B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour II
B-3901/2018
Ar r ê t d u 1 3 ma i 2 0 1 9
Composition
Pietro Angeli-Busi (président du collège),
Christian Winiger, Vera Marantelli, juges,
Yann Grandjean, greffier.
Parties
X._______,
représenté par Maître Vincent Solari, avocat,
recourant,
contre
Département fédéral des affaires étrangères DFAE,
Direction du droit international public DDIP,
autorité inférieure.
Objet
Demande de radiation de l'annexe de l'ordonnance du
25 mai 2016 de blocage de valeurs patrimoniales dans le
contexte de l'Ukraine (O-Ukraine, RS 196.127.67).
B-3901/2018
Page 2
Faits :
A.
Sur le fondement de l'art. 184 al. 3 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101), le Conseil fédéral a
adopté l'ordonnance du 26 février 2014 instituant des mesures à l'encontre
de certaines personnes originaires de l'Ukraine (aO-Ukraine, RO 2014
573). Selon l'art. 1 al. 1 aO-Ukraine, les avoirs et les ressources
économiques appartenant à des personnes physiques, entreprises et
entités citées dans l'annexe ou contrôlés par celles-ci étaient gelés. Le nom
de X._______ (ci-après : l'intéressé ou le recourant) figure dans ladite
annexe.
B.
Sur le fondement des art. 3 et 30 de la loi fédérale du 18 décembre 2015
sur le blocage et la restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite de
personnes politiquement exposées à l'étranger (loi sur les valeurs
patrimoniales d'origine illicite, LVP, RS 196.1), le Conseil fédéral a adopté
l'ordonnance du 25 mai 2016 de blocage de valeurs patrimoniales dans le
contexte de l'Ukraine (O-Ukraine, RS 196.127.67). Selon l'art. 1 O-Ukraine,
les valeurs patrimoniales des personnes politiquement exposées à
l'étranger et de leurs proches cités dans l'annexe sont bloquées. Le nom
de l'intéressé figure dans ladite annexe.
C.
C.a Le 4 décembre 2017, l'intéressé a déposé auprès du Département
fédéral des affaires étrangères DFAE (ci-après : l'autorité inférieure) une
requête de radiation de son nom au sens de l'art. 20 al. 1 LVP.
C.b Faisant suite à un courrier du 23 mars 2017 (recte : 2018) de l'autorité
inférieure, l'intéressé s'est déterminé sur les différentes pièces du dossier
le 10 avril 2018, en persistant intégralement dans sa requête.
C.c Par décision du 4 juin 2018, l'autorité inférieure a rejeté la requête en
radiation, sans percevoir de frais.
D.
Par acte du 3 juillet 2018, le recourant a déposé un recours contre cette
décision auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal ou
le TAF). Il conclut à l'annulation de la décision précitée et à sa radiation de
l'annexe de l'O-Ukraine, avec suite de frais et dépens.
B-3901/2018
Page 3
E.
Par réponse du 22 novembre 2018, l'autorité inférieure a conclu au rejet du
recours dans la mesure de sa recevabilité, avec suite de frais.
F.
Le recourant a persisté dans ses conclusions précédentes dans sa réplique
du 14 janvier 2019.
G.
L'autorité inférieure a contesté, dans sa duplique du 15 février 2019, les
arguments développés dans la réplique et confirmé pleinement ses
conclusions et motifs précédents.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la procédure seront
repris plus loin dans la mesure où cela se révèle nécessaire.
Droit :
1.
1.1 Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui
lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).
1.2 Sous réserve des exceptions, non réalisées en l'espèce, prévues à
l'art. 32 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral
(LTAF, RS 173.32), le Tribunal connaît, en vertu de l'art. 31 LTAF, des
recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du
20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021),
prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF, ce à quoi renvoie
l'art. 21 al. 1 LVP.
L'acte attaqué, pris sur le fondement de l'art. 20 al. 2 LVP, constitue une
décision au sens de l'art. 5 al. 1 let. c PA émanant d'une unité de
l'administration fédérale visée à l'art. 33 let. d LTAF. Le Tribunal est donc
compétent pour statuer sur le présent recours.
1.3 Le recourant a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure, est
spécialement atteint par l'acte attaqué et a un intérêt digne de protection à
son annulation ou à sa modification. La qualité pour recourir doit dès lors
lui être reconnue (art. 48 al. 1 PA).
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Page 4
1.4 Les dispositions relatives à la représentation, au délai de recours, à la
forme et au contenu du mémoire de recours et au versement d'une avance
sur les frais de procédure présumés (art. 11, 50, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA)
sont respectées.
1.5 Le recours est ainsi recevable.
2.
2.1 La LVP règle le blocage, la confiscation et la restitution de valeurs
patrimoniales de personnes politiquement exposées à l'étranger ou de
leurs proches lorsqu'il y a lieu de supposer que ces valeurs ont été
acquises par des actes de corruption ou de gestion déloyale ou par d'autres
crimes (art. 1 LVP).
2.2 L'art. 3 LVP se lit ainsi :
Art. 3 Blocage en vue de l'entraide judiciaire
1 En vue de soutenir une éventuelle coopération dans le cadre de l'entraide
judiciaire avec l'Etat d'origine, le Conseil fédéral peut ordonner le blocage en
Suisse de valeurs patrimoniales :
a. sur lesquelles des personnes politiquement exposées à l'étranger ou
leurs proches ont un pouvoir de disposition ;
b. dont des personnes politiquement exposées à l'étranger ou leurs
proches sont les ayants droits économiques, ou
c. qui appartiennent à une personne morale :
1. au travers de laquelle des personnes politiquement exposées à
l'étranger ou leurs proches exercent un pouvoir de disposition direct
ou indirect sur ces valeurs, ou
2. dont des personnes politiquement exposées à l'étranger ou leurs
proches sont les ayants droits économiques.
2 Le blocage n'est admissible qu'aux conditions suivantes :
a. le gouvernement ou certains membres du gouvernement de l'Etat
d'origine ont perdu le pouvoir ou un changement de celui-ci apparaît
inexorable ;
b. le degré de corruption dans l'Etat d'origine est notoirement élevé ;
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Page 5
c. il apparaît vraisemblable que les valeurs patrimoniales ont été acquises
par des actes de corruption ou de gestion déloyale ou par d'autres
crimes ;
d. la sauvegarde des intérêts de la Suisse exige le blocage de ces valeurs
patrimoniales.
3 Avant d'ordonner le blocage et sauf s'il y a péril en la demeure, le Conseil
fédéral se renseigne sur la position des principaux Etats partenaires et
organisations internationales concernant les mesures de blocage. En règle
générale, il coordonne son action du point de vue temporel et matériel avec
l'action de ces Etats et organisations.
2.3 L'art. 20 LVP est ainsi libellé :
Art. 20 Demande de radiation
1 Les personnes physiques et morales dont le nom figure en annexe d'une
ordonnance de blocage peuvent déposer une requête motivée de radiation de
leur nom auprès du DFAE.
2 Le DFAE statue sur la demande.
2.4 La LVP est entrée en vigueur le 1er juillet 2016. Les valeurs
patrimoniales bloquées, comme en l'espèce, au moment de l'entrée en
vigueur de cette loi sont restées bloquées (art. 32 al. 1 LVP). La durée de
validité de l'O-Ukraine, entrée en vigueur le 1er juillet 2016 (art. 4 al. 1) et
prolongée d'année en année, est fixée au 27 février 2020 (art. 4 al. 4
O-Ukraine, introduit par le chiffre I de l'ordonnance du 19 décembre 2018,
en vigueur depuis le 28 février 2019 [RO 2019 13]).
2.5 En la matière, la jurisprudence comme la doctrine reconnaissent au
Conseil fédéral, au vu des implications politiques et diplomatiques, une
importante marge d'appréciation, justifiant de ne procéder à un contrôle
judiciaire qu'avec une grande réserve (ATF 141 I 20 consid. 5.2 et 132 I
229 consid. 10.3 ; ALAIN CHABLAIS, La nouvelle loi sur les valeurs
patrimoniales d'origine illicite, Jusletter 11 janvier 2016, no 39).
3.
3.1 Selon la jurisprudence, lorsqu'un intéressé demande sa radiation selon
l'art. 20 LVP, l'autorité inférieure, puis les autorités judiciaires, contrôlent si
les conditions cumulatives de l'art. 3 LVP sont remplies (arrêt du TAF
B-2682/2015 du 7 avril 2017 consid. 3.2).
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Page 6
3.2 En l'espèce, le recourant ne conteste pas que le blocage porte sur des
valeurs patrimoniales (art. 3 al. 1 LVP). Il ne dément pas non plus
appartenir au cercle des PPE (i.e. personnes politiquement exposées) à
l'étranger ayant un pouvoir de disposition ou étant les ayants droits
économiques sur ces valeurs (art. 3 al. 1 let. a ou b LVP). Il est par ailleurs
notoire que l'ancien président ukrainien Yanukovych a perdu le pouvoir et
quitté son pays en février 2014 (art. 3 al. 2 let. a LVP). Le recourant ne
saurait être suivi lorsqu'il affirme que cette condition n'est plus remplie à
l'heure actuelle, du fait de la tenue de nouvelles élections dans l'intervalle
en Ukraine (recours no 65) ; il va de soi que la condition en lien avec la
perte du pouvoir doit être remplie au moment du blocage et non au moment
de l'examen d'une demande de radiation. Par ailleurs, le degré de
corruption en Ukraine peut être qualifié d'élevé, ce que le recourant admet
(recours no 56). Cette situation prévalait déjà avant et pendant la
présidence Yanukovych. Le président destitué ainsi que son entourage
sont accusés d'avoir amassé une grande fortune au détriment de l'Etat
(art. 3 al. 2 let. b LVP). La condition tirée de la sauvegarde des intérêts de
la Suisse relève pour l'essentiel d'une appréciation politique, à laquelle le
Tribunal fédéral n'a jusqu'ici rien trouvé à redire (art. 3 al. 2 let. d LVP ; ATF
141 I 20 consid. 5.2 dans le contexte des événements du "Printemps
arabe" qui s'applique mutatis mutandis ; sur l'ensemble de ces constats en
lien avec l'Ukraine, voir l'arrêt du TAF B-2682/2015 du 7 avril 2017
consid. 3.2.1).
4.
Le recourant conteste en revanche que les conditions prévues à l'art. 3
al. 2 let. c et à l'art. 3 al. 3 LVP soient remplies (recours no 59).
4.1
4.1.1 Sous l'angle de l'art. 3 al. 2 let. c LVP, le Tribunal a retenu, dans l'arrêt
B-2682/2015 du 7 avril 2017 consid. 3.2.2, que la loi ne précisait pas le
degré de vraisemblance requis au sens de cette disposition en ce qui
concerne l'origine éventuellement illicite des avoirs. Selon le message du
Conseil fédéral du 21 mai 2014 relatif à la loi sur les valeurs patrimoniales
d'origine illicite, le soupçon que les valeurs patrimoniales proviennent d'un
crime suffit (FF 2014 5121 ss, 5147). Compte tenu de l'objectif poursuivi
par le blocage prononcé en vertu de l'art. 3 LVP, qui est d'éviter la fuite de
capitaux susceptibles de faire l'objet d'une demande d'entraide (FF 2014
5152), il convient de ne pas poser des exigences trop élevées, du moins
dans une première étape, et de se contenter d'indices laissant entrevoir
une origine illicite des valeurs concernées. Ainsi, conformément au but
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Page 7
conservatoire du blocage, la culpabilité effective de la personne concernée
et l'origine illicite des valeurs patrimoniales qui lui sont liées n'ont pas à être
établies juridiquement pour que les premières mesures provisionnelles au
sens de la LVP puissent être prises par le biais d'un blocage (FF 2014
5154).
4.1.2 En l'espèce, sans apporter d'éléments parlant en faveur d'une
acquisition légale des valeurs patrimoniales bloquées, le recourant se
fonde sur le réexamen de son cas par l'Union européenne et le Canada
pour en conclure que les conditions prévues par la LVP ne sont désormais
plus remplies.
4.2
4.2.1 Le message du Conseil fédéral précise que l'art. 3 al. 3 LVP aborde
la question de la concertation et de la coordination internationales du
blocage d'avoirs à des fins conservatoires. La décision d'ordonner un tel
blocage et les modalités de sa mise en œuvre doivent en principe
systématiquement faire l'objet d'une coordination avec les principales
places financières d'importance comparable à la Suisse. Comme
l'expérience le montre, les valeurs patrimoniales des PPE soupçonnées de
corruption ou d'autres délits ne sont la plupart du temps pas investies sur
une seule place financière. C'est plutôt un réseau complexe d'ampleur
internationale, constitué de structures de placement, de trusts, de sociétés
écrans, etc., relevant de plusieurs juridictions, qui est mis en place. Dans
ce contexte, un blocage provisionnel de valeurs patrimoniales limité à
chaque Etat atteindra difficilement son objectif (FF 2014 5155).
Il ne ressort donc ni du texte de la loi ni de la volonté du législateur de lier
le Conseil fédéral aux décisions prises à l'étranger. D'ailleurs, rien ne
garantit que les différents partenaires de la Suisse prennent des mesures
convergentes ou compatibles entre elles. En cas de divergences, le
Conseil fédéral doit donc conserver une marge de manœuvre suffisante
pour déterminer la ligne à suivre.
4.2.2 De plus, l'art. 3 al. 3 LVP concerne en premier lieu le Conseil fédéral
au moment du blocage (FF 2014 5154 ss). Cette disposition ne dit en soi
rien sur la procédure de radiation (art. 20 LVP) et ne s'adresse pas
directement à l'autorité inférieure, alors compétente, ou aux autres
autorités administratives ou judiciaires en charge des procédures
d'entraide judiciaire ou des séquestres pénaux. Si la procédure de radiation
ne saurait ignorer le contexte international, l'art. 3 al. 3 LVP ne prévoit pas
B-3901/2018
Page 8
que les autorités suisses seraient pour ainsi dire contraintes d'abandonner
une mesure de blocage à laquelle les Etats étrangers auraient renoncé.
C'est le large pouvoir d'appréciation du Conseil fédéral (consid. 2.5) qui
permet de dégager les solutions adéquates pour concilier l'application de
l'art. 3 al. 3 LVP avec les conditions prévues par l'art. 3 al. 1 et 2 LVP. Une
interprétation de cette disposition telle que celle proposée par le recourant
irait à l'encontre de la volonté du législateur qui était de laisser à l'autorité
politique une grande marge d'appréciation.
4.3 Par ailleurs, l'examen concret des décisions étrangères dont le
recourant se prévaut confirme cette première approche.
4.3.1 Le recourant se fonde sur la décision […] du Conseil de l'Union
européenne du […] (JOUE du […]) qui a supprimé son nom de la liste des
personnes concernées par les mesures, ainsi que sur l'arrêt du Tribunal de
l'Union européenne […] aux termes duquel les décisions et règlements
d'exécution concernant des mesures restrictives à l'encontre de certaines
personnes eu égard à la situation en Ukraine ont été annulés en ce qui le
concerne, dans la mesure où il conservait encore un intérêt au recours.
4.3.1.1 Avec l'autorité inférieure, le Tribunal souligne que cet argument
perd de vue que le droit européen pose des conditions différentes que le
droit suisse au blocage de fonds.
Ainsi, selon l'article premier de la décision […] du Conseil de l'Union
européenne du […] concernant des mesures restrictives à l'encontre de
certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes au
regard de la situation en Ukraine (JOUE du […]), "[s]ont gelés tous les
fonds et ressources économiques appartenant aux personnes qui ont
été identifiées comme étant responsables de détournement de fonds
appartenant à l'Etat ukrainien […]" (mise en évidence ajoutée). Le
Tribunal de l'Union européenne précise bien que "[c]e qu'il importe au
Conseil [de l'Union européenne] de vérifier c'est, d'une part, dans quelle
mesure les éléments de preuve sur lesquels celui-ci s'est fondé
permettent d'établir que la situation du requérant correspond au motif
de maintien de son nom sur la liste, à savoir que celui-ci fait l'objet de
procédures pénales de la part des autorités ukrainiennes pour des faits
susceptibles de relever d'un détournement de fonds publics, et, d'autre
part, que ces procédures permettent de qualifier les agissements du
requérant conformément au critère pertinent" (arrêt […] précité
par. […]).
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Page 9
Selon le droit suisse en revanche, il suffit qu'"il [apparaisse] vraisemblable
que les valeurs patrimoniales [aient] été acquises par des actes de
corruption ou de gestion déloyale ou par d'autres crimes" (art. 3 al. 2 let. c
LVP). Le message du Conseil fédéral précise bien que "l'origine illicite des
valeurs patrimoniales n'est pas liée à la reconnaissance préalable d'une
culpabilité de la PPE qui les détient" (FF 2014 5154 ; voir aussi l'arrêt du
TAF B-2682/2015 du 7 avril 2017 consid. 3.2.2) et le droit suisse n'exige
pas l'ouverture d'une procédure pénale dans le pays d'origine, même si
une telle procédure constitue à l'évidence un indice parlant en faveur d'une
origine illicite. Autrement dit, le droit suisse est moins exigeant quant au
degré d'incrimination qu'il convient d'établir pour décider un blocage, dès
lors que la vraisemblance suffit, là où le droit européen exige une
qualification du comportement de l'intéressé. Sur un autre plan, en ciblant
d'"autres crimes", la définition suisse se veut clairement plus large que celle
issue du droit européen qui exige un détournement de fonds publics
(FF 2014 5154). L'obligation faite en principe au Conseil fédéral de
coordonner son action avec l'étranger ne saurait avoir pour conséquence
de durcir ou de restreindre à l'excès les conditions autonomes posées par
le droit suisse au blocage de fonds au sens de l'art. 3 LVP. Autrement dit,
le recourant ne saurait rien tirer des décisions européennes pour appuyer
sa demande de radiation.
4.3.1.2 Plus encore, dans le cas d'espèce, le Tribunal de l'Union
européenne estime que "les informations sur les différentes procédures
pénales, énoncées dans les lettres [confidentiel (caviardé dans l'arrêt […]
précité)], sur lesquelles s'est fondé le Conseil [de l'Union européenne] pour
maintenir le nom du requérant sur la liste, soit sont dénuées de pertinence,
puisque lesdites procédures ne concernent pas un détournement de fonds
publics, soit sont entourées d'incohérences de nature à faire douter le
Conseil du caractère suffisant des preuves sur lesquelles il s'est fondé"
(arrêt […] précité par. […]). Il en résulte que le Tribunal de l'Union
européenne n'a nullement conclu que les valeurs patrimoniales en cause
n'auraient pas été acquises par des actes de corruption ou de gestion
déloyale ou par d'autres crimes. Il s'est contenté de dire qu'au regard des
exigences du droit européen les moyens présentés par le Conseil de
l'Union européenne étaient insuffisants pour établir un détournement de
fonds imputable au recourant.
4.3.2 Le recourant (recours no 61), ce que confirme l'autorité inférieure
(décision no 8), indique que le Canada a radié son nom de l'annexe au
Règlement du 3 mai 2013 sur le blocage des biens de dirigeants étrangers
corrompus (Ukraine ; DORS/2014-44). Le recourant n'apporte aucune
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Page 10
précision à ce sujet et l'autorité inférieure indique seulement que cette
décision a été prise à la suite de la suppression décidée par le Conseil de
l'Union européenne (décision no 8). Compte tenu de ce qui précède
(consid. 4.2 et 4.3.1), cet événement ne saurait avoir une quelconque
influence sur l'issue de la cause.
4.4 En l'espèce, le recourant ne saurait donc en aucune manière déduire
une violation des art. 3 al. 2 let. c et 3 al. 3 LVP du seul fait que l'Union
européenne et le Canada l'ont radié de leur liste de blocage.
5.
Le recourant se plaint encore d'une violation de ses droits fondamentaux,
à savoir la protection de la vie privée et la liberté économique.
5.1
5.1.1 Selon l'art. 13 Cst., toute personne a droit au respect de sa vie privée
et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle
établit par la poste et les télécommunications (al. 1). Toute personne a le
droit d'être protégée contre l'emploi abusif des données qui la concernent
(al. 2). L'art. 13 Cst. protège la sphère privée dans une acception large, qui
comprend la protection des données personnelles. Sont visés l'identité, les
relations sociales et les comportements intimes de chaque personne
physique, l'honneur et la réputation ainsi que, notamment, toutes les
informations se rapportant à une personne qui ne sont pas accessibles au
public, en particulier les informations relatives aux dossiers de procédures
civiles, pénales ou administratives, qui porteraient atteinte à sa
considération sociale (ATF 140 I 381 consid. 4.1, 137 II 371 consid. 6.1 et
135 I 198 consid. 3.1).
5.1.2 Contrairement à ce que soutient l'autorité inférieure, le Tribunal n'a
pas jugé que les mesures de blocage préventif ne constitueraient pas une
atteinte à la personnalité (réponse no 25 ; voir l'arrêt du TAF B-330/2014 du
3 octobre 2017 p. 6). Au contraire, dans la mesure où le nom du recourant
figure sur une liste publique de personnes dont les valeurs patrimoniales
sont bloquées, certes préventivement, en lien avec des Etats et des
gouvernements non démocratiques et à la suite d'une acquisition
vraisemblablement illicite, le Tribunal ne saurait exclure que cela porte une
atteinte à sa réputation et constitue ainsi une violation de sa sphère privée.
B-3901/2018
Page 11
5.2
5.2.1 Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1).
Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à
une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2).
La liberté économique protège toute activité économique privée, exercée
à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu
(ATF 143 II 598 consid. 5.1, 137 I 167 consid. 3.1 et 135 I 130 consid. 4.2).
5.2.2 D'une manière générale, la jurisprudence a déjà jugé que le blocage
de valeurs patrimoniales constituait une atteinte à la liberté économique
dans la mesure où cela complique, voire rend quasiment impossible, le
financement des activités du recourant au moins en Suisse. Il y a lieu de
conclure que la mesure de blocage visant le recourant porte atteinte à sa
liberté économique (arrêt du TAF B-2682/2015 du 7 avril 2017 consid. 8.2).
En l'espèce cependant, le recourant, tout en se plaignant d'une violation
de sa liberté économique, insiste, dans sa réplique, sur le fait qu'il ne
demande pas le déblocage des fonds (par ailleurs séquestrés
pénalement), mais seulement sa radiation de la liste annexée à l'O-Ukraine
(p. 4). On peine donc à saisir en quoi, de son point de vue, le refus de sa
radiation serait de nature à entraver le financement de ses activités. La
question peut cependant rester ici ouverte dès lors qu'une éventuelle
restriction serait de toute manière conforme au droit (consid. 5.3-5.8).
5.3 Selon l'art. 36 Cst., une restriction apportée à un droit fondamental doit
reposer sur une base légale – une loi au sens formel est exigée si la
restriction est grave – être justifiée par un intérêt public et respecter le
principe de la proportionnalité.
5.4 Le recourant ne conteste pas l'existence d'une base légale formelle –
en l'espèce, l'art. 3 LVP – ni celle d'un intérêt public suffisant, ce qu'a déjà
confirmé la jurisprudence (ATF 141 I 20 consid. 6.1 ; arrêt du TF 1C_6/2016
du 27 mai 2016 consid. 3.8 ; arrêt du TAF B-2682/2015 du 7 avril 2017
consid. 8.2.2).
5.5
5.5.1 En matière de restrictions aux droits fondamentaux, le principe de la
proportionnalité exige que la mesure envisagée soit apte à produire les
résultats d'intérêt public escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité).
B-3901/2018
Page 12
En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et postule un
rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une
pesée des intérêts ; ATF 141 I 20 consid. 6.2.1, 140 I 168 consid. 4.2.1,
136 IV 97 consid. 5.2.2 et 135 I 169 consid. 5.6).
5.5.2 En l'espèce, le refus de libérer la créance bloquée s'avère tant apte
que nécessaire aux fins poursuivies par la mesure, à savoir préserver
l'image de la Suisse, tout comme les fonds eux-mêmes dans l'attente d'une
demande d'entraide qui porterait sur les avoirs du recourant (arrêt du TAF
B-2682/2015 du 7 avril 2017 consid. 8.2.3 ; voir aussi : ATF 141 I 20
consid. 6.2.2-6.2.3).
A ce sujet, le recourant, dans sa réplique, insiste sur l'argument selon
lequel tous ses avoirs en Suisse et ceux de ses proches auraient bel et
bien été saisis dans le cadre de la procédure conduite par le Ministère
public de la Confédération MPC, ainsi qu'au titre de l'entraide pénale et
qu'il n'existerait aucun élément concret pour en douter (p. 3 ; voir aussi
recours no 97 ss). Cet argument ne convainc aucunement le Tribunal dans
la mesure où l'on ne saurait être absolument certain que toutes les valeurs
patrimoniales du recourant ont réellement été bloquées, en dépit du devoir
d'annonce (art. 7 LVP). Il s'agit d'éviter que des avoirs jusqu'à présent
inconnus, qui ne seraient pas visés par un séquestre pénal, puissent quitter
la Suisse. Il en va de l'image internationale de la Suisse ainsi que de sa
volonté de coopérer en vue de lutter contre la corruption et le blanchiment
d'argent (ATF 141 I 20 consid. 6.1.2). D'une manière plus générale, comme
le rappelle le Tribunal fédéral, le blocage administratif et le séquestre pénal
ont des natures et des finalités différentes. Un blocage administratif vise
l'intégralité des avoirs et des ressources économiques de la PPE et
intervient dans le but préventif de faciliter une éventuelle future exécution
du droit pénal et de l'entraide. Il concerne aussi des fonds qui seraient
cachés ou inconnus et dont l'existence ne serait révélée qu'ultérieurement.
Par contre, un séquestre concerne des biens limitativement énumérés et
obéit à des règles strictes et objectifs spécifiques de l'entraide pénale
internationale (ATF 141 I 20 consid. 6.1.2).
5.6
5.6.1 Sous l'angle de la proportionnalité au sens étroit, il faut d'abord
rappeler la teneur de l'art. 6 al. 1 LVP :
La durée du blocage de valeurs patrimoniales prononcé en vertu de l'art. 3
[LVP] est de quatre ans au plus. Le Conseil fédéral peut prolonger le blocage
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d'un an renouvelable si l'Etat d'origine a exprimé sa volonté de coopérer dans
le cadre de l'entraide judiciaire. La durée maximale du blocage est de dix ans.
5.6.2 Le principal argument du recourant en lien avec le principe de
proportionnalité est le laps de temps qui s'est écoulé entre l'inscription de
son nom dans la liste en février 2014.
5.6.3 D'une manière générale, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de
préciser que la simple possibilité abstraite que des valeurs patrimoniales
non encore découvertes puissent être dissimulées en Suisse ne saurait
justifier un blocage administratif illimité ou pour une durée indéterminée
des avoirs du recourant. Une fois la mesure de blocage prise, il convient
en principe de s'assurer que l'Etat ou l'entité dont les biens sont
soupçonnés d'avoir été détournés formule dès qu'il est en mesure de le
faire une demande d'entraide ou s'adresse à la Confédération dans le
cadre d'une procédure analogue. En outre, les autorités helvétiques
chargées de l'enquête pénale ou de la procédure d'entraide doivent
avancer avec soin et diligence dans leurs enquêtes respectives ; à ce
défaut, soit en cas de retards injustifiés imputables aux autorités suisses,
la levée de la mesure administrative de blocage devra être envisagée. De
surcroît, plus la durée de la mesure précitée s'avère ou s'annonce longue,
plus les exigences pour pouvoir justifier son maintien seront importantes ;
en cas de contestation à cet égard, les autorités concernées doivent être
en mesure d'établir les efforts concrets entrepris – sans désemparer – en
vue de découvrir les éventuelles valeurs patrimoniales dissimulées en
Suisse ou d'énoncer les éventuels obstacles à une conclusion plus rapide
des enquêtes. Passé un tel délai raisonnable, seuls des indices concrets
laissant penser que la place financière suisse abriterait encore d'autres
avoirs inconnus, appartenant vraisemblablement au recourant, pourront en
principe justifier une prolongation du gel administratif des avoirs (ATF 141 I
20 consid. 6.2.4 ; voir aussi l'arrêt du TAF B-2682/2015 du 7 avril 2017
consid. 8.2.3).
A cela s'ajoute que la découverte de valeurs patrimoniales d'origine
douteuse par les autorités suisses, le cas échéant en collaboration étroite
avec celles de l'Etat requérant dont le système politique demeure
cependant encore fragile, peut requérir des enquêtes approfondies
préalables, lesquelles prennent par définition du temps (ATF 141 I 20
consid. 6.2.4).
B-3901/2018
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5.7
5.7.1 En l'espèce, à ce jour, plus de cinq ans se sont écoulés depuis le
blocage des valeurs patrimoniales du recourant.
Lorsque le Conseil fédéral a prolongé pour la dernière fois l'O-Ukraine
(consid. 2.4), il a déclaré que plusieurs procédures ont été ouvertes contre
les principaux protagonistes et les autorités de ces pays ont activement
progressé dans le traitement des cas sur le plan judiciaire. Cependant, des
jugements étaient encore nécessaires pour déterminer si les avoirs
bloqués sont d'origine illicite. Les blocages préventifs du Conseil fédéral
n'ayant pas encore pleinement atteint leur objectif et les conditions légales
d'un renouvellement étant remplies, il se justifiait de les reconduire. Un
renouvellement d'une année devait permettre de favoriser les perspectives
de possibles restitutions (communiqué de presse du 19 décembre 2018,
disponible à l'adresse
communiques.msg-id-73490.html, consulté le 11 avril 2019).
5.7.2 Le Tribunal souligne en l'espèce, sur la base du dossier en sa
possession, en particulier des constatations du Tribunal pénal fédéral, que
le Parquet général ukrainien avait indiqué en date du 20 mars 2017 que
l'enquête se poursuivait et que la demande d'entraide et son complément
restaient d'actualité (arrêts du TPF RR.2017.27 et RR.2017.28 du
30 octobre 2017 consid. 5.13 ; pces 21, 25 et 26 du dossier de l'autorité
inférieure). Avec sa réponse, l'autorité inférieure a produit un courrier du
MPC du 19 novembre 2018 indiquant que cette dernière autorité, en
collaboration avec la Police judiciaire fédérale, demeurait active en vue de
déterminer l'origine des fonds bloqués. Le MPC explique que l'investigation
est complexe en raison de l'implication de différentes places financières. Il
précise que les éléments de preuve obtenus jusqu'à présent ont toutefois
fait avancer considérablement l'enquête, de sorte qu'après la collecte
prévue de nouveaux éléments de preuve, il disposera de motifs suffisants
dans un avenir prévisible pour prendre une décision définitive, notamment
sur les avoirs bloqués (pce 47). L'autorité inférieure a également fourni un
courrier du 15 novembre 2018 de l'Office fédéral de la justice OFJ aux
termes duquel il confirme avoir reçu trois demandes d'entraide judiciaire de
la part des autorités de Kiev. Dans tous les cas, il a pu entrer en matière,
collecter des documents bancaires et autres ainsi que, en autres choses,
bloquer des avoirs. Sur la base des premières décisions finales, les
autorités ukrainiennes ont déjà reçu les premiers éléments de preuve à la
fin du mois de novembre 2017. Cependant, les procédures d'entraide
judiciaire ne sont pas encore terminées. La question de savoir quand des
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preuves supplémentaires peuvent être produites dépend, entre autres, de
l'acceptation de leur remise par les personnes concernées, permettant une
exécution simplifiée. Si les personnes concernées n'y consentent pas,
l'OFJ rendra d'autres décisions attaquables. Il en conclut que, sur la base
des preuves déjà fournies, les autorités ukrainiennes devraient pouvoir
obtenir des décisions de confiscation concernant les avoirs toujours
bloqués en Suisse et demander leur remise (pce 48). Au dossier figure
également un courrier du 27 septembre 2018 du Bureau du Procureur
général ukrainien concernant l'état d'avancement de la cause du recourant
faisant état de la saisine le 16 août 2018 du Bureau du Procureur de la
Région d'Odessa par le Procureur général adjoint d'Ukraine et d'une
nouvelle demande d'entraide judiciaire datant du 18 septembre 2018
(pce 49 ; voir aussi la note du même Bureau daté du 30 janvier 2018
[pce 39]).
5.7.3 Le recourant affirme dans sa réplique que ces documents seraient
des pétitions de principe qui n'apporteraient aucun élément concret (p. 3).
5.7.4 S'il est vrai que les courriers du MPC et de l'OFJ, comme celui du
Bureau du Procureur ukrainien, sont formulés d'une façon quelque peu
abstraite, il est tout aussi compréhensible que ces autorités ne fournissent
pas de détails sur des procédures en cours (ATF 141 I 20 consid. 6.2.2
in fine). Le Tribunal accorde cependant suffisamment de crédit à ces
autorités pour s'en tenir à leur compte-rendu des procédures en cours. Il
ressort quoi qu'il en soit de ce qui précède que des actions concrètes sont
menées, que la situation a évolué favorablement et que des décisions
concrètes peuvent être attendues dans un délai raisonnable. Par ailleurs,
étant rappelé que cinq années se sont écoulées depuis le blocage et que
l'art. 6 al. 1 3e phrase LVP prévoit une durée maximale du blocage de dix
ans, le Tribunal ne saurait se montrer très exigeant envers les autorités
compétentes quant aux efforts entrepris pour faire avancer les procédures
en cours. Il ne peut pas non plus faire abstraction de la complexité de la
situation patrimoniale du recourant, des implications qu'a cette procédure
pour les autorités concernées et de la réalité du système politique et
judiciaire ukrainien, qui explique que des actes de procédure
s'accomplissent encore en 2018.
Le Tribunal constate qu'en dépit de cette situation précaire quoiqu'en voie
d'amélioration, après le dépôt de la demande de radiation par le recourant,
les autorités suisses ont donné suffisamment d'éléments, compte tenu de
la confidentialité nécessaire devant entourer leurs activités (ATF 141 I 20
consid. 6.2.2), pour permettre d'exclure tout manque de diligence de leur
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part. Il faut ici rappeler que la LVP est parfaitement complémentaire au droit
pénal et à l'entraide judiciaire en vue d'établir l'origine éventuellement
illicite des valeurs déposées en Suisse (FF 2014 5134 ; CHABLAIS, op. cit.
no 12).
Il s'ensuit que le Tribunal ne saurait aucunement conclure à des retards
injustifiés que ce soit de la part des autorités suisses ou de celle des
autorités ukrainiennes dans la mesure où il leur revient encore d'agir.
5.7.5 Il faut encore ajouter qu'en vue de l'ouverture d'une procédure de
confiscation, le Conseil fédéral peut décider du blocage en Suisse de
valeurs patrimoniales (art. 4 LVP). En effet, l'un des buts de la LVP était
d'offrir une issue en cas d'échec de l'entraide judiciaire ou de défaillance
d'un Etat (CHABLAIS, op. cit., no 20 ss). Autrement dit, même si les
procédures pénales ou d'entraide judiciaire en cours devaient ne pas
aboutir, la LVP ne garantit nullement que les fonds du recourant puissent
être débloqués.
5.8 Il découle de ce qui précède que l'atteinte à la sphère privée et à la
liberté économique du recourant intervient dans des conditions conformes
aux exigences posées par l'art. 36 Cst. Ce grief doit donc être écarté.
6.
Au vu de l'ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater que, mal
fondé, le recours doit être rejeté.
7.
7.1
7.1.1 Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les
débours sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et
art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur
litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de
procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 1ère phrase
FITAF).
7.1.2 En l'espèce, le recourant a succombé dans l'ensemble de ses
conclusions. En conséquence, les frais de procédure, lesquels s'élèvent à
50'000 francs, notamment au vu de la valeur litigieuse, doivent être
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intégralement mis à sa charge. Ils seront prélevés sur l'avance de frais d'un
même montant versée durant l'instruction par le recourant.
7.2 Vu l'issue de la procédure, le recourant n'a pas droit à des dépens
(art. 64 al. 1 a contrario PA).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de 50'000 francs, sont mis à la charge
du recourant. Cette somme sera compensée avec l'avance de frais d'un
même montant versée durant l'instruction.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (no de réf. […] ; acte judiciaire)
– au Département fédéral des affaires étrangères (acte judiciaire)
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : Le greffier :
Pietro Angeli-Busi Yann Grandjean
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Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).
Expédition : 14 mai 2019