B-3924/2013 - Abteilung II - Filmwesen - Filmförderung (Gesuch Finanzhilfe); Verfügung des ...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung II
B-3924/2013



Ur t e i l vom 8 . S e p t embe r 2 0 1 5
Besetzung

Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz),
Richter David Aschmann, Richter Ronald Flury,
Gerichtsschreiberin Beatrice Grubenmann.



Parteien

X._______ AG,
Beschwerdeführerin,



gegen


Bundesamt für Kultur BAK,
Hallwylstrasse 15, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Gegenstand

Filmförderung (Gesuch Finanzhilfe);
Verfügung des BAK vom 10. Juni 2013.


B-3924/2013
Seite 2
Sachverhalt:
A.
A.a Die X._______ AG (im Folgenden: Gesuchstellerin, Beschwerdeführe-
rin) reichte am 31. August 2012 ein Gesuch um einen Herstellungsbeitrag
von Fr. 150'000.– an das Dokumentarfilmprojekt "(…)" von Y._______ ein.
A.b Mit Schreiben vom 18. Oktober 2012 teilte das Bundesamt für Kultur
BAK (im Folgenden: Vorinstanz) der Gesuchstellerin mit, dass sie ihrem
Gesuch nicht entsprechen werde. Zur Begründung verwies sie auf den bei-
gelegten Protokollauszug, aus welchem die von den Ausschussmitgliedern
vorgebrachten Kontra-Argumente hervor gingen. Die zweite Eingabe eines
abgelehnten Projekts sei nur zulässig, wenn dieses namentlich in den be-
anstandeten Punkten grundlegend überarbeitet worden sei.
A.c Am 22. Februar 2013 reichte die Beschwerdeführerin ein überarbeite-
tes Gesuch ein.
A.d Am 10. April 2013 erhielt die Gesuchstellerin Gelegenheit, ihr Projekt
der Kommission persönlich vorzustellen.
A.e Mit Schreiben vom 19. April 2013 teilte die Vorinstanz der Gesuchstel-
lerin mit, dass sie das überarbeitete Beitragsgesuch ablehne. Zur Begrün-
dung legte sie einen Protokollauszug der Sitzung des Ausschusses Doku-
mentarfilm vom 8.-10. April 2013 bei, aus dem die Empfehlung der Exper-
ten mit dem Abstimmungsergebnis – der Ausschuss empfahl mit 4 zu 1
Stimmen Ablehnung – sowie die wesentlichen Pro- und Kontra-Argumente
hervor gingen.
A.f Nachdem die Beschwerdeführerin die Vorinstanz um Erlass einer be-
gründeten, beschwerdefähigen Verfügung ersucht hatte, wies die Vo-
rinstanz mit Verfügung vom 10. Juni 2013 das Gesuch der Beschwerde-
führerin um einen Herstellungsbeitrag ab. Zur Begründung hielt sie im We-
sentlichen fest, die Experten des Ausschusses Dokumentarfilm hätten das
Projekt mit 4:1 Stimmen zur Ablehnung empfohlen. Es seien keine Gründe
ersichtlich, die ein Abweichen von der Empfehlung der Experten rechtfer-
tigten.
Die folgenden Hauptargumente hätten gegen bzw. für das Projekt gespro-
chen:
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Seite 3
KONTRA
Aus den aufgezählten Elementen und der Aneinanderreihung von Ausschnit-
ten aus dem Leben (…) lässt sich keine dramaturgische Struktur erkennen.

Themen und Protagonisten scheinen noch wenig eingegrenzt und wirken
dadurch beliebig.

Drehen für das Kinoformat heisst nicht nur Einsatz von bester Kameratechnik,
sondern verlangt auch eine visuelle Vorstellung, ein Bildkonzept. Dieses ist
auch nach den Ausführungen nicht spürbar.

Das Verhältnis des Budgets zum Auswertungspotential erscheint unausgewo-
gen."

PRO
Die Person des (…) ist eine spannende Persönlichkeit.

Die (…) als Ergänzung zu den Bildern sind überzeugend.

B.
Die Beschwerdeführerin erhebt am 9. Juli 2013 Beschwerde gegen die Ver-
fügung der Vorinstanz und beantragt die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids und eine Neubeurteilung ihres Gesuchs.
Die Beschwerdeführerin rügt sinngemäss eine Verletzung ihres rechtlichen
Gehörs, indem sie vorbringt, anlässlich des Gesprächs mit den Experten
an der Sitzung vom 10. April 2013 sei sie nur mit dem Vorwurf des zu hohen
Budgets konfrontiert worden, nicht aber mit den weiteren später in der Ab-
lehnung formulierten Vorbehalten. Ein Gesuchsteller dürfe davon ausge-
hen, dass allfällig im schriftlichen Entscheid der Experten definierte Minus-
Punkte eines Gesuchs von den Experten im Rahmen der Sitzung mit den
Gesuchstellern mindestens angesprochen würden. Im Weiteren habe die
Vorinstanz ihr keine Einsicht in die umfassenden Originalprotokolle der Ex-
pertensitzungen vom 10. April 2013 und vom 9./10. Oktober 2012 gewährt.
Der ihr zugestellte Protokollauszug beinhalte nur eine kleine Auswahl von
Argumenten, die zur Absage geführt hätten. Die vollständigen Sitzungspro-
tokolle seien daher als Beweisstücke beizuziehen.
Die Beschwerdeführerin rügt im Weiteren, es lägen "offensichtliche Verfah-
rensmängel" vor. Die Ablehnung ihres Gesuchs sei mangelhaft begründet
worden. Den in der Absage genannten Argumenten könne sie entnehmen,
dass die Experten das Projekt nicht anhand der im Filmgesetz und in Punkt
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1a – Punkt 1e (recte: Art. 4 Abs. 2 Bst. a-e) der Verordnung über die Film-
förderung genannten "Muss"-Kriterien beurteilt hätten.
Sodann kritisiert die Beschwerdeführerin, die Expertengruppe, mit welcher
die Beschwerdeführerin am 10. April 2013 ein gemeinsames Gespräch
habe führen können, sei einseitig zusammengesetzt gewesen. Vier der fünf
Experten seien als Filmproduzenten mit eigenen Grossprojekten laufend
Gesuchsteller und zugleich regelmässige Empfänger von Entwicklungs-
und Herstellungsgeldern der Vorinstanz. Diese Experten befänden sich in
einem ständigen systemimmanenten Interessenkonflikt. Das Projekt der
Beschwerdeführerin sei daher neu einer neutral zusammengesetzten Ex-
pertengruppe, aber nicht einer BAK-Expertengruppe, zur Beurteilung zu
unterbreiten.
C.
Die Vorinstanz äussert sich mit Vernehmlassung vom 13. September 2013
und beantragt die Abweisung der Beschwerde. Es gebe keine Anhalts-
punkte für verfahrensmässige Fehler. Die Begründung der negativen Emp-
fehlung des begutachtenden Ausschusses beziehe sich auf die nach den
Rechtsgrundlagen massgeblichen Kriterien. Die darüber hinausgehende
Expertenkritik sei eine Frage der Angemessenheit und als solche der Über-
prüfung durch das Bundesverwaltungsgericht ebenso entzogen wie die
grundsätzliche Kritik der Beschwerdeführerin an den Rechtsgrundlagen
und am System der Filmförderung überhaupt. Sodann seien Ausstands-
gründe sofort geltend zu machen, insbesondere sei es nicht zulässig, damit
zuzuwarten bis das Resultat der Begutachtung bekannt sei. Das nachträg-
liche Vorbringen in der Beschwerde sei daher als verspätet zurückzuwei-
sen.
D.
Mit Replik vom 10. Oktober 2013 hält die Beschwerdeführerin an ihren
Rechtsbegehren und an ihrem Antrag auf Einsicht in die Protokolle der Ex-
pertensitzungen fest.
E.
Die Vorinstanz weist mit Duplik vom 14. November 2013 darauf hin, dass
an der Expertensitzung keine Wortprotokolle geschrieben, sondern nur die
vorgebrachten Pro- und Kontra-Argumente gesammelt würden. Für jede
Sitzung eines Ausschusses würden ein Gesamtprotokoll und aus diesem
die Protokollauszüge für die Gesuchsteller erstellt. Der sie betreffende Pro-
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tokollauszug sei der Beschwerdeführerin nach der Ausschusssitzung zu-
gestellt worden. Die bei der Behandlung der Eingaben der Beschwerdefüh-
rerin erstellten Notizen seien verwaltungsinterne Dokumente und würden
nicht herausgegeben.
F.
Die Beschwerdeführerin hält mit Triplik vom 16. Dezember 2013 an ihren
Rechtsbegehren fest.
G.
Mit Verfügung vom 19. Dezember 2013 fordert der Instruktionsrichter die
Vorinstanz auf, die Akten zu komplettieren und vollständig beim Bundes-
verwaltungsgericht einzureichen, sowie, allfällige Gründe zu nennen, die
eine Beschränkung der Akteneinsicht rechtfertigten.
H.
Die Vorinstanz erklärt mit Quadruplik vom 3. Februar 2014, neben dem
Gesamtprotokoll der Sitzung 2/2013 des Ausschusses Dokumentarfilm
gebe es kein ausführliches Protokoll. Es bestehe keine derart weiter ge-
hende oder gar wörtliche Protokollierungspflicht. Vielmehr genüge das für
jede Ausschuss-Sitzung erstellte Gesamtprotokoll.
I.
Die Beschwerdeführerin reicht am 28. Februar 2014 eine weitere Stellung-
nahme ein.
J.
Mit Eingabe vom 18. Februar 2015 macht die Vorinstanz geltend, der Do-
kumentarfilm "(…)" sei ohne den ursprünglich beantragten selektiven Her-
stellungsbeitrag des Bundes von Fr. 150'000.– fertiggestellt und ins Kino
gebracht worden. Das Beschwerdeverfahren sei daher aus Gründen, die
letztlich von der Beschwerdeführerin zu vertreten seien, gegenstandslos
geworden. Der Beschwerdeführerin fehle es daher an einem noch aktuel-
len Rechtsschutzinteresse, weshalb das Verfahren abzuschreiben sei.
K.
Die Beschwerdeführerin hält in ihrer Stellungnahme vom 19. März 2015 an
ihren Anträgen fest. Es sei unverständlich, dass die Vorinstanz nun be-
haupte, der Film sei ja fertig geworden und brauche keine nachträgliche
Unterstützung. Weil die Vorinstanz das Gesuch der Beschwerdeführerin
um einen Herstellungsbeitrag abgelehnt habe, habe diese auch keinen An-
spruch auf einen Beitrag aus dem "Pacte de l'audiovisuel" der SRG. Auch
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Förderungsgelder der Suissimage würden direkt vom Entscheid der Vo-
rinstanz abhängen. Der Fehlbetrag mache fast ein Drittel des gesamten
Produktionsbudgets aus.
L.
Auf die Ausführungen der Parteien sowie die eingereichten Unterlagen wird
– soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegan-
gen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog-
nition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf die Be-
schwerde einzutreten ist (BVGE 2007/6 E. 1.1, mit Hinweisen).
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von Behörden
erlassen wurden, die gemäss Art. 33 VGG als Vorinstanzen gelten, und
überdies keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Das Bundesamt für
Kultur gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher
Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme nach
Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur
Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Die Abteilung II des Bundesverwaltungsgerichts hat das vorliegende
Beschwerdeverfahren im Zuge einer – auf einer abteilungsübergreifenden
Zusammenarbeit basierenden – Entlastungsmassnahme gegenüber der
Abteilung III gestützt auf Art. 24 Abs. 4 des Geschäftsreglements für das
Bundesverwaltungsgericht vom 17. April 2008 (VGR, SR 173.320.1) im Ok-
tober 2014 übernommen. Die ursprüngliche Verfahrensnummer
C-3924/2013 wurde daher auf B-3924/2013 geändert.
1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfü-
gung zur Beschwerde legitimiert.
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1.4 Die Vorinstanz macht mit Eingabe vom 18. Februar 2015 geltend, ein
aktuelles Rechtsschutzinteresse fehle, da der Dokumentarfilm "(…)" ohne
den ursprünglich beantragten selektiven Herstellungsbeitrag des Bundes
von Fr. 150'000.– fertiggestellt und ins Kino gebracht worden sei. Eine vor-
zeitige Drehbewilligung sei für Dokumentarfilme zwar nicht mehr erforder-
lich. Für bereits abgedrehte lange Filme im Stadium des Rohschnitts könne
ein Gesuch um Postproduktionsförderung eingereicht werden. Für bereits
vollständig fertiggestellte Filme könnten dagegen nicht mehr nachträglich
Fördermittel bewilligt werden, da die Finanzmittel der Filmförderung eigent-
lich dazu dienen sollten, die Herstellung und Verwertung von Schweizer
Filmen erst zu ermöglichen. Eine staatliche Subventionierung sei schlicht
nicht mehr notwendig, wenn der Film ohne sie zustande gekommen und
ins Kino gekommen sei. Vorliegend sei anzunehmen, dass die Beschwer-
deführerin andere Finanzierungsquellen gefunden oder bei den ursprüng-
lich budgetierten Kosten Einsparungen vorgenommen habe, weshalb das
Beschwerdeverfahren aus Gründen, die letztlich von der Beschwerdefüh-
rerin zu vertreten seien, gegenstandslos geworden sei. Eine Behandlung
der Beschwerde trotz fehlendem aktuellem Rechtsschutzinteresse recht-
fertige sich nicht, weshalb das Verfahren abzuschreiben sei.
Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, ihr Rechtsschutzinte-
resse sei nach wie vor gegeben. Der Fehlbetrag mache fast ein Drittel des
gesamten Produktionsbudgets aus. Es sei daher unverständlich, wenn die
Vorinstanz behaupte, der Film sei ja fertig geworden und brauche keine
nachträgliche Unterstützung. Die Geldquellen seien ausgereizt und der
Filmschnitt aufgrund der Kamerawahl viel aufwändiger, komplizierter und
teurer als in einem Normalfall. Die Beschwerdeführerin habe sich im Um-
fang von Fr. 250'000.– verschulden müssen, um das Fortbestehen der
Firma zu sichern.
Die Beschwerdeführerin hat offensichtlich nach wie vor ein Interesse da-
ran, die von ihr beantragten Gelder zu erhalten. Die Frage, ob über ein
Gesuch um Filmförderungsmittel auch noch nach Abschluss der Drehar-
beiten positiv entschieden werden könnte oder ob sich aus der reinen Tat-
sache, dass die Gesuchstellerin den Film zwischenzeitlich auch ohne
staatliche Förderung fertiggestellt hat, ergibt, dass die beantragte Subven-
tion nicht erforderlich ist und daher die Voraussetzungen für eine Gutheis-
sung des Gesuchs nicht mehr gegeben sind, ist eine materielle Frage, wel-
che mit der formellen Frage, ob noch ein aktuelles Rechtsschutzinteresse
besteht oder nicht, nichts zu tun hat.
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1.5 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be-
schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss
wurde fristgemäss geleistet (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachur-
teilsvoraussetzungen liegen ebenfalls vor (Art. 46 ff. VwVG).
1.6 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

Gemäss Art. 3 des Filmgesetzes vom 14. Dezember 2001 (FiG, SR 443.1)
unterstützt der Bund die kulturelle Ausstrahlung, die wirtschaftliche Leis-
tungsfähigkeit, die Kontinuität und die Entwicklungsfähigkeit der unabhän-
gigen schweizerischen Filmproduktion. Zu diesem Zweck kann er Finanz-
hilfen und andere Formen der Unterstützung für die Entwicklung von Pro-
jekten sowie die Herstellung und die Verwertung von Schweizer Filmen
(Art. 3 Bst. a FiG) und zwischen der Schweiz und dem Ausland koprodu-
zierten Filmen (Art. 3 Bst. b FiG) leisten.
Für die Gewährung der Finanzhilfe legt das zuständige Departement – zur-
zeit das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) – die Vorausset-
zungen und das Verfahren fest (vgl. Art. 8 FiG). Auf dieser Grundlage hat
das EDI die Verordnung vom 20. Dezember 2002 über die Filmförderung
(FiFV, SR 443.113) erlassen.
Der Entscheid über die Gewährung von Finanzhilfe wird vom zuständigen
Bundesamt (zurzeit das BAK) gefällt (vgl. Art. 14 Abs. 1 FiG). Dieses lässt,
wenn es ihm an Sachkenntnis mangelt, die Gesuche durch Fachkommis-
sionen oder beauftragte Experten oder Expertinnen begutachten (vgl. Art.
14 Abs. 2 FiG). Die Fachkommission ist dabei in Ausschüsse unterteilt, wo-
bei für die Begutachtung von Gesuchen um einen selektiven Förderungs-
beitrag an die Vorbereitung oder Herstellung eines Dokumentarfilms der
Ausschuss Dokumentarfilm zuständig ist (vgl. Art. 21 Abs. 1 Bst. b FiFV).

Das Bundesverwaltungsgericht kann angefochtene Entscheide grundsätz-
lich in vollem Umfang überprüfen. Mit Beschwerde können die Verletzung
von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG), die unrichtige oder unvollständige
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) so-
wie die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 Bst. c VwVG). Wo in-
dessen der Gesetzgeber die Rüge der Unangemessenheit ausschliesst, ist
diese a priori unzulässig (vgl. Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
[VPB] 66.56 E. 4c; Urteil des BVGer A-2086/2006 vom 8. Mai 2007 E. 6.1;
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Seite 9
OLIVER ZIBUNG/ELIAS HOFSTETTER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.],
Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 49 N. 42).
Vorliegend hat der Gesetzgeber die Rüge der Unangemessenheit in Be-
schwerdeverfahren gegen Verfügungen über Finanzhilfen ausdrücklich als
unzulässig erklärt (vgl. Art. 32 Abs. 3 FiG).
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt die vorliegende Beschwerde da-
her nicht mit voller Kognition. Die angefochtene Verfügung vom 10. Juni
2013 ist lediglich auf ihre Übereinstimmung mit dem Bundesrecht ein-
schliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie auf die
richtige und vollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
zu prüfen (vgl. Urteile des BVGer B-6107 vom 29. Mai 2015 E. 5.2, B-
6043/2012 vom 26. März 2015 E. 3.2, C-7433/2009 vom 27. Dezember
2011 E. 2.1).

In verfahrensmässiger Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin, vier der ins-
gesamt fünf Experten des Ausschusses Dokumentarfilm seien als befan-
gen anzusehen. Es seien vier aktive Produzenten/Regisseure im Aufgebot
gewesen. Zutreffend sei, dass sie anlässlich der zweiten Eingabe bei Be-
kanntgabe der Expertenzusammensetzung keine Ablehnungsgründe gel-
tend gemacht habe. Vor dem Hintergrund, dass der aktuelle 16-köpfige Ex-
pertenpool aus 14 Produzenten bzw. Produzenten/Regisseuren bestehe,
sei es unmöglich, das grundsätzliche Problem der Voreingenommenheit
beseitigen zu wollen. Die Vorinstanz habe den systemimmanenten Interes-
senkonflikt der vier direkten Konkurrenten aber überhaupt nicht themati-
siert.
4.1 Die FiFV sieht vor, dass ein Experte, der in Bezug auf ein traktandiertes
Gesuch befangen ist, für die Dauer der gesamten Sitzung in den Ausstand
tritt. Ist die Beteiligung eines befangenen Experten nur von geringfügigem
Interesse, tritt er nur für die Dauer der Beratung über das betreffende Pro-
jekt in Ausstand (vgl. Art. 24 Abs. 1 und 2 FiFV). Nach der FiFV gelten Ex-
perten, die von einem zu treffenden Entscheid persönlich unmittelbar be-
troffen sind, in einer anderen Funktion berechtigt sind, über das Projekt zu
entscheiden, oder bei einem Projekt in einer künstlerischen, technischen
oder organisatorischen Funktion mitwirken, mitwirken sollen oder mitge-
wirkt haben, als im Sinne von Art. 10 VwVG befangen (vgl. Art. 24 Abs. 3
Bst. a-c FiFV). Im Weiteren bestimmt die Verordnung, dass die Vorinstanz
die gesuchstellenden Personen über die personelle Zusammensetzung
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des zuständigen Ausschusses informiert und ihnen Gelegenheit gibt, Ab-
lehnungsgründe geltend zu machen (vgl. Art. 23 Abs. 1bis FiFV).
4.2 Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist ein Aus-
standsbegehren zu stellen, sobald der Antragsteller von einem Ausstands-
grund Kenntnis erhält. Ein verspätetes Geltendmachen verstösst gegen
den Grundsatz von Treu und Glauben. Wer den Mangel nicht unverzüglich
bei Kenntnisnahme bzw. bei erster Gelegenheit vorbringt, sondern sich
stillschweigend auf ein Verfahren einlässt, verwirkt den Anspruch auf eine
spätere Anrufung der vermeintlich verletzten Ausstandsbestimmung (vgl.
zum Ganzen BGE 132 II 485, E. 4.3; STEPHAN BREITENMOSER/MARION
SPORI FEDAIL, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], a.a.O., Art. 10 N. 98,
mit Hinweisen; RETO FELLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG,
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Art.
10 N. 35). Demnach können Ausstandsgründe im Beschwerdeverfahren
gegen den Entscheid in der Hauptsache nur noch vorgebracht werden,
wenn der Beschwerdeführer vorher keine Kenntnis von ihnen hatte oder
deren Geltendmachung aus anderen Gründen nicht möglich war (vgl. BREI-
TENMOSER/SPORI FEDAIL, a.a.O., Art. 10 N. 112; Urteil des BVGer C-
615/2012 vom 14. Januar 2014 E. 3.1.2).
4.3 Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die Vorinstanz die Beschwer-
deführerin mit Schreiben vom 12. März 2013 darauf hingewiesen hat, dass
sie die Möglichkeit habe, Einwände gegen die Expertenwahl vorzubringen.
Die Beschwerdeführerin räumt ein, von dieser Möglichkeit keinen Ge-
brauch gemacht zu haben.
4.4 Da die Beschwerdeführerin die Rüge der Befangenheit erstmals in ihrer
Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht erhebt und nicht bereits
auf das entsprechende Schreiben der Vorinstanz hin ein Ausstandsbegeh-
ren gestellt hat, ist ihr Einwand offensichtlich verspätet und daher unbe-
achtlich (vgl. Urteil des BVGer B-6107/2013 vom 29. Mai 2015 E. 6.3.4).

Die Beschwerdeführerin rügt weiter sinngemäss eine Verletzung ihres An-
spruchs auf rechtliches Gehör. Sie kritisiert, der ihr zugestellte Protokol-
lauszug sei unzureichend. In einem Protokoll müssten die Voten, die Na-
men der Sitzungsteilnehmer und der Inhalt der Voten aufgeführt sein. Die
Vorinstanz habe daher zusätzlich die ausführlichen Gesprächsnotizen der
Protokollführerin einzureichen, damit das Gericht überprüfen könne, ob
das Verfahren korrekt abgelaufen sei.
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Da an der Sitzung vom 10. April 2013 eine Vertreterin der Vorinstanz, Sek-
tion Film, laufend Protokoll geführt habe, müssten systematische, ausführ-
liche Gesprächsnotizen der Protokollführerin existieren. Für die Beschwer-
deführerin sei vor allem wichtig zu erfahren, ob die von ihr beanstandeten
Voten der Sitzung vom 10. April 2013 (2. Absage) im Gesprächsprotokoll
nachzulesen seien, insbesondere die Behauptung der Experten, das Pro-
duktionsbudget sei zu hoch. Da anzunehmen sei, dass im Rahmen ihrer
zweiten Eingabe kein einziger der vorgeschriebenen Punkte überprüft wor-
den sei, sei von missbräuchlichem Ermessen und falscher Sachverhalts-
feststellung auszugehen.
Die Vorinstanz bestreitet, dass eine Pflicht zur Führung eines Wort-
bzw. Gesprächsprotokolls bestehe. An den Sitzungen würden lediglich die
vorgebrachten Pro- und Kontra-Argumente gesammelt. Das Gesamtproto-
koll, das zu jeder Ausschusssitzung erstellt werde, beinhalte die Empfeh-
lungen des Ausschusses zu allen eingereichten Projekten. Es werde je-
weils von einer Vertreterin der Sektion Film erstellt. Jeder Gesuchsteller
erhalte nur den Protokollauszug, der sein Projekt betreffe. Die Vorinstanz
sei nicht verpflichtet, Einsicht in die Notizen, welche ihre Vertreterin anläss-
lich der Sitzungen gemacht habe, zu gewähren. Dabei handle es sich um
verwaltungsinterne Dokumente, welche nicht herausgegeben würden.
5.1 Auf Aufforderung des damaligen Instruktionsrichters reichte die Vo-
rinstanz dem Bundesverwaltungsgericht das "Gesamtprotokoll", eine Zu-
sammenstellung sämtlicher Protokollauszüge der Sitzung vom 8.-11. April
2013 des Ausschusses Dokumentarfilm sowie eine Übersicht aus ihrer
Computerablage betreffend die Dokumente im Dateiordner "Protokolle" zur
2. Sitzung des Ausschusses Dokumentarfilm des Jahres 2013 ein. Die Vo-
rinstanz führt dazu aus, die genannte Übersicht zeige, dass neben dem
Gesamtprotokoll eine vorläufige Version desselben vorhanden sei und zu-
dem zwei weitere Dokumente Informationen zum Projekt der Beschwerde-
führerin enthielten. Das eine stamme von der Mitarbeiterin der Vorinstanz
und das andere von einem der Experten des Ausschusses Dokumentar-
film. Diese letzteren beiden Dokumente seien Notizen, die aufbewahrt wür-
den, um bei späteren Anfragen der Gesuchstellenden Auskunft erteilen zu
können, wie die Begründung im Protokollauszug zu verstehen sei. Sie bil-
deten aber nicht Teil der amtlichen Akten, so dass darin keine Einsicht ge-
währt werde.
5.2 Der Anspruch auf Akteneinsicht ergibt sich aus Art. 29 Abs. 2 der Bun-
desverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und Art. 26 ff. VwVG. Die
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Seite 12
Gewährung der Akteneinsicht ist der Grundsatz, deren Verweigerung die
Ausnahme. Eine Partei hat demnach Anspruch darauf, alle als Beweismit-
tel dienenden Aktenstücke einzusehen (vgl. Art. 26 Abs. 1 Bst b VwVG).
Vom allgemeinen Einsichtsrecht ausgenommen bleiben freilich jene Akten,
bezüglich derer ein überwiegendes Geheimhaltungsinteresse vorliegt, sei
es ein wesentliches privates Interesse anderer Parteien oder ein wesentli-
ches öffentliches Interesse (Art. 27 Abs. 1 Bst. a und b VwVG).
Das Recht auf Akteneinsicht bezieht sich grundsätzlich auf alle verfahrens-
bezogenen Akten, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden
(vgl. BERNHARD WALDMANN/MAGNUS OESCHGER, in: Waldmann/Weissen-
berger [Hrsg.], a.a.O., Art. 26 N. 58, mit Hinweisen). Nach ständiger bun-
desgerichtlicher Praxis bleiben aber sogenannte verwaltungsinterne Akten
vom gesetzlichen und vom verfassungsmässigen Akteneinsichtsrecht aus-
geschlossen (vgl. WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 26 N. 63; BGE 125 II
473 E. 4a, mit Hinweisen; JÖRG PAUL
MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 2008 S. 875 f., mit
Hinweis). Als verwaltungsintern gelten Akten, denen für die Behandlung ei-
nes Falles kein Beweischarakter zukommt, weil sie ausschliesslich der ver-
waltungsinternen Willensbildung dienen und insofern lediglich für den ver-
waltungsinternen Gebrauch (Eigengebrauch) bestimmt sind (wie z.B. Ent-
würfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege, Entscheidentwürfe etc.).
Mit dem Ausschluss des Einsichtsrechts in diese Akten soll verhindert wer-
den, dass die interne Meinungsbildung der Verwaltung vollständig vor der
Öffentlichkeit ausgebreitet wird (vgl. Urteil des BGer 1C_159/2014 vom 10.
Oktober 2014 E. 4.1; BGE 129 II 497 E. 2.2; BGE 125 II 473 E. 4a; BGE
122 I 153 E. 6a, je mit Hinweisen). Solche Unterlagen werden vom Ein-
sichtsrecht von vornherein nicht erfasst. Es handelt sich somit nicht um
eine Einschränkung, sondern um eine Abgrenzung des Geltungsbereichs
des Akteneinsichtsrechts, weshalb es gar nicht zu einer Interessenabwä-
gung zwischen Einsichtsinteressen und Geheimhaltungsinteressen kommt
(vgl. WALMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 26 N. 63, mit Hinweisen). Das Bun-
desgericht hat in jüngeren Entscheiden am Grundsatz des Ausschlusses
des Akteneinsichtsrechts in verwaltungsinterne Akte festgehalten, aber
präzisiert, dass es nicht auf die Klassierung als "verwaltungsintern" an-
komme, sondern auf die objektive Bedeutung der Akte für den verfügungs-
wesentlichen Sachverhalt (vgl. BGE 115 V 297 E. 2g/bb; Urteil des BGer
1C_159/2014 vom 10. Oktober 2014 E. 4.3).
5.3 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bilden Pro-
tokolle, die auf Grund einer formellen Vorschrift erstellt wurden, Bestandteil
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der erheblichen und einsehbaren Akten (vgl. Urteile des BVGer B-
3542/2010 vom 14. Oktober 2010 E. 7 und 11, B-6256/2009 vom 14. Juni
2010 E. 4.1, B-2203/2006 vom 27. März 2007 E. 4.2). Im vorliegenden Fall
gibt es eine derartige Vorschrift: Die Verordnung über die Filmförderung
sieht ausdrücklich vor, dass die Sitzungen des Ausschusses protokolliert
werden müssen (vgl. Art. 23 Abs. 5 FiFV).
5.4 Es ist unbestritten, dass während der Sitzungen der Experten und der
Befragung der Beschwerdeführerin durch die Experten im April 2013 eine
Vertreterin der Vorinstanz Protokoll geführt hat und dass die Beschwerde-
führerin den sie betreffenden Auszug aus diesem Protokoll zugestellt er-
hielt.
5.4.1 Dass die Beschwerdeführerin keine Einsicht in den Rest des Proto-
kolls erhielt, begründet sich mit den Geheimhaltungsinteressen der übrigen
Gesuchsteller. Diese Beschränkung wird von der Beschwerdeführerin
denn auch zu Recht nicht gerügt.
5.4.2 Umstritten ist hingegen, ob dieses Protokoll den Erfordernissen eines
"Protokolls" im Sinne von Art. 23 Abs. 5 FiFV genügt.
Während die Vorinstanz der Meinung ist, der von ihr erstellte Protokollaus-
zug, welcher die Pro- und Kontra-Argumente nenne, sei ausreichend, geht
die Beschwerdeführerin davon aus, es sei ein "Gesprächsprotokoll" erfor-
derlich, in welchem die einzelnen Voten aufgezeichnet würden.
5.4.3 Die Bezeichnung "Protokoll" ist nicht eindeutig. Je nach Kontext kann
unter einem Protokoll ein Wortprotokoll, ein Beratungsprotokoll oder auch
nur ein Beschluss- bzw. Ergebnisprotokoll verstanden werden (vgl. RO-
LAND MÜLLER, Protokollführung und Protokollauswertung bei Sitzungen
und Versammlungen, 2009, S. 17 ff.). Bei einem Wort- oder Vollprotokoll
werden sämtliche Äusserungen der Anwesenden schriftlich festgehalten,
typischerweise als genaue Abschrift einer Sprachaufzeichnung. In einem
Beschluss- oder Ergebnisprotokoll andererseits werden nur die zur Abstim-
mung gebrachten Punkte und deren Ergebnisse schriftlich festgehalten,
unter Angabe der Stimmenverhältnisse. Die häufigste Art eines Protokolls
ist die Form zwischen dem Wort- und dem reinen Ergebnisprotokoll, das
Beratungs-, Verhandlungs-, Diskussions- oder Kurzprotokoll. In einem der-
artigen Protokoll werden zusätzlich zu den gefällten Entscheidungen auch
die vorangegangenen Beratungen, Verhandlungen oder Diskussionen in
B-3924/2013
Seite 14
einer summarischen Art schriftlich festgehalten. Diese Art Protokoll bildet
den Regelfall der meisten Protokolle (vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 20 f.).
Welche Art der Protokollierung erforderlich ist, kann sich aus den massge-
blichen rechtlichen Grundlagen ergeben. So werden die parlamentarischen
Beratungen des National- und Ständerats sowie der Vereinigten Bundes-
versammlung wörtlich protokolliert (vgl. Art. 1 Abs. 1 der Parlamentsver-
waltungsverordnung vom 3. Oktober 2003 [ParlVV, SR 171.115]), während
über die Sitzungen des Bundesrats nur ein Beratungsprotokoll geführt wird,
in dem der wesentliche Inhalt der Verhandlungen und die Beschlüsse fest-
gehalten werden (vgl. Art. 13 Abs. 3 des Regierungs- und Verwaltungsor-
ganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG, SR 172.010]). Das Pro-
tokoll der Generalversammlung einer Aktiengesellschaft ist ein um einige
Punkte erweitertes Beschlussprotokoll, dessen Mindestinhalt gesetzlich
genau vorgegeben ist (vgl. Art. 702 Abs. 2 Ziff. 2 des Obligationenrechts
vom 30. März 1911 [OR, SR 220]; ARTHUR MEIER-HAYOZ/PETER FORSTMO-
SER, Schweizerisches Gesellschaftsrecht, 11. Aufl., 2012, § 16 Rz. 448 S.
543).
Im vorliegenden Fall sieht die massgebliche Verordnungsbestimmung le-
diglich vor, dass die Sitzungen protokolliert werden, ohne die Art und Weise
bzw. die zu protokollierenden Punkte zu konkretisieren (vgl. Art. 24 Abs. 5
FiFV).
5.4.4 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts hängt das Ausmass
der Protokollierungspflicht von den konkreten Umständen des Einzelfalls
ab (vgl. BGE 130 II 473 E. 4; BGE 124 V 389 E. 3). Für das Strafverfahren
verlangt das Bundesgericht, dass mindestens die wesentlichen Zeugen-
aussagen im Protokoll schriftlich festgehalten werden (vgl. BGE 126 I 15
E. 2a/bb). Die strengen, für das Strafverfahren geltenden Grundsätze kön-
nen indessen nicht ohne weiteres auf das Verwaltungsverfahren übertra-
gen werden. Für die persönliche Befragung einer Partei im Verwaltungs-
verfahren gilt eine Protokollierungspflicht im Sinne einer Niederschrift der
mündlichen Äusserungen nach ihrem wesentlichen Inhalt (vgl. BGE 130 II
473 E. 4.2 f.).
5.4.5 Im vorliegenden Fall geht es um die Protokollierung einer Ausschuss-
sitzung. An dieser Sitzung wurde zu Beginn die Beschwerdeführerin ange-
hört, anschliessend, in Abwesenheit der Beschwerdeführerin, diskutierte
der Ausschuss ihr Gesuch und fällte einen Beschluss, welchen Antrag er
stellen wollte. Gegenstand der Protokollierung sind in diesem Kontext nicht
B-3924/2013
Seite 15
die allfälligen Aussagen der Beschwerdeführerin selbst, was diese auch
gar nicht geltend macht. Insofern handelt es sich nicht um ein Befragungs-
protokoll. Vielmehr bezweckt das Protokoll dieser Sitzung, der Vorinstanz
und der Beschwerdeführerin gegenüber transparent zu machen, mit wel-
chen Argumenten und mit welchem Stimmenverhältnis sich der Ausschuss
zum Gesuch der Beschwerdeführerin ausgesprochen hat. Die massgebli-
che Verordnungsbestimmung sieht zwar lediglich vor, dass die Sitzungen
protokolliert werden (Art. 24 Abs. 5 FiFV). Zu berücksichtigen ist jedoch
auch, dass die gleiche Verordnung vorsieht, dass die Ausschussmitglieder
über den Gang der Beratungen Stillschweigen bewahren (vgl. Art. 24 Abs.
6 FiFV). Mit dieser Bestimmung vereinbar ist nur ein Protokoll, welches
gerade nicht im Detail offenlegt, welches Ausschussmitglied welche Mei-
nung vertreten hat.
5.4.6 Unter diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, wenn die Vo-
rinstanz lediglich ein relativ kurzes Beratungsprotokoll erstellen liess, das
den beschlossenen Antrag und das diesbezügliche Stimmenverhältnis
festhält sowie in einigen Sätzen die Argumente zusammenfasst, die nach
der Auffassung der Experten für bzw. gegen das Dokumentarfilmprojekt der
Beschwerdeführerin sprachen.
5.5 Was die von der Protokollführerin und den Experten erstellten Notizen
betrifft, so stellt sich die Vorinstanz auf den Standpunkt, es handle sich um
persönliche Aufzeichnungen, die von den Experten bei der Vorbereitung
des Entscheids herangezogen werden könnten. Überdies könnten sie dazu
dienen, bei späteren Anfragen der Gesuchstellenden Auskunft zu erteilen,
wie die Begründung im Protokollauszug zu verstehen sei.
Mit der Vorinstanz ist daher davon auszugehen, dass es sich bei diesen
Notizen um rein verwaltungsinterne Unterlagen handelt, welche nicht der
Akteneinsicht unterliegen.
5.6 Die Rüge, die Vorinstanz habe der Beschwerdeführerin zu Unrecht
keine Einsicht in die "Gesprächsprotokolle" gewährt, erweist sich demnach
als unbegründet.
5.7 Die Beschwerdeführerin kritisiert im Weiteren, an der Sitzung vom
10. April 2013 mit den Experten sei sie nur mit dem Vorwurf des zu hohen
Budgets konfrontiert worden, nicht aber mit den weiteren später in der Ab-
lehnung formulierten Vorbehalten. Ein Gesuchsteller dürfe davon ausge-
hen, dass allfällig im schriftlichen Entscheid der Experten definierte Minus-
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Seite 16
Punkte eines Gesuchs von den Experten im Rahmen der Sitzung mit den
Gesuchstellern mindestens angesprochen würden. Konkret hätten die Ex-
perten das Budget als zu hoch befunden. Die nunmehr in der Ablehnung
zu lesende Begründung, formuliert in der Form eines Vorwurfs – "Drehen
für das Kinoformat heisst nicht nur Einsatz von bester Kamera-
technik, sondern verlangt auch eine visuelle Vorstellung, ein Bildkonzept.
Dieses ist auch nach den Ausführungen nicht spürbar" – sei nie ins
Expertengespräch eingeflossen.
Diesbezüglich stellt sich die Vorinstanz auf den Standpunkt, der Sinn der
Einladung jener Gesuchsteller, die eine Zweiteingabe machten, liege nicht
darin, den Gesuchstellern eine Verteidigung ihres Projektes zu ermögli-
chen, sondern es solle den Ausschussmitgliedern ermöglicht werden, die
Hauptbeteiligten des Projekts direkt zu gewissen Einzelheiten oder zu ih-
ren Zielen und Motiven für den Film zu befragen und sich so, ausserhalb
des eingereichten Dossiers und neben der Visionierung früherer Werke,
auch einen unmittelbaren Eindruck von den hauptbeteiligten Personen zu
machen.
5.7.1 Zum wesentlichen Inhalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör gehört
das Recht der Betroffenen, vor Erlass einer Verfügung Gelegenheit zur
Stellungnahme zu erhalten (vgl. Art. 30 Abs. 1 VwVG). Um den Betroffenen
eine Stellungnahme zu ermöglichen, muss ihnen die Verwaltungsbehörde
den voraussichtlichen Inhalt der Verfügung (zumindest die wesentlichen
Elemente) bekannt geben, sofern sie diese nicht selbst beantragt haben
oder den Inhalt voraussehen konnten. Die Parteien müssen jedoch nicht
Gelegenheit erhalten, sich zu jedem möglichen Ergebnis, das von der Be-
hörde ins Auge gefasst wurde, zu äussern. Die Behörden sind auch nicht
verpflichtet, den Parteien ihre Begründung vorweg zur Stellungnahme zu
unterbreiten (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/ FELIX UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., 2010, Rz. 1680 ff.; BGE 132 II 485 E. S.
495, mit Hinweis).
5.7.2 Vorliegend ist nicht davon auszugehen, dass mit dem im Protokoll-
auszug der Ausschusssitzung vom 8.-10. April 2013 erwähnten Kontra-Ar-
gument, eine visuelle Vorstellung, ein Bildkonzept, sei auch nach den Aus-
führungen nicht spürbar, ein neuer wesentlicher Umstand eingebracht wor-
den war, den die Beschwerdeführerin nicht voraussehen konnte. Die Be-
schwerdeführerin hatte das Verfahren selbst mit ihrem Gesuch eingeleitet;
es lag daher in ihrer eigenen Verantwortung, den entscheiderheblichen
Sachverhalt in ihrem Gesuch genügend darzustellen. In diesem Kontext
B-3924/2013
Seite 17
musste sie grundsätzlich damit rechnen, dass alle künstlerischen Aspekte
ihres Projekts Gegenstand der kritischen Begutachtung durch die Experten
bilden konnten. Hinzu kommt, dass die Experten bereits anlässlich der Ab-
lehnung ihres ersten Gesuchs die Auffassung vertreten hatten, dass das
Porträt dramaturgisch und in Bezug auf die visuelle Umsetzung nicht zu
überzeugen vermöge.
5.7.3 Die Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe ihren An-
spruch auf rechtliches Gehör verletzt, weil sie anlässlich des Gesprächs
vom 10. April 2013 keine Gelegenheit erhalten habe, mit den Experten des
Ausschusses über die Kritikpunkte zu diskutieren, erweist sich daher als
unbegründet.

Die Beschwerdeführerin rügt weiter, ihr Gesuch sei in wesentlichen Punk-
ten nicht nach den im Filmgesetz und in Art. 4 Abs. 2 Bst. a-e der Verord-
nung über die Filmförderung verankerten Vorgaben beurteilt worden. Den
in der Absage genannten Argumenten könne sie entnehmen, dass die Ex-
perten das Dokumentarfilmprojekt nicht anhand dieser Kriterien, sondern
anhand von anderen Gesichtspunkten beurteilt hätten. Das von ihr einge-
reichte Dokumentarfilmprojekt erfülle alle in Art. 4 Abs. 2 Bst. a-e FIFV ge-
nannten Kriterien. Ihr Beitragsgesuch sei daher zu Unrecht abgelehnt wor-
den.
Im Einzelnen bringt die Beschwerdeführerin vor, die Aussage, es fehle die
dramaturgische Struktur, sei nicht ansatzweise belegt. Mit dieser Aussage
würden weder die künstlerische Qualität noch die kreative Eigenständigkeit
(Art. 4 Abs. 2 Bst. a FiFV) beurteilt. Sodann werde mit dem Film ein an
Kunst interessiertes Publikum angesprochen (Art. 4 Abs. 2 Bst. b FiFV). Er
werde nach der Kino-Auswertung in Zusammenarbeit mit (…) in (…) täglich
im Museumskino, sowie im Rahmen spezialisierter Festivals und schliess-
lich im Rahmen von Sondervorstellungen für Schulklassen (…) gezeigt
werden. Auch sei eine professionelle Durchführung gewährleistet (Art. 4
Abs. 2 Bst. c FiFV). Die Beschwerdeführerin sei seit (…) Jahren als Pro-
duktionsfirma unterwegs, mit einem eingespielten und personell unverän-
derten Team, das über ein Dutzend erfolgreiche Kino- und Fernseh-Doku-
mentarfilme produziert habe. Alle ihre TV-Dokumentarfilme mit nationalen
Themen gehörten national zu den am meisten gesehenen Produktionen,
und alle ihre Kino-Dokumentarfilme hätten die von der Vorinstanz festge-
legten minimalen Zuschauerzahlen wesentlich übertroffen. Die Beschwer-
B-3924/2013
Seite 18
deführerin habe hierfür nie Unterstützung der Vorinstanz erhalten. Zu be-
jahen sei auch ein wirtschaftlicher Effekt für das unabhängige Schweizer
Filmschaffen (Art. 4 Abs. 2 Bst. d FiFV). Alle Filme der Beschwerdeführerin
seien in der Schweiz und im Wesentlichen für die Schweiz entstanden.
95% der Ausgaben seien in der Schweiz getätigt worden und dem Schwei-
zer Filmschaffen auf allen Ebenen (Dreharbeiten, Postproduktion, Kino) zu
Gute gekommen. Mit dem Film werde auch ein Beitrag an die kulturpoliti-
schen Ziele geleistet (Art. 4 Abs. 2 Bst. e FiFV). Die (…) Kantone hätten
das Projekt unterstützt. Schliesslich sei die Behauptung der Experten, das
Budget sei zu hoch, zu pauschal. Es sei bei einem Kino-Dokumentarfilm
zwischen Fr. 500'000.– bis zu einer Million alles möglich. Allein die Abgel-
tung der Urheberrechte an (…) Bildern und Texten über Pro Litteris sowie
die eingesetzte Spezialkamera fielen mit Fr. 100'000.– ins Gewicht.
Die Vorinstanz begründete den ablehnenden Entscheid mit den nach fol-
gend genannten Kontra-Argumenten:
Aus den aufgezählten Elementen und der Aneinanderreihung von Ausschnit-
ten aus dem Leben (…) lässt sich keine dramaturgische Struktur erkennen.

Themen und Protagonisten scheinen noch wenig eingegrenzt und wirken
dadurch beliebig.

Drehen für das Kinoformat heisst nicht nur Einsatz von bester Kameratechnik,
sondern verlangt auch eine visuelle Vorstellung, ein Bildkonzept. Dieses ist
auch nach den Ausführungen nicht spürbar.

Das Verhältnis des Budgets zum Auswertungspotential erscheint unausgewo-
gen.

In ihrer Vernehmlassung erläuterte die Vorinstanz die von den Experten
formulierten Kontra-Argumente. Demnach hatten die Experten das Projekt
der Beschwerdeführerin anhand der in Ziff. IV Bst. A Ziff. 3.5 Bst. a – f Film-
förderungskonzepten 2012-2015 genannten Kriterien beurteilt. Bei der Be-
gutachtung der künstlerischen Qualität der Drehvorlage stünden unzwei-
felhaft die Dramaturgie und Angaben über die visuelle Umsetzung im Zent-
rum der Begutachtung. Zwei der vier genannten Kontra-Argumente würden
sich auf die Abfolge der Themen, Ausschnitte und Protagonisten beziehen;
sie werde als "aneinandergereiht" und "beliebig" bezeichnet. Wenn die Ex-
perten eine dramaturgische Struktur vermisst hätten, heisse dies, dass die
Abfolge den Experten unmotiviert und spannungsarm erschienen sei, dass
B-3924/2013
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sie keinen roten Faden entdecken konnten, anhand dessen (…) "Ge-
schichte" erzählt werde. Im Weiteren hätten die Experten ein visuelles Kon-
zept vermisst. Die Drehvorlage und das Dossier enthielten nicht genügend
Angaben, die es erlaubten, sich die Szenen des Films vorzustellen. Mit
dem vierten Kontra-Argument – "Das Verhältnis des Budgets zum Auswer-
tungspotenzial erscheint unausgewogen" – werde ausgedrückt, dass die
budgetierten Kosten für einen derartigen Film den Experten unverhältnis-
mässig hoch erschienen. Es ergebe sich daraus auch, dass die Experten
das im Dossier behauptete Kinopotential des Filmprojekts anzweifelten.
Das Auswertungspotential und die künstlerische und technische Kohärenz
seien Kriterien, die bei der Qualitätsbeurteilung massgeblich seien. Auch
sei die Frage zu stellen, ob der beantragte Bundesbeitrag überhaupt not-
wendig sei bzw. ob das Filmprojekt voraussichtlich auch ohne Bundesbei-
träge realisiert werden könne.
6.1 Wie dargelegt, sieht das Gesetz vor, dass das zuständige Departement
die Voraussetzungen für die Gewährung der Finanzhilfe festlegt (vgl. Art. 8
FiG). Auf dieser Grundlage hat das EDI die FiFV erlassen.
Diese sieht vor, dass die selektive Filmförderung Projekte unterstützt, die
ein vielfältiges Angebot an Schweizer Filmen und Gemeinschaftsprodukti-
onen, eine hoch stehende professionelle Aus- und Weiterbildung und eine
lebendige Filmkultur erwarten lassen (Art. 4 Abs. 1 FiFV).
Art. 4 Abs. 2 FiFV umschreibt die Voraussetzungen für die Finanzhilfen bei
der selektiven Förderung wie folgt:
"Kriterien für die Gewährung von Finanzhilfen der selektiven Filmförderung
sind:
"a. künstlerische Qualität des Projekts und kreative Eigenständigkeit des
oder der Filmschaffenden;
b. der Wille, mit dem Projekt ein Publikum zielgerichtet und wirksam anzuspre-
chen;
c. Gewährleistung einer professionellen Durchführung des Projekts;
d. wirtschaftlicher Effekt für das unabhängige schweizerische Filmschaffen;
e. Beitrag an die kulturpolitischen Ziele Vielfalt, Kontinuität, Austausch und Zu-
sammenarbeit."

Die offene Formulierung dieser Bestimmung ("Kriterien für die Gewährung
…sind") sowie der Umstand, dass zwischen den in Bst. d und e genannten
Kriterien das Wort "und" fehlt, deuten darauf hin, dass die Kriterien nicht
kumulativ zu verstehen sind.
B-3924/2013
Seite 20
6.2 In den vom EDI gestützt auf Art. 2 FiFV erlassenen Filmförderungskon-
zepten 2012-2015 (vgl. Anhang FiFV) werden die Ziele und Schwerpunkte
des Bundes wiedergegeben und die Instrumente und Kriterien, mit denen
die Vielfalt und Qualität des Filmangebots gefördert werden soll, umschrie-
ben. In Bezug auf die Voraussetzungen der Förderung von Dokumentar-
filmprojekten (vgl. Ziff. IV Bst. A Ziff. 3.5) werden in den Filmförderungskon-
zepten 2012-2015 insbesondere folgende Kriterien als massgeblich erklärt:
"a. künstlerische Qualität der Drehvorlage;
b. Kohärenz des Produktionsdossiers;
c. Auswertungspotenzial;
d. künstlerische und technische Kohärenz des Projekts;
e. Beitrag zur Angebotsvielfalt;
f. Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit des beantragten Beitrags."

6.3 Das Subventionsgesetz vom 5. Oktober 1990 (SuG; SR 616.1) gilt
grundsätzlich für alle im Bundesrecht vorgesehenen Subventionen
(vgl. Art. 2 Abs. 1 SuG) und zielt darauf ab, das Subventionswesen des
Bundes auf einheitliche rechtliche Grundsätze auszurichten (vgl. KLAUS A.
VALLENDER/PETER HETTICH/JENS LEHNE, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte
Staatsverantwortung. Grundzüge des Wirtschaftsverfassungs- und Wirt-
schaftsverwaltungsrechts, 4. Aufl. 2006, S. 316 Rz. 79, mit Hinweisen). Ge-
mäss Art. 3 Abs. 1 SuG sind Finanzhilfen geldwerte Vorteile, die Empfän-
gern ausserhalb der Bundesverwaltung gewährt werden, um die Erfüllung
einer vom Empfänger gewählten Aufgabe zu fördern oder zu erhalten. Fi-
nanzhilfen sollen nur gewährt werden, wenn sie ihren Zweck auf wirtschaft-
liche und wirkungsvolle Art erreichen (Art. 1 Abs. 1 Bst. b SuG). Finanzhil-
fen sind Teil der Leistungsverwaltung, bei welcher der Staat leistet, ohne
dass der Subventionsempfänger aufgrund eines Rechtssatzes zu einer
Verhaltensweise verpflichtet wäre, während Abgeltungen Teil der Eingriffs-
verwaltung sind, da sie einen Ausgleich für einseitig vorgenommene Ein-
griffe in die Freiheitsrechte der Bürger bedeuten (vgl. FABIAN MÖLLER,
Rechtsschutz bei Subventionen: Die Rechtsschutzmöglichkeiten Privater
im Subventionsverfahren des Bundes unter Berücksichtigung der neueren
Entwicklungen des nationalen und internationalen Subventions- und Bei-
hilferechts, 2006, S. 24 ff., mit Hinweisen).
Das Subventionsgesetz bestimmt, dass in Fällen, in welchen aufgrund der
Spezialgesetzgebung Finanzhilfen und Abgeltungen nur im Rahmen der
bewilligten Kredite gewährt werden oder kein Rechtsanspruch auf Finanz-
hilfen besteht, und sofern die eingereichten oder zu erwartenden Gesuche
die verfügbaren Mittel übersteigen, die zuständigen Departemente eine
B-3924/2013
Seite 21
Prioritätenordnung erstellen, nach der die Gesuche beurteilt werden (Art.
13 Abs. 1 und 2 SuG).
6.4 Das Filmgesetz bestimmt, dass Finanzhilfen im Rahmen der bewillig-
ten Kredite ausgerichtet werden (vgl. Art. 13 Abs. 1 FiG). Die Vorinstanz
teilt die zur Verfügung stehenden Mittel jährlich den Förderungsbereichen
gemäss Art. 3-6 FiG zu. Dabei berücksichtigt sie die Förderungskonzepte
und legt in den jeweiligen Förderungsbereichen die Höchstbeiträge fest,
die den einzelnen Projekten zugesprochen werden können (vgl. Art. 15
Abs. 3 FiG). Bei den vorliegend strittigen Herstellungsbeiträgen handelt es
sich daher um Finanzhilfen, deren Gewährung im Ermessen der Vorinstanz
liegt, soweit die Voraussetzungen der eingereichten Projekte gemäss der
Verordnung über die Filmförderung gegeben sind (vgl. Urteil des BVGer C-
4504/2008 vom 24. August 2009 E. 2.3.3). Dass der Gesetzgeber der Vo-
rinstanz ein diesbezügliches Ermessen eingeräumt hat, ergibt sich auch
aus der Formulierung in Art. 3 des Filmgesetzes, wonach die Vorinstanz
unter anderem für die Herstellung von Schweizer Filmen Finanzhilfen leis-
ten kann (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 440).
6.5 Können wegen beschränkter finanzieller Mittel nicht alle Projekte be-
rücksichtigt werden, welche grundsätzlich die Anforderungen für die Zu-
sprechung einer Ermessenssubvention erfüllen würden, sind die zuständi-
gen Behörden verpflichtet, Prioritätenordnungen aufzustellen (vgl. Art. 13
Abs. 1 und 2 SuG). Die Behörde hat nach pflichtgemässem Ermessen Kri-
terien aufzustellen, die es erlauben, die Anzahl der an sich subventionier-
baren Gesuche nach dem Grad ihrer Subventionswürdigkeit sachgerecht
zu priorisieren. Durch derartige einheitliche Beurteilungskriterien soll eine
möglichst rechtsgleiche und willkürfreie Behandlung der Beitragsgesuche
gewährleistet werden (vgl. Urteile des BVGer B-4572/2012 vom 17. März
2015 E. 3.4, B-6272/2009 vom 20. Oktober 2010 E. 4.3, B-3548/2008 vom
26. Mai 2009 E. 4). Typischerweise ist das Ermessen der Behörde im Be-
reich der Finanzhilfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, besonders
gross, soweit es um die Bestimmung und Anwendung der Prioritätskriterien
geht (vgl. Urteil des BVGer B-6272/2009 vom 20. Oktober 2010 E. 4.3).
6.6 Das EDI hat diese Kriterien in der Verordnung über die Filmförderung
und in den Filmförderungskonzepten 2012-2015 festgelegt. Die Beschwer-
deführerin macht zu Recht nicht geltend, dass diese Bestimmungen ge-
setzwidrig wären.
B-3924/2013
Seite 22
6.7 Aus den Ausführungen der Vorinstanz ist ersichtlich, dass die Experten
das Beitragsgesuch der Beschwerdeführerin in Anwendung der vom EDI
in den Filmförderungskonzepten 2012-2015 spezifisch für die Herstel-
lungsförderung von Dokumentarfilmprojekten festgelegten Kriterien beur-
teilt hatten (vgl. Ziff. IV Bst. A Ziff. 3.5 der Filmförderungskonzepte 2012-
2015), und zwar insbesondere anhand der Kriterien künstlerische Qualität
der Drehvorlage (Bst. a), Auswertungspotential (Bst. c), künstlerische und
technische Kohärenz des Projekts (Bst. d) sowie Notwendigkeit und Ver-
hältnismässigkeit des beantragten Beitrags (Bst. f).
Der Einwand der Beschwerdeführerin, die Experten hätten insofern "an-
dere" als die vom Verordnungsgeber vorgesehenen Kriterien verwendet,
als sie beispielsweise das Fehlen eines "visuellen Konzepts" bemängelt
hätten, obwohl das "visuelle Konzept" gar kein gemäss der Verordnung
über die Filmförderung erforderliches Kriterium sei, ist nicht nachvollzieh-
bar, denn dieses Argument der Experten lässt sich ohne Weiteres dem
Kontext der dargelegten Kriterien zuordnen.
Wenn die Beschwerdeführerin geltend macht, die Experten hätten das Bei-
tragsgesuch nicht ausdrücklich anhand der in Art. 4 Abs. 2 FiFV aufgelis-
teten Kriterien geprüft, sondern anhand von "anderen" Kriterien, kann ihr
daher nicht gefolgt werden. Alle von den Experten angewandten Kriterien
sind in der Verordnung bzw. in ihrem Anhang vorgesehen. Die in Ziff. IV
Bst. A Ziff. 3.5 der Filmförderungskonzepte 2012-2015 verankerten Krite-
rien stellen dabei teilweise Konkretisierungen von in Art. 4 Abs. 2 FiFV ge-
nannten Kriterien dar: So ist gemäss beiden Bestimmungen die künstleri-
sche Qualität und das Auswertungspotential bzw. der wirtschaftliche Effekt
des Projekts zu beurteilen.
Wie dargelegt, handelt es sich vorliegend nicht um eine Subvention, auf
die ein Rechtsanspruch bestehen würde, sofern alle in Art. 4 Abs. 2 FiFV
aufgelisteten Kriterien erfüllt wären. Die Argumentation der Beschwerde-
führerin, mit der sie dies im Einzelnen darzulegen versucht, ist insofern un-
behelflich, und es ist auch nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz sich
in der angefochtenen Verfügung nicht ausdrücklich dazu äusserte, ob bzw.
in welchem Ausmass das Gesuch der Beschwerdeführerin unter jedem
einzelnen diesen Kriterien förderungswürdig sei.
6.8 Vorliegend hat der Gesetzgeber die Rüge der Unangemessenheit in
Beschwerdeverfahren gegen Verfügungen über Finanzhilfen ausdrücklich
als unzulässig erklärt (vgl. Art. 32 Abs. 3 FiG). Gemäss der Botschaft zum
B-3924/2013
Seite 23
Filmgesetz wurde die Angemessenheitskontrolle ausgeschlossen, weil
sich die Angemessenheit auf ästhetische Urteile erschöpfe und sich des-
halb einer beschwerdemässigen Kontrolle entziehe (vgl. Botschaft zum
Filmgesetz, BBl 2000 5450).
Inwieweit die Auffassung der Experten, das Gesuch der Beschwerdeführe-
rin sei aufgrund seiner künstlerischen Qualität, seinem Auswertungspoten-
tial, seiner künstlerischen und technischen Kohärenz sowie der Notwen-
digkeit des beantragten Beitrags weniger subventionswürdig als andere
Gesuche, in der Sache zutreffend ist oder nicht, kann daher durch das Bun-
desverwaltungsgericht nicht überprüft werden.

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Ablehnung des Beitragsgesuchs
durch die Vorinstanz nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde erweist
sich daher als unbegründet und ist abzuweisen.

Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin
die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Da bei Sub-
ventionsverfahren Vermögensinteressen im Vordergrund stehen, bemes-
sen sich die Verfahrenskosten nach dem Streitwert von vorliegend
Fr. 150'000.–. Dieser Streitwert eröffnet einen Gebührenrahmen von
Fr. 2'000.– bis Fr. 10'000.– (vgl. Art. 4 VGKE). In Anbetracht der Streit-
summe und dem Umfang der Akten wird die geschuldete Gerichtsgebühr
auf Fr. 1'500.– festgesetzt und dem am 29. Juli 2013 bezahlten Kostenvor-
schuss in gleicher Höhe entnommen.

Eine Parteientschädigung wird bei diesem Verfahrensausgang nicht zuge-
sprochen (Art. 64 Abs. 1 VwVG).

Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten an das Schweizerische Bundesgericht weitergezogen wer-
den (Art. 82 i.V.m. Art. 83 Bst. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 [BGG, SR 173.110]); er ist somit endgültig.

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

Die Beschwerde wird abgewiesen.

Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.– werden der Beschwerdeführerin auf-
erlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfah-
renskosten verwendet.

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Beilagen: Beschwerdebeila-
gen zurück)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 532.26; Einschreiben; Beilagen: Vorakten
zurück)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Eva Schneeberger Beatrice Grubenmann
Versand: 14. September 2015