B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Décision confirmée par le TF par arrêt
du 26.01.2018 (2C_524/2017)
Cour II
B-4391/2015
Ar r ê t d u 2 6 a v r i l 2 0 1 7
Composition
Pascal Richard (président du collège),
Maria Amgwerd, Francesco Brentani, juges,
Muriel Tissot, greffière.
Parties
A._______,
B._______,
C._______,
D._______,
tous représentés par Dr iur. Jürg Niklaus, avocat,
recourants,
contre
Office fédéral de l'agriculture OFAG,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Berne,
intimé,
Tribunal cantonal,
Cour de droit administratif et public,
Avenue Eugène-Rambert 15,
1014 Lausanne Adm cant VD,
autorité inférieure,
Département de l'économie et du sport
du canton de Vaud,
Secrétariat général,
Rue Caroline 11, 1014 Lausanne Adm cant VD,
deuxième instance,
Service de l'agriculture du canton de Vaud,
Avenue de Marcelin 29 a, 1110 Morges,
première instance.
Objet
Reconnaissance d'une communauté partielle d'exploitation.
B-4391/2015
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Faits :
A.
A.a A._______ et B._______, tous deux exploitants agricoles à L._______,
ont constitué une communauté d’exploitation qui a été reconnue le 21 mai
2010 par le Service de l’agriculture du canton de Vaud (ci-après : la
première instance ou le service de l’agriculture). Leur collaboration est
régie par un contrat de société simple du 11 mai 1997 liant leurs parents et
qui a été complété par deux avenants, respectivement du 1er mai 2002 et
du 3 mai 2010. Cette communauté a été dissoute le 31 décembre 2013.
A.b Le 7 février 2012, A._______ a obtenu du Service cantonal du
développement territorial du canton de Vaud une autorisation de construire
hors de la zone à bâtir une halle à volaille d’une capacité de 25'000 places ;
le bâtiment pouvait être transformé en halle à poules pondeuses.
A._______ était déjà propriétaire d’une première halle à volaille d’une
capacité comparable.
A.c Le 27 mars 2013, la communauté d’exploitation A._______ et
B._______, ainsi que C._______ et D._______, tous deux exploitants à
T._______, ont requis du service de l’agriculture la reconnaissance d’une
communauté partielle d’exploitation dès le 1er novembre 2012, les
branches de production mises en commun étant les pondeuses, les arbres
et les bovins. La demande précise que le contrat de société simple sera
rédigé ultérieurement.
A.d Par contrat du 5 juillet 2013, A._______, C._______ et D._______ ont
formé une société simple pour communauté partielle en production
animale. Il prévoit que la société simple a été constituée au 1er novembre
2012 et prend fin au 31 décembre 2017. Il est en outre indiqué que
A._______ met à disposition deux poulaillers de 18'000 places-pondeuses
(construction 2007 et 2012), deux étables d’engraissement de 150 places
ainsi que les surfaces attenantes nécessaires au but social. Les animaux
sont apportés par chacun des associés. Il est également prévu que le
contrat se renouvelle ensuite d’année en année.
B.
Le 6 février 2014, le service de l’agriculture a rendu une décision portant
sur les points suivants :
1) reconnaître comme une communauté partielle d’exploitation, au sens de l’art. 12
OTerm, pour les branches de production avicole, d’engraissement de bovins et
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arboricole, la collaboration entre l’exploitation de C._______, celle de D._______
et la communauté d’exploitation de A._______ et B._______, avec effet dès le 1er
novembre 2012 et jusqu’au 31 décembre 2013 ;
2) révoquer avec effet au 1er janvier 2014 la reconnaissance de la communauté
d’exploitation entre A._______ et B._______, puis reconnaître l’entreprise de
chacun des deux anciens associés comme une exploitation au sens de l’art. 6
OTerm, avec effet au 1er janvier 2014 ;
3) reconnaître comme une communauté partielle d’exploitation au sens de l’art. 12
OTerm, pour les branches de production avicole, d’engraissement de bovins et
arboricole, la collaboration entre les trois exploitations de A._______, C._______
et D._______, avec effet dès le 1er janvier 2014 ;
4) impartir un délai de 12 mois à A._______, à compter de la date de l’éventuelle
dissolution de la communauté partielle susmentionnée, pour cesser l’exploitation
de l’un des deux poulaillers de 18'000 pondeuses ou convertir le cheptel de l’un
des deux poulaillers en poulettes d’élevage ou aliéner l’un des deux poulaillers.
C.
Statuant sur recours de l’Office fédéral de l’agriculture (ci-après : l’intimé
ou l’OFAG), le Département de l’économie et du sport du canton de Vaud
(ci-après : la deuxième instance ou le département) a, par décision du
15 décembre 2014, prononcé la décision suivante :
« I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision rendue le 6 février 2014 par le Service de l’agriculture est annulée
dans le sens où elle reconnaît une communauté partielle d’exploitation entre
C._______, D._______ et la communauté d’exploitation de A._______ et
B._______, avec effet dès le 1er novembre 2012 et jusqu’au 31 décembre 2013,
et où elle impartit à A._______ un délai de 12 mois, à compter de la date de
l’éventuelle dissolution de la CPE mentionnée ci-dessous, pour prendre des
mesures.
III. L’affaire est renvoyée dans le sens des considérants au Service de l’agriculture
afin qu’il rende une nouvelle décision concernant les paiements directs pour
l’année 2013 dus à la communauté A._______ & B._______.
IV. La décision du Service de l’agriculture est modifiée en ce sens qu’une
communauté partielle d’exploitation entre C._______, D._______ et A._______
est reconnue à partir du 1er janvier 2014, à la condition que les exploitants
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mentionnés fournissent au service, dans un délai au 30 juin 2015, les comptes
détaillés de leur association pour l’année 2014.
V. La présente décision est rendue sans frais. Il n’est pas alloué de dépens. »
D.
Au cours de la procédure de recours, le chef du département a rejeté la
requête des recourants tendant au retrait de l’effet suspensif au recours
par décision incidente du 31 octobre 2014. Ceux-ci ont ensuite formé
recours au Tribunal cantonal du canton de Vaud contre cette décision,
lequel a été déclaré sans objet par décision de radiation du 14 janvier 2015.
E.
E.a Le 2 février 2015, A._______, B._______, C._______ et D._______
(ci-après : les recourants) ont formé recours contre la décision du
département du 15 décembre 2014 auprès du Tribunal cantonal du canton
de Vaud.
E.b Par arrêt du 12 juin 2015, le Tribunal cantonal du canton de Vaud a
rejeté le recours. En substance, il a considéré que la réalité de l’existence
de la communauté à quatre exploitants pour une durée de 14 mois, à savoir
du 1er novembre 2012 au 31 décembre 2013, n’avait pas été établie. En
particulier, il s’appuie sur le défaut de contrat écrit de collaboration pour
cette communauté. De plus, il fait valoir que la dissolution de la
communauté A._______ et B._______ avait été envisagée au printemps
2013 déjà et que la demande de reconnaissance, qui a en quelque sorte
été modifiée par le contrat du 5 juillet 2013, n’avait pas à déployer d’effet
avant le 1er janvier 2014 puisque, A._______ étant toujours lié à
B._______, sa participation en qualité d’exploitant indépendant à une autre
communauté était difficilement concevable.
F.
Par acte du 15 juillet 2015, les recourants exercent un recours contre cet
arrêt auprès du Tribunal administratif fédéral concluant principalement à
son annulation et au renvoi de la cause pour nouvelle décision.
Subsidiairement, ils requièrent l’annulation de l’arrêt attaqué et de la
décision de la deuxième instance ainsi que le renvoi de la cause à celle-ci.
Plus subsidiairement, ils demandent l’annulation de l’arrêt attaqué et de la
décision de la deuxième instance en tant qu’elle a annulé la
reconnaissance d’une communauté d’exploitation à quatre du
1er novembre 2012 au 31 décembre 2013 et le renvoi de la cause pour
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nouvelle décision. Ils concluent en outre à ce que l’effet suspensif soit retiré
au recours de l’intimé contre la décision de la première instance et que la
langue de la procédure soit l’allemand.
A l’appui de leurs conclusions, les recourants se plaignent tout d’abord
d’une appréciation erronée des faits. Ils font valoir que, contrairement à ce
qui a été retenu par la cour cantonale, A._______ agissait comme
représentant de la communauté d’exploitation A._______ et B._______
lorsqu’il a signé le contrat du 5 juillet 2013 constituant une communauté
d’exploitation tout d’abord pour la période du 1er novembre 2012 au 31
décembre 2013 et que cette manière de procéder a été acceptée par la
première instance. Ils reprochent également à la cour cantonale sur ce
point d’avoir motivé son refus de reconnaître une communauté partielle
d’exploitation pour la période du 1er novembre 2012 au 31 décembre 2013
sur d’autres motifs que ceux invoqués par l’intimé dans son recours et ceux
retenus par la deuxième instance, sans que les recourants n’aient pu se
déterminer à leur égard ; ils y voient une violation de leur droit d’être
entendu. Ils précisent que la décision de la première instance n’a pas été
annulée pour des motifs juridiques mais en raison d’une appréciation des
faits ne tenant pas compte du large pouvoir d’appréciation dont dispose la
première instance, laquelle connaît le terrain et les parties. Ils estiment que
les deux instances précédentes ainsi que l’intimé ont outrepassé le droit
de recours accordé à celui-ci et sont contrevenues aux règles de la bonne
foi. Les recourants se plaignent ensuite de ce que l’effet suspensif n’a pas
été retiré au recours formé par l’intimé, ce qui a engendré une grande
insécurité juridique pour les recourants et les a privés, durant une période
à tout le moins, du versement des paiements directs. En tout état de cause,
l’effet suspensif devait être retiré afin que les paiements directs puissent
être alloués dès le 1er janvier 2014 dès lors que la communauté
d’exploitation reconnue dès cette date n’est plus litigieuse. Ils font encore
valoir que la deuxième instance n’était pas habilitée à subordonner la
reconnaissance de la communauté à trois au dépôt, jusqu’au 30 juin 2015,
des comptes détaillés et à ordonner un nouveau calcul des paiements
directs. S’agissant des conditions de reconnaissance de la communauté
partielle d’exploitation, les recourants se prévalent enfin de ce que celles-
ci sont réunies et qu’une reconnaissance avec effet rétroactif, comme le
pratiquent les autorités vaudoises, est conforme au droit. Précisant
finalement que la décision de reconnaissance était de nature purement
déclaratoire, ils jugent que c’est à juste titre que leur communauté a été
reconnue par la première instance pour la période du 1er novembre 2012
au 31 décembre 2013.
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Page 7
G.
Par décision incidente du 3 août 2015, le Tribunal administratif fédéral a
rejeté la requête des recourants tendant à l’adoption de l’allemand comme
langue de la procédure.
H.
H.a Invités à se déterminer sur le recours, le tribunal cantonal s’est référé
à son arrêt, par courrier du 18 août 2015, et le Service de l’agriculture, sans
prendre de conclusions formelles, a renseigné le tribunal de céans quant
au versement des paiements directs dus aux recourants, par pli du 26 août
2015.
H.b Dans sa réponse du 31 août 2015, l’intimé conclut au rejet du recours
sous suite de frais et dépens. A l’appui de ses conclusions, il fait valoir que
l’absence de contrat écrit pour la communauté partielle d’exploitation entre
la communauté d’exploitation A._______-B._______ et Messieurs
C._____ et D._______ consacre une violation des exigences légales en
matière de reconnaissance et constitue un indice concernant la réelle
intention des partenaires quant à la constitution de la communauté
partielle ; il indique pour le surplus que les recourants n’avaient produit
aucun élément de preuve sur ce point. Il conteste ensuite avoir outrepassé
son droit de recours, lequel a déjà été admis par les autorités judiciaires en
cas de contestations relatives à la reconnaissance des exploitations
agricoles. S’agissant de la requête de retrait de l’effet suspensif au recours,
il indique qu’un éventuel retrait aurait été la source d’une grande insécurité
et aurait contraint les autorités à reconsidérer les mesures et décisions
fondées sur la reconnaissance prononcée. Il conteste également que les
recourants auraient subi un dommage insoutenable de ce fait. Finalement,
l’intimé fait valoir que la reconnaissance d’une exploitation pour une
période durant laquelle aucun contrôle de l’existence de celle-ci n’est
possible, la communauté étant déjà dissoute, et pour une durée aussi
courte n’est pas conforme à l’esprit du droit applicable en la matière.
H.c Le 3 septembre 2015, le département a informé le tribunal qu’il
renonçait à se déterminer et s’est référé à sa décision et à l’arrêt attaqué.
I.
Dans leur réplique du 16 novembre 2015, les recourants confirment
intégralement leurs conclusions. A titre procédural, ils requièrent que les
pièces 8 à 21, produites par l’intimé en annexe à sa réponse, soient
écartées du dossier dès lors qu’elles se réfèrent à l’éventuelle
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Page 8
reconnaissance d’une unité biologique et sont sans incidence sur la
présente procédure. Ils affirment en outre avoir eu la réelle volonté de
constituer une communauté partielle d’exploitation pour la période du
1er novembre 2012 au 31 décembre 2013 et contestent avoir eu un
comportement abusif sur ce point, précisant que la signature de A._______
avait engagé la communauté A._______ et B._______. Les recourants
rappellent encore que la pratique des autorités vaudoises, reconnaissant
avec effet au 1er janvier les exploitations pour lesquelles une demande a
été formée jusqu’au 31 mars de la même année, n’était pas l’objet de la
présente procédure. De même, ils font valoir qu’aucune norme légale ne
proscrit la reconnaissance d’une exploitation pour une durée limitée. Pour
le surplus, ils contestent avoir retiré leur demande de reconnaissance
laquelle aurait dû être formée devant l’autorité cantonale compétente et
font valoir que le contrôle de l’existence d’une communauté d’exploitation
est du ressort des autorités cantonales. Ils produisent enfin différentes
pièces en lien avec les paiements directs perçus en 2015.
J.
J.a Par courrier du 23 novembre ainsi que des 8 et 9 décembre 2015, le
tribunal cantonal, le service de l’agriculture et le département ont annoncé
qu’ils renonçaient à se déterminer.
J.b Le 15 décembre 2015, l’intimé a maintenu ses conclusions. S’agissant
des pièces 8 à 21 produites, il reconnaît qu’elles ne présentent pas de lien
juridique avec la cause mais rappelle toutefois que la cour cantonale s’est
fondée sur l’une d’elles dans son arrêt, raison pour laquelle la requête
tendant à les écarter ne peut être admise. Reprenant ensuite ses autres
arguments, il précise que la reconnaissance d’une communauté partielle
d’exploitation ne saurait être reconnue si son but est d’éluder la loi et ce,
quel que soit l’avantage obtenu.
K.
Par pli du 1er février 2016, les recourants réitèrent notamment leurs
arguments en lien avec le droit de recours de l’intimé et l’effet suspensif
que celui-ci a déployé, indiquant que la manière de procéder de l’OFAG
était téméraire et les empêche de s’organiser à long terme.
L.
Le 8 février 2016, l’intimé s’est brièvement exprimé quant aux écritures des
recourants du 1er février 2016.
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Page 9
M.
Les recourants ont encore déposé des observations en date du 10 mars
2016 faisant notamment valoir que la non-reconnaissance de leur
collaboration du 1er novembre 2012 au 31 décembre 2013 a remis en
cause leur partenariat et que la procédure initiée par l’intimé a bloqué le
versement de plus de 100'000 francs de paiements directs.
Les arguments avancés de part et d’autre au cours de la procédure seront
repris plus loin dans la mesure où cela se révèle nécessaire.
Droit :
1.
1.1 Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour statuer sur le
présent recours (cf. art. 31, 32 et 33 let. i LTAF, art. 5 al. 2 PA et art. 166
al. 2 de la loi sur l'agriculture du 29 avril 1998 [LAgr, RS 910.1] en relation
avec l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD, RSV 173.36]). La qualité pour recourir doit être
reconnue aux recourants (cf. art. 48 al. 1 PA). Les autres conditions de
recevabilité sont respectées (cf. art. 11, 50 al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA). Le
recours est donc recevable.
1.2 Dans la mesure où les recourants concluent à l'annulation de la
décision du 15 décembre 2014 du département, le présent recours est
toutefois irrecevable, étant donné l'effet dévolutif du recours déposé auprès
du tribunal cantonal (cf. ATF 126 II 300 consid. 2a et 125 II 29 consid. 1c).
2.
Selon l'art. 49 PA, le recours peut être formé pour violation du droit fédéral,
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi que pour
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. En revanche, le
grief de l'inopportunité ne peut être invoqué lorsque, comme en l'espèce,
une autorité cantonale a statué comme autorité de recours.
A titre liminaire, il y a lieu de relever que, en tant que les recourants
critiquent l'appréciation des faits et des preuves, ils s’en prennent en réalité
à l'appréciation juridique des faits à laquelle s'est livrée l'autorité
précédente. Il s'agit là d'une question de droit qui sera examinée plus loin.
3.
Les recourants reprochent tout d’abord à la cour cantonale d’avoir motivé
son refus de reconnaître une communauté partielle d’exploitation pour la
B-4391/2015
Page 10
période du 1er novembre 2012 au 31 décembre 2013 sur d’autres motifs
que ceux invoqués par l’intimé dans son recours et ceux retenus par la
deuxième instance. Ce faisant, ils semblent invoquer la violation d’une
règle de procédure applicable devant les instances cantonales, à savoir
une violation du droit cantonal. Ils prétendent également ne pas avoir pu
se déterminer sur ce point et y voient une violation de leur droit d’être
entendus.
3.1
3.1.1 Le grief de la violation du droit cantonal n'est pas un motif de recours
prévu par l'art. 49 PA (cf. supra consid. 2). Aussi, il ne peut pas en tant que
tel être invoqué devant le Tribunal administratif fédéral (cf. art. 49 PA en
relation avec l'art. 95 LTF ; arrêt du TAF C-4534/2012 du 2 décembre 2014
consid. 6.5 ; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3ème éd. 2013, p. 366 ss n° 1034 ;
OLIVIER ZIBUNG/ELIAS HOFSTETTER, in : VwVG Praxiskommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009, n° 10 ad art. 49 PA,
BENJAMIN SCHINDLER in : VwVG Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, 2008, n° 24 ad art. 49 PA). Il est néanmoins
possible de faire valoir que l'application du droit cantonal consacre une
violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de
l'art. 9 Cst. ou contraire à d'autres droits constitutionnels (cf. ATF 138 V 67
consid. 2.2 et 134 II 349 consid. 3 ; arrêt du TAF C-4543/2012 consid. 6.5).
Il suit de là que le tribunal examine avec un pouvoir de cognition restreint
l'application du droit cantonal ainsi que ses effets (cf. ATAF 2016/8
consid. 5.3).
3.1.2 Selon l’art. 89 LPA-VD, la procédure du recours administratif comme
celle du recours de droit administratif, par renvoi de l’art. 99 LPA-VD, sont
régies par la maxime d’office ; l’autorité de recours n’est ainsi pas liée par
les motifs invoqués par les parties (cf. arrêts de la Cour de droit
administratif et public du canton de Vaud MPU.2016.0011 du 27 juillet 2016
consid. 8b et MPU.2016.0016 du 12 décembre 2016 consid.4).
Il s’ensuit que le département, comme la cour cantonale, n’ont pas
arbitrairement appliqué le droit cantonal. La pratique cantonale correspond
d’ailleurs à celle du tribunal de céans, qui n’est non plus lié ni par les motifs
invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA) ni par l'argumentation juridique développée
dans la décision entreprise (cf. arrêt du TAF B-1845/2915 du 7 mars 2016
consid. 2 et réf. cit.).
B-4391/2015
Page 11
Mal fondé, le grief doit donc être rejeté.
3.2
3.2.1 Le droit d'être entendu garantit à toute personne qui est partie à une
procédure le droit d'être informée et entendue avant qu'une décision ne
soit prise à son détriment. Si cette règle s'applique en principe sans
restriction pour les questions de faits, il est admis que, pour ce qui est de
la qualification juridique de ceux-ci, elle vaut dans l'hypothèse où une partie
change inopinément son point de vue juridique ou lorsque l'autorité a
l'intention de s'appuyer sur des arguments juridiques inconnus des parties
et dont celles-ci ne pouvaient prévoir l'adoption (cf. arrêt du TF
2C_524/2014 du 25 février 2015 consid. 3.1 et réf. cit.).
3.2.2 Dans le cas particulier, les instances précédentes ont procédé à des
appréciations différentes des éléments de fait figurant au dossier. Elles ont
en particulier interprété la demande du 27 mars 2013 tendant à la
reconnaissance d’une communauté partielle d’exploitation dès le
1er novembre 2012 entre la communauté d’exploitation A._______ et
B._______, ainsi que C._______ et D._______ et le contrat de société
simple pour communauté partielle en production animale passé le 5 juillet
2013 entre A._______, C._______ et D._______. Les recourants, qui se
fondent sur ces actes pour soutenir leur argumentation, ne devaient pas
raisonnablement ignorer qu'il s'agissait là d'une question d’interprétation
des actes et, partant, ils ne devaient pas trouver imprévisible ou
surprenante l'argumentation juridique des instances précédentes. Ils ne
prétendent pas pour le surplus que celles-ci se seraient fondées sur des
faits, au sujet desquels ils n’auraient pas pu se déterminer. Il s'ensuit que
leur droit d'être entendus n'a pas été violé.
4.
La disposition transitoire de l'art. 187 al. 1 LAgr prévoit que, à l'exception
des dispositions relatives à la procédure, les dispositions abrogées restent
applicables aux faits survenus pendant qu'elles étaient en vigueur. Le droit
applicable à la présente procédure est, par conséquent, celui en vigueur
en novembre 2012, à savoir durant la période pour laquelle la
reconnaissance d’une communauté partielle d’exploitation est litigieuse. Le
droit actuellement en vigueur sera toutefois cité dans le présent arrêt dès
lors que les dispositions décisives pour les cas d'espèce ne sont pas
concernées par les modifications légales intervenues depuis novembre
2012.
B-4391/2015
Page 12
5.
En l’espèce, est litigieuse la question de savoir si les recourants ont
valablement constitué une communauté partielle d’exploitation du
1er novembre 2012 au 31 décembre 2013.
5.1
5.1.1 En application de la LAgr, le Conseil fédéral a arrêté l'ordonnance du
7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des
formes d'exploitations (Ordonnance sur la terminologie agricole, OTerm,
RS 910.91). Celle-ci définit les notions qui s'appliquent à la LAgr et aux
ordonnances qui en découlent (art. 1 al. 1 OTerm). Elle règle en outre la
procédure à suivre en matière de reconnaissance des exploitations et de
diverses formes de collaboration inter-entreprises (art. 1 al. 2 let. a
OTerm). Les cantons sont chargés de l'exécution de la présente
ordonnance (art. 33 OTerm).
A teneur de l'art. 29a al. 1 OTerm, les différentes formes d'exploitations
doivent être reconnues par l'autorité cantonale compétente (al. 1) ; dans
une entreprise agricole au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le
droit foncier rural (ci-après : la loi sur le droit foncier rural ou LDFR, RS
211.412.11), seule une exploitation peut être reconnue (al. 2). L'exploitant
doit adresser la demande de reconnaissance, accompagnée de tous les
documents requis, au canton compétent ; celui-ci vérifie alors si les
conditions énoncées aux art. 6 à 12 OTerm sont remplies (art. 30 al. 1
OTerm). Selon l'art. 30 al. 2 OTerm, la décision de reconnaissance prend
effet à la date du dépôt de la demande. Les cantons vérifient
périodiquement si les exploitations et les communautés satisfont aux
conditions requises ; si tel n'est pas le cas, ils révoquent la reconnaissance
accordée formellement ou tacitement (art. 30a al. 1 OTerm).
5.1.2 Selon l’art. 12 al. 1 OTerm (dans sa teneur au 1ernovembre 2012), on
entend, par communauté partielle d’exploitation, la collaboration entre
deux ou plusieurs exploitations lorsqu’elles gardent ensemble des animaux
de rente ou gèrent en commun une partie de leurs branches d’exploitation
(let. a) ; qu’elles ont été gérées de manière autonome pendant les trois
années précédant le regroupement en communauté (let. b) ; que les
exploitations ou les centres d’exploitation sont éloignés, par la route, de
15 km au maximum ; que les membres de la communauté travaillent dans
leur exploitation et pour la communauté (let. d) ; que la collaboration et la
répartition des surfaces et/ou des animaux sont réglées dans un contrat
fixé par écrit (let. e) ; qu’un compte séparé est tenu pour les branches
B-4391/2015
Page 13
d’exploitation gérées en commun (let. f) ; et que la communauté a désigné
un membre chargé de la représenter (let. g).
5.2
5.2.1 La cour cantonale a considéré d’une part que la réalité de l’existence
de la communauté à quatre exploitants pour une durée de 14 mois, à savoir
du 1er novembre 2012 au 31 décembre 2013, n’avait pas été établie. En
particulier, elle s’appuie sur le défaut de contrat écrit de collaboration pour
cette communauté. D’autre part, elle fait valoir que la dissolution de la
communauté A._______ et B._______ avait été envisagée au printemps
2013 déjà et que la demande de reconnaissance, qui a en quelque sorte
été modifiée par le contrat du 5 juillet 2013, n’avait pas à déployer d’effets
avant le 1er janvier 2014 puisque, A._______ étant toujours lié à
B._______, sa participation en qualité d’exploitant indépendant à une autre
communauté était difficilement concevable.
5.2.2 Les recourants font valoir avoir eu la réelle volonté de constituer une
communauté partielle d’exploitation pour la période du 1er novembre 2012
au 31 décembre 2013, A._______ agissant comme représentant de la
communauté d’exploitation A._______ et B._______ lorsqu’il a signé le
contrat du 5 juillet 2013 constituant une communauté d’exploitation et que
cette manière de procéder a été acceptée par la première instance. Ils en
déduisent que les conditions auxquelles est soumise la reconnaissance
d’une communauté partielle d’exploitation étaient réunies. Ils ajoutent
qu’aucune norme légale ne proscrit la reconnaissance d’une exploitation
pour une durée limitée. Pour le surplus, ils contestent avoir retiré leur
demande de reconnaissance, laquelle aurait dû être formée devant
l’autorité cantonale compétente, et font valoir que le contrôle de l’existence
d’une communauté d’exploitation est du ressort des autorités cantonales.
5.3 En l’espèce, il est établi qu’une demande tendant à la reconnaissance
d’une communauté partielle d’exploitation dès le 1er novembre 2012 a tout
d’abord été formée, le 27 mars 2013, par la communauté d’exploitation
A._______ et B._______, ainsi que par C._______ et D._______. De
même, un contrat de société simple pour communauté partielle en
production animale a été passé le 5 juillet 2013 entre A._______,
C._______ et D._______ ; il prévoyait une coopération du 1er novembre
2012 au 31 décembre 2017, renouvelée ensuite d’année en année.
Il n’est pas contesté que ledit contrat ne porte pas la signature de
B._______ ni qu’aucun contrat écrit n’ait été signé par celui-ci en vue de
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régler la collaboration et la répartition des surfaces et des animaux au sein
de la communauté d’exploitation pour la période du 1er novembre 2012 au
31 décembre 2013. Or, l’art. 12 al. 1 let. e aOTerm exige expressément
l’existence d’un tel contrat pour la reconnaissance d’une communauté
partielle d’exploitation. Il convient dès lors d’examiner si le contrat signé
par A._______ l’a été en représentation de la communauté et, le cas
échéant, si dite représentation était valable.
5.4 De la lettre même du contrat du 5 juillet 2013, rien ne permet de déduire
que celui-ci lie la communauté A._______ et B._______. Il ne ressort en
effet nulle part que A._______ agissait comme représentant de celle-ci.
Cela est d’ailleurs pleinement compréhensible puisque le contrat prévoit
un partenariat jusqu’en 2017 alors qu’en mai 2013, les associés A._______
et B._______ demandaient chacun la reconnaissance de leur exploitation
respective et annonçaient la dissolution de leur communauté. De plus, le
contrat de société simple du 1er mai 2002 constituant la communauté
A._______ et B._______ prévoit expressément que les associés
représentent conjointement la société envers les tiers, sauf procuration
conférée à l’un d’eux (art. 5). Il s’ensuit qu’à défaut de procuration en faveur
de A._______ au dossier et de signature de B._______, il y a lieu de
considérer que la communauté A._______ et B._______ n’est pas liée par
le contrat du 5 juillet 2013. En conséquence, faute de contrat écrit réglant
la collaboration et la répartition des surfaces et des animaux entre les
associés, il y a lieu d’admettre, avec la cour cantonale, que la réalité de
l’existence de la communauté n’a pas été établie et que, en conséquence,
les conditions à la reconnaissance de la communauté partielle
d’exploitation entre les associés A._______ et B._______ ainsi que
C._______ et D._______ pour la période du 1er novembre 2012 au 31
décembre 2013 n’étaient pas réunies. Cette constatation de la non-
réalisation des conditions légales ne consacrent pour le surplus aucun
excès de pouvoir d’appréciation à l’encontre de la première instance,
contrairement à ce que prétendent les recourants. L’appréciation juridique
des faits par la cour cantonale ne prête dès lors nullement le flanc à la
critique.
5.5 N’est pas davantage critiquable, l’appréciation de la cour cantonale
selon laquelle la reconnaissance d’une communauté partielle d’exploitation
entre A._______, C._______ et D._______ n’avait pas à déployer d’effets
avant le 1er janvier 2014. En effet, ne formant qu’une exploitation avec
B._______ jusqu’en 2014 (art. 10 al. 4 aOTerm), on saisit mal comment il
aurait été possible à A._______, pris individuellement, de garder des
animaux de rente ou de gérer en commun une partie de ses branches
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d’exploitation avec deux autres associés. Une communauté durant cette
période n’aurait pu être valablement constituée qu’avec le concours de
B._______. Or, tel ne fut pas le cas (cf. supra consid. 5.4).
Infondés, les griefs des recourants doivent être rejetés.
6.
Les recourants se plaignent également de ce que l’effet suspensif n’a pas
été retiré au recours formé par l’intimé, ce qui a engendré une grande
insécurité juridique et les a privés, durant une période à tout le moins, du
versement des paiements directs. En tout état de cause, l’effet suspensif
doit être retiré afin que les paiements directs puissent être alloués dès le
1er janvier 2014 dès lors que la communauté d’exploitation reconnue dès
cette date n’est plus litigieuse. Ils affirment encore qu’une décision de
reconnaissance est purement déclaratoire.
6.1 La procédure devant les instances cantonales est régie par le droit
cantonal. Aussi, en tant qu’ils se plaignent de ce que la deuxième instance
n’a pas retiré l’effet suspensif au recours, les recourants invoquent une
violation du droit cantonal, qui ne peut être examinée par le tribunal de
céans qu’avec une cognition restreinte (cf. supra consid. 3.1.1).
6.2 L'existence ou l'inexistence d'une exploitation agricole dépend de la
réalisation des conditions fixées par le droit fédéral (cf. art. 6 à 12 OTerm).
La décision cantonale de reconnaissance ne fait que constater d'une façon
claire et munie d'un caractère obligatoire une situation juridique déjà
existante de par la loi ; elle doit être qualifiée de décision en constatation
au sens de l'art. 5 al.1 let. b PA (cf. ATAF 2016/8 consid. 4.5 et réf.cit.).
Les décisions en constatation sont néanmoins soumises aux règles
établies sur l’effet suspensif ; elles ne peuvent dès lors déployer aucun effet
matériel durant la suspension. En d’autres termes, l'effet suspensif
paralyse les effets de la décision en constatation et toutes les
conséquences légales liées à celle-ci mais n’influe pas matériellement sur
la situation juridique (cf. ATAF 2016/8 consid. 5.4 et réf.cit.).
6.3 Selon l’art 80 al. 1 LPA-VD, le recours administratif comme le recours
de droit administratif (art. 99 LPA-VD) ont effet suspensif. L’autorité
administrative ou l’autorité de recours peuvent, d’office ou sur requête,
lever l’effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande
(art. 80 al. 2 LPA-VD).
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6.4 En l’occurrence, le chef du département a rejeté la requête des
recourants tendant au retrait de l’effet suspensif au recours par décision
incidente du 31 octobre 2014. Statuant sur recours, le Tribunal cantonal du
canton de Vaud a déclaré celui-ci sans objet par décision de radiation du
14 janvier 2015. De même, la cour cantonale rappelle dans l’arrêt attaqué
que la question de l’effet suspensif n’était plus actuelle puisqu’une décision
sur le fond avait été rendue par la deuxième instance.
Les recourants n’ont pas recouru contre la décision de radiation du
14 janvier 2015 rendue par la cour cantonale ; dans ces circonstances, ils
ne sauraient s’en plaindre dans le cadre de leur recours contre l’arrêt
attaqué. En effet, en rayant la cause du rôle, la cour cantonale a prononcé
une décision finale au sujet du rejet de la requête du retrait de l’effet
suspensif ; dite décision est entrée en force de chose jugée faute d’avoir
été entreprise en temps utile. Les griefs des recourants sur ce point sont
donc tardifs et ne sauraient être examinés plus avant.
6.5 En tant que les recourants semblent se plaindre de ce que la décision
de la première instance aurait été suspendue pour les points non
contestés, il y a lieu de relever que la cour cantonale a expressément
constaté que la reconnaissance de la communauté partielle d’exploitation
entre A._______, C._______ et D._______ n’était plus litigieuse. Or, dans
la mesure où l’objet du litige est désormais réduit dans la mesure des
conclusions prises par les recourants, rien ne semble s’opposer à
l’exécution de la décision de la deuxième instance pour le reste.
7.
Les recourants se plaignent encore de ce que l’intimé aurait outrepassé
son droit de recours en attaquant la décision de la première instance. Ils
lui reprochent également un comportement contraire à la bonne foi.
7.1 Selon l’art. 166 al. 3 LAgr, l'office compétent a qualité pour faire usage
des voies de recours prévues par les législations cantonales et par la
législation fédérale contre les décisions des autorités cantonales relatives
à l'application de la présente loi et de ses dispositions d'exécution.
Lorsqu’une loi fédérale accorde un tel droit de recours, il n’y a pas à justifier
d’un intérêt digne de protection. L’autorité recourante ne peut cependant
se contenter de soulever un problème de droit abstrait, elle doit se référer
à une question juridique concrète se posant dans un cas particulier
(cf. arrêt du TF 2C_62/2009 du 10 août 2009 consid. 1.2.1 et 2C_49/2009
du 27 avril 2009 consid. 1 ; arrêt du TAF B-4709/2012 du 20 décembre
2013 consid. 1.2).
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7.2 En l’occurrence, la décision de la première instance de reconnaître une
communauté partielle d’exploitation entre l’exploitation de C._______, celle
de D._______ et la communauté d’exploitation de A._______ et
B._______, avec effet dès le 1er novembre 2012 et jusqu’au 31 décembre
2013 a été prise en application de l’art. 12 aOterm, lequel constitue sans
conteste une disposition d’exécution de LAgr. De même, l’intimé s’est
expressément référé à la situation concrète des recourants et a invoqué
une violation de l’art. 12 aOterm. Dans ces circonstances, on ne saisit pas
en quoi l’intimé n’aurait pas été légitimé à recourir. Le grief des recourants
est dès lors mal fondé sur ce point.
7.3 De même, on ne saurait reprocher à l’intimé un quelconque
comportement contraire aux règles de la bonne foi en tant qu’il s’est plaint
durant la procédure du non-respect des conditions fixées par
l’art. 12 aOTerm.
8.
Les recourants font enfin valoir que la deuxième instance n’était pas
habilitée à subordonner la reconnaissance de la communauté entre
A._______, C._______ et D._______ au dépôt, jusqu’au 30 juin 2015, des
comptes détaillés. De même, ils reprochent les instructions données à la
première instance concernant les paiements directs.
Dans son arrêt, la cour cantonale a considéré que la formulation au sujet
des comptes ne devait pas être comprise comme une condition résolutoire,
mais comme une demande de renseignement en vue d’une vérification
ultérieure au cours de l’année 2015, les documents nécessaires n’étant
pas encore disponibles ; elle a en outre formellement constaté que la
reconnaissance de la communauté partielle d’exploitation entre
A._______, C._______ et D._______ n’était plus litigieuse (cf. arrêt
attaqué consid. 2). S’agissant du renvoi en vue du versement des
paiements directs, elle a considéré que celui-ci avait pour seul but de
permettre à la première instance de réexaminer la situation compte tenu
de la décision rendue sur recours.
Ces considérations ne sont pas critiquables. De même, on ne saisit pas en
quoi ces deux points de la décision du 15 décembre 2014 porteraient
préjudice aux recourants.
9.
En tant que les recourants requièrent que les pièces 8 à 21 produites par
l’intimé soient écartées du dossier, il y a lieu de constater que, pour autant
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qu’elles ne ressortaient pas déjà du dossier cantonal, dont leur
retranchement n’a nullement été requis, la cour de céans ne s’est pas
fondée sur celles-ci pour statuer sur le présent litige.
10.
Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée ne viole pas le droit
fédéral ni ne repose sur une constatation inexacte ou incomplète des faits.
Mal fondé, le recours doit en conséquence être rejeté dans la mesure où il
est recevable.
11.
Vu l'issue de la cause, les frais de procédure, comprenant l'émolument
judiciaire et les débours, doivent être mis à la charge des recourants qui
succombent (cf. art. 63 al. 1 PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février
2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal
administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est
calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de
la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière
(art. 2 al. 1 1ère phrase et art. 4 FITAF).
En l'espèce, les frais de procédure doivent être fixés à 1'200 francs. Ils sont
compensés par l'avance de frais du même montant déjà versée.
12.
Compte tenu de l'issue de la procédure, les recourants n'ont pas droit à
des dépens (cf. art. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 1 FITAF a contrario).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de 1'200 francs, sont mis à la charge
des recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais du même montant
déjà versée.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
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4.
Le présent arrêt est adressé :
– aux recourants (acte judiciaire)
– à l'intimé (acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. […] ; acte judiciaire)
– à la deuxième instance (acte judiciaire)
– à la première instance (acte judiciaire)
– au Département fédéral de l'économie, de la formation et de la
recherche (acte judiciaire)
Le président du collège : La greffière :
Pascal Richard Muriel Tissot
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition : 4 mai 2017