als 3 pro
Jahr, eingereicht, welche die durchgehende Erbringung von Revisionen
im Rahmen seiner selbständigen Tätigkeit bei der X._______ GmbH in
den Jahren 2001 bis 2008 belegen. Die Vorinstanz hat darüber hinaus
zugunsten des Beschwerdeführers eine Revisionstätigkeit seit dem 1. Ap-
ril 1999 angenommen, obwohl diesbezüglich keinerlei Prüfberichte sei-
tens des Beschwerdeführers eingereicht worden sind. Damit verfügt der
Beschwerdeführer über eine Revisionspraxis, welche mehr als 10% sei-
ner Gesamttätigkeit bzw. mehr als 3 Mandate pro Jahr beträgt.
Die Vorinstanz ist jedoch der Auffassung, dass es der Beschwerdeführer
unterlassen habe, genaue Angaben über die Anzahl der ordentlichen Re-
visionen und ihren Anteil am Gesamtumsatz zu machen und dies durch
entsprechende Belege nachzuweisen. Insoweit läge aufgrund mangeln-
der ordentlicher Revisionen schon kein Härtefall vor.
Ordentlichen Revision i.S.v. Art. 727b Abs. 2 des Obligationsrechts vom
30. März 1911 (OR, SR 220) dürfen nur durch zugelassene Revisionsex-
perten durchgeführt werden. Dies ist deshalb sachlich gerechtfertigt, weil
ordentliche Revisionen gemäss Art. 727 OR bei Publikumsgesellschaften,
wirtschaftlich bedeutsamen Unternehmen sowie konsolidierungspflichti-
gen Gesellschaften durchgeführt werden, mithin volkswirtschaftlich be-
deutsamen Gesellschaften, an deren Unternehmensüberwachung ein er-
B-3737/2010
Seite 20
hebliches öffentliches Interesse besteht (vgl. Botschaft 3989 f.). Demge-
genüber dürfen zugelassene Revisoren eingeschränkte Revisionen
durchführen (vgl. WALTER/ SANWALD, a.a.O., S. 450 ff.).
Seit dem Inkrafttreten des RAG unterstehen dabei der ordentlichen Revi-
sion bereits Gesellschaften, die zwei der drei nachstehenden Grössen
überschreiten, namentlich eine Bilanzsumme von 10 Millionen, einen
Umsatzerlös von 20 Millionen Franken sowie 50 Vollzeitstellen ("10-20-
50"). Eine Revision dieser Gesellschaften muss nach neuem Recht somit
von einem Revisionsexperten durchgeführt werden. Demgegenüber sah
das Gesetz vor dem Inkrafttreten des RAG vor, dass eine Abschlussprü-
fung durch besonders befähigte Revisoren, die Vorgänger der heutigen
Revisionsexperten (vgl. PETER BÖCKLI, Schweizer Aktienrecht, 4. Auflage,
Zürich/Basel/Genf 2009, § 15 Rz. 100), erst ab einem mehr als doppelt so
hohen Schwellenwert, d.h. "20-40-200" durchzuführen war (vgl. BÖCKLI,
a.a.O., § 15 Rz. 108). Abschlussprüfungen kleinerer Gesellschaften (d.h.
("10-20-50"), die nach neuem Recht nunmehr unter die ordentliche Revi-
sion fallen, konnten daher nach altem Recht auch von Revisoren ohne
besondere Befähigung durchgeführt werden (vgl. BÖCKLI, A.A.O., § 15 RZ.
101). Mit anderen Worten haben Revisoren, welche unter anderem Fach-
praxis vor dem Inkrafttreten des RAG gesammelt haben und nunmehr ei-
ne Zulassung als Revisionsexperten begehren, grundsätzlich auch die
Möglichkeit gehabt, Gesellschaften zu revidieren, die nunmehr nur noch
von Revisionsexperten revidiert werden können.
Während eingeschränkte Revisionen nach dem gemeinsam vom Schwei-
zerischen Treuhänder Verband und der Treuhand-Kammer erarbeiteten
Standard zur Eingeschränkten Revision erfolgen, hat der Prüfer bei der
ordentlichen Prüfung die weit umfangreicheren Schweizerischen Prü-
fungsstandards einzuhalten, welche weitgehend den International Stan-
dards on Auditing (ISA) entsprechen (vgl. MICHEAL ANNEN, Das neue Re-
visionsrecht, TREX – Der Treuhandexperte 2007, S. 280 f.). Der Umfang
und die Prüfsicherheit einer ordentlichen Prüfung sind gegenüber einer
eingeschränkten damit höher (vgl. ANNEN, a.a.O., S. 281, 283). Für eine
Zulassung als Revisionsexperte ist daher – anders als für eine Zulassung
als Revisor – der ausdrückliche Nachweis ordentlicher Revisionsmandate
bzw. zumindest solcher Mandate erforderlich, die nach neuem Recht von
Revisionsexperten durchgeführt werden, also insbesondere Revisionen
wirtschaftlich bedeutender Gesellschaften i.S.v. Art. 727 Abs. 1 Ziff. 2 OR.
Auf diese Weise kann sichergestellt werden, dass die für die Durchfüh-
rung einer ordentlichen bzw. einer anspruchsvollen und umfangreichen
B-3737/2010
Seite 21
Revision erforderliche Qualifizierung, welche von einem Revisionsexper-
ten erwartet wird, gewährleistet ist. Zwar erfolgt die Berücksichtigung der
Fachpraxis im Sinne einer Gesamtbetrachtung, so dass nicht nur ordent-
liche bzw. anspruchsvollere Revisionsmandate nachzuweisen sind, son-
dern auch andere Revisionstätigkeit in die Beurteilung einfliesst. Aller-
dings ist der Nachweis einiger ordentlicher bzw. anspruchsvollerer Man-
date unabdingbar. Vorliegend hat der Beschwerdeführer trotz mehrmali-
ger Aufforderung der Vorinstanz keinen Nachweis darüber erbracht, um
welche Art von Revisionsmandaten es sich gehandelt hat. Insbesondere
hat er auch nicht nachgewiesen, dass er ordentliche Mandate geführt hat.
Den vom Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen, mithin den Revisi-
onsberichten sowie den Handelsregisterauszügen, ist nicht zu entneh-
men, ob die geprüften Gesellschaften eine entsprechende Grösse besit-
zen, mithin eine Bilanzsumme von 10 Millionen, einen Umsatzerlös von
20 Millionen Franken sowie 50 Vollzeitstellen. Zwar geht die Vorinstanz
zu Unrecht davon aus, dass das Vorliegen ordentlicher Revisionen not-
wendige Voraussetzung für die Annahme eines Härtefalls sei (vgl. E.5.1).
Insoweit mögen auch andere Gründe einen Härtefall begründen. Jedoch
reicht Fachpraxis im Bereich eingeschränkter Revisionstätigkeit für eine
Zulassung als Revisionsexperte – anders als für eine Zulassung als Revi-
sor – nicht aus. Vielmehr ist unter einer qualifizierten Berufserfahrung für
eine Zulassung als Revisionsexperte das Vorliegen von Fachpraxis auf
dem Gebiet anspruchsvollerer Revisionen erforderlich. Da es dem Be-
schwerdeführer nicht gelungen ist, den erforderlichen Nachweis zu
erbringen, dass er anspruchsvollere Revisionen durchgeführt hat, welche
nach dem RAG von einem Revisionsexperten durchzuführen wären, trägt
er die Folgen der Beweislosigkeit.
6.
Zusammenfassend verfügt der Beschwerdeführer zwar über mehrjährige
Erfahrungen im Bereich der Revisionen. Allerdings ist er den Nachweis
schuldig geblieben, dass es sich bei den Revisionsdienstleistungen zu-
mindest zum Teil auch um ordentliche oder andere anspruchsvollere Re-
visionen gehandelt hat. Die fehlende Fachpraxis auf dem Gebiet der or-
dentlichen Revision führt in jedem Fall zu einem negativen Entscheid
betreffend Zulassung als Revisionsexperte.
7.
Die Verweigerung der Zulassung des Beschwerdeführers als Revisions-
experte ist auch verhältnismässig. Gemäss Art. 36 Abs. 3 BV wird im
Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine
B-3737/2010
Seite 22
behördliche Massnahme geeignet, erforderlich und für den Betroffenen
zumutbar ist. In Bezug auf das Verhältnismässigkeitsprinzip kann auf die
ständige Rechtsprechung des Bundesgerichts sowie die Lehre verwiesen
werden (vgl. BGE 133 I 77 E. 4.1, m.w.H.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 581 ff.). Wie ausgeführt, verfolgt das Revisionsrecht das Ziel,
die Qualität der Revisionstätigkeit dadurch sicherzustellen, dass die
Erbringung von gesetzlich vorgeschriebenen Revisionsdienstleistungen
fachlich qualifizierten Fachpersonen vorbehalten bleibt. Durch die Zulas-
sungspflicht wird sichergestellt, dass die antragstellende Person diesen
Anforderungen genügt. Durch die Nichtzulassung einer Person ohne ge-
nügende beaufsichtigte oder unbeaufsichtigte Fachpraxis werden die
Qualität von Revisionsdienstleistungen insgesamt erhöht und das Ver-
trauen in die Institution der Revision gestärkt. Die Zulassungspflicht als
Massnahme ist somit geeignet. Mildere Massnahmen wie beispielsweise
eine auf bestimmte Gebiete beschränkte Zulassung oder Kontrollen durch
die Revisionsaufsichtsbehörde sind vom Gesetz nicht vorgesehen und
erscheinen aufgrund deren Lückenhaftigkeit auch nicht als geeignet, um
eine einwandfreie Prüftätigkeit zu gewährleisten (vgl. Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts B-3648/2010 vom 5. Mai 2011 E.4.2).
8.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde Entsprechend dem Ausgang
des Verfahrens hat der Beschwerdeführer die Verfahrenskosten zu tragen
(Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese werden auf Fr. 2'000.– fest-
gesetzt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe ver-
rechnet. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (Art. 64
Abs. 1 VwVG).
9.
Im Bereich des Revisionsaufsichtsrechts handelt es sich nach der bun-
desgerichtlichen Rechtsprechung bei der Beurteilung der zu absol-
vierenden Fachpraxis um eine Frage, deren Überprüfung dem Bundes-
gericht entzogen ist (vgl. Art. 83 Bst. t des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110] sowie Urteile des Bundesgerichts
2C_438/2008 vom 16. Oktober 2008 E. 2 und 2C_136/2009 vom 16. Juni
2009). Dieser Entscheid kann somit nicht mit Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen wer-
den.
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Seite 23
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.– werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher
Höhe verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Einschreiben; Beschwerdebeilagen zurück)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. Gesuch Nr.(…); Einschreiben; Vorakten zu-
rück)


Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Ronald Flury Agata Zielniewicz