Abtei lung II
B-3980/2009
{T 1/2}
U r t e i l v o m 8 . J u n i 2 0 1 0
Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz),
Philippe Weissenberger, David Aschmann;
Gerichtsschreiberin Fabia Portmann-Bochsler.
Produzenten-Milchverarbeiter-Organisation PMO
Bergkäsereien Untervaz-Savognin, Caschareia,
7460 Savognin,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Ablehnung des Mehrmengengesuchs vom 20. April 2009
für das Milchjahr 2008/2009.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
B-3980/2009
Sachverhalt:
A.
Unter dem Namen "Produzenten-Milchverarbeiter-Organisation PMO
Bergkäsereien Untervaz-Savognin" (Beschwerdeführerin) besteht seit
dem 25. Oktober 2006 ein Verein, der die Förderung seiner rund
30 Vereinsmitglieder bei der Milchproduktion, beim Milchverkauf sowie
bei der Herstellung und dem Verkauf von Milch- und Käseprodukten
bezweckt. Mit Verfügung vom 16. Januar 2006 hiess das Bundesamt
für Landwirtschaft BLW (Vorinstanz) das Gesuch der Beschwerde-
führerin um vorzeitigen Ausstieg aus der Milchkontingentierung per
1. Mai 2006 gut.
In einem Rundschreiben an alle Ausstiegsorganisationen der Milch-
kontingentierung vom 11. Juli 2008 erläuterte die Vorinstanz das Vor-
gehen bei Gesuchen um Zuteilung einer zusätzlichen Milchmenge
(Mehrmenge). Sie wies dabei insbesondere darauf hin, dass ein
Mehrmengengesuch sorgfältig daraufhin überprüft werde, ob die be-
antragte Mehrmenge tatsächlich einem ausgewiesenen Bedarf ent-
spreche, was angesichts der aktuellen Marktlage besonders wichtig
sei. Weiter könne die Zuteilung einer Mehrmenge auf die Produzenten
nicht vorgenommen werden, bevor ein positiver Entscheid der Vor-
instanz vorliege. Mit Pressemitteilung vom 23. Januar 2009 informierte
die Vorinstanz ausserdem über ein Massnahmenpaket zur Entlastung
des Schweizer Milchmarkts, worüber sich der Bund und die Dach-
organisationen der Land- und Milchwirtschaft geeinigt hätten. Die Mit-
teilung hielt unter anderem fest, dass die Dachorganisationen der
Milchproduzenten von den Organisationen einen Verzicht auf die Ein -
reichung von neuen Mehrmengengesuchen erwarten und fordern
würden. Davon ausgenommen seien kleinere Exportprojekte von
gewerblichen Käsereien mit Regionalspezialitäten.
Am 20. April 2009 reichte die Beschwerdeführerin bei der Vorinstanz
ein Gesuch um Genehmigung eines Zusatz-Mehrmengenprojektes für
das Milchjahr 2008/09 ein. Dabei hielt sie einleitend fest, dass die
Käsemenge der beantragten Zusatz-Mehrmenge Milch von 40'000 kg
im laufenden Milchjahr schon längst exportiert worden sei. Die be-
antragte Mehrmenge sei Teil eines Exportprojekts mit der Firma
Bergsenn AG, in dessen Rahmen die Mehrmengenmilch in den Berg-
käsereien Untervaz und Savognin zu Savogniner und Bündner Berg-
käse sowie Heidi-Alp- und Heidi-Bergkäse verarbeitet werde. Mit der
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Zusatz-Mehrmenge sei die Herstellung von 2'920 kg Käse für den Ab-
satz auf dem ausländischen Markt, vor allem Deutschland, be-
absichtigt.
Mit Verfügung vom 19. Mai 2009 lehnte die Vorinstanz das Mehr-
mengengesuch der Beschwerdeführerin vom 20. April 2009 ab.
B.
Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin mit Eingabe
vom 10. Juni 2009 (Postaufgabe am 19. Juni 2009) Beschwerde an
das Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt die Aufhebung der Ver-
fügung der Vorinstanz vom 19. Mai 2009 und die Gutheissung des
Mehrmengengesuchs von 40'000 kg Bündner Bergmilch.
C.
Die Vorinstanz hält mit Vernehmlassung vom 23. Juli 2009 an ihrer
Verfügung fest und beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Verfügung der Vorinstanz vom 19. Mai 2009, mit welcher das
Mehrmengengesuch der Beschwerdeführerin abgelehnt worden ist
und welche sich auf die Landwirtschaftsgesetzgebung des Bundes
stützt, stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes
vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021) dar. Gegen diese Verfügung kann nach Art. 166 Abs. 2 des
Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) im
Rahmen der allgemeinen Bestimmungen über die Bundesverwaltungs-
rechtspflege (Art. 44 ff. VwVG i.V.m. Art. 31, 33 Bst. d, 37 ff. des
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32])
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben werden.
Die Beschwerdeführerin ist ein Verein im Sinne vom Art. 60 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB,
SR 210) und hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen.
Durch die angefochtene Verfügung ist sie besonders berührt und hat
insofern ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung. Sie ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48
Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG).
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Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der
Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und Art. 52 Abs. 1 VwVG
i.V.m. Art. 37 VGG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt
(Art. 63 Abs. 4 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG) und die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 47 ff. VwVG i.V.m. Art. 37
VGG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Ablehnung eines
Mehrmengengesuchs für das Milchjahr 2008/09. Es sind daher die in
jenem Zeitraum geltenden Bestimmungen massgebend.
2.1 Mit der Revision des Landwirtschaftsgesetzes im Rahmen der
Agrarpolitik 2007 wurde beschlossen, die seit 1977 eingeführte
öffentlich-rechtliche Milchkontingentierung aufzuheben. Dieser Aus-
stieg aus der Milchkontingentierung sollte schrittweise abgewickelt
werden, um die Mengenanpassung sowie die Umstrukturierung von
Betrieben leichter zu gestalten (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung
der Agrarpolitik [Agrarpolitik 2007] vom 29. Mai 2002, BBl 2002 4721
ff., 4800 ff. sowie Zusatzbotschaft vom 16. Oktober 2002, BBl 2002
7234 ff.). Das Konzept für den Ausstieg aus der Milchkontingentierung
wurde in Art. 36a LwG konkretisiert (vgl. Botschaft AP 2007 4803).
2.2 Nach Art. 36a (Marginale "Aufhebung der Milchkontingentierung")
Abs. 1 LwG blieben die Art. 30-36 LwG, d.h. die Bestimmungen über
die Milchkontingentierung, bis am 30. April 2009 anwendbar. Der
Bundesrat konnte jedoch Produzenten, die Mitglied einer Organisation
nach Art. 8 LwG oder zusammen mit einem bedeutenden regionalen
Milchverwerter in einer Organisation zusammengeschlossen waren,
bereits frühestens auf den 1. Mai 2006 von der Milchkontingentierung
ausnehmen, wenn die Organisation: a) eine Mengenregelung auf Stufe
der Milchproduktion beschlossen hatte; b) Sanktionen für den Fall
festgelegt hatte, dass die individuell vereinbarten Mengen über-
schritten würden, und c) Gewähr dafür bestand, dass das Wachstum
der produzierten Milchmenge nicht grösser war als jenes des
Mengenbedarfs der hergestellten Produkte (Art. 36a Abs. 2 LwG).
2.3 Von dieser Ermächtigung hatte der Bundesrat Gebrauch gemacht
und in der Verordnung vom 10. November 2004 über den Ausstieg aus
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der Milchkontingentierung (VAMK, AS 2004 4915, 2006 895, 2008
373) die Ausführungsbestimmungen zum erwähnten Art. 36a LwG
erlassen. Die VAMK trat am 1. Januar 2005 in Kraft und galt bis am
30. April 2009 (Art. 23 VAMK).
Eine Organisation konnte – neben der Basismenge gemäss Art. 6
VAMK – mit Zustimmung des BLW eine zusätzliche Milchmenge
(Mehrmenge) vermarkten (Art. 12 Abs. 1 VAMK). Das BLW erteilte
hierfür seine Zustimmung, wenn die Organisation den entsprechenden
Bedarf für die Mehrmenge ausweisen konnte. Die Zustimmung galt für
ein Milchjahr (Art. 12 Abs. 2 VAMK). Zur Vermarktung einer
Mehrmenge nach Art. 12 VAMK mussten dem Bundesamt
insbesondere folgende Unterlagen und Nachweise eingereicht werden:
a) Nachweis, dass die verlangte Mehrmenge das Wachstum des
Mengenbedarfs nicht überstieg; b) Mengenbudget für zumindest das
erste Milchjahr nach dem Ausstieg aus der Milchkontingentierung; c)
Reglement zur Verteilung der Mehrmenge auf die Mitglieder; d)
Vorschlag für ein gemeinsam mit dem Bundesamt durchzuführendes
Controlling; e) Nachweis, dass und wie der Milchverwerter für die
Festsetzung und Kontrolle der Milchmenge Verantwortung trug (Art. 20
VAMK). Dabei nahm die Organisation die Aufteilung der Basis- und der
Mehrmenge auf ihre Mitglieder vor (Art. 14 VAMK). Art. 21 Abs. 2
VAMK sah schliesslich Verwaltungsmassnahmen zur Ahndung von
Verstössen der Organisation gegen die Bestimmungen der Verordnung
vor (Art. 21 Abs. 2 VAMK).
2.4 Mit dem Ziel einer einheitlichen Anwendung der Verordnungs-
bestimmungen hatte das BLW ausserdem Weisungen und Erläuterun-
gen zur VAMK vom 1. Juli 2005 (nachfolgend: Weisungen) erlassen.
Die Weisungen hielten zu Art. 12 VAMK unter anderem Folgendes fest:
"Gesuch
Für Anträge um Zustimmung zu einer Mehrmenge besteht keine Frist, sie
können grundsätzlich während des ganzen Jahres eingereicht werden. Das
Begehren muss sich dabei stets auf ein Milchjahr beziehen. Möglich sind auch
mehrere Anträge je Milchjahr. Antragsberechtigt sind die Organisationen.
[Sonderfall Produzentenorganisation]
Zustimmung zu einer Mehrmenge
Die Zustimmung wird erteilt, wenn mindestens eine der Voraussetzungen
nach den Ziffern 1 und 2 erfüllt sind:
[1. Vermarktung im Inland]
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2. Vermarktung einer zusätzlichen Milchmenge im Ausland
Der Milchverwerter kann zu seinen bisherigen Exporten eine zusätzliche
Menge eines Milchproduktes exportieren. Der zusätzliche Milchbedarf kann in
diesem Fall als Mehrmenge gelten.
Bezugsgrösse für die Bestimmung der Mehrmenge sind die Exportzahlen des
vorangehenden Milchjahres. Einer Mehrmenge wird nur soweit zugestimmt,
als sie zusätzlich für die Herstellung von eigenen Produkten für den Export
erforderlich ist. Dabei wird die gesamte exportierte Menge (eigene + gehan-
delte Menge) in die Beurteilung einbezogen.
Weil der Marktanteil schweizerischer Milchprodukte im Ausland bescheiden ist
(z.B. unbegrenzten Markt ausgegangen werden kann, spricht eine allfällige
Verdrängung anderer Schweizer Milchprodukte nicht gegen eine Zustimmung.
[3. Äquivalenzprinzip]
4. Gesuchsbeilagen
[Für Mehrmengen, die im Inland vermarktet werden]
Für Mehrmengen, die im Ausland vermarktet werden
a. Zusätzlicher Milchmengenbedarf für ein Milchjahr;
b. Art und Menge der Produkte, die aus der zusätzlichen Milchmenge herge-
stellt werden sollen;
c. Bisher exportierte Mengen aus eigener Produktion;
d. Neu zu exportierende Mengen aus eigener Produktion;
e. Angaben zur Vermarktung der Produkte.
Angaben, wie sie nach Ziffer 4 verlangt werden, behandelt das Bundesamt
streng vertraulich.
[Berechnung der Milchäquivalente]
Zuteilung einer Mehrmenge
Eine Organisation stellt beim Bundesamt ein Gesuch um eine Mehrmenge.
Sind die Voraussetzungen erfüllt, so erteilt das Bundesamt seine Zustimmung
und teilt dies der Organisation mittels Verfügung mit. Nach in Kraft treten der
Verfügung meldet das Bundesamt die Mehrmenge online mit einem elektroni -
schen Formular auf DBM.
..."
Mit Bezug auf diese von der Vorinstanz erlassenen Weisungen ist zu
beachten, dass es sich dabei dem Inhalt nach, wie bei Merkblättern
oder Kreisschreiben, um eine Verwaltungsverordnung handelt. Ver-
waltungsverordnungen sind für die Durchführungsorgane verbindlich,
begründen indessen im Gegensatz zu Rechtsverordnungen keine
Rechte und Pflichten für Private. Ihre Hauptfunktion besteht vielmehr
darin, eine einheitliche und rechtsgleiche Verwaltungspraxis zu ge-
währleisten. Auch sind sie in der Regel Ausdruck des Wissens und der
Erfahrung einer Fachstelle. Das Bundesverwaltungsgericht ist als
verwaltungsunabhängige Gerichtsinstanz (Art. 2 VGG) nicht an Ver-
waltungsverordnungen gebunden, sondern bei deren Überprüfung frei.
In der Rechtspraxis werden Verwaltungsverordnungen von den Ge-
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richten bei der Entscheidfindung jedoch mitberücksichtigt, sofern sie
eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der
anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen ermöglichen (vgl. BGE 132
V 200 E. 5.1.2, BGE 130 V 163 E. 4.3.1; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl.,
Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 123 ff.; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH
ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern
2009, § 14 Rz. 9 f. und § 41 Rz. 11 ff.).
3.
Die Standpunkte der Vorinstanz und der Beschwerdeführerin lassen
sich wie folgt zusammenfassen:
3.1 Die Vorinstanz lehnte das Mehrmengengesuch der Beschwerde-
führerin vom 20. April 2009 ab und verwies zur Begründung auf die
beeinträchtigten Exportmöglichkeiten für Schweizer Käse aufgrund der
weltweit sinkenden Produzentenpreise, der Wechselkursentwicklung
sowie des Konsumrückgangs infolge der schwierigen Wirtschaftslage.
Dies sowie die gleichzeitig hohen Milcheinlieferungen hätten zu einer
vermehrten Verarbeitung von überschüssiger Milch zu Milchpulver und
Butter geführt, was wiederum Druck auf die Produzentenpreise
verursache. Der Bund habe Marktentlastungsmassnahmen beschlos-
sen und beteilige sich daran mit 14 Mio. Franken, was unter der
Voraussetzung erfolgt sei, dass der Milchpulvermarkt durch die
Branche mit eigenen Mitteln saniert werde und die Organisationen auf
die Forderung nach Mehrmengen verzichten würden. Das Gesuch der
Beschwerdeführerin sei ausserdem erst zehn Tage vor Ende des
Milchjahres 2008/09 eingereicht worden, so dass ihre Milchproduzen-
ten gar keine Zeit gehabt hätten, sich auf eine höhere Milchproduktion
einzustellen. Unter dieser Voraussetzung habe für eine Mehrmenge
zur Herstellung von Bergkäse für das Milchjahr 2008/09 kein Bedarf
bestanden, weshalb das Gesuch insgesamt abzulehnen sei.
3.2 Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Beschwerde dem-
gegenüber geltend, während der drei Ausstiegsjahre 2006/07, 2007/08
und 2008/09 habe ihr Bergkäseexport von 14'750 kg auf rund
150'000 kg gesteigert werden können, was nur dank Mehrmengen-
projekten so erfolgreich möglich gewesen sei. Diese Projekte hätten
auf Zuverlässigkeit und Vertrauen der Milchlieferanten basiert, dass
Mehrmengenmilch produziert und abgeliefert werden könne. Diese
Zuverlässigkeit und das Vertrauen gegenüber der Vorinstanz seien
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dadurch bestätigt worden, dass die Mehrmengengesuche auch jeweils
bewilligt worden seien, was bis auf das vorliegend abgelehnte Gesuch
denn auch jeweils geschehen sei. Diese Zuverlässigkeit und das
Vertrauen seien aber auch gegenüber dem Verwerter Bergsenn AG in
dem Sinne vorhanden gewesen, dass er die Mehrmengenmilch für den
Export verkäse, verkaufe und exportiere. Die Ablehnung des
vorliegenden Gesuchs der kleinen Milchmehrmenge von 40'000 kg mit
2'920 kg Bergkäse sei deshalb unverständlich. Die Beschwerde-
führerin sei mit rund 3.5 Mio. kg vermarkteter Milch pro Jahr eine sehr
kleine Ausstiegsorganisation. Am 9. März 2009 sei ein Mehrmengen-
gesuch von 467'500 kg Milch bewilligt worden. Die nun abgelehnten
40'000 kg seien Restmengen, welche zu der ursprünglich bewilligten
Mehrmenge hinzukämen. Die Mehrmenge sei ursprünglich unter-
schätzt worden, was sich anlässlich einer Zwischenbilanz bei den
Milcheinlieferungen Mitte April 2009 gezeigt habe, weshalb anschlies-
send das Restmehrmengen-Gesuch gestellt worden sei. Indem die
Vorinstanz das erste Mehrmengengesuch am 9. März 2009 bewilligt
habe, habe sie selber bestätigt, dass ein Bedarf für eine Mehrmenge
zur Herstellung von Bergkäse bestanden habe. Alle bewilligten Mehr-
mengen und auch die hängigen 40'000 kg seien im Übrigen bereits im
Milchjahr 2008/09 exportiert worden. Die Exportmöglichkeiten und
-chancen für den Export ihres Bergkäses seien intakt und verliefen
erfreulich. Die Milchpulver- und Butterabsatzprobleme hätten mit
Bündner Bergkäse wenig zu tun, sondern der Schweizer Milchmarkt
werde mit dem Käseexport gar noch entlastet.
3.3 Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehmlassung aus, Ausstiegs-
organisationen könnten gemäss Art. 12 VAMK mit ihrer Zustimmung
eine Mehrmenge vermarkten. Diese Zustimmung werde erteilt, wenn
die Organisation den Bedarf für diese Mehrmenge ausweisen könne.
Dass es sich dabei um den Nachweis eines zusätzlichen Bedarfs
handeln müsse, liege in der Natur der Mehrmenge. Gemäss den
Weisungen zu Art. 12 VAMK werde auch bei einem für ein bestimmtes
Projekt ausgewiesenen zusätzlichen Milchbedarf einer Mehrmenge nur
zugestimmt, wenn diese für die Herstellung der Produkte erforderlich
sei. Dies heisse konkret, dass auch bei einer ausgewiesenen
Steigerung der Exporte einer zusätzlich vermarkteten Milchmenge
nicht zugestimmt werden könne, wenn die für das Projekt benötigte
Milch – namentlich infolge eines Angebotsüberschusses – auf dem
Markt vorhanden sei. Diese Sichtweise entspreche denn auch dem
Willen des Gesetzgebers, als er das Vorgehen für den Ausstieg aus
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der Milchkontingentierung festgelegt habe. Der Ausstieg habe so
konzipiert und umgesetzt werden müssen, dass jederzeit Gewähr
dafür bestanden habe, dass keine Mehrproduktion zu Lasten der nicht
über die betreffende Ausstiegsorganisation laufenden Milchverwertung
entstehe. Ausserdem sei das Gesuch für eine Mehrmenge im
vorliegenden Fall erst zehn Tage vor Ende des Milchjahres 2008/09
eingereicht worden. Die Milchproduzenten hätten daher auch bei einer
rascheren Prüfung und Behandlung des Gesuchs keine Zeit gehabt,
sich noch im laufenden Milchjahr auf die höhere Produktion
einzustellen. Darüber hinaus sei die Beschwerdeführerin mit der
Einreichung des Gesuchs am 20. April 2009 noch nicht berechtigt
gewesen, zusätzliche Mehrmengen zu vermarkten, und dies
besonders, nachdem sie mit Rundschreiben vom 11. Juli 2008
ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht worden sei, dass sie das
Vorliegen einer formellen Zustimmung abzuwarten habe. Aufgrund der
bereits im Zeitpunkt der Gesuchstellung schon weit fortgeschrittenen
Verschlechterung der Lage auf dem Milchmarkt und generell der
Wirtschaftslage habe sie keineswegs davon ausgehen können, dass
die Mehrmenge bewilligt würde. Im Gegenteil habe die Vorinstanz im
Rahmen der mit der Branche geführten Verhandlungen betreffend
Marktentlastungsmassnahmen einen Verzicht auf die Einreichung von
neuen Mehrmengengesuchen gefordert. Dass kleinere Exportprojekte
von gewerblichen Käsereien mit regionalen Spezialitäten von dieser
Regelung ausgenommen werden konnten, musste dahingehend
verstanden werden, dass diese grundsätzlich Mehrmengengesuche
stellen durften. Die Beschwerdeführerin habe aus den obgenannten
Gründen aber nicht ohne Weiteres davon ausgehen können, dass ihr
eine Mehrmenge bewilligt würde.
4.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der vorliegend zu beurteilende
Sachverhalt sich wesentlich von den mit Entscheid des Bundesverwal-
tungsgerichts vom 4. März 2010 beurteilten Fällen (B-2625/2009, B-
3882/2009 und B-5336/2009) unterscheidet, wie die nachfolgenden
Ausführungen aufzeigen. Das Gesuch der Beschwerdeführerin um
eine Zusatz-Mehrmenge Milch von 40'000 kg für das Milchjahr
2008/09 ist vielmehr aus den folgenden Gründen gutzuheissen:
4.1 Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine kleine
Produzenten-Milchverwerter-Organisation, welche die bei ihr ab-
gelieferte Milch in einer regional bedeutsamen Bergkäserei verarbeitet.
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Als die Vorinstanz die Beschwerdeführerin im Jahr 2006 vorzeitig aus
der Milchkontingentierung aussteigen liess, stützte sie diesen Ent-
scheid auf die Ausnahmeregelung in Art. 5 Abs. 2 VAMK. Diese Be-
stimmung sah vor, dass Produzentinnen und Produzenten von
Organisationen, welche die für den Ausstieg benötigte Mindestmenge
von 20 Mio. kg Milch nicht erreichten, trotzdem von der Milch-
kontingentierung ausgenommen werden konnten, wenn die Milch in
der Region verarbeitet wurde und diese Verarbeitung für die be-
treffende Region von Bedeutung war. Die Vorinstanz erachtete hierbei
bei der Beschwerdeführerin das Kriterium der Regionalität wie auch
der Bedeutung für die Region als erfüllt. Sie führte in ihrer Verfügung
vom 16. Januar 2006 aus, die gesamte Milchmenge der Beschwerde-
führerin werde in einer Bergregion im weiteren Sinne verarbeitet.
Savognin und Untervaz würden zwar nicht unmittelbar aneinander
grenzen, gemeinsam sei ihnen jedoch, dass der gleiche Milchkäufer
regionale Produkte aus silagefrei produzierter Milch herstelle. An den
beiden Standorten werde mit modernen Anlagen Bergkäse mit
regionalem Charakter hergestellt und die Produktepalette umfasse
verschiedene Bergkäsespezialitäten. Die Kriterien für eine Ausnahme-
regelung könnten deshalb als erfüllt erachtet werden.
Wie auch die Vorinstanz mit dem vorgenannten Entscheid anerkannt
hat, handelt es sich damit bei der Beschwerdeführerin um eine
Organisation, welche die bei ihr abgelieferte Milch in der Bergkäserei
in der Region verarbeitet, was gleichzeitig für diese Region von einer
nicht zu vernachlässigenden Bedeutung ist.
4.2 Des Weiteren wurde das von der Beschwerdeführerin am 20. April
2009 eingereichte Mehrmengengesuch im Rahmen eines bereits
laufenden Exportprojekts gestellt. Dieses Projekt sieht die Fabrikation
von Savogniner und Bündner Bergkäse sowie von Heidi-Alp- und
Heidi-Bergkäse vor. Die Verarbeitung der Milch findet in den Berg-
käsereien Untervaz und Savognin statt. Der hergestellte Käse wird in
verschiedene Länder, vorwiegend nach Deutschland, exportiert.
Für dieses Projekt war der Beschwerdeführerin für das Milchjahr
2008/09 ausserdem von der Vorinstanz mit Verfügung vom 9. März
2009 bereits eine Mehrmenge von 467'500 kg Milch zugesprochen
worden. Die Vorinstanz hatte damit dieses Projekt mit Mehrmengen-
milch auch im betreffenden Milchjahr bereits gestützt. Bei der mit Ge-
such vom 20. April 2009 beantragten Mehrmenge handelt es sich ein-
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zig um eine Rest- oder Zusatz-Mehrmenge von 40'000 kg für dasselbe
Projekt.
4.3 Schliesslich vermögen die Gründe, welche die Vorinstanz zur Ab-
lehnung des Gesuchs anführt, insgesamt nicht zu überzeugen.
Vielmehr wird durch das pauschale Vorbringen kaum auf den zu be-
urteilenden Einzelfall eingegangen, sondern es werden als Ab-
lehnungsgrund für das vorliegend zu beurteilende Mehrmengengesuch
die Probleme auf dem gesamten Schweizer Milchmarkt mit überhöhten
Milcheinlieferungen angeführt. Hierbei ist jedoch zu beachten, dass die
Mehrmengenmilch der Beschwerdeführerin – wie im Gesuch um-
schrieben – in den Bergkäsereien Untervaz und Savognin verarbeitet
und zur Fabrikation von Savogniner Bergkäse, Bündner Bergkäse,
Heidi Alp- und Heidi-Bergkäse verwertet wird. Das Mehrmengen-
gesuch wurde ausdrücklich und einzig im Rahmen eines Export-
projekts von regionalen Produkten gestellt. Dafür wird ausschliesslich
Milch aus einer bestimmten, begrenzten Region benötigt. Es konnte
deshalb hierbei nicht davon ausgegangen werden, dass die Milch
aufgrund der notorisch schlechten Lage auf dem Milchmarkt ohnehin
vorhanden gewesen wäre, denn bei der Produktion von regionalem
Bergkäse handelt es sich gerade nicht um ein Produkt, wofür
jedwelche andere auf dem Schweizer Milchmarkt vorhandene Milch
hätte verwertet werden können. Insofern die Vorinstanz des Weiteren
auf die beeinträchtigten Exportmöglichkeiten für Schweizer Käse ver-
weist, ist ihre Argumentation ebenfalls nicht überzeugend, belegen
doch bereits die günstigen Zahlen der Beschwerdeführerin ihre Ex-
porterfolge.
4.4 Hinzu kommt, wie die Beschwerdeführerin ausführt und wie auch
aus den auf der Webseite der Vorinstanz publizierten Statistiken
betreffend Auswertung der Daten über die "Milchproduktion – Milchjahr
2006/07, 2007/08 und 2008/2009" hervorgeht, dass die Vorinstanz der
Beschwerdeführerin seit ihrem Bestehen im Milchjahr 2006/07
Mehrmengen von 330'000 kg, im Milchjahr 2007/08 Mehrmengen von
490'500 kg und im Milchjahr 2008/09 Mehrmengen von 467'500 kg
Milch bewilligt hatte (vgl. > Themen >
Produktion und Absatz > Käse, Milch und Milchprodukte, besucht am
1. Juni 2010). Die Beschwerdeführerin bringt daher zu Recht vor, es
habe ein gewisses Vertrauen bestanden, dass die Vorinstanz auch das
erneute Gesuch gutheissen würde, zumal es nur noch um eine
Restmehrmenge von 40'000 kg im Rahmen eines bereits gutgeheisse-
Seite 11
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nen Projekts ging. Die für das Milchjahr 2008/09 mit Verfügung vom
9. März 2009 erfolgte Gutheissung des ersten Mehrmengengesuchs
war denn auch wiederum eine gewisse Bestätigung. Das damit bei der
Beschwerdeführerin hervorgerufene Vertrauen wurde vorliegend
durch den Hinweis in der Pressemitteilung der Vorinstanz vom
23. Januar 2009 betreffend Marktentlastungsmassnahmen, wonach
kleinere Exportprojekte von gewerblichen Käsereien mit Regional-
spezialitäten eben gerade von der vereinbarten Regelung ausgenom-
men sein sollten, eher bestärkt als geschwächt.
Auch wenn die Beschwerdeführerin allein gestützt auf Treu und
Glauben nichts zu ihren Gunsten ableiten kann, kann ihr unter diesen
Umständen insbesondere nicht angelastet werden, dass sie ihr
Gesuch für die Zusatzmehrmenge erst am 20. April 2009 und damit
kurz vor Ablauf des Milchjahres 2008/09 eingereicht hat. Die
diesbezüglichen Argumente der Vorinstanz überzeugen auch hier
nicht.
4.5 Wie die Beschwerdeführerin zu Recht ausführt, bestätigen die
Exportzahlen im laufenden Jahr 2008/09 den Erfolg ihres Projekts.
Dass die Beschwerdeführerin auch die zusätzlich beantragte Mehr-
menge Milch schon vor der Nichtbewilligung vermarktet und exportiert
hatte, zeigte ebenfalls den Erfolg des Exportprojekts auf. Der zusätz-
liche Bedarf der Beschwerdeführerin an der von ihr beantragten
Mehrmenge Milch war daher ausgewiesen. Die Vorinstanz führt in
dieser Richtung denn auch nichts an, was gegen eine Gutheissung
des Gesuchs gesprochen hätte. Die Beschwerdeführerin hatte damit in
ihrem Mehrmengengesuch sämtliche Voraussetzungen und ent-
sprechenden Nachweise gemäss VAMK und den dazugehörigen
Weisungen vollständig erbracht und eingehalten.
Gemäss Art. 12 VAMK erteilt die Vorinstanz die Zustimmung für die
Vermarktung einer zusätzlichen Milchmenge, wenn der entsprechende
Bedarf ausgewiesen ist. Dies ist vorliegend der Fall, zumal gemäss
Ziffer 2 der Weisungen zu Art. 12 VAMK (vgl. E. 2.4) bei Vermarktung
im Ausland von einem fast unbegrenzten Markt auszugehen ist.
Insgesamt hätte daher das Mehrmengengesuch der Beschwerde-
führerin bewilligt werden müssen. Die Beschwerde ist deshalb gutzu-
heissen und die ablehnende Verfügung der Vorinstanz vom 19. Mai
2009 aufzuheben. Der Beschwerdeführerin ist nachträglich die für das
Milchjahr 2008/09 beantragte Mehrmenge von 40'000 kg Milch zuzu-
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sprechen. Die Vorinstanz wird angewiesen, die entsprechende
elektronische Meldung auf DBM vorzunehmen.
5.
Die Beschwerdeinstanz auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel
der unterliegenden Partei. Vorinstanzen oder Bundesbehörden haben
indessen keine Verfahrenskosten zu tragen, auch wenn sie unterliegen
(Art. 63 VwVG). Es sind daher vorliegend keine Verfahrenskosten zu
erheben.
Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr
erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuspre-
chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Der Beschwerdeführerin sind jedoch
keine Kosten für eine (anwaltliche) Vertretung und auch keine weiteren
notwendigen Auslagen erwachsen. Es wird ihr daher keine Partei -
entschädigung zugesprochen.
6.
Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden (Art. 83
Bst. s Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG,
SR 173.110]; vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_845/2008 vom
18. Juni 2009). Er ist somit endgültig.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung der Vorinstanz
vom 19. Mai 2009 aufgehoben.
Der Beschwerdeführerin wird für das Milchjahr 2008/09 eine Mehr-
menge von 40'000 kg Milch erteilt. Die Vorinstanz wird angewiesen,
die entsprechende Meldung auf DBM vorzunehmen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Beschwerdeführerin
wird der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– zurückerstattet.
Seite 13
B-3980/2009
3.
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Beilage: Rückerstattungs-
formular, Beschwerdebeilagen zurück);
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 2009-05-18/96; Einschreiben; Beilage:
Vorakten zurück).
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Stephan Breitenmoser Fabia Portmann-Bochsler
Versand: 10. Juni 2010
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