B-4306/2011 - Abteilung II - Travail d'intérêt général (service civil) - demande de reconnaissance en qualité d'établisseme...

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
   
Cour II
B­4306/2011
A r r ê t   d u   1 7   f é v r i e r   2 0 1 2  
Composition Claude Morvant (président du collège), 
Maria Amgwerd et David Aschmann, juges,
Muriel Tissot, greffière.
Parties X._______ société coopérative,
recourante, 
contre
Organe d'exécution du service civil ZIVI,
Centre régional de Lausanne,
route Aloys­Fauquez 28, case postale 60,
1000 Lausanne 8,   
autorité inférieure.
Objet Demande de reconnaissance en qualité d'établissement
d'affectation au service civil.
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Faits :
A. 
X._______ (ci­après : la recourante) est une société coopérative, au sens 
des art. 828 ss du code des obligations, dont  le siège est à  (…). Elle a 
pour but de procurer à ses membres des espaces d'habitation autogérés 
tout en soustrayant durablement  les  logements à  la spéculation. A cette 
fin, elle achète, construit, rénove ou prend des immeubles en régie et les 
remet  sous  forme  de  bail  associatif  à  des  collectifs  d'habitants.  Elle  ne 
poursuit aucun but lucratif.
Le 1er juin 2011, elle a déposé auprès de l'organe d'exécution du service 
civil  (ci­après  :  l'autorité  inférieure) une demande de  reconnaissance en 
tant qu'établissement d'affectation au sens des art. 41 de  la  loi  fédérale 
sur le service civil et 3 de l'ordonnance sur le service civil.
B. 
Par  décision  datée  du  14  juin  2011  (recte  :  14  juillet  2011),  l'autorité 
inférieure  n'est,  selon  ses  termes,  pas  entrée  en  matière  sur  cette 
demande. Pour seuls motifs, elle a relevé que "lors de l'examen de votre 
demande  nous  avons  constaté  que  l'entrée  dans  le  cercle  des 
bénéficiaires  dépend  de  conditions  étrangères  à  la matière  (art.  3  al.  3 
let. c  de  l'ordonnance  sur  le  service  civil).  Effectivement,  seuls  les 
membres  de  votre  association  peuvent  bénéficier  des  prestations  de 
votre association".
C. 
Par  mémoire  du  2  août  2011,  la  recourante  a  recouru  contre  cette 
décision  devant  le  Tribunal  administratif  fédéral  en  concluant 
implicitement  à  son  annulation  et  à  ce  qu'elle  soit  reconnue  comme 
établissement d'affectation. 
A  l'appui  de  ses  conclusions,  la  recourante  fait  pour  l'essentiel  valoir 
qu'elle  est  une  institution  privée exerçant  une activité  d'utilité  publique  ; 
qu'elle  est  considérée  comme  telle  au  même  titre  que  les  autres 
coopératives de  logements œuvrant en complément de  l'action de  l'Etat 
pour mettre à disposition de la population des logements d'utilité publique 
et  qu'elle  a  d'ailleurs  été  reconnue  "d'utilité  publique"  au  sens  de  la  loi 
fédérale  sur  le  logement.  S'agissant  particulièrement  du  motif  articulé 
dans  la  décision  attaquée,  la  recourante  relève  que,  selon  ses  propres 
statuts,  le  nombre  de  membres  est  illimité,  qu'elle  n'a  jamais  refusé 
quiconque et qu'elle compte 1'300 membres pour à peine 250  logés, ce 
qui  témoigne  que  son  action  s'étend  au­delà  des  seules  personnes 
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bénéficiant  de  ses  prestations.  Enfin,  la  recourante  invoque  l'égalité  de 
traitement en relevant qu'elle ne doit pas être  traitée différemment de  la 
coopérative  Y._______,  (…),  qui  a  pour  sa  part  été  reconnue  comme 
d'utilité publique au sens de la loi sur le service civil.
D.  
Invitée à se prononcer sur le recours, l'autorité inférieure en a proposé le 
rejet  au  terme de  ses  observations  du  21  septembre  2011. Se  référant 
pour  la première  fois à  l'art. 3 al. 3  let. d de  l'ordonnance sur  le service 
civil,  à  teneur  duquel  ne  sont  pas  d'utilité  publique  les  institutions  dont 
l'activité ne sert que  leur propre  intérêt ou celui de  leur  famille,  l'autorité 
inférieure  soutient  que,  pour  ce motif  également,  la  reconnaissance  en 
tant  qu'établissement  d'affectation  ne  peut  être  admise  dès  lors  que, 
même si le nombre de membres est illimité, il n'en reste pas moins que la 
recourante agit exclusivement dans l'intérêt de ses membres. Elle ajoute 
que,  pour  elle,  il  est  ainsi  clair  que  la  recourante  ne  remplit  pas  les 
exigences de la disposition précitée. Enfin, l'autorité inférieure estime que 
le  principe  de  l'égalité  de  traitement  n'est  pas  violé  au  motif  que, 
contrairement à ce qui est le cas de la recourante, la coopérative citée à 
titre comparatif ne défend pas uniquement  les  intérêts de ses membres 
mais aussi ceux de tout étudiant ou personne formation.
E.  
Ces motifs et  les autres arguments  invoqués de part et d'autre au cours 
de la présente procédure seront repris plus loi dans la mesure où cela se 
révèle nécessaire.
Droit :
1. 
Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour statuer sur le présent 
recours  (cf.  art.  31  et  32  de  la  loi  du  17  juin  2005  sur  le  Tribunal 
administratif fédéral [LTAF, RS 173.32] et 63 al. 1 de la loi fédérale du 6 
octobre 1995 sur le service civil [LSC, RS 824.0]). Nonobstant les termes 
du  dispositif  de  la  décision  attaquée,  l'autorité  inférieure  a,  dans  son 
résultat,  rejeté  une  demande  tendant  à  la  création  d'un  droit,  en 
l'occurrence, celui d'être reconnu comme établissement d'affectation. Dite 
décision constitue ainsi une décision au sens de l'art. 5 al. 1 let. c de la loi 
fédérale  du  20  décembre  1968  sur  la  procédure  administrative  (PA, 
RS 172.021). La qualité pour recourir doit être reconnue à  la recourante 
(cf. art. 48 al. 1 PA). Les autres conditions de recevabilité sont en outre 
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respectées (cf. art. 66 let. b LSC en relation avec l'art. 22a al. 1 let. b, et 
art. 52 al. 1 PA).
Le recours est ainsi recevable.
2. 
2.1.  Les  institutions  qui  souhaitent  employer  des  personnes  astreintes 
doivent  déposer  auprès  de  l'organe  d'exécution  une  demande  en 
reconnaissance sous forme écrite (art. 41 al. 1 1ère phrase LSC). A teneur 
de  l'art.  42 LSC,  l'organe d'exécution  décide de  la  reconnaissance d'un 
établissement  d'affectation  (al.  1)  ;  il  la  rejette  (al.  2)  si  l'institution 
requérante ne remplit pas les exigences des art. 2 à 6 de la loi (let. a) ou 
si l'institution requérante ou l'activité prévue sont contraires à la vocation 
du service civil (let. b).
A teneur de l'art. 2 LSC,  le service civil opère dans les domaines où les 
ressources  ne  sont  pas  suffisantes  ou  sont  absentes,  pour  remplir  des 
tâches importantes de la communauté (al. 1). Il sert des fins civiles et se 
déroule  hors  du  cadre  institutionnel  de  l'armée  (al.  2).  Quiconque 
accomplit un service civil fournit un travail d'intérêt public (al. 3).
Un travail est réputé d'intérêt public lorsque la personne astreinte effectue 
son  service  civil  dans  une  institution  publique  ou  dans  une  institution 
privée exerçant une activité d'utilité publique (art. 3 LSC).
Se  fondant  sur  la  compétence  que  lui  confère  l'art.  79  al.  1  LSC,  le 
Conseil  fédéral  a  adopté  l'ordonnance  du  11  septembre  1996  sur  le 
service  civil  (OSCi,  RS  824.01).  La  reconnaissance  d'institutions  en 
qualité d'établissement d'affectation est notamment réglée à l'art. 3 OSCi. 
A teneur du 3ème alinéa de cette disposition, ne sont pas d'utilité publique 
les  institutions qui, par  leur activité, poursuivent principalement des buts 
lucratifs  (let.  a)  ;  dont  les  activités  profitent  à moins  de  trois  personnes 
(let. b)  ; pour  lesquelles  l'entrée dans  le cercle des bénéficiaires dépend 
de conditions étrangères à  la matière  (let. c)  ; dont  l'activité ne sert que 
leur propre intérêt ou celui de leur famille (let. d). 
2.2.  Dans  la  décision  attaquée,  très  sommairement  motivée,  l'autorité 
inférieure  a  en  l'espèce  considéré  que  la  recourante  ne  pouvait  se  voir 
reconnaître  le statut d'établissement d'affectation au motif que seuls  les 
membres  de  la  coopérative  pouvaient  bénéficier  des  prestations  qu'elle 
dispense et qu'elle tombait ainsi sous la clause d'exclusion de l'art. 3 al. 3 
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let.  c  OSCi.  Dans  sa  réponse  au  recours,  l'autorité  inférieure  semble 
plutôt rattacher ce motif à l'art. 3 al. 3 let. d OSCi.
Ainsi, à tout le moins implicitement, l'autorité inférieure a considéré que la 
recourante n'était pas une institution d'utilité publique au sens de la LSC, 
ce  qui  excluait  qu'elle  puisse  être  reconnue  comme  établissement 
d'affectation.
La notion d'utilité publique est une notion juridique indéterminée sujette à 
interprétation  (cf.  arrêt  du  Tribunal  administratif  fédéral  A­1396/2006  du 
30  janvier  2008  consid.  2.3.2).  Selon  la  jurisprudence,  l'autorité  de 
recours  examine  l'interprétation  de  telles  notions  avec  un  plein  pouvoir 
d'examen. Elle ne restreint sa cognition que dans les cas où il résulte de 
l'interprétation de la loi que le législateur a voulu, en se servant d'une telle 
notion,  laisser  au  pouvoir  exécutif  une  marge  d'appréciation  que  les 
tribunaux doivent respecter (cf. ATF 132 II 257 consid. 3.2).
L'art. 3 al. 3 OSCi concrétise notamment la notion d'intérêt public figurant 
à  l'art.  3  LSC.  Selon  le  message  du  Conseil  fédéral  du  22  juin  1994 
concernant  la LSC (cf. FF 1994  III 1597, spéc. 1640),  la notion d'intérêt 
public n'est pas définie dans  la  loi elle­même. C'est  le genre et  l'activité 
de  l'établissement  d'affectation  qui  permet  de  conclure  à  l'existence  de 
l'intérêt  public  requis.  Le  Conseil  fédéral  a  notamment  relevé  que  les 
affectations  au  service  d'institutions  privées  étaient  possibles  lorsque 
celles­ci  exerçaient  des  activités  d'intérêt  général,  c'est­à­dire  qui  ne 
plaçaient pas au premier plan l'obtention d'un gain et qui n'œuvraient pas 
en faveur d'un cercle très limité ou fermé. Ainsi, des affectations au profit 
d'une  association  n'étaient  en  règle  générale  envisageables  que  si  les 
bénéficiaires n'étaient pas uniquement les membres de l'association ou si 
quiconque  pouvait  adhérer  à  l'association  sans  restrictions  particulières 
n'ayant aucun rapport avec  la nature même de  l'association considérée. 
Au cours des débats parlementaires, le Parlement a suivi sur ce point la 
proposition  que  lui  faisait  le  Conseil  fédéral.  Il  a  rappelé  que  le  but 
premier  du  service  civil  était  de  permettre  aux  conscrits  animés  d'un 
conflit de conscience d'accomplir un service de remplacement au service 
de  la  collectivité  (cf.  Bulletin  officiel  de  l'Assemblée  fédérale  [BO]  CE 
1995  p. 725)  ;  que,  si  l'activité  dans  une  institution  publique  était 
évidemment  d'intérêt  public,  il  appartenait  aux  entreprises  d'économie 
mixte  comme aux entreprises privées de prouver  leur  utilité  publique et 
que ces dernières n'étaient admises qu'à certaines conditions (cf. BO CN 
1995  p.  644).  Ainsi,  le  Parlement  s'est  référé  aux  conditions  que  le 
Conseil  fédéral  énumérait  dans  son  message,  sans  y  apporter  une 
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quelconque réserve et a, par là, laissé au pouvoir exécutif une importante 
marge d'appréciation. 
L'examen  des  conditions  figurant  à  l'art.  3  al.  3  let.  c  et  d  OSCi  fait 
apparaître  qu'elles  reprennent  pratiquement  à  la  lettre  les  conditions 
qu'énumérait  le  Conseil  fédéral  dans  son  message.  Ainsi,  ne  pourront 
être reconnues d'utilité publique que les institutions dont l'activité ne sert 
pas  que  leur  propre  intérêt.  Il  apparaît  ainsi  que  l'affectation  des 
personnes astreintes à un service civil doit répondre à un intérêt général 
de la collectivité. 
En l'espèce, il ressort de l'art. 2 des statuts de la recourante, (…), que la 
coopérative  a  pour  but  de  procurer  à  ses  membres  des  espaces 
d'habitation autogérés  tout en soustrayant durablement  les  logements à 
la spéculation. L'art. 4 précise que chaque membre peut prétendre à un 
espace habitable approprié en fonction des logements qui sont vacants.
Selon l'art. 7 desdits statuts, le nombre de membres est illimité. Le comité 
de  la  coopérative  décide  de  l'admission  de  nouveaux  membres. 
L'admission  est  définitive  une  fois  que  le  nouveau  membre  a  libéré  la 
totalité  de  sa part. En  cas de  refus du  comité,  le  candidat  a  le  droit  de 
recourir auprès de l'assemblée générale.
Il  apparaît  ainsi  d'une  part  que  l'activité  de  la  recourante  profite 
exclusivement à ses membres. D'autre part, quand bien même le nombre 
de  membres  est  illimité,  on  ne  peut  exclure  qu'une  candidature  soit 
refusée. Dans ce contexte, le fait que la recourante affirme que, jusqu'ici, 
aucune candidature n'a jamais été refusée n'est pas de nature à modifier 
cette constatation.
2.3.  Il  n'est  en  l'espèce pas  contesté  que  la  recourante  a été  reconnue 
d'utilité publique au sens de la loi fédérale du 21 mars 2003 encourageant 
le logement à loyer ou à prix modérés (LOG, RS 842). A teneur de l'art. 4 
al. 3 LOG, est réputée d'utilité publique toute activité à but non lucratif qui 
sert  à  couvrir  les besoins en  logements à  loyer ou à prix modérés,  soit 
une  activité  qui  s'inscrit  dans  la  réalisation  du  but  poursuivi  par  l'article 
premier de ladite loi dont l'un des objectifs est de promouvoir une offre de 
logements  à  loyer  modéré  pour  les  ménages  et  les  personnes 
économiquement  faibles  (cf. message  du  Conseil  fédéral  du  27  février 
2002 relatif à l'encouragement du logement à loyer ou à prix modérés [FF 
2002 2649], p. 2665). Pour être reconnue comme telle, une institution doit 
en  substance  poursuivre  le  but  de  couvrir  durablement  les  besoins  en 
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logements à des conditions supportables, limiter les dividendes, interdire 
le  versement  de  tantièmes  et,  en  cas  de  liquidation,  affecter  la  partie 
restante  du  patrimoine  au  but  précité  (art.  37  de  l'ordonnance  du 
26 novembre 2003 encourageant  le  logement à  loyer ou à prix modérés 
[OLOG,  RS  842.1]).  Il  apparaît  ainsi  que  les  conditions  mises  par  la 
législation sur le logement à la reconnaissance du statut d'utilité publique 
ne  se  recouvrent  pas  entièrement  avec  celles  qui  prévalent  selon  la 
législation sur le service civil et la recourante ne peut ainsi pas déduire de 
son  statut  d'utilité  publique  au  sens  de  la  législation  sur  le  logement  le 
droit  d'être  reconnue  comme  établissement  d'affection  du  service  civil. 
Force  est  dès  lors  de  constater  que  la  recourante  ne  remplit  pas  les 
exigences  de  l'art.  3  al.  3  let.  d  OSCi  dans  la  mesure  où  les  activités 
qu'elle  déploie  ne  profitent  qu'à  ses  propres  membres.  Dans  ces 
conditions, la question de savoir si la recourante ne remplit pas non plus 
les exigences de l'art. 3 al. 3 let. c OSCi peut rester en l'espèce ouverte.
3. 
La recourante se prévaut finalement du principe de l'égalité de traitement 
pour se voir reconnaître le statut d'établissement d'affectation.
Une décision viole  le principe de  l'égalité de traitement  lorsqu'elle établit 
des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable 
au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire 
des  distinctions  qui  s'imposent  au  vu  des  circonstances,  c'est­à­dire 
lorsque ce qui est semblable n'est pas  traité de manière  identique et ce 
qui  est  dissemblable  ne  l'est  pas  de  manière  différente.  Il  faut  que  le 
traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de 
fait importante (cf. ATF 129 I 113 consid. 5.1, 127 V 448 consid. 3b, 125 I 
1 consid. 2b/aa et réf. cit.).
Il  ressort  de  l'art.  2  des  statuts  du  (…)  de  la  coopérative  citée  à  titre 
comparatif  par  la  recourante  que  dite  coopérative  a  pour  but  de 
contribuer, par intérêt général, à la solution des problèmes de logements 
des  étudiants  et  des  personnes  en  formation.  Elle  s'y  emploie  en 
particulier  en  travaillant  avec  d'autres  institutions  qui  poursuivent  les 
mêmes  buts  afin  de  mettre  à  disposition  des  étudiants  des  logements 
adéquats. Elle favorise l'augmentation, a fortiori le maintien, tant par l'Etat 
que  par  les  privés,  du  parc  immobilier  destiné  aux  étudiants.  Pour  ce 
faire, elle élabore les projets adéquats et informe le public des problèmes 
du  logement  étudiant.  Il  est  vrai  que,  selon  l'art.  4  des  statuts,  les 
personnes  logées  par  les  soins  de  la  coopérative  doivent  en  être 
membres, à l'instar de la recourante. Mais il n'en reste pas moins que dite 
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coopérative  poursuit  des  buts  qui  vont  au­delà  de  l'intérêt  immédiat  de 
ses membres et répond ainsi à un intérêt général.
La  situation  n'étant  ainsi  pas  semblable,  la  recourante  ne  peut  rien 
déduire en sa faveur du principe de l'égalité de traitement.
4. 
Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée ne viole pas le droit 
fédéral et ne traduit pas un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation. 
Elle  ne  relève  pas  non  plus  d'une  constatation  inexacte  ou  incomplète 
des faits pertinents et n'est pas inopportune (cf. art. 49 PA). Mal fondé, le 
recours doit en conséquence être rejeté.
5. 
La  procédure  de  recours  devant  le  Tribunal  administratif  fédéral  étant 
gratuite en matière de service civil (art. 65 al. 1 LSC), le présent arrêt est 
rendu sans frais.
6. 
La voie du recours en matière de droit public au Tribunal  fédéral n'étant 
pas ouverte en matière de service civil (cf. art. 83 let. i de la loi du 17 juin 
2005 sur  le Tribunal  fédéral  [LTF, RS 173.110]),  le présent arrêt est par 
conséquent définitif.
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. 
Le recours est rejeté.
2. 
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3. 
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (recommandé ; annexes en retour)
– à  l'autorité  inférieure  (n° de réf.  8.432.448 ;  recommandé ;  annexe : 
dossier en retour)
Le Président du collège : La Greffière :
Claude Morvant Muriel Tissot
Expédition : 20 février 2012