B-40/2018 - Abteilung II - Assicurazione contro la disoccupazione - Restituzione di indennità per lavoro ridotto

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Corte II
B-40/2018


Sen t en z a d e l 4 o t t o b r e 2 0 1 9
Composizione

Giudici Francesco Brentani (presidente del collegio),
Pietro Angeli-Busi, Eva Schneeberger,
cancelliere Corrado Bergomi.



Parti

X._______ SA,
patrocinata dall'avv. Alessandro Mazzoleni,
ricorrente,



contro


Segretaria di Stato dell'economia SECO,
Mercato del lavoro / Assicurazione contro la disoccupazione /
Servizio giuridico,
autorità inferiore.




Oggetto

restituzione di indennità per lavoro ridotto (ILR).



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Fatti:
A.a
La ditta X._______ SA (in seguito: ricorrente) ha come scopo, conforme-
mente al relativo estratto del registro di commercio, “...”. In particolare, la
ditta in questione gestisce il settore (…) (luogo).
A.b Mediante comunicato stampa del 25 maggio 2015 l’Ufficio federale
delle strade (in seguito: USTRA) ha annunciato la chiusura della strada (…)
nel tratto (…), a far tempo dalle ore 15 dello stesso giorno, a causa di una
frana avvenuta il 20 maggio 2015 (cfr. doc. C allegato al ricorso). La strada
è stata poi riaperta il 26 giugno 2015 (cfr. Doc. E allegato al ricorso).
A.c Il 28 maggio 2015 la ricorrente ha inoltrato presso la Sezione del lavoro
del Dipartimento delle finanze e dell’economia del Canton Ticino, Divisione
dell’economia (in seguito: la Sezione del lavoro), la documentazione per
essere posta al beneficio dell’indennità per lavoro ridotto, composta
dall’apposito formulario “Preannuncio di lavoro ridotto” e di un comple-
mento separato alla domanda. Come si evince dal formulario poc’anzi
menzionato, l’indennità per lavoro ridotto è stata richiesta in relazione ai 40
dipendenti della ricorrente, tutti assunti con contratto di lavoro di durata
determinata, mentre la possibile riduzione temporanea dell’attività si riferi-
sce al periodo dal 25 maggio al 15 agosto 2015.
A.d Con decisione del 2 giugno 2015, intimata anche alla Cassa disoccu-
pazione (…) ed alla Segreteria di Stato dell’economia SECO (di seguito:
SECO), la Sezione del lavoro, avendo ritenuto che, sulla base della docu-
mentazione presentata, erano adempiuti i presupposti relativi al diritto alle
indennità per lavoro ridotto, ha deciso di non sollevare alcuna opposizione
in merito alla rispettiva domanda.
A.e Il 5 giugno 2015 la Cassa di disoccupazione, preso atto della decisione
della Sezione del lavoro del 2 giugno precedente, ha comunicato alla ricor-
rente la lista dei documenti necessari di cui necessita per procedere al pa-
gamento delle indennità per lavoro ridotto (cfr. doc. M allegato al ricorso).
B.
B.a Il 19 maggio 2017 la SECO ha eseguito presso la ricorrente il controllo
concernente le indennità per lavoro ridotto e per intemperie corrisposte nel
periodo tra maggio 2015 e luglio 2015 (controllo […]; cfr. allegato 1 degli
atti preliminari della SECO).
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B.b A seguito del controllo effettuato, con decisione su revisione […] del
3 agosto 2017, la SECO ha ordinato alla ricorrente il rimborso delle presta-
zioni, a suo dire, indebitamente versate tra maggio 2015 e luglio 2015 per
un totale di fr. 126'071.60 in favore della Cassa di disoccupazione. In sin-
tesi, la SECO non ha riconosciuto il diritto all’indennità per lavoro ridotto
per le ore perse rivendicate per tutti i collaboratori.
Quanto al collaboratore A._______, la SECO ha ritenuto che il suo guada-
gno orario computabile doveva essere calcolato in base ad un salario men-
sile di fr. (…). Quanto al collaboratore B._______, la SECO non ha ricono-
sciuto il diritto all’indennità poiché egli avrebbe già raggiunto l’età per l’ob-
bligo di contribuzione AVS. Quanto al collaboratore C.______, la SECO ha
negato il diritto all’indennità a causa della sua assenza per malattia dal 17
giugno al 26 giugno 2015.
Indipendentemente dall’argomentazione esposta nei confronti dei tre di-
pendenti menzionati, la SECO ha negato la computabilità della perdita di
lavoro per tutti i collaboratori, trattandosi in ogni caso di persone vincolate
da un rapporto di lavoro di durata determinata.
C.
C.a In data 2 settembre 2017 la ricorrente ha presentato opposizione con-
tro la decisione della SECO del 3 agosto 2017, chiedendone l’annulla-
mento per quanto riferita al mancato riconoscimento dell’indennità per la-
voro ridotto per tutti i collaboratori, ad eccezione dei collaboratori A.______
e B.______. In sostanza, la ricorrente ha sostenuto che le perdite di lavoro
non possono che essere ricondotte a eventi imprevedibili, non essendo in
alcun modo imputabili al datore di lavoro e presentando un carattere ecce-
zionale e straordinario. Inoltre, ha sottolineato che nessuna delle autorità
adite le avrebbe rimproverato di aver omesso di adottare eventuali provve-
dimenti adeguati allo scopo di diminuire i danni, tanto più che non si sa-
rebbe nemmeno delineata l’eventualità che la domanda di indennità non
potesse essere accolta. La decisione della Sezione del lavoro avrebbe
tranquillizzato la ricorrente che, a suo dire, non ha ritenuto necessario pren-
dere altre misure quali la rescissione dei contratti di lavoro, ancora possi-
bile in quanto la stagione era appena iniziata e il personale si trovava an-
cora nel periodo di prova.
C.b Con decisione del 4 dicembre 2017 la SECO ha respinto l’opposizione
del 2 settembre 2017, riconfermando che le prestazioni indebite versate
ammontano a fr. 126'071.60 e che detto importo va rimborsato alla Cassa
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di disoccupazione. Allo stesso modo la SECO ha indetto una revoca par-
ziale dell’effetto sospensivo in caso di opposizione o di domanda di con-
dono successiva ad una sua decisione su revisione, in quanto le presta-
zioni indebitamente riscosse verranno compensate con altre prestazioni
per lavoro ridotto o per intemperie a cui si ha diritto o con future simili pre-
stazioni.
In primo luogo, la SECO ha considerato che l’autorità cantonale non aveva
sollevato opposizione contro il preannuncio del lavoro ridotto avendo, se-
condo lei, ritenuto a giusto titolo che le perdite di lavoro dovute a provvedi-
menti delle autorità non sono imputabili al datore di lavoro. In secondo
luogo, l’autorità inferiore ha osservato che la perdita di lavoro dei collabo-
ratori non è computabile in quanto i collaboratori erano titolari di un con-
tratto di lavoro a tempo determinato. A mente della SECO, la perdita di
lavoro della ditta in questione sarebbe stata provocata dalla chiusura delle
vie d’accesso in seguito ad una decisione delle autorità e non a perdite di
clientela dovute a condizioni meteorologiche. Di conseguenza, le perdite di
lavoro di tutto il personale non potevano dare adito ad alcuna indennità.
Contrariamente a quanto sostenuto dall’opponente, la SECO ha ritenuto
che siccome i contratti stipulati erano esenti da una clausola di disdetta
anticipata, non potevano essere disdetti prima della scadenza. Infine, la
SECO ha indicato alla ricorrente la possibilità di richiedere pagamenti ra-
teali e domandato alla cassa di disoccupazione di trattare l’opposizione alla
pari di una domanda di condono.
D.
Contro questa decisione della SECO la ricorrente è insorta con ricorso del
2 gennaio 2018, proponendo, in via principale, l’annullamento della stessa
e in via subordinata il rinvio degli atti “all’amministrazione perché provveda
a quanto di sua competenza”. In tutti i casi, sono protestate le tasse, le
spese e le ripetibili. Richiama inoltre gli incarti completi della SECO, della
Sezione del lavoro e della Cassa di disoccupazione al fine di poter even-
tualmente completare i motivi del ricorso.
In primo luogo, la ricorrente lamenta la mancanza di una base legale suffi-
ciente che consenta alla SECO di poter pretendere a nome proprio, per
l’ufficio di compensazione o anche per la cassa di disoccupazione la resti-
tuzione di prestazioni indebitamente percepite direttamente presso il da-
tore di lavoro. A suo avviso, la procedura di restituzione di dette prestazioni
compete esclusivamente alla cassa, mentre alla SECO spetterebbe unica-
mente il compito della revisione.
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In secondo luogo, la ricorrente rimprovera alla SECO un agire in mala fede
e un abuso di diritto, poiché, malgrado fosse informata fin dall’inizio sui
motivi alla base della domanda di indennità e sulla tipologia dei contratti di
lavoro (a tempo determinato), non si sarebbe opposta al riconoscimento
delle indennità per lavoro ridotto da parte dell’autorità cantonale, lascian-
dole credere che non fosse necessario intraprendere provvedimenti per i
propri collaboratori. La ricorrente è del parere che le uniche informazioni
nuove che sono emerse concernono i dipendenti A._______ e B._______
e che si debba procedere ad un ricalcolo per queste due persone.
In terzo luogo, ammesso che la SECO sia ritenuta legittimata a chiedere la
restituzione delle indennità percepite indebitamente, la ricorrente fonda il
suo diritto all’indennità per lavoro ridotto sugli articoli 51 e 51a OADI (citati
per esteso al consid. 4.5 segg.), ciò a seguito di un evento naturale straor-
dinario a lei non imputabile. A suo avviso, le disposizioni di cui all’art. 51a
OADI sono applicabili anche ai lavoratori al beneficio di un contratto di la-
voro a tempo determinato.
Inoltre, la ricorrente ritiene di aver agito dall’inizio in buona fede e che non
siano dati i presupposti per una riconsiderazione o di una revisione della
decisione con la quale sono state attribuite le prestazioni, non essendovi
fatti nuovi sconosciuti all’inizio della procedura e risultando piuttosto che la
SECO, pur essendo a conoscenza di tutti i fatti determinanti, in particolare
che i dipendenti della ricorrente fossero titolari di un contratto a durata de-
terminata, non ha reagito alle decisioni della Sezione del lavoro e della
cassa di disoccupazione.
Allo stesso modo la ricorrente giunge alla conclusione che il diritto di esi-
gere la restituzione sia perento, poiché, secondo lei, la SECO sarebbe ve-
nuta a conoscenza della situazione completa con l’inoltro della domanda
di indennità per lavoro ridotto della ricorrente del 28 maggio 2015, me-
diante la decisione della Sezione del lavoro del 2 giugno 2015 e mediante
lo scritto della cassa di disoccupazione del 5 giugno 2015 con cui veniva
richiesto alla ricorrente l’inoltro della documentazione necessaria per il pa-
gamento delle indennità. La decisione della SECO, risalendo al 3 agosto
2017, risulterebbe perciò tardiva.
La ricorrente contesta a titolo cautelativo i dettagli del metodo di calcolo
per l’importo chiesto in restituzione, non essendo a suo avviso possibile
ricostruire con precisione le singole modalità dello stesso. In tale contesto,
lamenta che la SECO non avrebbe spiegato le differenze di conteggio e
precisato i dettagli del calcolo eseguito, contravvenendo al diritto di essere
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sentito e alle proprie direttive. Una simile mancanza giustificherebbe l’an-
nullamento della decisione impugnata e un eventuale rinvio della causa per
completare e chiarire il metodo di calcolo.
Da ultimo, la ricorrente è del parere che il ricorso debba essere accolto
anche perché, contrariamente a quanto indicato nella decisione impu-
gnata, fintanto che non è evasa la procedura di restituzione non può essere
concessa alcuna compensazione, per cui l’autorità inferiore non avrebbe il
diritto di revocare anche solo parzialmente l’effetto sospensivo al ricorso.
E.
Entro il termine prorogato mediante l’ordinanza dell’8 febbraio 2018, l’au-
torità inferiore ha inoltrato, in data 22 marzo 2018, la risposta al ricorso e
prodotto il proprio incarto, nonché i rispettivi incarti completi della Sezione
del lavoro e della Cassa di disoccupazione. In sintesi, l’autorità inferiore
propone la reiezione del gravame, riconfermandosi in sostanza nella moti-
vazione addotta nella decisione impugnata. A suo dire, pur rimanendo in-
contestato il fatto che la causa della perdita di lavoro è stata provocata da
circostanze naturali impreviste non imputabili al datore di lavoro, i lavoratori
con contratti di lavoro di durata determinata non possono beneficiare di
indennità per lavoro ridotto poiché protetti contro i licenziamenti durante
tutta la durata del contratto e, contrariamente ai casi di perdite di clientela
dovute a condizioni meteorologiche, non sono previste eccezioni nel caso
della ricorrente.
L’autorità inferiore respinge altresì le allegazioni ricorsuali sulla presunta
mancata competenza della SECO di chiedere la restituzione di prestazioni
indebitamente percepite direttamente al datore di lavoro, fondandosi sui
relativi disposti di legge vigenti.
L’autorità inferiore ribadisce poi che l’autorità cantonale, prima di rilasciare
la sua decisione non è tenuta a controllare se i lavoratori hanno un con-
tratto di durata indeterminata, siccome le condizioni legate al lavoratore
sono esaminate dalla cassa nella seconda fase del versamento delle in-
dennità. Perciò, al momento di effettuare una verifica delle decisioni di
preavviso, l’autorità inferiore non può esaminare detto elemento. A tale pro-
posito la SECO fa osservare che in modo generale la cassa non può effet-
tuare controlli approfonditi prima di versare le indennità ILR, in quanto osta-
colerebbero il processo di versamento delle prestazioni, rischiando di ag-
gravare le difficoltà delle aziende che richiedono le ILR. Per questo, la
cassa deve anticipare le prestazioni e i controlli avvengono dopo il paga-
mento delle indennità.
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Oltre a ciò, l’autorità inferiore ritiene di non potersi pronunciare sulla buona
fede della ricorrente, in quanto detta questione verrà se del caso esaminata
nel quadro di una richiesta di condono.
Infine, l’autorità inferiore ribatte che nel presente caso sono dati i presup-
posti per procedere alla domanda di restituzione, avendo la cassa com-
messo un errore nell’applicazione del diritto e nella concessione delle in-
dennità di lavoro ridotto. Di conseguenza, considerata la portata dell’im-
porto da restituire, la rettificazione della decisione emessa dalla cassa sa-
rebbe giustificata. A dire dell’autorità inferiore, la decisione di restituzione è
stata resa entro i termini di legge ed è comprensiva di tutti gli elementi ne-
cessari secondo la marginale A21 della Prassi LADI RCCI (citata per
esteso al consid. 3.2.3), salvo le indicazioni sulla procedura della domanda
di condono, ma l’omissione di tale elemento non costituirebbe alcuna vio-
lazione del diritto di essere sentito. Anche la condizione del dettaglio del
calcolo verrebbe a cadere dato che l’importo totale delle prestazioni ver-
sate per i mesi di maggio a luglio 2015 non può essere riconosciuto già in
quanto tutti i lavoratori erano a beneficio di un contratto di durata determi-
nata.
F.
Con replica del 20 aprile 2018 la ricorrente ribadisce le proprie argomenta-
zioni e conclusioni, contestando integralmente la risposta dell’autorità infe-
riore. In particolare, tiene nuovamente presente che nel caso concreto era
noto a partire dal preannuncio del lavoro ridotto che i contratti di lavoro alla
base della domanda erano conclusi a tempo determinato, per cui se l’au-
torità inferiore avesse prestato tutta la diligenza del caso nell’analizzare la
documentazione allegata dalla ricorrente, il preavviso dell’autorità canto-
nale e la decisione della cassa, la stessa avrebbe potuto rendersi conto
che i contratti di lavoro erano a tempo determinato. La mancanza di dili-
genza della SECO non può quindi andare a scapito della ricorrente.
Quest’ultima sostiene nuovamente che il diritto di richiedere la restituzione
si sarebbe già estinto e respinge l’argomento dell’autorità inferiore secondo
cui la buona fede va esaminata solo nell’ambito di una richiesta di condono,
insistendo sul fatto che se le prestazioni in oggetto sono state pagate per
errore dall’amministrazione, le stesse non vanno quindi rivendicate. Infine,
la ricorrente lamenta una violazione del diritto di essere sentito in quanto
nella decisione impugnata mancherebbe non solo il dettaglio del calcolo
dell’importo da restituire, ma anche l’indicazione della possibilità di richie-
dere il condono.
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Pagina 8
G.
Con duplica del 14 giugno 2018 l’autorità inferiore rimanda in sostanza alle
determinazioni formulate in sede di risposta. A titolo completivo, precisa
che l’indicazione di chiedere il condono e del termine di presentare la do-
manda figura invece espressamente nella decisione di restituzione del
3 agosto 2017.
H.
Con ordinanza del 18 giugno 2018, oltre a trasmettere la duplica dell’auto-
rità inferiore alla ricorrente per conoscenza, il giudice dell’istruzione ha con-
cluso lo scambio di scritti su riserva di ulteriori provvedimenti istruttori e/o
memorie delle parti.
I.
Ulteriori fatti ed argomenti addotti dalle parti negli scritti verranno ripresi nei
considerandi qualora risultino decisivi per l’esito della presente vertenza.

Diritto:
1.
Il Tribunale amministrativo federale è competente a statuire nella presente
vertenza (art. 101 della legge federale del 25 giugno 1982 sull’assicura-
zione obbligatoria contro la disoccupazione e l’indennità per insolvenza
[legge sull’assicurazione contro la disoccupazione, LADI, RS 837.0]) in
combinato disposto con gli artt. 31 seg. e 33 lett. d della legge sul Tribunale
amministrativo federale del 17 giugno 2005 [LTAF; RS 172.32]), trattandosi
nel caso in esame di una decisione su opposizione ai sensi dell’art. 5 cpv. 2
della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa
(PA; RS 172.021) e non sussistendo alcuna eccezione ai sensi dell’art. 32
LTAF.
La procedura è retta in principio dalla PA fintanto che la LTAF non disponga
altrimenti (art. 37 LTAF). Rimangono riservate, secondo l’art. 3 lett. dbis PA,
le disposizioni particolari della procedura in materia di assicurazioni sociali,
sempre che la legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del
diritto delle assicurazioni sociali sia applicabile (LPGA, RS 830.1). Giusta
l’art. 2 LPGA le disposizioni della presente legge sono applicabili alle assi-
curazioni sociali disciplinate dalla legislazione federale, se e per quanto le
singole leggi sulle assicurazioni sociali lo prevedano. Per quel che con-
cerne l’assicurazione contro la disoccupazione, l’art. 1 LADI stabilisce che
le disposizioni della LPGA sono applicabili all’assicurazione obbligatoria
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contro la disoccupazione e all’indennità per insolvenza, sempre che la
LADI non preveda espressamente una deroga alla LPGA.
La ricorrente è particolarmente toccata dalla decisione impugnata ed ha un
interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione della
stessa (art. 48 cpv. 1 lett. a-c PA in combinato disposto con l’art. 59 LPGA).
I disposti relativi ai poteri di rappresentanza, al termine, alla forma e al con-
tenuto dell’atto di ricorso (artt. 11, 50 e 52 cpv. 1 PA; art. 60 LPGA) sono
parimenti adempiuti, così come sono osservate le altre condizioni di ricevi-
bilità (art. 46 ss. PA).
Occorre quindi entrare nel merito del ricorso.
2.
Dal punto di vista processuale occorre tener presente che alla cifra 4 del
dispositivo è indicato tra l’altro quanto segue:
“In caso di opposizione o di domanda di condono successiva ad una nostra
decisione su revisione, l’effetto sospensivo sarà revocato parzialmente in
quanto le prestazioni indebitamente riscosse verranno compensate con altre
prestazioni per lavoro ridotto o per intemperie (ILR/IPI) cui si ha diritto o con
future prestazioni ILR/IPI.”
A tale riguardo, la ricorrente, rinviando alla prassi del Tribunale federale,
sostiene che l’autorità inferiore non è autorizzata a revocare anche solo
parzialmente l’effetto sospensivo alla decisione impugnata nell’eventualità
che sia ancora possibile una compensazione delle prestazioni indebita-
mente riscosse con altre prestazioni per lavoro ridotto o per intemperie at-
tuali o future. Malgrado l’argomento sollevato, né il ricorso, né la duplica
sono accompagnati da una domanda esplicita di restituzione dell’effetto
sospensivo. Nel ricorso la ricorrente si limita a concludere che dal profilo di
un’eventuale revoca dell’effetto sospensivo, il ricorso merita di essere ac-
colto. Nella duplica la ricorrente ribadisce che anche sotto l’aspetto dell’ef-
fetto sospensivo “appare quindi lecito insistere con quanto già domandato
con il ricorso”, rinviando in questo modo alle conclusioni ricorsuali. Dal
canto suo, l’autorità inferiore rivendica il suo diritto di revocare parzialmente
l’effetto sospensivo.
Nella procedura amministrativa federale vige il principio secondo cui l’au-
torità inferiore non può togliere l’effetto sospensivo ad un ricorso diretto
contro una decisione avente per oggetto una prestazione pecuniaria, come
nella presente fattispecie (art. 55 cpv. 1 e 2 PA a contrario). Una deroga a
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questo principio è eccezionalmente ammessa all’art. 97 della legge fede-
rale del 20 dicembre 1946 sull’assicurazione per la vecchiaia e per i super-
stiti (LAVS; RS 831.10), applicabile per analogia in alcuni casi nell’ambito
dell’assicurazione contro la disoccupazione (DTF 124 V 82 consid. 3b).
Conformemente alla prassi del Tribunale federale, dai relativi materiali le-
gislativi non sono tuttavia ravvisabili indizi secondo cui il legislatore abbia
voluto far rientrare nella deroga di cui all’art. 97 LAVS anche le decisioni
aventi per oggetto la restituzione di prestazioni indebitamente riscosse (cfr.
DTF 130 V 407 consid. 3.3.1 e 3.4, applicato anche in materia di assicura-
zione contro la disoccupazione nella sentenza del TF 8C_130/2008 dell’11
luglio 2008 consid. 3.2; cfr. sentenza del TAF B-543/2013 del 22 dicembre
2015 consid. 4).
Con riferimento alla prassi appena illustrata, il Tribunale adito esprime seri
dubbi che nel caso in esame, trattandosi di un ricorso in materia di restitu-
zione di prestazioni di lavoro ridotto indebitamente riscosse, si possa con-
siderare un’applicazione analogica dell’art. 97 LAVS e che l’autorità infe-
riore sia di conseguenza autorizzata a togliere, se pur parzialmente, l’ef-
fetto sospensivo. La questione non deve comunque essere esaminata più
a fondo dato che la ricorrente non ha depositato una domanda di restitu-
zione dell’effetto sospensivo vera e propria, senza contare che con il pre-
sente giudizio una simile domanda sarebbe divenuta in ogni caso priva
d’oggetto. In secondo luogo, dall’incarto non risulta che la ricorrente sia
venuta o verrà messa al beneficio di altre prestazioni per lavoro ridotto o
per intemperie (ILR/IPI), dimodoché non si porrebbe nemmeno la que-
stione di sapere se siano dati i presupposti per procedere ad un’eventuale
compensazione.
3.
3.1 Innanzitutto, la ricorrente contesta la mancanza di una base legale suf-
ficiente che consenta alla SECO di poter pretendere a nome proprio, per
l’ufficio di compensazione o anche per la cassa di disoccupazione la resti-
tuzione di prestazioni indebitamente percepite direttamente presso il da-
tore di lavoro. A suo avviso, la procedura di restituzione di dette prestazioni
compete esclusivamente alla cassa (artt. 95 cpv. 1 LADI e 25 cpv. 1 LPGA),
mentre alla SECO spetterebbe unicamente il compito della revisione. Le
diverse competenze seguirebbero vie di ricorso differenti. A mente della
ricorrente, la prassi LADI RCCI (Restituzione, compensazione, condono e
incasso) della SECO, indicando che la decisione di restituzione compete
alla SECO per quanto riguarda la restituzione di indennità per lavoro ri-
dotto, non rispetterebbe i dettami legali vigenti.
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3.2
3.2.1 Le indennità indebitamente riscosse debbono essere restituite
(art. 95 cpv. 1 LADI in combinato disposto con l’art. 25 LPGA). Se da un
lato è vero, come solleva la ricorrente, che l’art. 95 cpv. 2 LADI disciplina
la competenza della cassa di esigere dal datore di lavoro la restituzione
delle prestazioni per lavoro ridotto o per intemperie, è altrettanto vero che
la LADI ha esplicitamente conferito alla SECO un ruolo particolare. Giusta
l’art. 83 cpv. 3 LADI la SECO dirige l’ufficio di compensazione. In questa
veste la SECO è incaricata di esercitare le competenze, segnatamente an-
che di natura decisionale, che sono conferite all’ufficio di compensazione
per il tramite degli artt. 83 e 83a LADI. Ciò risulta del resto dall’interpreta-
zione letterale e storica dell’art 83 cpv. 3 LADI (cfr. sentenza del TAF
B-2454/2011 del 3 luglio 2012 consid. 3.2 con ulteriori riferimenti).
3.2.2 L’art. 95 cpv. 1, 2 e 3 LADI è stato modificato all’allegato n. 16 della
LPGA del 6 ottobre 2000 ed è entrato in vigore il 1° gennaio 2003 (RU 2002
3371, in particolare pag. 3450; FF 1991 II 178 766, 1994 V 897, 1999
3896), mentre l’art. 83a LADI è stato introdotto nella legge nell’ambito della
revisione della LPGA del 22 marzo 2002 ed è in vigore dal 1° luglio 2003
(RU 2003 1728; FF 2001 1967). Al suo cpv. 3 detto disposto prevede che
in materia di controllo dei datori di lavoro decide l'ufficio di compensazione
e che la cassa si occupa dell'incasso.
L’art 83a LADI è legato al regime di responsabilità dei datori di lavoro pre-
visto all’art. 88 cpv. 2 LADI, nonché al regime degli artt. 110 segg. dell’or-
dinanza del 31 agosto 1983 sull’assicurazione obbligatoria contro la disoc-
cupazione e l’indennità per insolvenza (ordinanza sull’assicurazione contro
la disoccupazione, OADI, RS 837.02), relativi alla revisione dei pagamenti
(BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n. 11
ad art 83a LADI). Giusta l’art. 110 cpv. 1 e 4 OADI, in vigore dal 1° gennaio
1996 (RU 1996 295), compete alla SECO in qualità di ufficio di compensa-
zione di verificare ad intervalli regolari, sia in modo approfondito che per
sondaggio, la legittimità dei pagamenti eseguiti dalle casse e controllare
per sondaggio presso i datori di lavoro le indennità pagate per lavoro ridotto
e per intemperie. L’art. 83a LADI è stato concretizzato all’art. 111 cpv. 2
OADI, in vigore dal 1° luglio 2003 (RU 2003 1828), secondo il quale l’ufficio
di compensazione comunica al datore di lavoro, mediante decisione for-
male, il risultato del controllo effettuato presso quest’ultimo, mentre la
cassa si occupa della riscossione degli eventuali importi da rimborsare ba-
sandosi sulla decisione dell’ufficio di compensazione.
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Pagina 12
Nell’evenienza in cui l’ufficio di compensazione esperisce un controllo
presso il datore di lavoro, è quindi l’ufficio di compensazione e non la cassa
di disoccupazione che rende una decisione di restituzione (cfr. art. 52
LPGA). Si tratta in questo caso di una deroga all’art. 95 cpv. 2 LADI, se-
condo la regola “lex posterior derogat legi priori” (cfr. le sentenze del TAF
B-2880/2011 del 24 luglio 2012 consid. 3 e B-2454/2011 del 3 luglio 2012
consid. 3.4; RUBIN, op. cit., n. 12 ad art 83a LADI): l’ufficio di compensa-
zione è competente per emanare la decisione di restituzione e la cassa di
disoccupazione, a cui spetta la procedura d’incasso, non fa altro che ese-
guire la decisione dell’ufficio di compensazione.
3.2.3 La circolare della SECO intitolata “Prassi LADI RCCI (Restituzione,
compensazione, condono, incasso)”, nella versione del gennaio 2019, co-
stituisce una cosiddetta ordinanza amministrativa ed esplicita l'interpreta-
zione che l’autorità federale intende dare alla legge ai fini di un’applicazione
uniforme e rispettosa della parità di trattamento. Le istanze di ricorso pos-
sono tenere conto delle ordinanze amministrative, sebbene esse non ab-
biano forza di legge, nella misura in cui riflettano il senso reale del testo di
legge e propongano un’interpretazione corretta e adeguata al caso speci-
fico (cfr. DTF 136 V 295 consid. 5.7 pag. 308; sentenza 2C_105/2009 del
18 settembre 2009 consid. 6.4.1), in concreto dei disposti della LADI e
dell’OADI (sentenza del TAF B-543/2013 dell’11 luglio 2013 consid. 3.3 e
referenze citate). Visto quanto precede, nella misura in cui la circolare men-
zionata indica che la decisione di restituzione compete alla SECO per
quanto riguarda la restituzione di indennità per lavoro ridotto o per intem-
perie in seguito ad un controllo del datore di lavoro, il testo della medesima
non risulta incompatibile con i disposti legali rilevanti summenzionati.
In deroga all’articolo 58 cpv. 1 LPGA, il quale regola la competenza del
Tribunale cantonale delle assicurazioni in casi di contenzioso, le decisioni
e le decisioni su ricorso della SECO, nonché le decisioni dell’ufficio di com-
pensazione possono essere impugnate mediante ricorso al Tribunale am-
ministrativo federale (cfr. supra consid. 1).
3.2.4 In sunto, contrariamente a quanto fatto valere dalla ricorrente, la
SECO è l’autorità competente per chiedere direttamente al datore di lavoro
la restituzione di prestazioni indebitamente percepite ed accertate a se-
guito di un controllo presso quest’ultimo. Riguardo a questo punto il ricorso
si rivela infondato.
4.
B-40/2018
Pagina 13
4.1 Come scopo la LADI si prefigge di garantire agli assicurati un’adeguata
compensazione della perdita di guadagno a causa di disoccupazione, la-
voro ridotto, intemperie e di insolvenza del datore di lavoro (art. 1a cpv. 1
LADI).
4.2 I presupposti del diritto all’indennità per il lavoro ridotto sono disciplinati
all’art. 31 LADI. Secondo il cpv. 1 di detto disposto, i lavoratori, il cui tempo
normale di lavoro è ridotto o il cui lavoro è integralmente sospeso, hanno
diritto a una indennità per lavoro ridotto se: (a.) sono soggetti all’obbligo di
contribuzione all’assicurazione contro la disoccupazione e non hanno an-
cora raggiunto l’età minima per l’obbligo di contribuzione nell’AVS; (b.) la
perdita di lavoro è computabile (art. 32); (c.) il rapporto di lavoro non è stato
disdetto; (d.) la perdita di lavoro è probabilmente temporanea ed è presu-
mibile che con la diminuzione del lavoro potranno essere conservati i loro
posti di lavoro.
Giusta l’art. 32 cpv. 1 LADI una perdita di lavoro è computabile se: (a.) è
dovuta a motivi economici ed è inevitabile e (b.) per ogni periodo di con-
teggio è di almeno il 10 per cento delle ore di lavoro normalmente fornite
in complesso dai lavoratori dell’azienda.
4.3
4.3.1 Secondo l’art. 33 cpv. 1 lett. e LADI una perdita di lavoro non è com-
putabile in quanto concerna persone vincolate da un rapporto di lavoro di
durata determinata o da un rapporto di tirocinio o al servizio di un’organiz-
zazione per lavoro temporaneo. Tali lavoratori sono infatti protetti contro i
licenziamenti durante tutta la durata del loro rapporto di lavoro e non sono
pertanto tenuti ad accettare il lavoro ridotto ordinato dal datore di lavoro
(Prassi LADI ILR, versione del gennaio 2019, D28).
4.3.2 È indiscusso che nel caso che ci riguarda la ricorrente abbia chiesto
l’introduzione del lavoro ridotto per 40 dipendenti titolari di contratti di lavoro
di durata determinata. Come riportato nella decisione impugnata e del re-
sto non contestato dalla ricorrente, i contratti stipulati, non prevedendo al-
cuna clausola di disdetta anticipata, non potevano essere disdetti prima
della scadenza. Pertanto risulta pacifica la qualifica dei medesimi quali con-
tratti di durata determinata, dimodoché la perdita di lavoro in questione non
sarebbe di principio indennizzabile sulla base dell’art. 33 cpv. 1 lett. e LADI.
4.4 Il Consiglio federale disciplina per i casi di rigore la computabilità di
perdite di lavoro riconducibili a provvedimenti delle autorità, a perdite di
B-40/2018
Pagina 14
clienti dovute alle condizioni meteorologiche o ad altre circostanze non im-
putabili al datore di lavoro (art. 32 cpv. 3 primo periodo LADI).
4.5 I casi di rigore si lasciano raggruppare in tre categorie: quelli che hanno
all’origine un provvedimento adottato da un’autorità (art. 51 OADI), quelli
dovuti a cause indipendenti dalla volontà del datore di lavoro (art. 51 OADI)
o quelli dovuti a perdite di clientela per via di condizioni meteorologiche
straordinarie (art. 51a OADI).
4.5.1 L’art. 51 OADI subordina la computabilità delle perdite di lavoro do-
vute a provvedimenti delle autorità o ad altre circostanze non imputabili al
datore di lavoro alla condizione che il datore di lavoro non possa evitarle
mediante provvedimenti adeguati ed economicamente sopportabili o ren-
dere un terzo responsabile del danno (cpv. 1). Secondo l’art. 51 cpv. 2 la
perdita di lavoro è segnatamente computabile se è stata cagionata da: (a.)
il divieto di importare o di esportare materie prime o merci; (b.) il contingen-
tamento delle materie prime o dei materiali d’esercizio, compresi i combu-
stibili; (c.) restrizioni di trasporto o chiusura delle vie d’accesso; (d.) inter-
ruzioni di lunga durata o restrizioni notevoli dell’approvvigionamento ener-
getico; (e.) danni causati da forze naturali.
4.5.2 Giusta l’art. 51a cpv. 1 OADI una perdita di lavoro in seguito a perdite
di clientela è computabile quando è riconducibile a condizioni meteorologi-
che eccezionali che immobilizzano l’azienda o limitano notevolmente la sua
attività. Per un’azienda sono segnatamente considerate condizioni meteo-
rologiche eccezionali la mancanza di neve in una regione di sport invernali,
se si manifesta in un periodo in cui è provato che l’azienda è rimasta aperta
in tre degli ultimi cinque anni precedenti (art. 51a cpv. 2 OADI).
Giusta l’art. 51a cpv. 6 OADI le disposizioni del presente articolo sono ap-
plicabili anche ai lavoratori il cui rapporto di lavoro è di durata determinata.
In altre parole, la loro perdita di lavoro è considerata eccezionalmente com-
putabile.
5.
Il presente gravame è diretto contro la decisione su opposizione del 4 di-
cembre 2017 mediante la quale la SECO ha respinto l’opposizione della
ricorrente ed ordinato la restituzione di fr. 126'071.60 a titolo di prestazioni
indebitamente versate in favore della cassa di disoccupazione.
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Pagina 15
L’attuale controversia verte sulla questione di sapere se la perdita di lavoro
concernente persone vincolate da un rapporto di lavoro di durata determi-
nata, di principio non computabile giusta l’art. 33 cpv. 1 lett. e LADI, si
possa eccezionalmente ritenere computabile nei casi di rigore disciplinati
dal Consiglio federale (art. 32 cpv. 1 primo periodo LADI), ovvero nell’eve-
nienza in cui le perdite di lavoro sono riconducibili a provvedimenti delle
autorità o ad altre circostanze non imputabili al datore di lavoro
(art. 51 OADI) e a perdite di clienti dovute alle condizioni meteorologiche
(art. 51a OADI). In questo contesto va sottolineato che, a differenza
dell’art. 51 OADI che non dice nulla a riguardo, soltanto l’art. 51a cpv. 6
OADI contiene una deroga specifica secondo cui le disposizioni del pre-
sente articolo sono applicabili anche ai lavoratori il cui rapporto di lavoro è
di durata determinata.
A ciò si aggiunge che la decisione di restituzione sottostà ad un doppio
termine di perenzione che va esaminato d’ufficio (cfr. infra consid. 5.3.1;
RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, n. 22 ad art 95
LADI) e del resto anche la ricorrente invoca l’eccezione di perenzione. At-
teso che la perenzione provoca l’estinzione del diritto, non solo la possibi-
lità di porlo in esecuzione (sentenza del TF del 15 luglio 2008
8C_383/2007, consid. 6.2 con riferimenti alla dottrina), tangendo quindi
l’esistenza o meno della pretesa, la questione a sapere se le prestazioni
sono state versate indebitamente e se la perdita di lavoro sia eccezional-
mente computabile per i lavoratori titolari di un contratto di durata determi-
nata può porsi soltanto una volta che si sarà accertato che il diritto alla
restituzione delle prestazioni non risulta perento.
Per questo motivo, occorre dapprima pronunciarsi sulla questione della pe-
renzione del diritto alla restituzione.
5.1 A tale riguardo la ricorrente sostiene che il termine annuale di peren-
zione sia già intervenuto, essendo l’autorità inferiore venuta a conoscenza
della situazione completa al più presto già con l’inoltro della domanda di
indennità per lavoro ridotto del 28 maggio 2015, poi nuovamente con la
decisione della Sezione del lavoro del 2 giugno 2015 ed infine tramite lo
scritto della cassa di disoccupazione del 5 giugno 2015. A suo avviso, al
momento della decisione dell’autorità inferiore del 3 agosto 2017 il diritto di
richiedere la restituzione delle indennità versate era quindi perento.
5.2 L’autorità inferiore spiega di aver preso conoscenza dell’errore com-
messo dalla cassa al momento dell’esecuzione del controllo presso la ri-
corrente, ovvero il 19 maggio 2017. Avendo richiesto la restituzione delle
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Pagina 16
prestazioni in data 3 agosto 2017, dunque meno di tre mesi dopo essersi
resa conto dello sbaglio e meno di cinque anni dal versamento delle pre-
stazioni, l’autorità perviene alla conclusione che la domanda di restituzione
è avvenuta entro i termini di legge.
5.3
5.3.1 Secondo l’art. 25 cpv. 2 primo periodo LPGA, il diritto di esigere la
restituzione si estingue dopo un anno a decorrere dal momento in cui l’isti-
tuto d’assicurazione ha avuto conoscenza del fatto, ma al più tardi cinque
anni dopo il versamento della prestazione. Se il credito deriva da un atto
punibile per il quale il diritto penale prevede un termine di prescrizione più
lungo, quest’ultimo è determinante (art. 25 cpv. 2 secondo periodo LPGA).
Secondo costante giurisprudenza, i termini enunciati all’art. 25 cpv. 2 primo
periodo LPGA sono termini di perenzione che non possono essere né in-
terrotti né sospesi, ma devono essere applicati d’ufficio (DTF 138 V 74 con-
sid. 4.1 pag. 77, 133 V 579 consid. 4.1 pag. 582). Se il termine di peren-
zione è scaduto, ciò ha come conseguenza l’estinzione del diritto alla re-
stituzione. In questo modo la perenzione si distingue dalla prescrizione, la
quale non è rilevabile d’ufficio ma solo se la parte interessata solleva la
relativa eccezione. Inoltre la prescrizione non comporta l’estinzione di un
diritto, ma indebolisce soltanto la possibilità di farlo valere e porlo in ese-
cuzione (cfr. sentenza del TF del 15 luglio 2008 8C_383/2007, consid. 6.2;
cfr. anche MARCO FRIGERIO, La perenzione nel diritto cantonale ticinese in
RDAT 1997 II pag.271-284, 1.1).
Per prassi, i termini di perenzione sono salvaguardati se prima della loro
scadenza viene emanata una decisione di restituzione (sentenza del TF
8C_469/2011 del 29 dicembre 2011 consid. 2.2). La restituzione ed il suo
eventuale condono sono normalmente decisi in due fasi distinte (artt. 3 e 4
dell’ordinanza sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali
dell’11 settembre 2002 [OPGA; RS 830.11]; cfr. sentenza del TF
9C_744/2012 del 15 gennaio 2013 consid. 3).
5.3.2 Il termine annuo di perenzione di cui all’art. 25 cpv. 2 LPGA comincia
normalmente a decorrere nel momento in cui l’amministrazione, usando
l’attenzione da essa ragionevolmente esigibile avuto riguardo alle circo-
stanze, avrebbe dovuto rendersi conto dei fatti giustificanti la restituzione
(DTF 119 V 431 consid. 3a; 110 V 304 consid. 2b). Ciò si verifica quando
l’amministrazione dispone di tutti gli elementi decisivi nel caso concreto
dalla cui conoscenza risulti, di principio e nel suo ammontare, l’obbligo di
restituzione di una determinata persona (sentenza del TF 9C_663/2014 del
B-40/2018
Pagina 17
23 aprile 2015 consid. 4.3, DTF 111 V 14 consid. 3). Il termine annuo di
perenzione comincia in ogni caso a decorrere non appena dagli atti emerge
direttamente l’irregolarità della corresponsione delle prestazioni (sentenza
del Tribunale federale delle assicurazioni K 70/06 del 30 luglio 2007 consid.
5.1; cfr. pure sentenza del TF 9C_1057/2008 del 4 maggio 2009 consid.
4.1.1).
5.3.3 Qualora la restituzione sia addebitabile ad un errore dell’amministra-
zione (ad esempio nel calcolo di una prestazione), il termine annuo di pe-
renzione non decorre, di principio, il giorno in cui l’errore è stato commesso,
bensì quello in cui l'amministrazione, usando l’attenzione da essa ragione-
volmente esigibile e, avuto riguardo alle circostanze, avrebbe dovuto, in un
secondo tempo (per esempio in occasione di un controllo contabile oppure
nel caso in cui sia venuta a conoscenza di fatti atti ad insinuare dei dubbi
sulla fondatezza della pretesa), rendersi conto dello sbaglio commesso
(DTF 124 V 380 consid. 2 pag. 383 segg.; 119 V 431 consid. 3a pag. 433;
110 V 304 consid. 2; sentenza del TF 8C_824/2007 del 15 maggio 2008
consid. 3.2.2 con esplicito rinvio alla DTF 122 V 270 consid. 5b/aa). Diver-
samente, se si facesse risalire il momento della conoscenza del fatto de-
terminante alla data del versamento indebito, ciò renderebbe spesso illu-
soria la possibilità per un’amministrazione di reclamare il rimborso di pre-
stazioni versate a torto per colpa propria (decisione del TF 8C_240/2014
del 12 maggio 2014 consid. 4.4, DTF 124 V 380 consid. 1 in fine pag. 383;
DTA 2006 pag. 158 [C 80/05]).
5.3.4 Eccezionalmente, se l’errore dell’amministrazione porta su un ele-
mento al quale è connesso un effetto di pubblicità, segnatamente l’iscri-
zione nel registro di commercio, si ritiene che l’amministrazione sia venuta
subito, e non solo in un secondo tempo, a conoscenza dei fatti giustificanti
la restituzione, anche se l’assicurato non ne ha fatto menzione (DTF 122
V 270 consid. 5b)aa). In questo caso, il termine annuo di perenzione de-
corre a partire dal momento del primo versamento delle indennità (DTF 124
V 380 consid. 2a).
5.3.5 Nell’ambito dell’art. 25 cpv. 2 LPGA, la decorrenza del termine di pe-
renzione non è mai stata fatta risalire a un momento anteriore al paga-
mento delle prestazioni indebite. Questo nemmeno nei casi in cui si è detto
che un assicuratore deve sin dall’inizio lasciarsi imputare una chiara cono-
scenza dei fatti escludenti un diritto alle prestazioni poiché ad esempio ri-
sultanti da un’iscrizione a registro di commercio avente effetto di pubblicità
positiva (art. 933 cpv. 1 CO; cfr. supra consid. 5.3.4). Anche in questi casi,
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Pagina 18
infatti, benché la prassi non imponga (eccezionalmente) per l’inizio del ter-
mine di perenzione un secondo motivo ai sensi della DTF 110 V 306 seg.,
questo termine decorre al più presto con il primo pagamento (cfr. DTF 124
V 380 consid. 2a; 122 V 270 consid. 5 pag. 274 segg.). In effetti, la pretesa
di restituzione di un’indennità periodica indebitamente versata non può pe-
rimere fintanto che la prestazione non è stata versata (DTF 122 V 270 con-
sid. 5 pag. 274 segg.; cfr. pure sentenza del TF 9C_737/2009 del 1° aprile
2010 consid. 2.3.2.2 in fine e DTA 2009 pag. 346 [8C_293/2008] con-
sid. 4.1 con riferimenti).
5.4 Nel caso in disamina la SECO ha motivato la restituzione delle presta-
zioni indebitamente versate adducendo in sostanza che le perdite di lavoro
di tutto il personale aziendale non erano computabili, in quanto i dipendenti
erano vincolati da un contratto di durata determinata. La ricorrente tiene
presente che nel caso concreto avrebbe dovuto essere noto agli organi
dell’amministrazione coinvolti già con l’inoltro della domanda di indennità
per lavoro ridotto che tutti i dipendenti per i quali aveva inoltrato la domanda
erano titolari di un contratto di durata determinata.
5.4.1 Se per l’accertamento e l’esame del diritto alla restituzione è neces-
saria la collaborazione tra più unità amministrative incaricate dell’attua-
zione dell’assicurazione contro la disoccupazione, la conoscenza anche di
una sola di esse è sufficiente a far decorrere i termini (DTF 112 V 180 con-
sid. 4c pag. 182 seg.). Tuttavia, la conoscenza di un’autorità incompetente
non può essere imputata ad un’autorità competente e non è sufficiente per
far scattare l’inizio del termine di perenzione (cfr. sentenza del TF
8C_918/2012 del 29 gennaio 2013 consid. 4.3; DTF 139 V 6 consid. 5.1).
5.4.2 In materia di indennità per lavoro ridotto sussiste una suddivisione di
competenze tra il servizio cantonale, la cassa di disoccupazione e l’ufficio
di compensazione.
5.4.2.1 Il servizio cantonale verifica se sono adempiuti i presupposti del
diritto all’indennità secondo gli artt. 31 cpv. 1 e 32 cpv. 1 lett. a LADI (cfr.
art. 36 cpv. 3 LADI in combinato disposto con l’art. 85 cpv. 1 LADI, in parti-
colare la lett. b). Si tratta perlopiù dei presupposti relativi all’azienda: il ca-
rattere probabilmente temporaneo della perdita di lavoro e la presunzione
che con la diminuzione del lavoro i posti di lavoro potranno essere conser-
vati (art. 31 cpv. 1 lett. d LADI), nonché l’origine economica della perdita di
lavoro e il carattere inevitabile della stessa (art. 31 cpv. 1 lett. b in combi-
nato disposto con l’art 32 cpv. 1 LADI). Conformemente alla prassi ammi-
nistrativa e alla dottrina, vi sono altri aspetti oltre a quelli elencati all’art. 36
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Pagina 19
cpv. 3 LADI che l’autorità cantonale è tenuta ad esaminare (cfr. Prassi LADI
ILR G16; RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, n. 14
segg. ad art 36 LADI), ossia le condizioni previste all’art. 32 cpv. 3 LADI (la
computabilità di perdite di lavoro riconducibili a provvedimenti delle auto-
rità, a perdite di clienti dovute alle condizioni meteorologiche o ad altre cir-
costanze non imputabili al datore di lavoro), la possibile parificazione di un
settore d’esercizio ad un’azienda (art. 32 cpv. 4 LADI in combinato disposto
con l’art. 52 OADI), la questione a sapere se una perdita di lavoro dovuta
a motivi economici rientra nella sfera normale del rischio aziendale o è
usuale nel ramo, nella professione o nell’azienda (art. 33 cpv. 1 lett. a e b
LADI), l’esistenza di una perdita di lavoro dovuta ad un conflitto collettivo
di lavoro nell’azienda (art. 33 cpv. 1 lett. f LADI), l’esistenza di una perdita
di lavoro causata da oscillazioni stagionali del grado di occupazione (art. 33
cpv. 3 LADI) ed infine l’osservanza del termine di preannuncio da parte del
datore di lavoro (art. 36 cpv. 1 LADI). Se l’esistenza delle condizioni relative
al carattere temporaneo, nonché ai motivi economici della perdita di lavoro
e al carattere inevitabile (art. 31 cpv. 1 lett. d e art. 32 cpv. 1 lett. a LADI)
sono presunte, il servizio cantonale è tenuto invece a verificare in maniera
approfondita gli ulteriori aspetti menzionati (Prassi LADI ILR, G16; RUBIN,
op. cit.). Affinché l’autorità cantonale possa verificare le condizioni sum-
menzionate, ella deve essere in grado di fare capo alla collaborazione del
datore di lavoro. Le informazioni ch’egli dovrà fornire sono elencate
all’art. 59 cpv. 1 OADI e all’art. 60 cpv. 1 OADI.
In base a tutti i disposti menzionati si può concludere che prima di rendere
la decisione concernente l’indennità per lavoro ridotto il servizio cantonale
non deve occuparsi di esaminare se e in che misura i lavoratori per i quali
è richiesta l’indennità sono vincolati da un contratto di durata determinata,
ma principalmente i presupposti in relazione con l’azienda.
5.4.2.2 Le casse adempiono in particolare il compito di appurare il diritto
alle prestazioni, nella misura in cui questo compito non è espressamente
riservato ad un altro ente (art. 81 cpv. 1 lett. a LADI). In virtù dell’art. 39
cpv. 1 LADI, prima di procedere al versamento delle indennità, la cassa
verifica l’adempimento dei presupposti secondo gli artt. 31 cpv. 3 e 32
cpv. 1 lett. b LADI. Benché il testo italiano non lo dica espressamente, la
versione tedesca e francese dell’art. 39 cpv. 1 LADI specificano in modo
chiaro che si tratta della verifica dei presupposti personali (“die persönli-
chen Voraussetzungen”, “les conditions personelles”). La stessa cosa è
deducibile del resto dall’art. 31 cpv. 3 LADI, dove sono elencate le persone
che per legge non hanno diritto all’indennità per lavoro ridotto ed infine an-
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che dal punto J1 della Prassi LADI – che in qualità di ordinanza ammini-
strativa concretizza le disposizioni di legge (cfr. supra consid. 3.2 seg.) –,
dove è previsto che la cassa, prima di versare l’indennità, è tenuta a verifi-
care se i lavoratori che figurano nel conteggio hanno diritto all’indennità.
Del resto anche la SECO, nella risposta al ricorso, ribadisce che le condi-
zioni legate al lavoratore sono esaminate dalla cassa. Tuttavia, né la LADI
o l’OADI, né tantomeno la Prassi LADI o la giurisprudenza si esprimono
sulla questione di sapere se e in che misura la cassa, prima di rifondere
l’indennità al datore di lavoro, deve verificare se i lavoratori sono vincolati
da un contratto di durata determinata (art. 33 cpv. 1 lett. e LADI). Ciò non
è necessario nella misura in cui appare ovvio che una simile condizione è
intrinsecamente legata alla persona del lavoratore.
5.4.2.3 Infine, l’ufficio di compensazione è competente, tra l’altro, di verifi-
care l’adempimento dei compiti attribuiti alle casse e ai servizi cantonali
(art. 83 cpv. 1 lett. cbis LADI), nonché di verificare i pagamenti delle casse
o di affidarne la revisione, in tutto o in parte, ai Cantoni o a un altro ente
(art. 83 cpv. 1 lett. d LADI). Inoltre, all’ufficio di compensazione spetta di
emanare la decisione di restituzione a seguito di un controllo da lui espe-
rito, mentre la cassa di disoccupazione, a cui compete la procedura d’in-
casso, non fa altro che eseguire la decisione dell’ufficio di compensazione
(art. 83a cpv. 3 LADI in combinato disposto con l’art. 111 OADI, cfr. supra
intero consid. 3).
5.4.3 Fino ad oggi lo scrivente Tribunale è stato chiamato a statuire su con-
troversie in materia di restituzione di indennità percepite a torto esclusiva-
mente in casi in cui la SECO e non la cassa aveva concluso, in occasione
di un controllo effettuato presso il datore di lavoro, che l’elemento giustifi-
cante la restituzione consisteva nel fatto che la perdita di lavoro non fosse
determinabile e l’orario di lavoro non fosse sufficientemente controllabile in
virtù dell’art. 31 cpv. 3 lett. a LADI (cfr. sentenza del TAF B-1911/2014 del
10 luglio 2015 consid. 5.4.2, compresi tutti i riferimenti alla prassi del TAF).
In sintesi, lo scrivente Tribunale ha riconosciuto che, in questi casi, il ter-
mine annuo di perenzione comincia a decorrere solo dal momento del con-
trollo da parte dell’ufficio di compensazione (cfr. la sentenza del TAF
B-7902/2007 del 24 giugno 2007 consid. 8 segg.). Il ragionamento giuri-
dico alla base della prassi menzionata consiste nel fatto che in questo con-
testo giuridico e fattuale si pongono spesso questioni relativamente com-
plesse che per essere trattate necessitano regolarmente di chiarimenti ap-
profonditi, nonché di nozioni tecniche – segnatamente nell’ambito di si-
stemi di rilevamento dell’orario di lavoro –, le quali non rientrano nella sfera
dei compiti o nelle possibilità organizzative e specifiche di una cassa di
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Pagina 21
disoccupazione (cfr. sentenza del TAF B-1911/2014 del 10 luglio 2015 con-
sid. 5.4.2).
Dal canto suo, il Tribunale federale ha accertato, da un lato, che la cassa,
alla luce della concezione legale, deve verificare la sussistenza dei presup-
posti personali di cui all’art. 31 cpv. 3 LADI prima di effettuare il versamento
(sentenza del TF 8C_652/2012 del 6 dicembre 2012 consid. 5.2.2). D’altro
lato, l’Alta Corte ha lasciato intendere che la portata dell’obbligo della cassa
di disoccupazione di verificare il diritto ai contributi ogni volta prima di ef-
fettuare un versamento non può essere inteso in maniera estensiva ed
esaustiva, specialmente quando si tratta di esaminare l’orario di lavoro con-
trollabile, poiché in questi casi la legittimità delle indennità percepite si la-
scia constatare in principio soltanto sulla base di una documentazione det-
tagliata dell’azienda, segnatamente di un sistema sufficiente di rilevamento
dell’orario di lavoro (sentenza del TF 8C_469/2011 del 29 dicembre 2011
consid. 6.2.1.2), ciò che necessita di ulteriori approfondimenti (cfr. DTF 124
V 380 consid. 2 c). Per questo motivo, il Tribunale federale è dell’avviso
che in simili circostanze compete alla SECO di verificare a posteriori la li-
ceità dei pagamenti eseguiti dalle casse mediante controlli per sondaggio
presso i rispettivi datori di lavoro (sentenza del TF 8C_469/2011 consid.
6.2.1.2). A suo dire, l’amministrazione non è tenuta, per legge, a procedere
a dei controlli preventivi regolari e sistematici per ogni singola impresa in-
teressata, tanto più che simili controlli potrebbero generalmente non solo
rivelarsi complicati e sproporzionati, ma anche rischiare di ritardare il pro-
cesso di versamento delle prestazioni e quindi di aggravare le difficoltà
delle aziende che vorrebbero essere poste al beneficio del diritto all’inden-
nità (cfr. DTF 124 V 380 consid. 2b e 2c). Per questi motivi il Tribunale
federale conclude che in questi casi il termine annuo di perenzione comin-
cia a decorrere a partire dal momento in cui l’amministrazione viene a co-
noscenza o si rende conto in un secondo tempo, nell’ambito di un controllo,
che le indennità sono state versate a torto (cfr. DTF 124 V 380 consid. 2b
e 2c).
5.4.4 In sunto, occorre tener presente che per legittimare il sistema di con-
trolli a posteriori la giurisprudenza menzionata parte dal presupposto che
l’elemento giustificante la restituzione si riferisce alla perdita di lavoro non
determinabile o all’orario di lavoro non sufficientemente controllabile. In
questi casi vertenti su questioni relativamente complesse è comprensibile
che l’amministrazione non possa scoprire uno sbaglio già in occasione del
preannuncio o prima di effettuare il primo versamento, ma solo nell’ambito
di un controllo approfondito, esperito in un secondo tempo, nel corso del
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quale i documenti interni dell’azienda e dei rilevamenti del tempo di lavoro
potranno essere confrontati con i conteggi inoltrati.
5.4.5 Nondimeno, la questione deve essere trattata in maniera differen-
ziata se si può esigere che la cassa, facendo uso della diligenza richiesta
dal caso, scopra il fatto giustificante la restituzione già nella fase dell’esame
precedente i versamenti senza che per questo si renda necessario un
esame approfondito e dispendioso in un secondo tempo. Ciò può essere il
caso se l’irregolarità è facilmente evincibile confrontando brevemente il for-
mulario di preannuncio di lavoro ridotto con la decisione dell’ente cantonale
e con i relativi conteggi inoltrati (cfr. sentenza del TAF B-2418/2012 del
15 novembre 2013 consid. 5.1.2).
5.4.6 Dall’incarto della cassa richiamato alla SECO dallo scrivente Tribu-
nale risulta che la cassa ha ricevuto il 5 giugno 2015 il formulario “Prean-
nuncio di lavoro ridotto” e il complemento alla domanda del 28 maggio
2015, nonché la decisione del Servizio del lavoro del 2 giugno 2015 (cfr.
pag. 84-91 dell’incarto della cassa). È assodato che la ricorrente ha com-
pilato il formulario di preannuncio di lavoro ridotto indicando esplicitamente
l’introduzione del lavoro ridotto per 40 dipendenti nella casella alla voce
“Contratti di lavoro di durata determinata”. Come si ha già avuto modo di
vedere, di norma i lavoratori con un contratto di lavoro di durata determi-
nata non hanno, per legge, alcun diritto all’indennità per lavoro ridotto
(art. 33 cpv. 1 lett. e LADI). In quest’ottica la cassa non ha dato prova
dell’attenzione da ella ragionevolmente esigibile se non si è resa conto
dello sbaglio già al momento dell’inoltro dei conteggi e del loro confronto
con il formulario di preannuncio, il rispettivo complemento e la decisione
del Servizio del lavoro.
5.4.7 Gli argomenti sollevati dalla SECO non convincono. Se l’autorità in-
feriore reputa, da una parte, che la cassa esamina le condizioni legate al
lavoratore nella fase del versamento delle indennità, dall’altra, parte dal
principio generale che la cassa non può effettuare controlli approfonditi
prima del versamento delle indennità poiché così facendo si ostacolerebbe
il processo di versamento delle prestazioni con il rischio di aggravare le
difficoltà delle aziende richiedenti. Così facendo la SECO non fa alcuna
distinzione tra i casi in cui l’irregolarità dei pagamenti può essere ricono-
sciuta facilmente già dall’inizio, sulla base di un rapido esame sommario
dei documenti inoltrati alla cassa, e quelli in cui detta irregolarità può essere
scoperta unicamente in un secondo tempo, facendo capo ad ulteriori ap-
profondimenti. La SECO misconosce che, a differenza dei casi in cui si
tratta di esaminare questioni complesse come la controllabilità dell’orario
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di lavoro e la determinabilità della perdita di lavoro (cfr. supra consid. 5.4.3
seg.), per apprendere che i lavoratori per i quali era stata chiesta l’indennità
per lavoro ridotto erano vincolati da un contratto di durata determinata non
era necessario esperire un controllo approfondito in un secondo tempo per-
ché la cassa disponeva sin dall’inizio di tutti gli elementi decisivi nel caso
concreto e l’irregolarità risultante dalla mancanza di una condizione per il
diritto all’indennità connessa con i lavoratori poteva risultare facilmente da
uno studio sommario della documentazione inoltrata dalla ricorrente, in
particolare dal formulario di preannuncio di lavoro ridotto, che la cassa è
tenuta in ogni caso ad esaminare nell’ambito delle proprie competenze.
5.4.8 Di conseguenza, il momento a partire dal quale l’amministrazione
avrebbe dovuto, con l’attenzione da ella ragionevolmente esigibile e avuto
riguardo delle circostanze, accorgersi dello sbaglio commesso, non è da
ricondurre al momento del controllo da parte della SECO, ma al più presto
al momento del primo versamento, il quale di regola avviene “entro un
mese” (art. 39 cpv. 2 primo periodo LADI) dopo l’inoltro dei conteggi (cfr.
supra consid. 5.3.5; cfr. anche il punto J2 della Prassi LADI e la sentenza
del TAF B-2418/2012 del 15 novembre 2013 consid. 5.1.2). Dall’incarto
della cassa emerge che ella ha ricevuto il conteggio relativo al mese di
maggio 2015 il 24 giugno 2015 assieme al relativo bollettino di versamento
(pagg. 67-72), il conteggio per il mese di giugno 2015 in data 15 luglio 2015
(pagg. 37-61) e il conteggio per il mese di luglio 2015 il 10 agosto 2015
(pagg. 27-34). In base ai dati appena esposti, visto l’art. 39 cpv. 2 LADI e
non emergendo dall’incarto della cassa la data del mese esatta per i paga-
menti, anche se si prendesse in considerazione al più tardi il 1° ottobre
2015 come giorno di inizio del termine annuale di perenzione, il termine di
perenzione di un anno si rivela manifestamente scaduto poiché la deci-
sione di restituzione della SECO a seguito dell’ispezione da lei svolta in
data 19 maggio 2017 è stata emanata il 3 agosto 2017. Essendo in quel
momento già intervenuta la perenzione, la SECO non avrebbe più potuto
richiedere la restituzione delle prestazioni.
6.
Riassumendo, alla luce dei considerandi suesposti, la ricorrente non è te-
nuta alla restituzione dell’importo per le prestazioni a titolo di indennità per
lavoro ridotto percepite per i mesi di maggio, giugno e luglio 2015 in quanto
il diritto di richiedere la restituzione si rivela perento. Ne consegue che il
ricorso si rivela fondato e deve essere accolto, mentre la decisione su op-
posizione e la decisione su revisione vanno annullate.
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Visto l’esito sin qui esposto, siccome la perenzione porta all'estinzione del
diritto ed intacca l’esistenza della pretesa, non è quindi più necessario ve-
rificare se l’autorità inferiore ha fondato la causa per la restituzione delle
prestazioni sulle corrette disposizioni di legge. In altre parole non si ha bi-
sogno di esaminare se la concessione delle indennità versate sia avvenuta
a torto e in concreto chinarsi sulla questione di sapere se la perdita di la-
voro riferita a lavoratori legati da un contratto di durata determinata sia da
ritenere eccezionalmente computabile o meno (cfr. supra consid. 5). Ugual-
mente, non occorre più determinarsi sull’adempimento delle condizioni per
una riconsiderazione (o revisione) della decisione dell’amministrazione e
nemmeno sulla questione della buona fede. Infine, si può altrettanto pre-
scindere dal trattare le ulteriori censure ricorsuali vertenti sulla mancanza
del calcolo dettagliato dell’importo da restituire, nonché sull’asserzione
della mancata indicazione della possibilità del condono nella decisione di
restituzione.
7.
7.1 Le spese processuali comprendono la tassa di giustizia e i disborsi a
carico della parte soccombente; se quest’ultima soccombe solo in parte, le
medesime vengono ridotte (art. 63 cpv. 1 PA e art. 1 cpv. 1 del regolamento
del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi
al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]). La tassa di
giustizia è calcolata in funzione dell'interesse pecuniario, dell'ampiezza e
della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situa-
zione finanziaria delle parti (art. 2 cpv. 1 e art. 4 TS-TAF).
7.2 Nella fattispecie, viste le sorti del ricorso (cfr. consid. 6), non si prele-
vano spese processuali, risultando la ricorrente ampiamente vincente.
L’anticipo spese di fr. 3'000.–, già versato in data 15 gennaio 2018, verrà
dunque restituito alla ricorrente.
7.3 In virtù dell’art. 63 cpv. 2 PA, nessuna spesa processuale è messa a
carico dell’autorità inferiore.
8.
8.1 La parte, totalmente o parzialmente, vincente ha diritto alle ripetibili per
le spese necessarie derivanti dalla causa (art. 64 cpv. 1 PA in relazione con
gli artt. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Le ripetibili comprendono le spese di rap-
presentanza o di patrocinio ed eventuali altri disborsi di parte (art. 8 TS-
TAF).
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8.2 Nella fattispecie la ricorrente, assistita da un avvocato, ha dovuto so-
stenere spese indispensabili e relativamente elevate. Non avendo il patro-
cinatore inoltrato alcuna nota d'onorario, è giustificato assegnare, in base
agli atti di causa, un’indennità per spese ripetibili di CHF 3'000.– (IVA in-
clusa) a carico dell’autorità inferiore (artt. 7 e segg. del regolamento del
21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al
Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]).
8.3 Quanto all’autorità inferiore, essa non ha in ogni caso diritto alle ripeti-
bili (art. 7 cpv. 3 TS-TAF).

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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronun-
cia:
1.
Il ricorso è accolto. La decisione su opposizione del 4 dicembre 2017 e la
decisione su revisione […] del 3 agosto 2017 sono annullate.
2.
Non si prelevano spese processuali. L’anticipo spese di fr. 3'000.–, già ver-
sato in data 15 gennaio 2018, è rimborsato alla ricorrente dopo il passaggio
in giudicato della presente sentenza.
3.
Alla ricorrente è riconosciuta un’indennità per spese ripetibili di fr. 3'000.–
(IVA inclusa) a carico dell’autorità inferiore.
4. Go
Comunicazione:
– alla ricorrente (atto giudiziario; allegato: formulario “Indirizzo per il
pagamento”);
– all’autorità inferiore (atto giudiziario);
– al Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della
ricerca DEFR (atto giudiziario);
– alla Cassa disoccupazione (…) (posta A).


I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.

Il presidente del collegio: Il cancelliere:

Francesco Brentani Corrado Bergomi



Rimedi giuridici:
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Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di
diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna,
entro un termine di 30 giorni dalla sua notificazione (artt. 82 e segg., 90 e
segg. e 100 LTF). Il termine è reputato osservato se gli atti scritti sono
consegnati al Tribunale federale oppure, all’indirizzo di questo, alla posta
svizzera o a una rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più
tardi l’ultimo giorno del termine (art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono
essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e
l’indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione impugnata
e – se in possesso della parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi
di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).

Data di spedizione: 15 ottobre 2019