Abtei lung II
B-4875/2009
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 4 . J a n u a r 2 0 1 0
Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz),
Richter Philippe Weissenberger,
Richter Jean-Luc Baechler,
Gerichtsschreiberin Myriam Senn.
_______
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Revisionsaufsichtsbehörde RAB,
Zulassung als Revisor.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
B-4875/2009
Sachverhalt:
A.
_______ (Beschwerdeführer), deutscher Staatsangehöriger, stellte am
19. Dezember 2007 ein Gesuch um Zulassung als Revisor und um
Aufnahme ins Register der Eidgenössischen Revisionsaufsichts-
behörde (Vorinstanz). Als Grundlage für eine Zulassung verwies er auf
sein deutsches Diplom als "Diplomverwaltungswirt (FH)" der Fach-
hochschule _______ und seine mehrjährige Fachpraxis bei _______
sowie bei _______.
Vorgängig hatte der Beschwerdeführer beim Bundesamt für Berufs-
bildung und Technologie (BBT) verschiedene Gesuche um An-
erkennung der Gleichwertigkeit seines ausländischen Diploms ein-
gereicht. Mit Verfügungen vom 10. Juli 2003 bzw. 24. März 2009 ent-
schied das BBT, das Diplom des Beschwerdeführers sei weder mit
einem schweizerischen Fachhochschulabschluss noch mit den Ab-
schlüssen "Eidgenössisch diplomierter Experte in Rechnungswesen
und Controlling", "Fachmann in Finanz- und Rechnungswesen mit
eidgenössischem Fachausweis", "Eidgenössische Berufsprüfung für
Treuhänder" oder "Höhere Fachprüfung für Treuhandexperten"
gleichwertig. Diese Verfügungen sind in Rechtskraft erwachsen.
B.
Mit Verfügung vom 17. Juli 2009 wies die Vorinstanz das Gesuch des
Beschwerdeführers um Zulassung als Revisor ab. Zur Begründung
führte sie an, der Beschwerdeführer verfüge über keine vergleichbare
ausländische Ausbildung im Sinne des Gesetzes. Selbst wenn er
darüber verfügen würde, wäre das Erfordernis des Gegenrechts nicht
erfüllt, da er unbestrittenermassen in Deutschland nicht als Wirt-
schaftsprüfer tätig sein dürfe. Die Voraussetzungen für einen Härtefall
lägen ebenfalls nicht vor, da diese Ausnahmeregelung nur zur An-
wendung gelangen könne, wenn die betreffende Person über die er-
forderliche Ausbildung verfüge. Die Ablehnung des Gesuchs sei auch
weder unverhältnismässig noch unzumutbar, denn der Gesetzgeber
habe die entsprechende Güterabwägung selbst vorgenommen und der
Beschwerdeführer könne auch ohne Zulassung als Revisor weiterhin
beim bisherigen Arbeitgeber tätig sein und an der Erbringung von
Revisionsdienstleistungen mitwirken.
Seite 2
B-4875/2009
C.
Gegen diese Verfügung erhebt der Beschwerdeführer am 30. Juli 2009
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit dem sinngemässen
Antrag, die Verfügung vom 17. Juli 2009 sei aufzuheben, seine Aus-
bildung sei anzuerkennen und er sei als Revisor zuzulassen. Zur Be-
gründung bringt er im Wesentlichen vor, die Erwägung der Vorinstanz
zum Einsatzgebiet eines Diplomverwaltungswirts sei falsch. Sein
Diplom berechtige ihn sehr wohl zur Ausübung von Revisionstätig-
keiten, auch ausserhalb des öffentlichen Bereichs. Es sei nur natürlich,
dass sich die verschiedenen nationalen Ausbildungen bezüglich der
Kenntnisse des nationalen Rechts unterschieden. Um seine Kennt-
nisse im schweizerischen Recht zu verbessern, habe er aber an zahl-
reichen Fortbildungen teilgenommen. Die Vorinstanz habe zu Unrecht
darauf verzichtet, die Gleichwertigkeit mit den durch das BBT be-
urteilten Ausbildungen erneut zu überprüfen, da das BBT nicht un-
fehlbar sei bzw. sich die Rechtslage in der Zwischenzeit geändert
haben könnte. Die Vorinstanz habe zu Unrecht nicht berücksichtigt,
dass verschiedene staatsvertragliche Regelungen anwendbar seien,
insbesondere das Freizügigkeitsabkommen, das Abkommen über die
gegenseitige Anerkennung von Gleichwertigkeiten im Hochschul-
bereich und die Achte Richtlinie 84/253/EWG. Eventualiter wären ent-
sprechende Ausgleichsmassnahmen gefordert, da es sich um einen
reglementierten Beruf handle.
D.
Mit Vernehmlassung vom 5. Oktober 2009 beantragt die Vorinstanz
die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Zur
Begründung führt sie insbesondere aus, der Beschwerdeführer falle
nicht unter den Anwendungsbereich des Freizügigkeitsabkommens,
weil er in seinem Heimatstaat nicht berechtigt sei, als (externer)
Revisor ("Wirtschaftsprüfer") ausserhalb des öffentlichen Bereichs
tätig zu sein. Deshalb habe er auch kein Anrecht auf Ausgleichs-
massnahmen. Ob er in Deutschland als Diplomverwaltungswirt nur im
öffentlichen Bereich oder auch ausserhalb dessen tätig sein dürfe, sei
irrelevant, denn entscheidend sei nur, ob er auch berechtigt wäre, als
(externer) Revisor ("Wirtschaftsprüfer") tätig zu sein. Dies habe er aber
nicht nachgewiesen. Das Abkommen zwischen Deutschland und der
Schweiz über die gegenseitige Anerkennung von Gleichwertigkeiten
im Hochschulbereich sei nicht anwendbar, weil es nicht die berufliche
Anerkennung regle.
Seite 3
B-4875/2009
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht ist zuständig für die Beurteilung der
Beschwerde gegen den Entscheid der Eidgenössischen Revisions-
aufsichtsbehörde (Art. 31 des Bundesgesetzes über das Bundesver-
waltungsgericht vom 17. Juni 2005 [Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG,
SR 173.32] i.V.m. Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Ver-
waltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021] und
Art. 33 Bst. e VGG i.V.m. Art. 28 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die
Zulassung und Beaufsichtigung der Revisorinnen und Revisoren vom
16. Dezember 2005 [Revisionsaufsichtsgesetz, RAG, SR 221.302]).
Der Beschwerdeführer ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1
VwVG), die Beschwerde wurde innerhalb der gesetzlichen Frist ein-
gereicht und der Kostenvorschuss wurde rechtzeitig geleistet (Art. 50
und Art. 63 Abs. 4 VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer rügt im Wesentlichen, er habe aufgrund ver-
schiedener Staats- bzw. völkerrechtlicher Verträge Anspruch darauf,
dass seine Ausbildung als gleichwertig anerkannt und er als Revisor
zugelassen werde. Diesbezüglich verweist er insbesondere auf das
Freizügigkeitsabkommen, das Abkommen über die gegenseitige An-
erkennung von Gleichwertigkeiten im Hochschulbereich und die Achte
Richtlinie 84/253/EWG.
2.1 Das Revisionsaufsichtsgesetz ist am 1. September 2007 in Kraft
getreten. Es regelt die Zulassung und Beaufsichtigung von Personen,
die Revisionsdienstleistungen erbringen und dient der ordnungs-
gemässen Erfüllung und Sicherstellung der Qualität von Revisions-
dienstleistungen (Art. 1 Abs. 1 und 2 RAG). Natürliche Personen, die
Revisionsdienstleistungen erbringen, bedürfen einer Zulassung durch
die Aufsichtsbehörde (Art. 3 Abs. 1 RAG). Die Aufsicht obliegt der
Eidgenössischen Revisionsaufsichtsbehörde (RAB, Art. 28 Abs. 1
RAG). Sie entscheidet auf Gesuch hin über die Zulassung von
Revisorinnen und Revisoren (Art. 15 Abs. 1 Bst. a RAG). Eine natür-
liche Person kann als Revisorin oder Revisor zugelassen werden,
wenn sie über einen unbescholtenen Leumund verfügt (Art. 5 Abs. 1
Bst. a RAG), eine Ausbildung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 RAG ab-
geschlossen hat (Bst. b) und eine Fachpraxis von einem Jahr nach-
weist (Bst. c). Als zugelassene Revisorinnen und Revisoren werden
Personen bezeichnet, die berechtigt sind, Unternehmen im Rahmen
Seite 4
B-4875/2009
der gesetzlichen Erfordernisse eingeschränkt zu revidieren (Art. 727c
des Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR, SR 220]). Sie müssen
über dieselbe Ausbildung wie zugelassene Revisionsexperten und
über einen unbescholtenen Leumund verfügen, haben aber im All-
gemeinen eine deutlich kürzere Fachpraxis nachzuweisen. Der nötige
Sachverstand muss somit durch einen Ausbildungsabschluss und die
entsprechende Fachpraxis belegt werden (vgl. Botschaft, BBl 2004
3998, 4007).
Die Anforderungen an die Ausbildung erfüllen gemäss Art. 4 Abs. 2
RAG:
- Eidgenössisch diplomierte Wirtschaftsprüferinnen und Wirt-
schaftsprüfer (Art. 4 Abs. 2 Bst. a RAG),
- Eidgenössisch diplomierte Treuhandexpertinnen und Treuhand-
experten, Steuerexpertinnen und Steuerexperten sowie
Expertinnen und Experten in Rechnungslegung und Controlling
(Bst. b),
- Absolventinnen und Absolventen eines Universitäts- oder Fach-
hochschulstudiums in Betriebs-, Wirtschafts- oder Rechts-
wissenschaften an einer schweizerischen Hochschule, Fachleute
im Finanz- und Rechnungswesen mit eidgenössischem Fach-
ausweis sowie Treuhänderinnen und Treuhänder mit eid-
genössischem Fachausweis, je mit mindestens zwölf Jahren
Fachpraxis (Bst. c), und schliesslich
- Personen, die eine den in den Buchstaben a, b oder c auf-
geführten vergleichbare ausländische Ausbildung abgeschlossen
haben, die entsprechende Fachpraxis aufweisen und die not-
wendigen Kenntnisse des schweizerischen Rechts nachweisen,
sofern ein Staatsvertrag mit dem Herkunftsstaat dies so vorsieht
oder der Herkunftsstaat Gegenrecht hält (Bst. d).
Die Dauer der zusätzlich zur Ausbildung erforderlichen Fachpraxis
variiert je nach Ausbildung: Wenn die betroffene Ausbildung weniger
spezifisch auf die Revisionsdienstleistung ausgerichtet ist, wird der
tiefere Ausbildungsstand durch das Erfordernis einer längeren Fach-
praxis im Bereich des Rechnungswesens und der Rechnungsrevision
ausgeglichen (vgl. Botschaft, BBl 2004 3998, 4062 f.).
Seite 5
B-4875/2009
Mit der neuen gesetzlichen Regelung von Revisionsdienstleistungen
wurde das Ziel verfolgt, diese Dienstleistungen nur noch durch fachlich
hinreichend qualifizierte Personen erbringen zu lassen, um so die Er-
wartungen an die Qualität der Revisionen zu erfüllen (vgl. Botschaft,
BBl 2004 3978 f.). Durch das neu eingeführte Zulassungssystem wird
sichergestellt, dass Personen, welche über keine qualifizierte Aus-
bildung verfügen, nicht als Revisoren und Revisionsexperten zu-
gelassen werden. Bei der Erarbeitung des Revisionsaufsichtsgesetzes
orientierte sich der Gesetzgeber für die Anforderungen an Ausbildung
und Erfahrung an den entsprechenden Regelungen der Europäischen
Union und der Nachbarstaaten (vgl. Botschaft, BBl 2004 3998, 4108).
Es war denn auch erklärtes Ziel, dass Praktikerinnen und Praktiker
ohne abgeschlossene Ausbildung oder ohne qualifizierte Berufs-
erfahrung nicht als Revisorinnen und Revisoren zugelassen werden
(Art. 4 Abs. 2 RAG).
2.2 Vorliegend verfügt der Beschwerdeführer über ein deutsches
Diplom als Verwaltungswirt der Fachhochschule _______.
Was die Verfügungen des BBT betrifft, so sind diese rechtskräftig und
deren Dispositive sind damit auch für das Bundesverwaltungsgericht
bindend.
Das BBT und die Vorinstanz haben ausführlich und überzeugend dar-
gelegt, weshalb das Diplom des Beschwerdeführers mit keinem der im
Gesetz genannten Abschlüsse als gleichwertig angesehen werden
kann. Den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz in der an-
gefochtenen Verfügung und des BBT in seinen Verfügungen vom 10.
Juli 2003 bzw. 24. März 2009 ist nichts beizufügen. Zur Vermeidung
von Wiederholungen kann vollumfänglich darauf verwiesen werden.
Seit diesen Entscheiden hat sich weder die Sach- noch die Rechtslage
verändert.
2.3 Selbst wenn die Ausbildung des Beschwerdeführers als gleich-
wertig im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Bst. d RAG anzusehen wäre, könnte
sie ohnehin nur dann zu einer Zulassung führen, wenn dies in einem
Staatsvertrag mit dem Herkunftsland so vorgesehen ist oder der Her-
kunftsstaat Gegenrecht hält (Art. 4 Abs. 2 Bst. d RAG). Die beiden
Voraussetzungen sind nach dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 2 Bst. d RAG
kumulativ zu verstehen.
Seite 6
B-4875/2009
2.3.1 Nach dem Abkommen zwischen der Schweizerischen Eid-
genossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und
ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit vom 21. Juni
1999 (mit Anhängen, Prot. und Schlussakte, FZA, SR 0.142.112.681,
AS 2002 1529) ist die Schweiz zur gegenseitigen Anerkennung von
Diplomen in Hinblick auf den Zugang zu einer Erwerbstätigkeit ver-
pflichtet (Art. 9 FZA).
Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zutreffend ausführt, wird
das Äquivalent des schweizerischen Revisors in Deutschland nicht als
Revisor, sondern als "Wirtschaftsprüfer" bezeichnet. Kennzeichnend
für diese Vergleichbarkeit ist, dass die typischen Tätigkeiten, die in der
Schweiz nur ein Revisor ausüben darf, in Deutschland einem
deutschen Wirtschaftsprüfer vorbehalten sind, wie etwa die Durch-
führung von betriebswirtschaftlichen Prüfungen, insbesondere solche
von Jahresabschlüssen wirtschaftlicher Unternehmen (§ 2 des
Gesetzes über eine Berufsordnung der Wirtschaftsprüfer, Wirt-
schaftsprüferordnung vom 24. Juli 1961, BGBl. I S. 1049). Ein An-
spruch auf Gegenrecht und auf Anerkennung einer deutschen Aus-
bildung als vergleichbar im Sinn von Art. 4 Abs. 2 Bst. d RAG würde
daher voraussetzen, dass es sich um eine deutsche Ausbildung zum
"Wirtschaftsprüfer" handelt.
Unbestritten ist indessen, dass der Beschwerdeführer in Deutschland
nicht berechtigt wäre, als deutscher "Wirtschaftsprüfer" tätig zu sein,
denn er hat das diesbezügliche deutsche Staatsexamen nicht abgelegt
und würde auch die Anforderungen für die Zulassung zum staatlichen
Examen nicht erfüllen (§ 5 ff. sowie § 16 ff. Wirtschaftsprüferordnung).
Insofern wäre er auch in Deutschland nicht berechtigt, eine ent-
sprechende Tätigkeit auszuüben. Die Rüge des Beschwerdeführers,
ihm werde zu Unrecht kein Gegenrecht gewährt, erweist sich daher als
unbegründet.
2.3.2 Der Beschwerdeführer nennt weiter verschiedene EU-Richt-
linien, insbesondere die Achte Richtlinie 84/253/EWG vom 10. April
1984, substantiiert indessen nicht, welche Bestimmung ihm konkret
einen Anspruch auf Zulassung als Revisor einräumen würde.
Nachdem er, wie dargelegt, nicht über eine Ausbildung verfügt, die ihn
in seinem Herkunftsstaat zu der einem schweizerischen Revisor ent-
sprechenden Tätigkeit berechtigen würde, ist für das Bundesver-
Seite 7
B-4875/2009
waltungsgericht nicht ersichtlich, inwiefern er aus einer dieser Richt-
linien irgendwelche Rechte für sich ableiten könnte.
2.3.3 Wie die Vorinstanz weiter zutreffend ausgeführt hat, ist auch das
vom Beschwerdeführer geltend gemachte Abkommen vom 20. Juni
1994 zwischen der Regierung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland über die
gegenseitige Anerkennung von Gleichwertigkeiten im Hochschul-
bereich (mit Briefwechsel) vom 20. Juni 1994 (SR 0.414.991.361, AS
1995 4190) nicht anwendbar, denn es regelt nicht die in Frage
stehende berufliche Anerkennung, sondern die akademische An-
erkennung von Studienleistungen und Hochschuldiplomen.
2.4 Die Berufung des Beschwerdeführers auf verschiedene völker-
rechtliche Verträge erweist sich damit als unbehelflich. Vielmehr finden
die entsprechenden Bestimmungen auf ihn bzw. auf das vorliegende
Verfahren keine Anwendung, auch nicht bezüglich der von ihm
eventualiter beantragten Ausgleichsmassnahmen.
3.
Der Beschwerdeführer rügt weiter, die angefochtene Verfügung sei
nicht verhältnismässig.
Auch diese Rüge ist höchstens ansatzweise substantiiert. Die Vor-
instanz weist zu diesem Thema zutreffend darauf hin, dass die dies-
bezügliche Güterabwägung bereits durch den Gesetzgeber vor-
genommen wurde. Dies ergibt sich daraus, dass im Gesetz zwar eine
Härtefallklausel vorgesehen ist, jedoch nur als Übergangsvorschrift
und nur für Personen, die zwar über die erforderliche Ausbildung (und
über langjährige Erfahrung) verfügen, aber lediglich die Anforderungen
an die beaufsichtigte Fachpraxis nicht erfüllen (Art. 43 Abs. 6 RAG; vgl.
Botschaft, BBl 2004 4093 f.). Personen ohne einschlägige Ausbildung
können von dieser Ausnahmebestimmung hingegen nicht profitieren.
Diese Güterabwägung ist für die Behörden und das Bundesver-
waltungsgericht verbindlich. Allfällige wirtschaftliche Nachteile, weil der
Beschwerdeführer nicht mehr als Mandatsleiter tätig sein kann,
können daher nicht als unverhältnismässig angesehen werden.
Seite 8
B-4875/2009
4.
Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdeführer die Zu-
lassungsbedingungen nicht erfüllt. Die Beschwerde erweist sich daher
als unbegründet und ist abzuweisen.
5.
Bei diesem Verfahrensausgang hat der Beschwerdeführer die Ver-
fahrenskosten zu tragen (Art. 63 VwVG). Eine Parteientschädigung
kann ihm nicht zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
6.
Nach Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten an das Bundesgericht unzulässig gegen Entscheide
über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeits-
bewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiter-
bildung und der Berufsausübung. Das Bundesgericht hat daher die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen zwei
Urteile betreffend die Zulassung als Revisionsexperte als unzulässig
beurteilt. In jenen Fällen ging es um die Frage der Anrechnung der
Berufspraxis bzw. um die Frage der Gleichwertigkeit einer
schweizerischen Ausbildung (Urteile des Bundesgerichts
2C_438/2008 vom 16. Oktober 2008 und 2C_136/2009 vom 16. Juni
2009). Ob es auch in einem Fall, in dem es um die Anerkennung der
Gleichwertigkeit einer ausländischen Ausbildung im Hinblick auf die
Zulassung als Revisor geht, zum gleichen Schluss kommen würde, ist
eine Frage, deren Beantwortung nicht in der Kompetenz des Bundes-
verwaltungsgerichts liegt. Vielmehr wird das Bundesgericht ge-
gebenenfalls selbst über die Zulässigkeit einer allfälligen Beschwerde
entscheiden. Diese Überlegungen führen zu der offen formulierten
Rechtsmittelbelehrung, wie sie dem nachfolgenden Entscheiddis-
positiv angefügt ist.
Seite 9
B-4875/2009
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 2'000.- verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Justiz und Polizeidepartement (Gerichts-
urkunde)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Eva Schneeberger Myriam Senn
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-recht-
lichen Angelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen
gemäss den Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift
zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind,
soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen
(vgl. Art. 42 BGG).
Versand: 15. Januar 2010
Seite 10