B-4024/2010 - Abteilung II - Glücksspiele und Spielbanken - Sanktion (Art. 51 SBG)

Abtei lung II
B-4024/2010
{T 0/2}
U r t e i l v o m 8 . N o v e m b e r 2 0 1 0
Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz), Ronald Flury,
Francesco Brentani,
Gerichtsschreiberin Patricia Egli.
C._______,
vertreten durch Dr. Ivo P. Baumgartner und Dr. iur.
Markus Hess, Kellerhals Anwälte,Rämistrasse 5,
Postfach, 8024 Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössische Spielbankenkommission ESBK,
Eigerplatz 1, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Sanktion (Art. 51 SBG).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
B-4024/2010
Sachverhalt:
A.
Am 27. Oktober 2009 war einem Zeitungsartikel zu entnehmen, dass
die Mitarbeiterin eines Finanzinstituts in D._______ bei ihrem Arbeit -
geber 2.8 Millionen Franken veruntreut haben soll. Als Grund für ihre
Tat habe die Mitarbeiterin ihre Spielsucht genannt.
Gestützt auf diese Information nahm das Sekretariat der Eid-
genössischen Spielbankenkommission ESBK (nachfolgend: Vor-
instanz) nähere Abklärungen vor. Sie kontaktierte am 28. Oktober
2009 den Direktor der C._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin),
der bestätigte, dass es sich bei der verdächtigen Person um eine
Kundin der A._______ (nachfolgend: Spielbank) handle. Er führte
weiter aus, die Kundin sei am 28. September 2009 mit einer Spiel-
sperre belegt worden, nachdem die Spielbank vom zuständigen
Untersuchungsrichteramt aufgefordert worden sei, Unterlagen be-
treffend die Kundin einzureichen.
Nach entsprechender Aufforderung der Vorinstanz vom 3. November
2009 reichte die Beschwerdeführerin am 6. November 2009 unter
anderem das auf Grund der Vorgaben des Geldwäschereigesetzes
erstellte Dossier sowie das Sozialkonzept-Dossier der betroffenen
Kundin ein.
Mit Schreiben vom 11. Januar 2010 informierte die Vorinstanz die Be-
schwerdeführerin darüber, dass nach Prüfung der Unterlagen die
förmliche Eröffnung eines Administrativverfahrens beschlossen
worden sei.
In der Folge stellte die Vorinstanz am 17. Februar 2010 der Be-
schwerdeführerin den Entwurf einer Verfügung betreffend einer
Sanktion im Sinne von Art. 51 des Spielbankengesetzes (Bundes-
gesetz über Glücksspiele und Spielbanken vom 18. Dezember 1998
[SBG, SR 935.52]) zur Stellungnahme zu.
Innert erstreckter Frist nahm die Beschwerdeführerin am 29. März
2010 zum Verfügungsentwurf Stellung und beantragte, von einer
Sanktion sowie von einer Kostenauflage sei abzusehen. Die Be-
schwerdeführerin sei zudem angemessen in der Höhe ihrer Anwalts-
rechnung zu entschädigen.
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Mit Verfügung vom 30. April 2010 sprach die Vorinstanz gegen die
Beschwerdeführerin eine Sanktion in der Höhe von Fr. 684'000.– aus.
Zudem wurden der Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens von
Fr. 24'350.– auferlegt. Zur Begründung führte die Vorinstanz im
Wesentlichen aus, für die Beschwerdeführerin sei ersichtlich gewesen,
dass der Kundin innert dreieinhalb Jahren von der Spielbank
Fr. 3'054'250.– ausbezahlt worden seien. Der Beschwerdeführerin sei
ebenfalls bekannt gewesen, dass die Kundin als Kassiererin gearbeitet
und ein Monatseinkommen von rund Fr. 5'500.– erzielt habe. Obwohl
sich mehrere Mitarbeitende der Spielbank gefragt hätten, wie sich die
Kundin ihr Spielverhalten leisten könne und entsprechende Melde-
zettel zur Früherkennung von spielsuchtgefährdeten Personen verfasst
hätten, habe es mehr als zwei Jahre gedauert, bis die Beschwerde-
führerin von der Kundin formell einen Finanznachweis verlangt habe.
In der Folge habe die Beschwerdeführerin zudem die falschen
Schlussfolgerungen aus den Finanzunterlagen gezogen. Bei gründ-
licher Analyse hätte die Beschwerdeführerin erkennen müssen, dass
die Kundin Spieleinsätze riskierte, die in keinem Verhältnis zu ihrem
Einkommen und ihrem Vermögen gestanden hätten. Spätestens nach
dem Gespräch mit der Kundin vom 23. März 2009 habe die Be-
schwerdeführerin über alle erforderlichen Daten verfügt, auf Grund
derer sie eine Spielsperre hätte aussprechen müssen. Eine Spiel-
sperre hätte zudem auch nach den Vorgaben ihres Sozialkonzepts
ausgesprochen werden müssen, als die Kundin ihre Finanzunterlagen
nicht innert Frist eingereicht habe. Indem die Beschwerdeführerin
keine Spielsperre ausgesprochen habe, habe sie gegen Art. 22 Abs. 1
Bst. b SBG sowie gegen das Sozialkonzept und damit gegen die
Konzession verstossen. Die für diesen Verstoss aufzuerlegende
Sanktion bestimme sich nach dem durch den Verstoss erzielten Ge-
winn, multipliziert mit einem nach der Schwere des Verstosses ab-
gestuften Faktor. Der durch den Verstoss erzielte Gewinn sei auf
Fr. 547'787.– zu beziffern. Mit Blick auf die bisherige Praxis sei zudem
vorliegend von einem leichten Verstoss auszugehen, bei dem der ge-
schätzte Gewinn mit einem Faktor zwischen 1.25-1.75 multipliziert
werde. In Anbetracht der konkreten Umstände sei der geschätzte Ge-
winn mit dem minimalen Faktor für einen leichten Verstoss (1.25) zu
multiplizieren, was eine Sanktion in der Höhe von Fr. 684'000.– er-
gebe.
B.
Am 2. Juni 2010 reichte die Beschwerdeführerin beim Bundesver-
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waltungsgericht Beschwerde gegen diese Verfügung ein und stellt
folgende Anträge:
"1. Die Verfügung der Eidgenössischen Spielbankenkommission vom 30. April
2010 betreffend Sanktion sei aufzuheben und es sei gegenüber der Be-
schwerdeführerin keine Sanktion gemäss Art. 51 SBG auszusprechen;
2. Eventuell sei eine Sanktion in Höhe von höchstens CHF 74'400 auszu-
sprechen;
3. der Beschwerdeführerin seien aus dem vorliegenden Verfahren keine
Kosten aufzuerlegen;
4. der Beschwerdeführerin sei eine angemessene Entschädigung zuzu-
sprechen.
Verfahrensanträge
5. Das Bundesverwaltungsgericht habe die ESBK aufzufordern, die ihr zur
Verfügung stehenden Akten aus dem Strafverfahren des Untersuchungs-
richteramtes B._______ gegen Frau [X]. beizubringen; eventuell seien die
Akten vom Untersuchungsrichteramt B._______ beizuziehen, es sei der Be-
schwerdeführerin sodann Akteneinsicht zu gewähren und eine angemessene
Fristansetzung zur Stellungnahme anzusetzen;
6. Das angerufene Bundesverwaltungsgericht habe die offerierten Beweise
selbst abzunehmen, namentlich die beantragten Zeugeneinvernahmen
durchzuführen, in der Sache selbst zu entscheiden und das Verfahren nicht an
die Vorinstanz zurückzuweisen;
7. bei einer Veröffentlichung des Urteils (auch in elektronischer oder anderer
Form) sei eine vollständige Anonymisierung vorzunehmen."
Zur Begründung des Hauptantrags führt sie im Wesentlichen an, die
Verfügung verletze in verschiedener Hinsicht Bundesrecht. Die Vor-
instanz habe zu Unrecht eine Verletzung der Pflichten der Be-
schwerdeführerin aus Art. 22 SBG sowie aus ihrem Sozialkonzept und
damit einen Verstoss gegen die Konzession im Sinne von Art. 51 SBG
angenommen. Auch im März 2009 habe es keine konkreten Anzeichen
dafür gegeben, dass die Kundin auf Grund ihrer finanziellen Verhält -
nisse vom Spielbetrieb hätte ausgesperrt werden müssen. Weiter rügt
die Beschwerdeführerin die Verletzung von Verfahrensrechten, da sich
die Vorinstanz weder mit ihren Argumenten noch den offerierten Be-
weismitteln auseinander gesetzt habe. Die Vorinstanz habe zudem
ihren Anspruch auf rechtliches Gehör dadurch verletzt, dass sie ihr
keine Einsicht in die der Vorinstanz zur Verfügung stehenden Straf-
untersuchungsakten gewährt habe. Die Vorinstanz habe weiter den
Sachverhalt unrichtig bzw. unvollständig festgestellt. Zur Begründung
des Eventualantrags führt die Beschwerdeführerin sodann an, die
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Höhe der Sanktion erscheine als unangemessen. In Anbetracht der
konkreten Umstände sei höchstens eine Sanktion in der Höhe von
Fr. 74'400.– auszusprechen.
C.
Die Vorinstanz liess sich mit Eingabe vom 7. Juli 2010 vernehmen. Sie
beantragt, die Beschwerde sei kostenfällig abzuweisen. Auf die be-
antragten Zeugeneinvernahmen sei zudem zu verzichten. Zur Be-
gründung bringt sie im Wesentlichen vor, die Spielbank habe auf
Grund ihrer eigenen Berechnungen annehmen müssen, dass die
Spielbankkundin Einsätze riskiert habe, die in keinem Verhältnis zu
ihrem Einkommen und ihrem Vermögen gestanden hätten. Die
Sanktion sei zudem äusserst mässig ausgefallen, da vom minimalen
Gewinn der Beschwerdeführerin ausgegangen worden sei, der auf
Grund des als leicht qualifizierten Verstosses mit dem Minimalfaktor
von 1.25 multipliziert worden sei. Die Sanktion schöpfe im Wesent-
lichen den Gewinn ab, den die Spielbank habe erzielen können, weil
sich die Kundin die nötigen finanziellen Mittel auf illegale Art und
Weise verschafft habe.
D.
Mit Zwischenverfügung vom 9. September 2010 wurde dem Begehren
der Beschwerdeführerin um Akteneinsicht teilweise entsprochen. Die
Beschwerdeführerin hat am 23. September 2010 eine Stellungnahme
zu den ihr übersandten Akten eingereicht und ihr Begehren um un-
eingeschränkte Einsicht in die dem Bundesverwaltungsgericht vor-
liegenden Strafakten erneuert.
E.
Am 11. Oktober 2010 (Poststempel) hat die Beschwerdeführerin beim
Bundesgericht Beschwerde gegen die Zwischenverfügung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 9. September 2010 erhoben.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gestützt auf Art. 31 des
Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5
des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Das Verfahren vor dem
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Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das
Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.1 Der Entscheid der ESBK vom 30. April 2010 ist eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 VwVG. Bei der ESBK handelt es sich um eine Vor-
instanz des Bundesverwaltungsgerichts im Sinne von Art. 33 Bst. f
VGG. Ein Ausschlussgrund nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das
Bundesverwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig.
1.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. a-c VwVG ist zur Beschwerde be-
rechtigt, wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, durch
die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutz-
würdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Be-
schwerdeführerin hat vor der ESBK am Verfahren teilgenommen. Sie
ist als Entscheidadressatin von der angefochtenen Verfügung be-
sonders betroffen und hat ein schützenswertes Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung. Sie ist daher zur Beschwerdeführung
legitimiert.
1.3 Die Beschwerde wurde form- und fristgerecht eingereicht, und die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (vgl. Art. 50 Abs. 1 und
Art. 52 Abs. 1 VwVG). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
Gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG bindet die Begründung der Begehren die
Beschwerdeinstanz in keinem Falle. Diese Bestimmung ist Ausdruck
des Grundsatzes der Rechtsanwendung von Amtes wegen.
Demzufolge ermittelt die Beschwerdeinstanz im konkreten Fall das
einschlägige Recht selber und misst ihm den ihres Erachtens richtigen
Sinn bei, ohne in irgendeiner Weise an die von den Parteien in ihren
Eingaben vorgetragene Rechtsauffassung gebunden zu sein. Das be-
deutet insbesondere, dass die Beschwerdeinstanz befugt ist, eine an-
gefochtene Verfügung mittels Motivsubstitution zu schützen, wenn die
rechtliche Begründung der Vorinstanz fehlerhaft sein sollte (THOMAS
HÄBERLI, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.],
VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungs-
verfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 62, N. 37 ff.; MADELEINE
CAMPRUBI, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.],
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 62, N. 15).
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3.
Die Beschwerdeführerin macht zunächst in mehrerer Hinsicht eine
Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.
3.1 Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, die Vorinstanz habe
ihr zwar die Möglichkeit zur Stellungnahme zum Verfügungsentwurf
vom 17. Februar 2010 gewährt, sich dann aber in der angefochtenen
Verfügung weder mit ihren Argumenten noch den offerierten Beweis-
mitteln auseinander gesetzt.
3.1.1 Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör
(Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eid-
genossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) dient einerseits der
Sachverhaltsaufklärung und stellt andererseits ein persönlichkeits-
bezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien dar. Aus dem formellen An-
spruch auf rechtliches Gehör, der für das Verwaltungsverfahren in
Art. 26 ff. VwVG konkretisiert worden ist, ergibt sich die Pflicht der
Behörde, ihre Verfügungen und Entscheide zu begründen; sie soll den
Betroffenen anhören, seine Einwände sorgfältig prüfen und diese bei
der Entscheidfindung angemessen berücksichtigen. Die Begründung
ist so abzufassen, dass der Betroffene den Entscheid sachgerecht an-
fechten kann. Hierzu müssen wenigstens kurz die Überlegungen ge-
nannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf
die sie ihren Entscheid stützt (BGE 134 I 83 E. 4.1, BGE 129 I 232
E. 3.2, BGE 126 I 97 E. 2b). Es ist jedoch nicht erforderlich, dass sie
sich mit jedem einzelnen Einwand im Detail auseinandersetzt. Die
Entscheidbegründung darf und soll sich auf die wesentlichen Elemente
beschränken (BGE 130 II 530 E. 4.3, BGE 126 I 97 E. 2b, BGE 126 V
75 E. 5b/dd).
3.1.2 Die Vorinstanz legt in der angefochtenen Verfügung zunächst die
Rechtsgrundlagen dar, auf die sie sich stützt (E. 1 und E. 2). Sodann
begründet sie ausführlich, warum sie davon ausgeht, dass die Be-
schwerdeführerin spätestens nach dem Gespräch mit der Kundin vom
23. März 2009 über alle erforderlichen Daten verfügte, aufgrund derer
sie eine Sperre hätte aussprechen müssen (E. 3). Dabei geht sie auch
auf die Einwände der Beschwerdeführerin ein, dass die Kundin Belege
über ein Vermögen von Fr. 130'000.– vorweisen konnte und in den
Kontoauszügen Hinweise auf weitere Vermögenswerte vorhanden
gewesen seien. Ebenso berücksichtigt sie den Einwand der Be-
schwerdeführerin, die Kundin habe immer wieder glaubhaft dargelegt,
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dass sie keine finanziellen Probleme habe und zudem die wirtschaft -
liche Berechtigung an ihrem Spielgeld unterschriftlich bestätigt habe.
Sie legt weiter nachvollziehbar dar, warum sie diesen Einwänden nicht
folgt und aus welchen Gründen nach ihrer Auffassung das Unterlassen
der Spielsperre ein Verstoss gegen Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG darstellt.
Die Vorinstanz legt in der Folge eingehend die Rechtsgrundlagen für
die Sanktion und ihre Sanktionspraxis dar (E. 5 und E. 6). Sie be-
gründet weiter, warum gemäss ihrer Praxis vorliegend von einem
leichten Verstoss auszugehen sei (E. 7) und stellt beim Gewinn auf
den von der Beschwerdeführerin selbst berechneten Minimalwert ab
(E. 8). Unter Berücksichtigung der Vorbringen der Beschwerdeführerin
setzt die Vorinstanz sodann den Faktor, mit dem der Gewinn zu multi -
plizieren ist, auf 1.25 fest (E. 8). In E. 9 geht die Vorinstanz weiter auf
die Beweisanträge der Beschwerdeführerin ein und nennt die wesent-
lichen Gründe, weshalb sie diese ablehnt. Die Beschwerdeführerin
konnte der angefochtenen Verfügung daher alle wesentlichen Argu-
mente entnehmen, auf welche die Vorinstanz ihren Entscheid stützt.
Die Beschwerdeführerin war damit in der Lage, die Verfügung sach-
gerecht anzufechten. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör liegt dementsprechend nicht vor.
3.2 Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Vorinstanz habe ihr die
Einsicht in die ihr zur Verfügung stehenden Strafuntersuchungsakten
betreffend die Kundin verweigert.
3.2.1 Das Akteneinsichtsrecht bildet einen Teilgehalt des ver-
fassungsmässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör (STEPHAN C.
BRUNNER, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.],
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 26, N. 1). Für das Verfahren vor
Bundesverwaltungsbehörden wird das Akteneinsichtsrecht in Art. 26 ff.
VwVG konkretisiert. Gestützt auf Art. 26 Abs. 1 Bst. b VwVG hat die
Partei oder ihr Vertreter Anspruch darauf, in ihrer Sache alle als Be-
weismittel dienenden Aktenstücke am Sitze der verfügenden oder
einer durch diese zu bezeichnenden kantonalen Behörde einzusehen.
Diese Bestimmung umfasst nicht nur die im konkreten Fall tatsächlich
als Beweismittel herangezogenen Aktenstücke, sondern alle Unter-
lagen, welche grundsätzlich geeignet sind, als Beweismittel zu dienen.
Das Einsichtsrecht bezieht sich damit grundsätzlich auf alle
Dokumente, die im Rahmen des Verfahrens erstellt oder beigezogen
worden sind (BERNHARD WALDMANN/MAGNUS OESCHGER, in: Bernhard
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Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf
2009, Art. 26, N. 58 mit Hinweisen). Die Behörde darf jedoch gemäss
Art. 27 Abs. 1 Bst. a VwVG die Einsichtnahme in die Akten verweigern,
wenn wesentliche öffentliche Interessen die Geheimhaltung erfordern,
wozu auch das Interesse zählt, zu verhindern, dass Informationen aus
einem Verfahren missbräuchlich benutzt werden, um sich für künftige
Verfahren Vorteile zu verschaffen (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 27,
N. 25). Weiter darf die Behörde gestützt auf Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG
die Einsichtnahme in die Akten verweigern, wenn wesentliche private
Interessen, insbesondere von Gegenparteien, die Geheimhaltung er-
fordern. Einschränkungen des Akteneinsichtsrechts können auch zum
Schutz der Geheim- und Privatsphäre Dritter gerechtfertigt sein
(WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 27, N. 28; BRUNNER, a.a.O., Art. 27,
N. 28). Insbesondere sind die Persönlichkeitsrechte Dritter in Fällen zu
achten, in denen sie nicht am Verfahren beteiligt und damit nicht in der
Lage sind, ihre Rechte geltend zu machen (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O.,
Art. 27 N. 29; BRUNNER, a.a.O., Art. 27 N. 31). Die Behörde kann ge-
stützt auf Art. 27 Abs. 1 Bst. c VwVG die Einsicht in die Akten auch
verweigern, wenn das Interesse einer noch nicht abgeschlossenen
amtlichen Untersuchung es erfordert. Davon sind insbesondere auch
strafrechtliche Untersuchungen erfasst, bei denen die Ermittlung des
Sachverhalts behindert werden könnte (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O.,
Art. 27 N. 21). Zu beachten gilt es, dass nach Art. 27 Abs. 2 VwVG die
Verweigerung des Akteneinsichtsrechts auf das Erforderliche zu be-
schränken ist. Nur Akten und Aktenstücke, die einen geheim-
haltungswürdigen Inhalt aufweisen, dürfen der Einsichtnahme ent-
zogen werden. Die übrigen Inhalte müssen dagegen in geeigneter
Form zugänglich gemacht werden (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 27
N. 37 f.).
3.2.2 Nach der Praxis des Bundesgerichts kann eine Gehörs-
verletzung im Rechtsmittelverfahren geheilt werden, wenn die Be-
schwerdeinstanz in Sach- und Rechtsfragen über dieselbe Kognition
verfügt wie die Vorinstanz und dem Betroffenen dieselben Mit-
wirkungsrechte wie vor dieser zustehen (vgl. BGE 132 V 387 E. 5.1,
mit Verweis auf BGE 115 V 305 E. 2h). Nach der Rechtsprechung kann
trotz des formellen Charakters des Anspruchs auf rechtliches Gehör –
selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung – von einer Rückweisung
der Sache an die Verwaltung abgesehen werden, wenn und soweit die
Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu un-
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nötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der be-
troffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu
vereinbaren wären (Entscheid des Bundesgerichts 2C_694/2009 vom
20. Mai 2010 E. 2.2.1 mit Hinweisen).
3.2.3 Da sich das Einsichtsrecht auf alle Dokumente bezieht, die im
Rahmen des Verfahrens erstellt oder beigezogen wurden, unterliegen
auch die der Vorinstanz vom zuständigen Untersuchungsrichteramt
zugestellten Kopien der Strafuntersuchungsakten betreffend die der
Spielbankkundin vorgeworfenen strafbaren Handlungen grundsätzlich
dem Einsichtsrecht. Jedoch gilt es zu beachten, dass sich diese
Strafuntersuchungsakten auch auf die höchstpersönlichen, finanziellen
und beruflichen Verhältnisse sowie auch auf gesundheitliche Daten der
Spielbankkundin beziehen, an deren Geheimhaltung ein wesentliches
privates Interesse besteht. Die Akten umfassen zudem finanzielle
Daten und Angaben zu den internen Abläufen der geschädigten
Person, an deren Geheimhaltung sie ein grosses geschäftliches
Interesse hat. Die Ausführungen der Angestellten der geschädigten
Person, die im Strafverfahren als Auskunftspersonen vernommen
wurden, legen sowohl Details der internen finanziellen Transaktionen
der geschädigten Person als auch ihre persönlichen Arbeitsverhält-
nisse dar. Die Angaben eines Kollegen der beschuldigten Person, der
ebenfalls als Auskunftsperson einvernommen wurde, enthalten zudem
persönliche Informationen zur finanziellen und gesundheitlichen
Situation der beschuldigten Person. Sowohl an der Geheimhaltung der
Personendaten dieser Auskunftspersonen im Strafverfahren als auch
an ihren persönlichen Angaben in Bezug auf die interne bzw. persön-
liche Situation der beschuldigten und der geschädigten Person be-
stehen wesentliche private Interessen. Diese privaten Interessen sind
um so höher zu gewichten, als alle betroffenen Personen am vor-
liegenden Verfahren nicht beteiligt sind. Bei der Strafuntersuchung
gegen die Spielbankkundin handelt es sich zudem um ein noch nicht
abgeschlossenes Strafverfahren. Die in den Akten der Strafunter-
suchung enthaltenen tatbestandlichen Einzelheiten in Bezug auf die
beschuldigte Person und die geschädigte Person sind im Übrigen für
den vorliegenden verwaltungsrechtlichen Entscheid nicht von Belang.
Das Gericht stellt in seiner Entscheidung denn auch in keinster Weise
auf diese ab. Die den privaten Interessen an Geheimhaltung ent-
gegenstehenden Interessen der Beschwerdeführerin an Einsicht in alle
Akten der Strafuntersuchung sind daher gering. Der Wahrung der im
Strafverfahren involvierten Dritten auf Geheim- und Privatsphäre
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kommt daher vorliegend eine als überwiegend zu wertende Bedeutung
zu. Unter Würdigung aller Umstände und der gewichtigen privaten
Interessen durfte die Vorinstanz die Einsichtnahme in die Strafunter-
suchungsakten betreffend die Spielbankkundin, die geschädigte
Person sowie die genannten Auskunftspersonen gestützt auf Art. 27
Abs. 1 Bst. a, b und c VwVG verweigern. Allerdings hätte sie die Ein-
sichtnahme in diejenigen Akten der Strafuntersuchung gewähren
müssen, die keinen geheimhaltungswürdigen Inhalt im Sinne von
Art. 27 Abs. 1 Bst. a, b und c VwVG aufweisen. Insoweit, als die Vor-
instanz der Beschwerdeführerin die Einsicht in diese Akten verweigert
hat, liegt eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor,
welche jedoch im Beschwerdeverfahren geheilt worden ist (dazu
nachfolgende Erwägung). Zur Begründung der Einschränkung der
Akteneinsicht kann hier ferner auf die Zwischenverfügung vom
9. September 2010 verwiesen werden.
3.2.4 Dem Bundesverwaltungsgericht kommt im vorliegenden Be-
schwerdeverfahren volle Überprüfungsbefugnis zu (Art. 9 VwVG). Es
verfügt damit über dieselbe Kognition wie die Vorinstanz. Das Gericht
hat der Beschwerdeführerin mit Zwischenverfügung vom 9. September
2010 die nicht der Geheimhaltung im Sinne von Art. 27 Abs. 1 Bst. a,
b und c VwVG unterliegenden Akten des Strafverfahrens zugestellt
und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt. Die Beschwerde-
führerin konnte sich daher vorliegend in Kenntnis sämtlicher nicht der
Geheimhaltung unterliegenden Akten umfassend zu den tatsächlichen
und rechtlichen Fragen äussern. Das Bundesverwaltungsgericht hat
sodann alle Eingaben entgegengenommen und zur Klärung des
Sachverhalts beigezogen. Zusammenfassend kann festgehalten
werden, dass die nicht besonders schwer wiegende Verletzung des
rechtlichen Gehörs im vorinstanzlichen Verfahren durch das vor-
liegende Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht geheilt wurde.
3.2.5 Soweit die Beschwerdeführerin ihr Begehren um vollständige
Akteneinsicht mit Eingabe vom 23. September 2010 erneuert hat,
bringt sie inhaltlich nichts vor, was am Zwischenentscheid vom 9.
September 2010, ihr nur eingeschränkte Akteneinsicht zu gewähren,
etwas zu ändern vermöchte. Aus den darin in Erwägung 3.2.3 hiervor
dargelegten Gründen ist das Begehren abzuweisen.
4.
Die Beschwerdeführerin stellt weiter den "Verfahrensantrag", es sei
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die ESBK aufzufordern, die ihr zur Verfügung stehenden Akten aus
dem Strafverfahren des Untersuchungsrichteramtes B._______ gegen
Frau [X]. beizubringen; eventuell seien die Akten vom Untersuchungs-
richteramt B._______ beizuziehen. Zudem sei bei einer Veröffent-
lichung des Urteils (auch in elektronischer oder anderer Form) eine
vollständige Anonymisierung vorzunehmen.
4.1 Soweit sich die Begehren auf die Abnahme von offerierten Be-
weisen und auf den Beizug von der Vorinstanz zur Verfügung
stehenden Akten aus dem Strafverfahren betreffend die Kundin und
eventualiter auf den Beizug von Akten des Untersuchungsrichteramtes
B._______ bezieht, stellen sie keine Verfahrens-, sondern Beweis-
anträge dar. Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens, das vom Unter-
suchungsprinzip (Art. 12 VwVG) beherrscht wird, ist über Beweis-
anträge nicht in allgemeiner, von konkreten Sachfragen losgelöster
Weise zu befinden. Vielmehr sind Beweisanträge immer nur bezogen
auf bestimmte Fragestellungen und konkret zu bezeichnende Unter-
lagen zu prüfen, wenn die Erwägungen zur Sache anzustellen sind. Im
Übrigen ist festzuhalten, dass das Bundesverwaltungsgericht die
gesamten Akten der Vorinstanz, auch die ihr zur Verfügung stehenden
Akten aus dem Strafverfahren betreffend die Spielbankkundin, im
Sinne des Beweisantrags der Beschwerdeführerin beigezogen hat. Der
Eventualantrag auf Beizug der Akten direkt vom zuständigen Unter-
suchungsrichteramt ist dementsprechend abzulehnen.
4.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat Entscheide grundsätzlich in
anonymisierter Form zu veröffentlichen (Art. 29 Abs. 2 VGG i.V.m.
Art. 8 des Informationsreglements für das Bundesverwaltungsgericht
vom 11. Dezember 2006 [Informationsreglement, SR 173.320.4]). Die
von der Beschwerdeführerin beantragte Anonymisierung bei Veröffent-
lichung des Urteils erfolgt daher bereits aufgrund gesetzlicher Vor-
schriften.
Insoweit sich der Antrag nicht nur auf die Veröffentlichung des Urteils,
sondern auch auf die öffentliche Auflage des Dispositivs und des
Rubrums bezieht (Art. 42 VGG i.V.m. Art. 4 Informationsreglement), ist
darauf hinzuweisen, dass das Bundesverwaltungsgericht seine Ent-
scheide in nicht anonymisierter Form auflegt, sofern eine
Anonymisierung nicht zum Schutz der Persönlichkeit oder anderer
privater oder öffentlicher Interessen geboten ist (Art. 4 Abs. 2
Informationsreglement). Entsprechende gewichtige Interessen sind
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von der Beschwerdeführerin nicht hinreichend dargetan worden und
auch nicht ersichtlich, weshalb die Urteilsauflage in nicht
anonymisierter Form erfolgen wird.
5.
5.1 Das Spielbankengesetz regelt das Glücksspiel um Geld oder
andere geldwerte Vorteile sowie die Konzessionierung, den Betrieb
und die Besteuerung der Spielbanken (Art. 1 Abs. 1 SBG). Das Gesetz
bezweckt, einen sicheren und transparenten Spielbetrieb zu gewähr-
leisten, die Kriminalität und die Geldwäscherei in oder durch Spiel-
banken zu verhindern sowie den sozialschädlichen Auswirkungen des
Spielbetriebes vorzubeugen (Art. 2 Abs. 1 Bst. a-c SBG).
Für den Betrieb einer Spielbank braucht es eine Betriebskonzession
(Art. 10 Abs. 2 SBG). Diese kann nur erteilt werden, wenn die Ge-
suchstellerin ein Sicherheitskonzept und ein Sozialkonzept vorlegt
(Art. 13 Abs. 2 Bst. b SBG). Im Sozialkonzept muss dargelegt werden,
mit welchen Massnahmen die Spielbank den sozial schädlichen Aus-
wirkungen des Spiels vorbeugen oder diese beheben will (Art. 14
Abs. 2 SBG). Der Bundesrat legt die Anforderungen an die Konzepte
fest (Art. 14 Abs. 3 SBG). In Ausübung dieser Kompetenz hat der
Bundesrat die Bestimmungen zum Sozialschutz in Art. 37 ff. der Ver-
ordnung über Glücksspiele und Spielbanken vom 24. September 2004
(Spielbankenverordnung [VSBG, SR 935.521]) konkretisiert.
5.2 Die Spielsperre ist eine der Massnahmen, durch welche die sozial
schädlichen Auswirkungen des Spielbetriebs so weit als möglich ein-
geschränkt werden sollen. Die Spielbank sperrt gestützt auf Art. 22
Abs. 1 SBG Personen vom Spielbetrieb aus, von denen sie auf Grund
eigener Wahrnehmung in der Spielbank oder auf Grund Meldungen
Dritter weiss oder annehmen muss, dass sie überschuldet sind oder
ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen (Bst. a), Spiel-
einsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und
ihrem Vermögen stehen (Bst. b) oder den geordneten Spielbetrieb
beeinträchtigen (Bst. c). Die Spielsperre muss aufgehoben werden,
sobald der Grund dafür nicht mehr besteht (Art. 22 Abs. 3 SBG).
In der Botschaft zum Bundesgesetz über das Glücksspiel und über die
Spielbanken vom 26. Februar 1997 (BBl 1997 III 145; nachfolgend
Botschaft) wird zu dieser Bestimmung ausgeführt, dass es zur Spiel-
sperre gestützt auf Art. 22 SBG kein positives Wissen über die Ein-
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kommens- und Vermögensverhältnisse brauche. Es genüge vielmehr
die Annahme auf Grund eigener Wahrnehmungen innerhalb der
Spielbank bzw. die durch Hinweise Dritter gestützte Vermutung. Eigene
aktive Nachforschungen seien der Spielbank nicht gestattet. Die in
Art. 22 Abs. 1 SBG genannten Gründe führten zudem obligatorisch zu
einer Spielsperre. Nur so sei ein wirksamer Schutz dieser Spieler vor
sich selber und ihrer Angehörigen möglich (Botschaft, S. 178).
Die gesetzliche Regelung der Spielsperre in Art. 22 SBG wird durch
die Spielbankenverordnung weiter konkretisiert. Die Spielbank legt
nach Art. 41 Abs. 2 VSBG das Verfahren bei verhängten sowie bei
selbst beantragten Spielsperren fest. Bei Spielsperren registriert die
Spielbank gemäss Art. 41 Abs. 3 VSBG Name, Vorname, Geburts -
datum und Adresse der gesperrten Person (Bst. a), die Art der Sperre
(Bst. b), das Ausstellungsdatum der Sperre (Bst. c) und die Be-
gründung der Sperre (Bst. d). Zusätzlich registriert sie gestützt auf
Art. 41 Abs. 4 VSBG nach Möglichkeit die berufliche und familiäre
Situation der Spielerin oder des Spielers (Bst. a), die Ereignisse,
welche zur Spielsperre geführt haben, namentlich die Anzahl Besuche,
Feststellungen über getätigte Einsätze, Meldungen und Auskünfte
Dritter sowie Massnahmen, welche die Spielbank vor der Spielsperre
getroffen hat (Bst. b), die nach dem Aussprechen der Spielsperre ge-
troffenen Massnahmen wie Gespräche, Empfehlungen, finanzielle
Unterstützung, Vermittlung von Beratungs- und Unterstützungs-
programmen sowie das Ergebnis dieser Massnahmen. Die Spielbank
legt zudem nach Art. 42 Abs. 2 Bst. c VSBG das Verfahren zur Auf-
hebung von Spielsperren fest. Im Rahmen dieses Verfahrens lädt die
Spielbank die betroffene Person mittels eines Schreibens zu einem
Gespräch ein und verlangt von ihr die für die Beurteilung ihrer
finanziellen Situation geeigneten Dokumente wie Betreibungs-
registerauszug oder Lohnabrechnung (Art. 42 Abs. 2 Bst. c VSBG).
5.3 Mit Erteilung der Konzession auferlegt der Bundesrat den
Konzessionären die Verpflichtung, sämtliche spielbankenrechtlichen
Vorschriften einzuhalten. Zudem sind alle Konzessionsvorschriften und
die damit zusammenhängenden Bedingungen und Auflagen zu
wahren. Ein Verstoss gegen eine spielbankenrechtliche Vorschrift stellt
daher ebenso eine Konzessionsverletzung im Sinne von Art. 51 SBG
dar wie die Verletzung einer näher bestimmten Konzessionsvorschrift
(Entscheid des Bundesgerichts 2C.177/2008 vom 20. Juni 2008
E. 3.2).
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Verstösst eine Konzessionärin zu ihrem Vorteil gegen die Konzession
oder gegen eine rechtskräftige Verfügung, so wird sie gemäss Art. 51
SBG mit einem Betrag bis zur dreifachen Höhe des durch den Ver-
stoss erzielten Gewinnes belastet. Liegt kein Gewinn vor oder kann er
nicht festgestellt oder geschätzt werden, so beträgt die Belastung bis
zu 20 % des Bruttospielertrags im letzten Geschäftsjahr.
5.4 Mit der Beaufsichtigung der Spielbanken ist die ESBK als ver-
waltungsunabhängige Spezialinstanz betraut, die sich aus un-
abhängigen Sachverständigen zusammensetzt (Art. 46 Abs. 2 SBG).
Sie beaufsichtigt die Spielbanken, überwacht die Einhaltung der
gesetzlichen Vorschriften und erlässt die zum Vollzug des Gesetzes
notwendigen Verfügungen (Art. 48 Abs. 1 SBG). Sie überwacht ins-
besondere die Umsetzung des Sozialkonzepts (Art. 48 Abs. 2 Bst. c
SBG).
6.
Die Beschwerdeführerin rügt in materieller Hinsicht eine Verletzung
von Bundesrecht. Die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, dass die
Beschwerdeführerin im März 2009 über die notwendigen Hinweise
verfügt habe, um gegen die Spielbankkundin eine Spielsperre gestützt
auf Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG zu verhängen.
6.1 Um vorliegend zu beurteilen, ob die Beschwerdeführerin Art. 22
Abs. 1 Bst. b SBG verletzt hat, gilt es zu prüfen, ob sie auf Grund
eigener Wahrnehmung in der Spielbank oder auf Grund von
Meldungen Dritter wusste oder annehmen musste, dass die Kundin
Spieleinsätze riskierte, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen
und ihrem Vermögen standen. Andere Gründe für eine Spielsperre
fallen ausser Betracht. Dabei gilt es mit Blick auf die Materialien zu
dieser Bestimmung zu beachten, dass der Gesetzgeber die Schwelle
zum Verhängen einer Spielsperre bewusst niedrig angesetzt hat. Dem
Ziel der Bestimmung entsprechend, einen wirksamen Schutz der
spielenden Person vor sich selber und ihrer Angehörigen zu ermög-
lichen, muss die Spielbank nicht mit Sicherheit wissen, dass die
Spieleinsätze einer Person in keinem Verhältnis zu ihrer finanziellen
Situation stehen. Die Spielsperre ist vielmehr bereits zwingend aus-
zusprechen, wenn lediglich Hinweise den hinreichend verdichteten
Verdacht begründen, die Person tätige Einsätze, die im Vergleich zu
ihrem Einkommen und ihrem Vermögen als unverhältnismässig er-
scheinen. Nur wenn die Spielsperre bereits gestützt auf eine durch
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konkrete Hinweise begründete Vermutung einer solchen Diskrepanz
zwischen der Höhe der Einsätze und der Höhe des Einkommens und
Vermögens erfolgt, dient sie dem auch in der neusten Rechtsprechung
des Bundesgerichts hervorgehobenen Zweck der Spielbankengesetz-
gebung, sozialschädlichen Auswirkungen des Spielbetriebs vorzu-
beugen (Entscheid des Bundesgerichts 2C.694/2009 vom 20. Mai
2010 E. 4). Dies hat insbesondere durch die frühzeitige Erfassung ge-
fährdeter Spieler und deren Fernhaltung vom Spielbetrieb zu erfolgen
(Botschaft, S. 156 f.).
6.2 Aus dem von der Beschwerdeführerin eingereichten Sozial-
konzept-Dossier geht hervor, dass die Kundin seit Mai 2006 die
Spielbank besuchte. Der erste "Meldezettel Früherkennung" im
Dossier der Kundin wurde am 30. Juni 2006 erstellt und weist darauf
hin, dass die Kundin immer häufiger komme. Einem zweiten Melde-
zettel vom 3. Juli 2006 ist zu entnehmen, dass sie das Casino mehr
als zwölf Mal pro Monat besuche. Am 4. Juli 2006 wurde die erste
"Checkliste Früherkennung" eröffnet. In dieser Checkliste wurde fest-
gehalten, dass die Kriterien "Auffällige Veränderung der Anzahl Be-
suche" und "Regelmässiger Spieler" in Bezug auf die Kundin erfüllt
seien. Die Kundin wurde daher bis zum 29. August 2006 gezielt be-
obachtet. Der Sozialkonzeptverantwortliche sprach die Kundin zudem
am 16. August 2006 an. Gemäss Gesprächsnotiz hat die Kundin im
Rahmen dieses Kontaktgesprächs angegeben, dass sie seit 15 Jahren
in einer Bank als Kassiererin arbeite. Am 1. September 2006 entschied
die Spielbank, die Checkliste zu schliessen, da sich keine konkreten
Anzeichen für eine Glücksspielsucht oder Finanzprobleme gezeigt
hätten.
Am 17. November 2006 wurde ein dritter Meldezettel erstellt. Gemäss
diesem spiele die Kundin mit hohen Einsätzen und bleibe immer bis
zur Schliessung des Casino. Unter den Bemerkungen wurde zudem
ausgeführt, dass die Kundin seit einer Zeit "eine gute Welle" habe und
nicht schlecht gewinne. Es wurde jedoch vermutet, "wenn es sich dreht
und sie verliert, kann sie nicht aufhören." Sie hole mehrmals Geld,
wenn sie in der Spielbank sei und wechsle immer Tausendernoten in
Hunderter. Schliesslich wurde vermerkt: "Sie ist 'normale' Bank-
schalter-Angestellte. Ich frage mich woher sie dieses Geld hat." Am
19. November 2006 wurde eine weitere Checkliste eröffnet und die
Kundin bis zum 15. Januar 2007 gezielt beobachtet. Am 13. Januar
2007 sprach der Sozialkonzeptverantwortliche die Kundin an, als diese
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Geld an der Kasse gewechselt hatte. Die Kundin führte bei dieser Ge-
legenheit aus, dass es momentan bei ihr gut laufe, weshalb sie die
Spielbank häufig besuche und hohe Einsätze tätige. Am 15. Januar
2007 fiel der Entscheid, die Checkliste mangels konkreter Anzeichen
für Glücksspiel- oder Finanzprobleme zu schliessen.
Ein vierter Meldezettel wurde am 16. März 2007 angelegt. In diesem
wurde festgehalten, dass die Kundin schon einmal beobachtet worden
sei, immer noch sehr hoch spiele und sehr viel komme. Sie spiele
immer mit dem Maximum am Super Cherry und habe sich auch schon
darüber geäussert, dass sie sehr viel Geld verspiele. Am 18. März
2007 wurde erneut eine Checkliste eröffnet. Da in der Checkliste als
Kriterium neben "Gast versucht, seine Verluste wieder einzuspielen"
und "Regelmässiger Spieler" auch das Kriterium "Gast macht negative
Aussagen über seine finanzielle Situation" angekreuzt wurde, führte
ein Mitarbeiter der Spielbank am 8. Juli 2007 mit der Kundin ein Ge-
spräch und befragte sie nach ihrem Spielverhalten und ihrer
finanziellen Situation. Als Gesprächsnotiz wurde festgehalten:
"Die Spieleinsätze stehen bei ihr nicht im Verhältnis zu ihrem Einkommen. Sie
gewann jedoch 80'000 letzte Woche + finanziert meist das Spiel mit ihren
Gewinnen. Sie berührt dabei ihre Ersparnisse nicht, sie steht finanziell
gesund da und hat keine Schulden. Sie gab zu, ihre Verluste zu versuchen
wieder einzuspielen, sie betritt jedoch das Casino mit einem fixen Geldbetrag
+ geht nicht an den Bancomat."
Da für die Spielbank keine konkreten Anzeichen für Glücksspiel- oder
Finanzprobleme vorlagen, wurde die Checkliste gleichentags wieder
geschlossen.
Am 20. Dezember 2008 erstellte der Sozialkonzeptverantwortliche
selbst einen weiteren Meldezettel, auf welchem sich die Bemerkung
findet, dass die Kundin während des Spiels mehr trinke als gewohnt
und gleichzeitig mehrere Automaten mit "Maximumeinsätzen" auf
automatisches Spiel eingestellt habe. Deshalb wurde gleichentags
erneut eine Checkliste eröffnet. Die Kriterien "Gast spielt gleichzeitig
exzessiv an mehreren Automaten/Tischen" und "Gast zeigt auffällige
Veränderung von Verhalten und Erscheinungsbild" wurden angekreuzt,
wonach sie bis zum 14. Februar 2009 gezielt beobachtet wurde. Am
23. Februar 2009 fand ein weiteres Kontaktgespräch statt. Bei der
Gesprächsnotiz wurde vermerkt: "Unserer Meinung nach spielt sie weit
über ihre Verhältnisse." Die Kundin wurde daher zur Einreichung
finanzieller Unterlagen innert zehn Tagen aufgefordert. Die Kundin
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empörte sich, worauf sie von der Security aus der Spielbank begleitet
wurde und der Sozialkonzeptverantwortliche den Eintrag der
provisorischen Spielsperre im C-Key System veranlasste. Die Kundin
liess die zehntägige Frist verstreichen, reichte aber dann mit
Schreiben vom 16. März 2009 die verlangten Unterlagen ein. Mit
Schreiben vom 17. März 2009 wurde sie von der Beschwerdeführerin
zu einem Gespräch eingeladen, welches am 23. März 2009 stattfand.
Der Mitarbeiter vermerkte zum Gespräch, die Kundin arbeite bei einem
Finanzinstitut als Kundenberaterin und erhalte ein monatliches Salär
von Fr. 5'490.25. Anhand der Kontoauszüge weise ihr Konto per
20. Februar 2009 einen Saldo in der Höhe von Fr. 69'960.88 auf. Die
auf den Kontoauszügen aufgeführten Gutschriften sowie Zahlungs-
eingänge seien von ihr als Zinsvergütungen von Aktien und Anlage-
fonds oder als Spielgewinne bezeichnet worden. Auf der Checkliste
wurde als Gesprächsnotiz festgehalten, dass die finanziellen Unter -
lagen positiv zu bewerten seien und keine Glücksspielprobleme be-
stehen würden. Die Checkliste wurde daher am 23. März 2009 ge-
schlossen und die provisorische Spielsperre aufgehoben.
Nachdem die Beschwerdeführerin ein Editionsbegehren des zu-
ständigen Untersuchungsrichteramtes erhielt, wurde die Kundin am
28. September 2009 mit einer Spielsperre belegt, worüber die Kundin
am 30. Oktober 2009 informiert wurde.
6.3 Aus den vorstehenden Unterlagen des Sozialkonzept-Dossiers
ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin über genügend Hinweise zur
Annahme verfügte, dass die Spielbankenkundin Einsätze riskierte, die
in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und ihrem Vermögen
standen und daher eine Spielsperre nach Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG
hätte aussprechen müssen. Die Spieleinsätze der Kundin waren nach
den dokumentierten Beobachtungen der Mitarbeitenden der Spielbank
hoch (Meldezettel vom 17. November 2006) resp. sehr hoch (Melde-
zettel vom 16. März 2007), und am Super Cherry spielte die Kundin
sogar immer mit dem Maximum (Meldezettel vom 16. März 2007).
Nach den eigenen Berechnungen der Beschwerdeführerin ist davon
auszugehen, dass sich die Einsätze der Spielbankkundin pro Monat
auf rund Fr. 98'810.– beliefen (vgl. dazu E. 6.4.2 und 10.3). Diese Ein-
sätze standen unbestrittenermassen in keinem Verhältnis zum Ein-
kommen der Kundin als Kassiererin in einer Bank, was der Be-
schwerdeführerin schon sehr früh (vgl. Checkliste vom 4. Juli 2006)
bekannt war bzw. bekannt gewesen sein musste. Bereits auf dem
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Meldezettel vom 17. November 2006 wird denn auch die Frage auf-
geworfen, woher die Spielbankkundin als normale Bankschalter-An-
gestellte dieses Geld habe, und nach dem Gespräch vom 8. Juli 2007
wurde sogar ausdrücklich vermerkt, dass die Spieleinsätze der Kundin
nicht im Verhältnis zu ihrem Einkommen stehen würden. Für die Ver-
mutung, dass die hohen, sehr hohen resp. maximalen Einsätze der
Kundin auch nicht durch ein entsprechend hohes Vermögen gedeckt
waren, bestanden ebenfalls ausreichende Anhaltspunkte. Zum einen
machte die Spielbankkundin selber negative Aussagen über ihre
finanzielle Situation (vgl. Meldezettel vom 16. März 2007; Checkliste
vom 18. März 2007), wozu es bei ausreichend vorhandenen Ver-
mögenswerten kaum Anlass gegeben hätte. Zum anderen erweisen
sich die von der Kundin im Rahmen des Gesprächs vom 8. Juli 2007
gemachten Angaben zu ihren finanziellen Verhältnissen als offensicht-
lich unglaubwürdig. Als notorisch bekannt (vgl. Vernehmlassung der
Vorinstanz vom 7. Juli 2010, S. 3 f.) und im Übrigen durch die Auf -
stellung der Beschwerdeführerin selbst belegt (act. 15) muss die Tat-
sache gelten, dass der Spielbank durchschnittlich rund 20 % der
Spieleinsätze als Ertrag verbleiben. Vor diesem Hintergrund ist
zweifelhaft, ob eine regelmässig spielende Person mittel- bis langfristig
ihre Spieleinsätze allein durch die erzielten Gewinne decken kann. Die
Aussage der Kundin am 8. Juli 2007, sie finanziere ihr Spiel mit ihren
Gewinnen und berühre ihre Ersparnisse nicht, hätten Zweifel wecken
und näher hinterfragt werden müssen. Insbesondere hätte diese Aus-
sage einem zur Erkennung von spielsuchtgefährdeten Personen aus-
gebildeten Mitarbeiter der Spielbank (vgl. Art. 37 Abs. 1 Bst. c i.V.m.
Art. 39 VSBG) Anlass geben müssen, Zweifel an der Stabilität der
Vermögensverhältnisse der Kundin zu haben. Dies gilt umso mehr, als
der Mitarbeiter explizit festgehalten hat, dass die Spieleinsätze der
Kundin in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen stehen würden.
Zweifel an den Ausführungen der Kundin waren im Übrigen auch
darum angebracht, weil ihre Aussage, sie betrete das Casino mit
einem fixen Geldbetrag und gehe nicht an den Bancomaten, im
Widerspruch zu den Beobachtungen eines Mitarbeitenden standen,
dass sie in der Spielbank mehrmals Geld hole und Tausendernoten in
Hunderter wechsle (Meldezettel vom 17. November 2006). Mit Blick
auf das seit Juni 2006 dokumentierte problembehaftete Spielverhalten
der Kundin hätte sich daher bereits am 16. März 2007 eine Spielsperre
gerechtfertigt. Ob die Spielbank die Kundin auch schon zu diesem
Zeitpunkt zwingend vom Spielbetrieb hätte aussperren müssen, kann
jedoch offen bleiben. Ausschlaggebend erscheint, dass spätestens
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nach dem Gespräch mit der Kundin am 8. Juli 2007 genügend ge-
wichtige Anhaltspunkte für die Annahme bestanden, dass die hohen,
sehr hohen resp. maximalen Einsätze der Kundin in keinem Verhältnis
zu ihrem Einkommen und ihrem Vermögen standen. Da mit Blick auf
Ziel und Zweck der Spielbankengesetzgebung für das Aussprechen
einer Spielsperre bereits ein solcher begründeter Verdacht ausreicht
(vgl. E. 5.1 und E. 4.2), lagen am 8. Juli 2007 alle Voraussetzungen
vor, um die Kundin vom Spielbetrieb auszusperren. Indem die Be-
schwerdeführerin zu diesem Zeitpunkt keine Spielsperre aussprach,
verletzte sie Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG.
6.4 Was die Beschwerdeführerin dagegen einwendet, vermag nicht zu
überzeugen.
6.4.1 Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, sie habe die
Vermögensverhältnisse der Spielbankkundin im März 2009 genügend
abgeklärt und keine Anzeichen für das Vorliegen der Voraussetzungen
von Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG gefunden. Die Spielbankkundin habe
Kontoauszüge vorgelegt, die ihr ein Vermögen von rund Fr. 130'000.–
bescheinigt hätten. Die Übertragungen auf den von der Kundin bei-
gebrachten Kontoauszügen hätten zudem aufgezeigt, dass sie über
verschiedene Konten verfüge und die Aufstellungen bestimmte An-
lagekategorien nicht einschliessen würden. Daraus sei zu schliessen
gewesen, dass das Vermögen der Kundin mehr als Fr. 130'000.– be-
tragen müsse. Die Kundin habe zudem im Gespräch vom 23. März
2009 glaubhaft versichert, dass die Zahlungseingänge auf den
Kontoauszügen von Zinsvergütungen auf Aktien und Anlagefonds her-
rührten. Auch diese Aussagen hätten auf weitere Vermögenswerte
hingedeutet.
6.4.2 Wie in E. 6.3 aufgezeigt, waren die Voraussetzungen für eine
Spielsperre nach Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG bereits am 8. Juli 2007
gegeben. Diese lagen – entgegen den Ausführungen der Be-
schwerdeführerin – auch nach Abklärung der finanziellen Verhältnisse
der Kundin am 23. März 2009 noch vor. Das monatliche Einkommen
der Spielbankkundin belief sich unbestrittenermassen auf rund
Fr. 5'490.–. Zum Nachweis ihres Vermögens reichte die Kundin einen
Auszug aus einem Privatkonto (...) ein, dessen Schlusssaldo per
23. Februar 2009 Fr. 69'960.88 betrug. Zudem legte sie eine Übersicht
der Anlagen nach Anlagekategorie per 23. Februar 2009 vor, die ein
Nettovermögen exkl. gebundene Vorsorge von total Fr. 33'955.– auf-
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wies. Schliesslich brachte sie einen Bankauszug per 23. Februar 2009
bei, auf dem die Saldi von drei weiteren Konten belegt wurden: ein
Privatkonto über Fr. 8'000.–, ein weiteres Privatkonto über Fr. 8'000.–
und ein Sparkonto über Fr. 7'600.–. Daraus resultierte per 23. Februar
2009 ein Gesamtvermögen von Fr. 127'515.88. Hinweise auf weitere
Vermögenswerte sind den eingereichten Unterlagen nicht zu ent-
nehmen. Alle Übertragungen auf das Privatkonto (...) stammten von
den anderen bei der Berechnung des Gesamtvermögens bereits be-
rücksichtigten drei Konten. Der Anlagenübersicht ist zudem nicht zu
entnehmen, dass bestimmte Anlagekategorien nicht eingeschlossen
wären. Die Annahme, es seien noch weitere Vermögenswerte vor-
handen, ist daher nicht nachvollziehbar. Im Übrigen hat die Spielbank
gemäss Art. 42 Abs. 2 Bst. b VSBG von einer vom Spielbetrieb aus-
gesperrten Person geeignete Dokumente, d.h. schriftliche Belege, für
die Beurteilung ihrer finanziellen Situation zu verlangen. Lediglich auf
mündliche Aussagen und Zusicherungen der betroffenen Spielerin
durfte dementsprechend vorliegend nicht abgestellt werden.
Die von der Kundin mit den vorstehend genannten Unterlagen be-
legten Vermögens- und Einkommensverhältnisse stehen offensichtlich
in keinem Verhältnis zu den von der Beschwerdeführerin
dokumentierten hohen, sehr hohen resp. maximalen Einsätzen der
Kundin in der Spielbank. Nach den eigenen Berechnungen der Be-
schwerdeführerin hat die Kundin pro Monat Spieleinsätze von rund
Fr. 98'810.– in der Spielbank getätigt. Diese monatlichen Spieleinsätze
sind rund 18 Mal höher als ihr Monatseinkommen und betragen rund
77.5 % ihres Gesamtvermögens am 23. Februar 2009. Beim durch-
schnittlichen Verlust von rund 20 % auf den Spieleinsätzen wäre das
Vermögen der Kundin somit in rund sechs Monaten nahezu auf-
gebraucht gewesen. Da somit ein klares Missverhältnis zwischen den
Einsätzen und den Einkommens- und Vermögensverhältnissen der
Kundin vorlag, waren die Voraussetzungen einer Spielsperre gemäss
Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG auch am 23. März 2009 erfüllt.
6.4.3 Die Beschwerdeführerin führt weiter aus, die Kundin sei in den
Jahren 2006 und 2007 unter dem Namen ihres Ehemannes bekannt
gewesen, der ein erfolgreicher und vermögender Geschäftsmann sei.
Die Kundin habe gegenüber den Mitarbeitenden der Spielbank zudem
stets glaubhaft dargelegt, dass sie im Rahmen der Scheidung gross-
zügig abgefunden worden sei. Ihre Wohnsituation und ihr bei-
behaltener hoher Lebensstil hätten davon gezeugt. Die Kundin habe
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weiter keine Gelegenheit ausgelassen, darauf hinzuweisen, dass sie
keine finanziellen Probleme habe und der Spassfaktor bei den Spiel-
bankbesuchen im Vordergrund stünde. Gegenüber einer Kassenmit-
arbeiterin soll sie zudem erklärt haben, dass sie Geld aus einer Erb-
schaft erhalten habe. Immer wieder habe sie glaubhaft versichert,
dass sie ihre Spieleinsätze mit den erzielten Spielgewinnen tätige. Es
hätten keine Anhaltspunkte bestanden, den glaubwürdigen Aussagen
der Kundin zu misstrauen, zumal keine Anzeichen von einem
problembehafteten Spielverhalten zu erkennen gewesen seien.
6.4.4 Diese Vorbringen der Beschwerdeführerin stehen im Wider-
spruch zu den zahlreichen Beobachtungen der mit der Umsetzung des
Sozialkonzepts betrauten Mitarbeitenden der Spielbank, die auf
mehreren Meldezetteln und Checklisten ein problembehaftetes Spiel-
verhalten der Kundin dokumentierten (vgl. E. 6.2). Ebenfalls
dokumentiert sind negative Aussagen der Kundin selbst über ihre
finanzielle Situation (Checkliste vom 18. März 2007) sowie die Auf-
fassung der Spielbankmitarbeitenden, die Einsätze der Kundin
stünden in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen (Meldezettel vom
17. November 2006; Checkliste vom 8. Juli 2007). Die Aussagen der
Kundin in Bezug auf die Finanzierung ihrer hohen Spieleinsätze waren
im Übrigen offensichtlich unglaubwürdig (vgl. E. 6.3), was bereits für
sich genommen als deutliches Alarmzeichen in Bezug auf das Spiel -
verhalten der Kundin und dessen Auswirkungen auf ihre finanziellen
Verhältnisse hätte wahrgenommen werden müssen. Wie bereits auf-
gezeigt, bestanden daher am 8. Juli 2007 ausreichende, belegte Hin-
weise darauf, dass die Einsätze der Kundin in keinem Verhältnis zu
ihren Einkommens- und Vermögensverhältnissen standen. Da diese
Anhaltspunkte im Sozialkonzept-Dossier von dafür spezifisch aus-
gebildeten Mitarbeitenden der Spielbank rechtsgenüglich dokumentiert
wurden, kann auf die von der Beschwerdeführerin in diesem Zu-
sammenhang beantragten Zeugeneinvernahmen verzichtet werden.
6.4.5 Die Beschwerdeführerin beurteilt den Vorwurf, nach dem sie
verpflichtet sei, die Vermögensentwicklung ihrer Kunden intensiver zu
beobachten oder zu analysieren, wie ihr Vermögen geäufnet werde,
als verfehlt. Die Spielbank habe weder auf Grund von Art. 22 SBG
noch auf Grund eines Prozesses oder einer Vorgabe der Vorinstanz
die Pflicht, eine umfassende Vermögensanalyse vorzunehmen. Art. 22
SBG verbiete eine solche Vermögensanalyse geradezu. Die Spielbank
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müsse wachsam sein, könne aber nicht eingehende Finanzanalysen
und Bonitätsbewertungen vornehmen.
6.4.6 Die vorstehenden Einwände der Beschwerdeführerin sind bei
der Beurteilung der Frage, ob sie Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG verletzt
hat, rechtlich unbeachtlich. Den Materialien zu Art. 22 SBG ist klar zu
entnehmen, dass die Spielbank für das Aussprechen einer Spielsperre
kein positives Wissen über die Einkommens- und Vermögensver-
hältnisse der betroffenen Person haben muss. Eigene aktive Nach-
forschungen sind der Spielbank diesbezüglich sogar untersagt.
Finanzanalysen und Bonitätsbewertungen sind daher für das Ver-
hängen einer Spielsperre rechtlich nicht verlangt und daher entbehr-
lich (vgl. E. 5.2 und E. 6.1).
Insoweit die Beschwerdeführerin im Übrigen geltend machen will, sie
sei bei der Aufhebung der Spielsperre nicht verpflichtet, eine ein-
gehende Finanzanalyse und Bonitätsbewertung vorzunehmen, kann
ihr nicht gefolgt werden. Für die Aufhebung der Spielsperre hat die
Spielbank von der betroffenen Person die für die Beurteilung ihrer
finanziellen Situation geeigneten Dokumente zu verlangen
(Art. 42 Abs. 2 Bst. b VSBG). Die Spielbank hat auf Grund dieser
Unterlagen abzuklären, ob der Grund für die Sperre nicht mehr be-
steht. Dies setzt zwingend voraus, dass die dafür verantwortlichen
Mitarbeitenden beurteilen können, ob die Person überschuldet ist,
ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen kann oder
Spieleinsätze riskierte, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen
und ihrem Vermögen stehen. Die Beurteilung, ob eine Spielsperre
aufgehoben werden kann, bedingt daher Kenntnisse zur Analyse der
entsprechenden Finanzunterlagen. Ohne diese Fähigkeiten kann kein
wirksamer Schutz der betroffenen Person vor sich selber und ihrer
Angehörigen gewährleistet und damit Ziel und Zweck von Art. 22 SBG
nicht realisiert werden. Die Spielbank ist daher verpflichtet, mit einer
entsprechenden Ausbildung und einer regelmässigen Weiterbildung
ihres Personals sicherzustellen, dass es die notwendigen Kenntnisse
besitzt, um beurteilen zu können, ob die finanzielle Situation einer
Person die Aufhebung einer Spielsperre erlaubt oder nicht (Art. 37
Abs. 1 Bst. c i.V.m. Art. 39 VSBG).
6.4.7 Unbeachtlich für die Beurteilung der Frage, ob die Beschwerde-
führerin Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG verletzt hat, sind im Übrigen die von
der Beschwerdeführerin vorgebrachten Überlegungen zu einer all -
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fälligen Vernachlässigung von Sicherheitsvorschriften bei der Arbeit-
geberin der Spielbankkundin und die daraus folgenden günstigen Ge-
legenheiten, zu grossen Geldbeträgen zu kommen. Die Spielbank hat
gemäss Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG zwingend Personen vom Spiel-
betrieb auszusperren, von denen sie auf Grund eigener Wahrnehmung
in der Spielbank weiss oder annehmen muss, dass sie Spieleinsätze
riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und ihrem
Vermögen stehen. Die Herkunft oder die Umstände der Erlangung der
finanziellen Mittel für die unverhältnismässig hohen Spieleinsätze ist
für das Verhängen der Spielsperre gestützt auf Art. 22 Abs. 1 Bst. b
SBG jedoch nicht massgebend.
6.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin
spätestens am 8. Juli 2007 ausreichende Hinweise zur Annahme
hatte, dass die Kundin Spieleinsätze riskierte, die in keinem Verhältnis
zu ihren Einkommens- und Vermögensverhältnissen standen. Indem
die Beschwerdeführerin die Spielbankkundin zu diesem Zeitpunkt nicht
vom Spielbetrieb aussperrte, verletzte sie Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG.
Darin hat die Vorinstanz zu Recht eine Konzessionsverletzung erblickt
(E. 6.3).
7.
Die Vorinstanz hat eine weitere Konzessionsverletzung im Sinne von
Art. 51 SBG darin erblickt, dass die Beschwerdeführerin entgegen den
Vorgaben ihres Sozialkonzepts die provisorische Spielsperre der
Kundin nicht in eine "angeordnete Spielsperre" umwandelte, nachdem
sie ihre Finanzbelege nicht innert der vorgegebenen Frist einreichte.
Die Beschwerdeführerin bestreitet diesen Vorwurf. Dass die Kundin die
Unterlagen zu ihren finanziellen Verhältnissen nach entsprechender
Aufforderung vom 23. Februar 2009 nicht nach der Frist von zehn
Tagen eingereicht habe, sondern erst am 16. März 2009, sei nicht
aussergewöhnlich und könne vielfältige unverdächtige Beweggründe
haben. Sie habe die provisorische Spielsperre der Kundin daher nicht
in eine "angeordnete Spielsperre" umwandeln müssen.
7.1 Das Sozialkonzept der Beschwerdeführerin sieht unbestrittener-
massen vor, dass die Spielbank einem Gast, von dem sie zur Klärung
der Situation einen finanziellen Nachweis verlangt, eine provisorische
Sperre erteilt. Erfolgt der finanzielle Nachweis nicht innerhalb der Frist,
ist die provisorische Sperre in eine "angeordnete" umzuwandeln.
Diese Vorgaben des Sozialkonzepts stellen Teil der zu wahrenden
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Konzessionsvorschriften dar (vgl. E. 5.3). Werden sie nicht ein-
gehalten, liegt eine Konzessionsverletzung vor.
7.2 Die Spielbankkundin wurde am 23. Februar 2009 aufgefordert,
Unterlagen zur Abklärung ihrer finanziellen Verhältnisse innert einer
Frist von zehn Tagen einzureichen. Gleichzeitig wurde eine
provisorische Spielsperre gegen die Kundin ausgesprochen.
Unbestrittenermassen reichte die Kundin die verlangten finanziellen
Nachweise nicht innerhalb der Frist von zehn Tagen ein. Die Be-
schwerdeführerin hätte daher in Umsetzung der Vorgaben ihres
Sozialkonzepts die provisorische Sperre der Kundin in eine "an-
geordnete" umwandeln müssen. Die Vorgaben des Sozialkonzepts
sind diesbezüglich zwingend und sehen keine Ausnahme vor, auch
nicht bei Vorliegen von unverdächtigen Beweggründen seitens der
Kundin. Indem die Beschwerdeführerin das Verhängen einer an-
geordneten Spielsperre nach Ablauf der Frist von zehn Tagen unter-
liess, verletzte sie daher die Vorgaben des Sozialkonzepts und damit
auch die Konzessionsbestimmungen.
7.3 Daran vermag der Einwand der Beschwerdeführerin, die
provisorische Spielsperre sei der "angeordneten" im Ergebnis gleich
und hätte nach Prüfung der finanziellen Unterlagen und der Be-
sprechung vom 23. März 2009 sowieso aufgehoben werden müssen,
nichts zu ändern. Wie bereits ausführlich gezeigt, waren die Voraus-
setzungen einer Spielsperre auch am 23. März 2009 erfüllt (E. 6.4.2).
8.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Vorinstanz habe den Sach-
verhalt unrichtig bzw. unvollständig festgestellt. Soweit ein Verstoss
gegen die Konzession nach Art. 51 SBG alleine aufgrund des Um-
standes behauptet werde, dass sich im Nachhinein in einem Fall
herausstelle, dass ein Spieler spielsüchtig sei und dazu Gelder ver-
untreut haben soll, so wäre diese Spielsucht abzuklären. Die Vor-
instanz habe aber die Motive der Spielerin für die ihr vorgeworfenen
strafbaren Handlungen zum Nachteil ihrer Arbeitgeberin nicht näher
untersucht. Die Vorinstanz habe zudem sämtliche von der Be-
schwerdeführerin zur Entkräftung der Vorwürfe beantragten
Personenbefragungen nicht durchgeführt und sich wohl auf Presse-
berichte gestützt. Weiter seien die Feststellungen der Vorinstanz, die
im Rahmen von Inspektionen vor dem Bekanntwerden der an-
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genommenen Verfehlungen der Kundin bei der Beschwerdeführerin
durchgeführten worden seien, nicht näher untersucht worden.
8.1 Im Verwaltungsverfahren des Bundes stellt die Behörde nach
Art. 12 VwVG den Sachverhalt von Amtes wegen fest. Der Sachverhalt
umfasst dabei nur die rechtserheblichen Tatsachen, d.h. jene
faktischen Grundlagen, die für die Regelung des in Frage stehenden
Rechtsverhältnisses relevant sind (vgl. auch Art. 49 Bst. b VwVG).
Sachverhaltselemente, die für den Ausgang des Verfahrens nicht
wesentlich sind, brauchen nicht erhoben zu werden (CHRISTOPH AUER, in:
Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG],
Zürich/St. Gallen 2008, Art. 12, N. 2; PATRICK L. KRAUSKOPF/KATRIN
EMMENEGGER, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.],
VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungs-
verfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 12, N. 28).
8.2 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin vor, über die Spiel-
bankkundin nicht rechtzeitig eine Spielsperre verhängt zu haben und
damit Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG sowie die Vorgaben ihres Sozial-
konzepts und damit ihre Konzession verletzt zu haben. Als rechts-
erhebliche Tatsachen sind daher lediglich diejenigen faktischen
Grundlagen zu betrachten, die als Voraussetzungen für das Verhängen
einer Spielsperre nach Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG sowie nach dem
Sozialkonzept der Beschwerdeführerin gegeben sein müssen. Diese
relevanten Tatsachen hat die Vorinstanz unter Heranziehung der ge-
eigneten Unterlagen des Sozialkonzept-Dossiers der Kundin sowie der
Eingaben der Beschwerdeführerin rechtsgenüglich abgeklärt (vgl.
E. 6.2 und E. 7.2). Da weder eine allfällige Spielsucht der Kundin, noch
ihre Motive für die vorgeworfene strafbare Handlung, noch Ergebnisse
von vorgängigen Inspektionen vorliegend rechtserhebliche Tatsachen
darstellen, mussten diese von der Vorinstanz auch nicht abgeklärt und
weiter untersucht werden. Die Rüge der Beschwerdeführerin, die Vor-
instanz habe den Sachverhalt unrichtig resp. unvollständig festgestellt,
erweist sich als unbegründet. Deshalb erübrigen sich Weiterungen
hierzu sowie insbesondere die Durchführung der von der Be-
schwerdeführerin beantragten Zeugenbefragungen und zusätzlichen
Beweismassnahmen. Die entsprechenden Beweisanträge sind daher
abzuweisen.
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B-4024/2010
8.3 Da die Vorinstanz wie gezeigt zutreffend angenommen hat, die
Beschwerdeführerin habe die ihr vorgeworfenen Konzessionsver-
letzungen begangen, kann hier auch offen bleiben, ob die Be-
schwerdeführerin beim Vollzug des Sozialkonzeptes im konkreten Fall
auch verpflichtet gewesen wäre, Daten aus der Geldwäscherei-Auf-
sicht beizuziehen.
9.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin
gegen Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG sowie gegen die Vorgaben ihres
Sozialkonzepts verstossen hat. Es liegt damit eine Konzessionsver-
letzung im Sinne von Art. 51 SBG vor. Die Beschwerde ist daher im
Hauptantrag abzuweisen.
10.
Eventualiter beantragt die Beschwerdeführerin, die Sanktion sei
höchstens auf Fr. 74'400.– festzusetzen, da die Höhe der von der Vor-
instanz ausgesprochenen Sanktion in mehrerer Hinsicht unan-
gemessen sei.
10.1 Zunächst führt die Beschwerdeführerin aus, die Vorinstanz gehe
in der Berechnung der Sanktion zu Unrecht davon aus, dass der Ge-
winn während der ganzen Zeitdauer, in welcher die Kundin die Spiel-
bank besucht habe, heranzuziehen sei. Korrekterweise sei erst der
Gewinn ab dem Zeitpunkt zu berücksichtigen, ab dem ihr eine Ver-
letzung von Art. 22 SBG vorgeworfen werde. Es sei daher zur Be-
rechnung der Sanktion lediglich der Gewinn heranzuziehen, der ab
dem 23. März 2009 bis zur Spielsperre am 30. Oktober 2009 erzielt
worden sei.
10.2 Gemäss Art. 51 SBG wird die Konzessionärin mit einem Betrag
bis zur dreifachen Höhe des durch den Verstoss erzielten Gewinnes
belastet, wenn sie zu ihrem Vorteil gegen die Konzession verstösst.
Die gestützt auf Art. 51 SBG auszusprechende Sanktion bemisst sich
somit in erster Linie in Relation zum durch den Verstoss erzielten Ge-
winn. Die konkrete Höhe der Sanktion ist nach den Umständen des
Einzelfalls zu bemessen, wobei sie nur in krassen Fällen die in Art. 51
SBG vorgesehenen Höchstsätze erreichen wird. Eine Belastung in der
Höhe des erzielten Gewinnes bildet aber regelmässig die untere
Grenze der Sanktion (Botschaft, S. 189). Zu beachten gilt es, dass die
Wirksamkeit der Spielbankengesetzgebung entscheidend von der
Präventivwirkung der Sanktionen abhängt, die gestützt auf Art. 51
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SBG gegen die fehlbaren Unternehmen gerichtet werden. Die Be-
lastung soll daher für das fehlbare Unternehmen spürbar sein (Bot-
schaft, S. 188).
In ihrer Praxis unterscheidet sie vier Arten von Verletzungen. Bei der
ersten Kategorie handelt es sich um einfache Ordnungswidrigkeiten.
Eine zweite Kategorie betrifft die leichten Verstösse, worunter Fehl-
leistungen zu verstehen sind, die bei normaler Aufmerksamkeit hätten
vermieden werden können, bei denen aber keine ernsthafte Ge-
fährdung der Ziele des Spielbankengesetzes zu befürchten ist. Als
mittelschwer gelten Verstösse, die mittelbar oder unmittelbar die Er-
reichung der Ziele des Spielbankengesetzes in nicht leicht zu
nehmender Weise gefährden können, wie beispielsweise Verstösse
gegen Normen, die direkt mit den Zielen des Gesetzes zusammen-
hängen. Als schwer erachtet die Vorinstanz Verstösse, die unmittelbar
die Ziele der Spielbankengesetzgebung gefährden und/oder zentrale
Vorschriften auf gravierende Weise verletzen.
Erzielen die Casinos durch den Verstoss einen bezifferbaren Gewinn,
so wird dieser nach der Praxis der Vorinstanz mit einem Faktor multi -
pliziert, der bei einfachen Ordnungswidrigkeiten 1.0-1.5 beträgt, bei
einem leichten Verstoss 1.25-1.75, bei einem mittelschweren Verstoss
1.5-2.0 und bei einem schweren Verstoss 1.75-3.0. Bei der Be-
stimmung des Faktors sind zudem die konkreten Umständen zu be-
rücksichtigen. Sanktionsverschärfend wirken sich Arglist oder generell
verwerfliche Gesinnung bei der Begehung, Dreistigkeit oder Skrupel-
losigkeit, renitentes Verhalten oder der Versuch, den Fehler zu ver-
tuschen, aus. Sanktionsmindernd wirken sich dagegen das Ein-
geständnis des Fehlers aus, aufrichtige, eventuell tätige Reue, Ko-
operationsbereitschaft bei der Ermittlung oder der Umstand, dass
Massnahmen zur Schadensbegrenzung ergriffen wurden.
Die Spielbankenkommission wirkt in einem Bereich, in dem sie Fach-
fragen mit einem technischen, ökonomischen, gesellschaftspolitischen
und verhaltenspsychologischen Hintergrund zu beurteilen hat (Ent-
scheid des Bundesgerichts 2C_694/2009 vom 20. Mai 2010 E. 2.2.2).
Bei der konkreten Bemessung der Sanktion kommt der Vorinstanz
daher nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein grosses Er-
messen zu (Entscheid des Bundesgerichts 2A.15/2005 vom 27. Mai
2005 E. 2.3). Das Bundesverwaltungsgericht übt dementsprechend
gegenüber der Praxis der Vorinstanz eine gewisse Zurückhaltung und
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stellt seine eigene Einschätzung nicht an die Stelle der für die
kohärente Konkretisierung und Anwendung des Gesetzes primär ver-
antwortliche Vorinstanz (Entscheid des Bundesgerichts 2C_694/2009
vom 20. Mai 2010 E. 2.2.2; BGE 131 II 680 E. 2.3.2 und 2.3.3). Das
Gericht hat so lange nicht einzugreifen, als die Auslegung der Vor-
instanz als vertretbar erscheint (BGE 127 II 184 E. 5a, BGE 126 II 111
E. 3b, BGE 125 II 225 E. 4a).
10.3 Zur Bestimmung der Sanktion ist nach dem Wortlaut von Art. 51
SBG nur der Gewinn massgebend, den die Spielbank durch den Ver-
stoss gegen die Konzession realisiert hat. Zu berücksichtigen sind
daher lediglich diejenigen finanziellen Gewinne, welche die Be-
schwerdeführerin zeitlich nach Verletzung der spielbankenrechtlichen
Vorschriften resp. nach Verletzung der Vorgaben des Sozialkonzepts
und damit der Konzession erzielt hat. Unbeachtlich für die Berechnung
der Sanktion sind demgegenüber Gewinne, die von der Spielbank
zeitlich vor ihrer Konzessionsverletzung erzielt wurden, da sie sich zu
diesem Zeitpunkt rechtskonform verhalten hat. Das entspricht auch
dem Sinn und Zweck der Bestimmung, mit der Sanktion einen von der
fehlbaren Spielbank erwirtschafteten unrechtmässigen Gewinn abzu-
schöpfen und damit die Einhaltung der spielbankenrechtlichen Vor-
schriften sicher zu stellen. Die Vorinstanz ist mit ihrer Sanktions-
berechnung, der sie den während der gesamten Spielzeit der Kundin
vom 8. Mai 2006 bis zum 29. August 2009 erzielten Bruttospielertrag
der Spielbank zu Grunde gelegt hat, von dieser gesetzlichen
Konzeption zu Unrecht abgewichen. Für die Berechnung der Sanktion
kann nur der Gewinn der Spielbank im Zeitraum nach ihrer
Konzessionsverletzung massgebend sein. Dieser Zeitraum erstreckt
sich vorliegend vom 8. Juli 2007 bis zum 23. Februar 2009 und vom
23. März 2009 bis zum 27. September 2009. Die Beschwerdeführerin
hätte am 8. Juli 2007 eine Spielsperre gegen die Kundin verhängen
müssen (E. 6.3). Eine solche wurde allerdings erst am 23. Februar
2009 provisorisch verhängt und am 23. März 2009 wieder aufgehoben.
Schliesslich wurde die Beschwerdeführerin nach Erhalt eines
Editionsbegehrens des zuständigen Untersuchungsamtes am
27. September 2009 vom Spielbetrieb ausgesperrt. Stellt man mit der
Beschwerdeführerin und der Vorinstanz darauf ab, dass die Spielbank
zwischen dem 8. Mai 2006 und dem 29. August 2009 (1'209 Tage)
durch das Spielen der Kundin einen minimalen Bruttospielertrag von
Fr. 927'823.– erzielte, ergibt sich für die vorliegend relevante Zeit-
spanne vom 8. Juli 2007 bis zum 23. Februar 2009 und vom 23. März
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2009 bis zum 27. September 2009 (785 Tage) einen Bruttospielertrag
von rund Fr. 600'000.–. Dazu gilt es zu bemerken, dass dieser Betrag
lediglich eine Schätzung darstellt, die sich auf die durch die Geld -
wäschereigesetzgebung vorgeschriebenen Aufzeichnungen der Aus-
zahlungen über Fr. 15'000.– an die Kundin stützt (vgl. Art. 2 Abs. 3
Bst. a der Verordnung der Eidgenössischen Spielbankenkommission
über die Sorgfaltspflichten der Spielbanken zur Bekämpfung der
Geldwäscherei vom 12. Juni 2007 (Geldwäschereiverordnung ESBK
[GwV ESBK, SR 955.021]). Mangels genaueren, gesicherten Angaben
zu dem von der fraglichen Casino-Besucherin im massgebenden Zeit -
raum effektiv verspielten Gelder muss es bei dieser sehr konservativen
Schätzung bleiben. Da in der Berechnung die Auszahlungen an die
Kundin unter dem Betrag von Fr. 15'000.– nicht erfasst sind, dürfte
sich der geschätzte Bruttospielertrag von rund Fr. 600'000.– jedenfalls
im unteren Bereich des effektiven Bruttospielertrags bewegen.
10.4 Die Beschwerdeführerin führt weiter aus, die Vorinstanz habe
vom Bruttospielertrag korrekterweise die Spielbankenabgabe in Abzug
gebracht. Neben der Spielbankenabgabe sei jedoch auch die Ge-
winnsteuer von Bund und Kanton sowie die von der Kundin geltend
gemachten Schadenersatzforderungen und die dadurch ausgelösten
erheblichen Kosten vom Bruttospielertrag abzuziehen.
10.5 Die Vorinstanz hat zur Berechnung der Sanktion praxisgemäss
vom berechneten Bruttospielertrag die Spielbankenabgabe in Abzug
gebracht, die sich vorliegend auf durchschnittlich 40.96 % belief. Sie
hat dementsprechend ihren Berechnungen den Nettospielertrag zu
Grunde gelegt.
Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kommt der Vorinstanz bei
der Bemessung der Sanktion ein grosses Ermessen zu, weshalb sich
das Bundesverwaltungsgericht bei der Überprüfung der ent-
sprechenden Ermessensentscheide eine gewisse Zurückhaltung auf-
erlegt (E. 10.2). Bei der vorerwähnten Praxis der Vorinstanz handelt es
sich um eine vertretbare Auslegung des Gewinnbegriffs von Art. 51
SBG. Dies gilt um so mehr, als der Wortlaut von Art. 51 SBG lediglich
von dem durch den Rechtsverstoss erzielten Gewinn spricht, nicht
etwa vom Unternehmensgewinn, der sich unter Berücksichtigung der
direkten Unternehmenssteuern von Bund und Kantonen berechnen
würde (JEAN-PAUL THOMMEN, Lexikon der Betriebswirtschaft, 3. Aufl.,
Zürich 2004, S. 258). Auch die Botschaft zum Spielbankengesetz geht
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davon aus, dass der Begriff "Gewinn" den Ertrag der Spielbank vor
Abzug der Steuern von Bund und Kantonen bezeichnet (Botschaft, S.
185). Die von der Beschwerdeführerin im Weiteren geltend gemachten
Abzüge sind zudem weder substantiiert noch rechtsgenüglich belegt.
Es besteht daher vorliegend kein Anlass, von einem anderen Ge-
winnbegriff auszugehen. Die Vorinstanz durfte daher der Sanktions-
berechnung den durch den Verstoss erzielten Bruttospielertrag der
Spielbank abzüglich der Spielbankenabgabe zu Grunde legen.
10.6 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, bei der
Festsetzung der Sanktion seien mehrere Faktoren zu berücksichtigen,
die zwingend zu einer Milderung der Belastung führen müssten. So
seien die Aussagen der Spielbankkundin zu jeder Zeit sehr
glaubwürdig gewesen, und es hätten keine Anhaltspunkte bestanden,
den Aussagen der selbstsicher auftretenden Kundin zu misstrauen.
Die Beschwerdeführerin habe zudem anlässlich von Sozialkonzept-
inspektionen mehrfach unter Beweis gestellt, dass sie ihre Ver-
pflichtungen in diesem Bereich ernst nehme. Es sei weiter nicht aus-
zuschliessen, dass die Beschwerdeführerin mit einer gerichtlichen
Forderung nach Rückerstattung der von der Kundin verspielten Gelder
konfrontiert werde. Die Beschwerdeführerin habe sich zudem im
Rahmen der Ermittlungen fair und kooperativ verhalten. Der Gewinn
sei daher nicht mit dem Faktor 1.25, sondern mit 0.7 zu multiplizieren.
10.7 In Ausübung ihres grossen Ermessensspielraums bei der Be-
messung der Sanktion hat die Vorinstanz unter weitgehender Berück-
sichtigung der von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Aspekte
den Faktor zur Multiplikation des Gewinnes bereits auf das Minimum
von 1.25 für einen leichten Verstoss festgesetzt. Eine weitere
Reduktion erscheint mit Blick auf den Beurteilungsspielraum der Vor-
instanz und auf die im Übrigen nicht weiter substantiierten Vorbringen
der Beschwerdeführerin nicht angebracht. Insbesondere kann vor-
liegend nicht – wie von der Beschwerdeführerin geltend gemacht – auf
einen Faktor von 0.7 abgestellt werden, da nach der gesetz-
geberischen Konzeption eine Belastung in der Höhe des erzielten
Gewinnes regelmässig die untere Grenze der Sanktion bildet (Bot-
schaft, S. 189). Es bestehen somit vorliegend keine Gründe, um von
dem von der Vorinstanz festgesetzten Faktor von 1.25 abzuweichen.
Das Gesagte gilt umso mehr, als vorliegend – wie auch die Vorinstanz
bemerkt – von einem Verstoss auszugehen ist, der jedenfalls an der
Seite 31
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Grenze zu einer mittelschweren Verletzung liegt. Da die Kundin auf
Grund des Verhaltens der Beschwerdeführerin während der langen
Zeitspanne von 785 Tagen mit hohen, sehr hohen resp. maximalen
Einsätzen weiterspielte, obwohl sie vom Spielbetrieb hätte ausgesperrt
werden müssen, wurde der Sozialschutz als ein zentrales Ziel des
Spielbankengesetzes in nicht leicht zu nehmender Weise gefährdet.
Auch wenn somit gute Gründe bestünden, von einem mittelschweren
Verstoss auszugehen, kann die Frage vorliegend offen gelassen
werden, da die Höhe der Sanktion in einer Gesamtbetrachtung der
Umstände als verhältnismässig erscheint. Sie trägt der objektiven
Schwere der Verletzung angemessen Rechnung und ist für die fehl-
bare Spielbank durchaus spürbar, so dass ihr eine gewisse
Präventivwirkung zukommt.
10.8 Zusammenfassend ergibt sich, dass der durch den Verstoss er-
zielte Bruttospielertrag auf rund Fr. 600'000.– zu beziffern ist. Von
diesem ist die Spielbankenabgabe in Abzug zu bringen (40.96 %), so
dass der für die Sanktionsberechnung wesentliche Nettospielertrag
Fr. 354'240.– beträgt. Dieser ist mit dem Faktor von 1.25 zu multi-
plizieren, was eine Sanktion in der Höhe von Fr. 442'800.– ergibt. Der
Eventualantrag der Beschwerdeführerin ist daher insoweit gutzu-
heissen, als die Sanktion auf Fr. 442'800.– festzusetzen ist.
11.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Beschwerde im Haupt-
punkt abzuweisen ist. Der Eventualantrag der Beschwerdeführerin ist
hingegen insoweit teilweise gutzuheissen, als Ziffer 1 des Dispositivs
der angefochtenen Verfügung abzuändern und die Sanktion auf
Fr. 442'800.– festzulegen ist.
12.
Die Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Ver-
fahrenskosten, bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und
Barauslagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese
nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63
Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen auferlegt
(Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang
und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und
finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG).
12.1 Die Verfahrenskosten belaufen sich vorliegend mit Blick auf den
Streitwert, den erheblichen Umfang der Streitsache und die
Seite 32
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Schwierigkeit der behandelten Rechtsfragen auf insgesamt
Fr. 20'000.–. Da vorliegend das Eventualbegehren der Beschwerde-
führerin in einem wesentlichen Teil gutzuheissen ist, rechtfertigt es
sich, die Verfahrenskosten zu 2/3, ausmachend Fr. 12'000.–, der Be-
schwerdeführerin unter Anrechnung des geleisteten Kostenvor-
schusses von Fr. 20'000.– aufzuerlegen. Der den Kostenvorschuss
übersteigende Betrag von Fr. 8'000.– ist nach Eintritt der Rechtskraft
des vorliegenden Urteils der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.
12.2 Für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe
Kosten ist der Beschwerdeführerin, da sie teilweise obsiegt, eine ge-
kürzte Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7
Abs. 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]). Wurde, wie im vorliegenden Fall, keine Kostennote ein-
gereicht, setzt das Gericht die Entschädigung auf Grund der Akten fest
(Art. 14 Abs. 2 VGKE). Das Gericht erachtet eine entsprechend ge-
kürzte Parteientschädigung in Höhe von Fr. 2'500.– (inkl. MwSt.) als
angemessen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 2, Art. 9 und
Art. 14 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Ziffer 1 des Dispositivs
der angefochtenen Verfügung vom 30. April 2010 wird insoweit
geändert, als die Sanktion auf Fr. 442'800.– festgesetzt wird.
Soweit weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Der Beschwerdeführerin werden Verfahrenskosten von Fr. 12'000.–
auferlegt. Diese Verfahrenskosten werden nach Eintritt der Rechtskraft
des vorliegenden Urteils mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 20'000.– verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 8'000.– wird der
Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils aus
der Gerichtskasse zurückerstattet.
Seite 33
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3.
Der Beschwerdeführerin wird zulasten der Vorinstanz eine
Parteientschädigung von Fr. 2'500.– (inkl. MwSt.) zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rück-
erstattungsformular)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. J162-0058; Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Philippe Weissenberger Patricia Egli
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die
Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in
Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand: 9. November 2010
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