B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour II
B-4955/2018
Ar r ê t d u 6 j a n v i e r 2 0 2 0
Composition
Pascal Richard (président du collège),
Francesco Brentani, Ronald Flury, juges,
Julien Delaye, greffier.
Parties
A._______,
B._______,
C._______,
tous représentés par Laurence Teuscher,
Société rurale d'assurance de Protection juridique FRV SA,
recourants,
contre
Office fédéral de l'agriculture OFAG,
Schwarzenburgstrasse 165, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Restitution du supplément pour le lait transformé en fromage
et de non-ensilage.
B-4955/2018
Page 2
Faits :
A.
A.a A._______, B._______ et C._______ (ci-après : les recourants) sont à
la tête d’une exploitation agricole laitière sise à V._______ [en Suisse].
Durant l’été, ils estivent leurs bêtes sur l’alpage W._______, situé en
France, à moins de deux kilomètres de la frontière suisse, dans la zone de
pacage franco-suisse. Ils y produisent un lait de non-ensilage, lequel est
transformé sur place en fromage à pâte mi-dure. Ce dernier est ensuite
uniquement commercialisé en Suisse.
A.b Entre 2013 et 2016, les recourants ont produit et transformé en
fromage à pâte mi-dure 176'722 kg de lait de non-ensilage produit sur
l’alpage W._______, qu’ils ont déclaré dans le formulaire de demande
TSM8. Sur la base de ces déclarations, la Confédération suisse, par
l’intermédiaire de l’Office fédéral de l’agriculture OFAG (ci-après : l’autorité
inférieure), a versé, pendant la période concernée, un montant de 31'810
francs au titre de suppléments pour le lait transformé en fromage et de non-
ensilage.
B.
B.a Lors d’un contrôle du 12 janvier 2018 portant sur les années 2013 à
2016, le service d’inspection de l’OFAG a constaté que l’alpage W._______
était situé à moins de deux kilomètres de la frontière suisse, qu’il possédait
un numéro auprès de la banque de données sur le trafic des animaux
BDTA, que les bêtes alpées avaient toutes une marque auriculaire « CH »
et provenaient de l’exploitation annuelle des recourants sise à V._______,
que l’alpage W._______ possédait un numéro d’identification TSM et que
les suppléments pour le lait transformé en fromage et de non-ensilage
avaient été versés pour le lait produit sur l’alpage W._______ chaque
année depuis 1999, que le fromage produit sur l’alpage W._______ était
vendu exclusivement en Suisse, qu’il était correctement dédouané (en
franchise) et que la sorte de fromage produite faisait partie des produits
laitiers pouvant bénéficier des suppléments.
B.b Par courrier du 19 mars 2018, l’autorité inférieure a informé les
recourants que plusieurs critères devaient être remplis pour bénéficier des
suppléments pour le lait transformé en fromage et de non-ensilage. Elle a
d’abord rappelé que seules les exploitations agricoles suisses pouvaient
bénéficier des suppléments litigieux. Dès lors que l’exploitation d’estivage
des recourants était sise en France, elle ne satisfaisait pas cette condition.
Elle a ensuite souligné que la production et la transformation du lait
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devaient intervenir en Suisse. Dans la mesure où les recourants ont produit
et transformé leur lait sur l’alpage W._______, sis en France, ledit lait ne
donnerait pas droit aux suppléments litigieux. Elle a enfin précisé qu’il
devait s’agir de lait suisse. Les recourants ayant obtenu leur lait en France,
il s’agirait de lait français, quand bien même il proviendrait de vaches avec
une marque auriculaire suisse, appartenant à une entreprise laitière
suisse.
Ainsi, ni le fromage importé en Suisse, ni le fromage produit en Suisse à
partir de lait étranger dans le cadre du trafic de perfectionnement ne
donnant droit aux suppléments pour le lait transformé en fromage et de
non-ensilage, l’autorité inférieure a informé les recourants que ceux-ci
n’obtiendraient, en principe, pas les suppléments pour l’année 2017 et
qu’elle avait l’intention d’exiger d’eux la restitution des suppléments qu’elle
aurait versé à tort entre 2013 et 2016.
B.c En date du 27 avril 2018, les recourants se sont déterminés sur le
courrier du 19 mars 2018 de l’autorité inférieure. En substance, ils ont
relevé qu’il n’existerait aucune disposition dans la législation agricole qui
définisse le lait suisse comme du lait produit et obtenu en Suisse. Au
contraire, la législation douanière stipulerait que le lait provenant de la zone
de pacage frontalière peut être importé en franchise, s’il est produit par des
animaux suisses, à savoir habituellement stationnés sur le territoire
douanier suisse. Au surplus, les dispositions sur l’utilisation des indications
de provenance suisse pour les denrées alimentaires autoriseraient
spécifiquement qu’une indication de provenance suisse puisse être utilisée
pour les denrées contenant du lait de bétail laitier que des exploitants
domiciliés en Suisse estivent par tradition dans des exploitations d’estivage
proches de la frontière. Les recourants rappellent encore que l’intégralité
des données de leur exploitation était connue de l’autorité inférieure et que
les renseignements lui ont été fournis de manière correcte et complète.
L’autorité inférieure aurait ainsi versé les suppléments litigieux en toute
connaissance de cause, de sorte qu’elle ne pourrait, de bonne foi, en
exiger la restitution.
C.
C.a Par décision du 18 juillet 2018, l’autorité inférieure a condamné les
recourants à restituer les suppléments indûment perçus de 31'810 francs
pour les années 2013 à 2016. Elle a enfin assorti la décision d’un
émolument de 1'412 francs.
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C.b L’autorité inférieure a considéré que, entre 2013 et 2016, les
recourants avaient déclaré du lait de non-ensilage, produit et transformé
en fromage à pâte mi-dure sur leur alpage W._______, sis en France. Sur
cette base, ils auraient perçu à tort des suppléments pour le lait transformé
en fromage et de non-ensilage d’un montant de 31'810 francs.
Elle a estimé que cinq critères devaient être remplis pour pouvoir bénéficier
du supplément pour le lait transformé en fromage : le lait doit être
commercialisé (1er critère), il doit être transformé en un produit fini
conforme à l’art. 1 al. 2 de l’ordonnance sur le soutien du prix du lait
(2e critère), il doit provenir d’une exploitation laitière suisse (3e critère), il
doit être obtenu et transformé en Suisse (4e critère) et il doit s’agir de lait
suisse (5e critère).
S’agissant des recourants, l’autorité inférieure a retenu que les trois
derniers critères n’étaient pas remplis. Elle a rappelé d’abord que
l’exploitation d’estivage des recourants était située sur le territoire français,
à environ deux kilomètres de la frontière suisse. Il ne s’agirait donc pas
d’une exploitation laitière suisse. Elle a souligné ensuite que le lait avait été
produit et transformé en fromage sur le territoire français. Partant, les
activités donnant droit aux suppléments litigieux n’auraient pas eu lieu en
Suisse. Enfin, elle a assimilé le lait obtenu en France à du lait français,
quand bien même les vaches seraient suisses et stationneraient
habituellement dans une exploitation laitière suisse.
Au surplus, elle a souligné que le droit au supplément de non-ensilage
n’existerait qu’en sus du droit au supplément pour le lait transformé en
fromage. Dès lors, les recourants ne pourraient pas non plus y prétendre.
Enfin, elle mentionne dans la motivation de la décision que « il y a lieu enfin
de préciser que [les recourants] n’ont pas non plus droit à des suppléments
pour le lait étranger transformé en fromage sur l’alpage français et le
fromage importé en Suisse depuis 2017 ».
D.
D.a Le 30 août 2018, les recourants ont formé recours auprès du Tribunal
administratif fédéral contre cette décision, concluant, sous suite de frais et
dépens, à l’annulation de celle-ci, à ce qu’ils n’aient pas à rembourser les
suppléments versés entre 2013 et 2016 et à ce qu’ils aient droit aux
suppléments pour les années postérieures à 20016 (sic). Subsidiairement,
ils concluent à l’annulation de la décision attaquée, à ce qu’ils n’aient pas
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à rembourser les suppléments versés entre 2013 et 2016 et à ce qu’il soit
constaté qu’ils ne toucheront plus de suppléments dès 2017.
D.b A l’appui de leurs conclusions, les recourants rappellent d’abord que
l’estivage de bétail suisse sur les alpages de France voisine dans le cadre
du pacage franco-suisse est fondé sur une tradition qui remonte au 16ème
siècle et qui aurait été officialisée en 1912. Ils invoquent ensuite une
violation de l’ordonnance sur le soutien du prix du lait, contestant, en
substance, les critères retenus par l’autorité inférieure. Ils avancent que
l’ordonnance sur le soutien du prix du lait aurait vocation à s’appliquer de
manière identique aux exploitations d’estivage sises en Suisse et à celles
situées en France dans la zone de pacage frontalière, que les aspects
administratifs liés à l’enregistrement de l’exploitation d’estivage auprès de
TSM Fiduciaire Sàrl ne définiraient pas le cercle des ayants-droit aux
suppléments pour le lait transformé en fromage et qu’aucune disposition
de l’ordonnance sur le soutien du prix du lait ne limiterait le versement dudit
supplément aux seules exploitations sises en Suisse. Partant, rien ne
s’opposerait à ce que celui-ci soit versé pour le lait de non-ensilage,
transformé en fromage en France, dans la zone de pacage franco-suisse,
et provenant de bétail laitier suisse que des producteurs domiciliés en
Suisse estiveraient temporairement par tradition dans la zone de pacage
frontalière.
Les recourants rappellent enfin que leurs vaches ont été élevées sur leur
exploitation sise en Suisse et qu’ils recourent, sur leur exploitation
d’estivage, aux services d’un employé agricole rémunéré au tarif de la main
d’œuvre en Suisse, de sorte qu’ils n’auraient fait aucune économie sur le
prix de revient du fromage en estivant leurs bêtes en zone de pacage
frontalière. Dès lors que la législation agricole ne définirait pas la notion de
lait suisse, il y aurait lieu d’appliquer par analogie la législation douanière,
laquelle prévoit que le lait et les produits laitiers provenant du pacage
frontalier et produits par des animaux suisses, soit des animaux
habituellement stationnés sur le territoire douanier, peuvent être importés
en Suisse en franchise, ainsi que l’ordonnance sur l'utilisation des
indications de provenance suisses pour les denrées alimentaires, laquelle
permet qu’une indication de provenance suisse soit utilisée pour des
denrées alimentaires contenant du lait de bétail laitier que des exploitants
domiciliés en Suisse estivent par tradition dans des exploitations d’estivage
transfrontalières ou proches de la frontière.
Subsidiairement, les recourants ont rappelé qu’ils avaient toujours fourni à
l’autorité inférieure les données requises pour l’exploitation d’estivage de
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manière complète et correcte. L’autorité inférieure n’aurait ainsi pas pu
ignorer où se trouvait leur exploitation d’estivage, ce d’autant plus qu’elle
disposerait d’un numéro TSM réservé aux exploitations en zone de pacage
frontalière. L’autorité inférieure aurait ainsi versé les suppléments litigieux
en toute connaissance de cause, de sorte qu’elle ne pourrait, de bonne foi,
en exigé la restitution.
E.
Invitée à se déterminer sur le recours, l’autorité inférieure a conclu, sous
suite de frais, à son rejet par mémoire de réponse du 2 novembre 2018.
Elle rappelle d’abord que les recourants ont produit entre 2013 et 2016 du
fromage à pâte mi-dure dans leur exploitation d’estivage sise en zone de
pacage frontalière pour l’importer ensuite en Suisse et le vendre. Or, les
suppléments pour le lait transformé en fromage et de non-ensilage seraient
destinés au marché suisse, soit au lait suisse transformé en Suisse, afin
que ce dernier reste compétitif en cas d’exportation vers l’Union
européenne. Partant, dès lors que lesdits suppléments ont pour but
d’abaisser le coût de la matière première suisse, ils ne devraient pas être
versés lorsque la production et la transformation du lait ont lieu au-delà de
la frontière. Ainsi, ce n’est que parce que le lait doit être transformé en
Suisse qu’elle limiterait le versement des suppléments litigieux aux seules
exploitations laitières sises en Suisse. Elle relève ensuite que, si le lait et
les produits laitiers produits sur l’exploitation d’estivage des recourants
peuvent certes être importés en franchise, cela ne change rien au fait que
ce lait n’est pas un produit suisse au sens de la loi sur l’agriculture.
L’avantage financier obtenu par une importation en franchise justifierait de
surcroît que le lait ne soit pas subventionné davantage. Elle souligne
encore que l’ordonnance sur l'utilisation des indications de provenance
suisses pour les denrées alimentaires a pour but de protéger la crédibilité
de la dénomination et de préserver la valeur économique de l’indication de
provenance suisse. Il serait donc possible que des produits puissent
bénéficier de l’indication de provenance suisse tout en n’étant pas
considérés comme tels au sens de la loi sur l’agriculture.
Enfin, l’autorité inférieure a estimé que, quand bien même les recourants
fussent de bonne foi, les suppléments litigieux auraient été perçus
indûment et devaient, par conséquent, être restitués. Elle ne disposerait
d’aucune marge de manœuvre sur ce point.
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Page 7
F.
Par réplique du 29 novembre 2018, les recourants ont maintenu les
conclusions et griefs formulés dans leur mémoire de recours. Au surplus,
ils n’ont pas déposé d’observations complémentaires.
Les arguments avancés de part et d’autre au cours de la présente
procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela s’avère
nécessaire.
Droit :
1.
1.1 Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour statuer sur le
présent recours (art. 31, 32 et 33 let. d LTAF, art. 5 al. 1 let. a et b PA et
art. 166 al. 2 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture [loi sur
l’agriculture, LAgr, RS 910.1]).
La qualité pour recourir doit être reconnue aux recourants (art. 48 al. 1 PA).
Les dispositions relatives à la représentation, au délai de recours, à la
forme du mémoire de recours, ainsi qu’à l’avance de frais (art. 11 al. 1, 50
al. 1 en lien avec 22a al. 1 let. b, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA) sont en outre
respectées.
1.2 Il y a lieu de s’intéresser encore au contenu du mémoire de recours, et
plus précisément à la formulation des conclusions, ainsi qu’à l’objet du
litige.
1.2.1 A titre principal, les recourants concluent à ce que la décision
attaquée soit annulée, à ce qu’ils n’aient pas à rembourser les suppléments
versés pour la période de 2013 à 2016 et à ce qu’ils aient droit aux
suppléments pour les années postérieures à 20016 (sic).
Tout d’abord, il y a lieu de retenir que les recourants concluent à ce qu’ils
aient droit aux suppléments pour les années postérieures à 2016, tant il
est manifeste qu’ils ont commis une erreur de plume lors de la rédaction
de leurs conclusions.
L'objet du litige est ensuite défini par le contenu de la décision attaquée et
les conclusions du recours (cf. ATF 136 II 165 consid. 5). Ainsi, ce sont les
conclusions du recours qui déterminent quelle est son étendue et il ne peut
pas s'inscrire au-delà de ce que l'autorité inférieure a décidé. C'est
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Page 8
pourquoi, dans ses conclusions, le recourant ne peut en principe que
réduire l'objet du litige - en renonçant à remettre en cause certains points
de la décision attaquée - et non pas l'élargir (cf. arrêts du TAF B-2831/2010
du 2 novembre 2010 consid. 1.2 et B-4962/2007 du 28 février 2008
consid. 2). Sont considérées comme décisions selon l'art. 5 al. 1 PA, les
mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le
droit public fédéral et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler
des droits ou des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence
ou l’étendue de droits ou d’obligations (let. b) ou de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater
des droits ou obligations (let. c).
Dans le dispositif de la décision attaquée, l’autorité inférieure condamne
uniquement les recourants à restituer les suppléments indûment perçus de
31'810 francs pour les années 2013 à 2016 et au paiement d’un émolument
de 1'412 francs.
L’objet de la décision attaquée porte ainsi d’abord sur la question de la
restitution des suppléments pour les années 2013 à 2016.
Toutefois, dans sa motivation, l’autorité inférieure indique que « il y a lieu
enfin de préciser que [les recourants] n’ont pas non plus droit à des
suppléments pour le lait étranger transformé en fromage sur l’alpage
français et le fromage importé en Suisse depuis 2017 ».
De même, dans son courrier du 19 mars 2018, elle mentionne que « vous
avez demandé des suppléments pour le lait transformé en fromage et des
suppléments de non-ensilage pour l’année 2017. Compte tenu de
l’appréciation juridique ci-dessus, vous n’avez pas droit à de tels
suppléments en 2017 […]. Nous prévoyons pour cette raison, sans réaction
de votre part, de ne pas vous verser les suppléments pour le lait transformé
en fromage et les suppléments de non-ensilage que vous avez demandés
pour l’année 2017 […] ».
Il suit de là que, quand bien même l’autorité inférieure ne le mentionne pas
dans le dispositif de la décision attaquée, celle-ci a également pour objet
le rejet de la demande des recourants tendant aux versements des
suppléments litigieux pour l’année 2017 et la constatation de l’inexistence
d’un droit auxdits suppléments pour les années postérieures.
Partant, la conclusion des recourants tendant à ce qu’ils aient droit aux
suppléments pour les années postérieures à 2016 est recevable.
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Page 9
1.2.2 A titre subsidiaire, les recourants concluent à ce que la décision
attaquée soit annulée, à ce qu’ils n’aient pas à rembourser les suppléments
versés pour la période de 2013 à 2016 et à ce qu’il soit constaté que, dès
2017, ils ne toucheront plus les suppléments pour le lait transformé en
fromage et de non-ensilage.
Par là-même, il y a lieu de retenir que les recourants concluent, en réalité,
à ce qu’il soit renoncé à exiger d’eux la restitution de la somme de 31'810
francs versée entre 2013 et 2016, s’ils n’ont pas droit aux suppléments
litigieux.
2.
La loi sur l’agriculture fixe les conditions-cadre de la production et de
l’écoulement des produits agricoles de sorte que la production soit assurée
de manière durable et peu coûteuse et que l’agriculture tire de la vente des
produits des recettes aussi élevées que possible (art. 7 LAgr).
2.1 La Confédération suisse soutient notamment l’économie laitière et
octroie aux producteurs un supplément pour le lait commercialisé et
transformé en fromage (art. 38 al. 1 LAgr). Le Conseil fédéral fixe les
conditions d’octroi du supplément (art. 38 al. 2 2e phrase LAgr).
Un supplément est également versé aux producteurs pour le lait produit
sans ensilage et transformé en fromage (art. 39 al. 1 LAgr). Le Conseil
fédéral fixe le montant du supplément, les conditions d'octroi et les degrés
de consistance des fromages ainsi que les sortes de fromage qui donnent
droit à un supplément (art. 39 al. 2 1re phrase).
Les producteurs qui pratiquent la vente directe de lait et de produits laitiers
annoncent au service désigné par le Conseil fédéral la quantité produite et
le volume écoulé de cette manière (art. 43 al. 2 LAgr).
2.2 Le Conseil fédéral a adopté notamment l’ordonnance du 25 juin 2008
concernant les suppléments et l’enregistrement des données dans le
domaine du lait (ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL, RS
916.350.2), laquelle précise notamment, à son art. 1c al. 2 OSL, que le
supplément pour le lait de vache, de brebis et de chèvre transformé en
fromage est versé aux producteurs de lait lorsque le lait est transformé en
fromage qui satisfait aux exigences relatives au fromage que le
Département fédéral de l'intérieur (DFI) édicte dans les dispositions
d'exécution dans le domaine des denrées alimentaires d'origine animale
en vertu de l'ordonnance du 16 décembre 2016 sur les denrées
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Page 10
alimentaires et les objets usuels (ODAlOUs, RS 817.02) et qui présente
une teneur en matière grasse dans la matière sèche de 150 g/kg au moins
(let. a), en sérac brut comme matière première destinée à la production de
Schabziger glaronais (let. b) ou en Werdenberger Sauerkäse,
Liechtensteiner Sauerkäse ou Bloderkäse (let. c).
Selon l’art. 2 al. 1 OSL, la Confédération verse en plus aux producteurs un
supplément par kilogramme de lait de vaches, de brebis et de chèvres
nourries sans ensilage, si ce lait est transformé en fromage de l'une des
catégories de consistance suivantes selon les dispositions dans le
domaine des denrées alimentaires d'origine animale que le DFI édicte en
vertu de l'ODAlOUs : extra-dur, dur, mi-dur, à pâte molle, pour autant que
le fromage soit inscrit par l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) comme
appellation d'origine protégée (AOP) au registre des appellations d'origine
et que le cahier des charges prévoie un affouragement sans ensilage (let.
a) et qu’il présente une teneur en matière grasse dans la matière sèche de
150 g/kg au moins (let. b). Le supplément n'est versé que pour le lait qui a
été transformé sans les additifs visés par la législation relative aux denrées
alimentaires, à l'exception des cultures, de la présure et du sel, et qui n'a
pas été pasteurisé, bactofugé ni traité par un autre procédé équivalent
(art. 2 al. 3 OSL).
2.3 Les demandes de versement provenant d'exploitations d'estivage sont
adressées au service administratif au moins une fois par an (art. 3 al.
2 OSL). L’OFAG statue sur les demandes et verse les suppléments (art. 5
OSL).
L’OFAG est chargé de l’exécution de l’ordonnance sur le soutien du prix du
lait dans la mesure où cette tâche n’incombe pas au service administratif
(art. 14 al. 1 OSL). Il effectue des inspections par sondage, ouvre une
enquête s’il soupçonne des infractions et arrête les mesures
administratives qui s’imposent (art. 14 al. 2 OSL).
L’OFAG a désigné TSM Fiduciaire Sàrl (ci-après : TSM) comme service
administratif au sens de l’art. 12 OSL. Une partie des activités de TSM
consiste dans le traitement des requêtes et de la mise à jour des données
dans le cadre du soutien du prix du lait, en particulier des suppléments pour
le lait transformé en fromage et de non-ensilage. A cet effet, TSM a
notamment établi le formulaire de demande TSM8, lequel doit être rempli
au terme de la période d’estivage. Sur la base de ce formulaire, l’OFAG
calcule et verse aux producteurs de lait les suppléments pour le lait
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Page 11
transformé en fromage et de non-ensilage prévus par les art. 1c et 2 OSL
pour le lait produit et transformé dans l’exploitation d’estivage.
3.
Les recourants font valoir principalement une violation de l’art. 1c OSL. Ils
soutiennent que l’autorité inférieure ne pouvait pas tenir compte de critères
étrangers à l’art. 1c OSL, lequel n’exclurait notamment pas du droit au
supplément pour le lait transformé en fromage le lait produit et obtenu dans
la zone de pacage frontalière, provenant de bétail laitier suisse, que des
producteurs domiciliés en Suisse estiveraient par tradition,
temporairement, dans la zone de pacage frontalière.
Même s’ils ne le formulent pas expressément en ces termes, ils se
plaignent par là-même d’une interprétation erronée de l’art. 1c OSL. D’un
point de vue systématique, ils précisent que l’art. 12 de l’ordonnance du
Département fédéral des finances (DFF) du 4 avril 2007 sur les douanes
(OD-DFF, RS 631.011) assimile à des produits suisses le lait, comme les
produits laitiers, provenant de la zone de pacage frontalière et produits par
des animaux suisses, soit habituellement stationnés sur le territoire
douanier. De même, l’art. 2 al. 2 de l’ordonnance du 2 septembre 2015 sur
l’utilisation des indications de provenance suisses pour les denrées
alimentaires (OIPSD, RS 232.112.1) permet l’utilisation d’une indication de
provenance suisse pour des denrées alimentaires contenant du lait de
bétail laitier que des exploitants domiciliés en Suisse estiveraient par
tradition dans des exploitations d’estivage transfrontalières ou proches de
la frontière, lorsque notamment la denrée alimentaire est produite dans
l’exploitation d’estivage.
L’autorité inférieure estime, quant à elle, que c’est à bon droit qu’elle exclut
du supplément pour le lait transformé en fromage le lait produit et
transformé sur une exploitation d’estivage sise en France, dans la mesure
où il ne s’agit, selon elle, plus de lait suisse, que la production et la
transformation du lait en fromage a lieu en France et que l’exploitation
laitière n’est pas suisse. Au surplus, elle mentionne que l’alpage
W._______ ne bénéficie d’aucune contribution d’estivage au sens de
l’ordonnance du 23 octobre 2013 sur les paiements directs versés dans
l’agriculture (ordonnance sur les paiements directs, OPD, RS 910.13), ni
d’aucune contribution de mise à l’alpage, ce qui tendrait à démontrer que
cette exploitation agricole n’est pas suisse.
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Page 12
4.
La question litigieuse est celle de déterminer si le lait produit et transformé
en fromage par les recourants sur l’alpage W._______ donne droit au
supplément pour le lait transformé en fromage.
4.1 Selon la jurisprudence, la loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre
(interprétation littérale). Si le texte n’est pas absolument clair, si plusieurs
interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable
portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d’autres
dispositions légales et de son contexte (interprétation systématique), du
but poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation
téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort
notamment des travaux préparatoires (interprétation historique ;
cf. ATF 135 II 416 consid. 2.2 et 134 I 184 consid. 5.1 ; arrêt du TAF
B-2291/2016 du 10 juillet 2018 consid. 5.1). Lorsqu’il est appelé à
interpréter une loi, le Tribunal fédéral adopte une position pragmatique en
suivant ces différentes méthodes, sans les soumettre à un ordre de priorité
(cf. ATF 137 III 344 consid. 5.1, 133 III 257 consid. 2.4 et 131 III 623
consid. 2.4.4).
L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une
lacune proprement dite, appelant l'intervention du juge, suppose que le
législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et
qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi.
En revanche, si le législateur a renoncé volontairement à codifier une
situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son
inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement
dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais
que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence
d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui
est en principe interdit, selon la conception traditionnelle qui découle
notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les
lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé
déterminé de la norme ne constitue un abus de droit ou ne viole la
Constitution (ATF 139 I 57 consid. 5.2 et arrêt du TAF E-662/2014 du 17
mars 2014 consid. 2.4.1.1).
Il appartient à l'autorité de remédier à une éventuelle lacune apparente de
la loi, lorsque celle-ci, même interprétée, n'apporte pas de solution sur un
point qu'elle devrait régler, ou à une lacune occulte, lorsque le législateur
a omis d'adjoindre à une règle conçue de façon générale, la restriction ou
la précision que le sens et le but de la règle considérée ou d'une autre règle
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légale imposent dans certains cas. L'autorité n'est en revanche pas
autorisée à pallier l'absence d'une règle qui paraît simplement désirable
(cf. ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2).
4.1.1 L’art. 38 al. 1 LAgr prévoit que « [l]a Confédération peut octroyer aux
producteurs un supplément pour le lait commercialisé et transformé en
fromage ». Les versions allemande et italienne présentent un contenu
similaire. L’art. 38 al.1 LAgr précise ainsi expressément deux critères
d’octroi du supplément pour le lait transformé en fromage. Il doit d’abord
s’agir de « lait commercialisé » et ce lait doit être « transformé en
fromage ». Au surplus, l’art. 38 al. 2 2e phrase prévoit que « [l]e Conseil
fédéral fixe les conditions d'octroi du supplément ». Par sa formulation,
l’art. 38 LAgr laisse donc un large pouvoir d’appréciation au Conseil
fédéral, afin de déterminer les conditions d’octroi du supplément pour le lait
transformé en fromage.
Sur cette base, le Conseil fédéral a fixé les critères d’octroi du supplément
pour le lait commercialisé et transformé en fromage aux art. 1b et 1c OSL.
L’art. 1c OSL précise notamment les sortes de fromage donnant droit au
supplément en fonction, notamment, de leur teneur en matière grasse.
Au surplus, force est de constater qu’aucune disposition de la loi sur
l’agriculture ou de l’ordonnance sur le soutien du prix du lait n’exclut
expressément du droit au supplément pour le lait transformé en fromage le
lait produit et transformé sur un alpage situé dans la zone de pacage
frontalière et provenant de bétail suisse que des exploitants estiveraient,
par tradition, temporairement en zone de pacage frontalière.
4.1.2 Sous l’angle historique et téléologique, il y a lieu de rappeler que le
lait joue un rôle capital dans la politique agricole suisse et représente un
tiers environ de la production finale de l’agriculture (cf. message du Conseil
fédéral du 26 juin 1996 concernant la réforme de la politique agricole :
deuxième étape [Politique agricole 2002], FF 1996 IV 1 [ci-après : le
message concernant la politique agricole 2002], p. 126). Pour une majorité
d’exploitants, il constitue une source de revenu régulier. A peu près la
moitié du lait commercialisé est transformé en fromage. A son tour, la moitié
de ce fromage est exportée à l’étranger (cf. message concernant la
politique agricole 2002, p. 126). Toutefois, la différence de prix par rapport
à l’étranger est plus faible dans le secteur de la production laitière que dans
celui d’autres secteurs agricoles (cf. message concernant la politique
agricole 2002, p. 127).
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Page 14
Un des objectifs prioritaires de la politique agricole est ainsi de maintenir la
production de lait au niveau le plus élevé possible en Suisse, tout en
stabilisant le produit des ventes au niveau le plus élevé possible (cf.
message concernant la politique agricole 2002, p. 127). Il s’agit donc
d’écouler le plus de lait possible au meilleur prix en Suisse comme à
l’étranger (cf. message concernant la politique agricole 2002, p. 130).
Pour que les exploitants puissent réaliser le prix du lait visé, il est dès lors
nécessaire de prévoir une aide suffisante. C’est le supplément versé pour
le lait transformé en fromage qui abaisse le prix de la matière première
pour ceux qui la transforme, donnant ainsi aux entreprises la possibilité de
produire du fromage à des prix concurrentiels (cf. message concernant la
politique agricole 2002, p. 131).
Le supplément versé pour le lait transformé en fromage agit donc, pour les
exploitants, comme un élément de soutien du prix du marché. Pour les
transformateurs, le supplément réduit ainsi le prix de la matière première à
un niveau permettant d’exporter le fromage vers l’UE sans subventions (cf.
message concernant la politique agricole 2002, p. 143 s.).
Les objectifs n’ont pas évolué depuis le message concernant la politique
agricole 2002. Le supplément pour le lait transformé en fromage demeure
nécessaire, puisque le fromage est un produit pour lequel le marché est
entièrement libéralisé (cf. message du Conseil fédéral du 17 mai 2006
concernant l’évolution future de la politique agricole [Politique agricole
2011], FF 2006 6027 [ci-après : le message concernant la politique agricole
2011], p. 6084). Ainsi, le niveau du prix du lait est largement déterminé par
le soutien du marché. Le montant du supplément versé pour le lait
transformé en fromage est notamment déterminant, car l’octroi de ce
supplément se répercute indirectement aussi sur le prix du lait qui est utilisé
dans la fabrication d’autres produits laitiers ne bénéficiant d’aucun soutien,
en raison d’un effet de levier (cf. message concernant la politique agricole
2011, p. 6106). Il empêche donc le prix du lait suisse de tomber au niveau
européen (cf. message concernant la politique agricole 2011, p. 6109).
Il suit de là que le supplément pour le lait transformé en fromage a été
introduit dans le but de réduire le prix de la matière première à un niveau
permettant d’exporter vers l’UE sans subventions. En ce sens, il représente
un élément central de soutien du prix du marché. Il s’inscrit donc dans un
contexte étroitement politique et dans le projet de préservation et de
promotion du fromage comme principal produit d’exportation. Il produit
également un effet de levier dans les autres segments de l’économie
B-4955/2018
Page 15
laitière, puisqu’il se répercute indirectement sur le prix du lait utilisé dans
la fabrication d’autres produits laitiers.
Ainsi, il ressort de l’interprétation historique et téléologique que le
supplément pour le lait transformé en fromage vise avant tout le lait suisse,
produit et transformé en fromage, en tant que principal produit
d’exportation helvétique. On peut dès lors retenir que le supplément pour
le lait transformé en fromage ne peut être octroyé qu’à du lait suisse,
transformé en fromage, lui aussi, suisse. Force est néanmoins d’admettre
qu’au surplus, l’interprétation historique et téléologique des dispositions de
la loi sur l’agriculture et de l’ordonnance sur le soutien du prix du lait ne
donne aucune indication quant à ce qu’il y a lieu d’entendre par lait et
fromage suisses.
4.1.3 D’un point de vue systématique, l’estivage en zone de pacage
frontalière s’inscrit dans le contexte d’une longue tradition (cf. JAKOB
SCHLUEP, Les frontières ouvertes pour le bétail : L’histoire du pacage
franco-suisse, in : SAT/ASMV 1/2017, p. 41 ss ; SUZANNE DAVEAU,
L’estivage des vaches suisses dans le jura français, in : L’information
géographique, vol. 17 no 2, 1953, p. 59 ss, disponible sur
/doc/ingeo_0020-0093_1953_num_17_2_1246, consulté le
6 janvier 2020).
Sur le plan douanier et sanitaire, l’estivage en zone de pacage frontalière
est soumis à l’accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse et la
Communauté européenne relatif aux échanges de produits agricoles (RS
0.916.026.81). La Suisse a également ratifié une série d’accords bilatéraux
qui règlent spécifiquement ces mouvements de bétail, tels que la
Convention germano-suisse du 5 février 1958 sur le trafic de frontière et
de transit (RS 0.631.256.913.61), la Convention du 30 avril 1947 entre la
Suisse et l’Autriche sur les Epizooties (RS 0.916.443.916.31) ou la
Convention du 2 juillet 1953 entre la Suisse et l’Italie relative au trafic de
frontière et au pacage (RS 0.631.256.945.41). Le plus vieil accord avec la
France date de 1912 (Arrangement du 23 octobre 1912 entre la Suisse et
la France pour le pacage sur les pâturages situés des deux côtés de la
frontière, RS 0.916.443.934.91). Il n’a été dénoncé par la France qu’en
1996, lors de la crise d’encéphalopathie spongiforme bovine (cf. SCHLUEP,
op. cit., p. 47).
La législation suisse tient également compte, dans certains domaines du
droit, de la tradition de l’estivage du bétail suisse en zone de pacage
frontalière. Ainsi, l’ordonnance du DFF sur les douanes consacre
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notamment une section au pacage frontalier. L’art. 12 al. 1 OD-DFF, en
particulier, précise que le lait et les produits laitiers issus du pacage
frontalier, c’est-à-dire du pacage d’animaux habituellement stationnés en
Suisse sur le territoire douanier étranger, sont admis en franchise. Ce
régime vise notamment à ne pas désavantager les agriculteurs suisses
cultivant des surfaces agricoles de chaque côté de la frontière par rapport
aux agriculteurs exploitant uniquement sur le territoire douanier suisse
(cf. Circulaire R-16-07 de l’administration fédérale des douanes du 27 mars
2018 sur le pacage d’animaux des espèces chevaline, bovine, ovine,
caprine et porcine, point 1).
De même, l’adoption, dans le cadre du projet « Swissness », de
l’ordonnance sur l’utilisation des indications de provenance suisses pour
les denrées alimentaires participe au renforcement de la protection de la
désignation « suisse », en empêchant son utilisation abusive afin de
préserver durablement son avantage compétitif (cf. /blw/
fr/home/instrumente/swissness.html, consulté le 6 janvier 2020). L’art. 2
al. 2 OIPSD autorise toutefois l’utilisation d’une indication de provenance
suisse pour les denrées alimentaires contenant du lait de bétail laitier que
des exploitants domiciliés en Suisse estivent par tradition dans des
exploitations d’estivage transfrontalières ou proches de la frontière si les
conditions fixées par l’ordonnance sont remplies et si la denrée alimentaire
est produite dans l’exploitation d’estivage. Ainsi, il peut être retenu que
l’utilisation de lait issu de bêtes estivées à l’étranger, dans une zone proche
de la frontière suisse, ne constitue pas une utilisation abusive d’une
indication de provenance suisse et ne porte pas atteinte à son avantage
compétitif.
Il y a encore lieu de préciser que le message du Conseil fédéral du
18 novembre 2009 relatif à la modification de la loi sur la protection des
marques et à la loi fédérale sur la protection des armoiries de la Suisse et
des signes publics, FF 2009 7711 (ci-après : le message relatif au projet
« Swissness »), p. 7762, précise, s’agissant de la définition du territoire
suisse en lien avec les indications de provenance des produits :
Or, en ce qui concerne la définition du territoire suisse, les dispositions du
projet de révision législative « Swissness » s’inspirent du cadre actuel en
matière de droit douanier et de droit agricole. En conséquence, les produits
naturels transformés, à base de produits naturels suisses, qui sont
transformés dans une enclave douanière étrangère sont considérés comme
des produits suisses. Enfin, le Conseil fédéral reçoit la compétence de prévoir
dans une ordonnance quelles portions du territoire étranger faisant partie de
la zone frontière (au sens de l’art. 43 LD) peuvent être prises en considération
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pour que les conditions de l’indication de provenance « Suisse » pour les
produits naturels et naturels transformés soient respectées.
Enfin, alors que l’ordonnance sur les paiements directs conditionne l’octroi
de contributions aux seuls exploitants ayant leur domicile en Suisse (art. 3
al. 1 let. a OPD), elle permet, dans certains cas, de tenir compte des
surfaces exploitées par tradition dans la zone limitrophe étrangère visées
à l’art. 17 al. 2 de l’ordonnance sur la terminologie agricole et la
reconnaissance des formes d’exploitation (ordonnance sur la terminologie
agricole, OTerm, RS 910.91) pour le calcul des contributions (art. 35 al. 5
OPD). Elle prévoit ainsi spécifiquement la possibilité pour un producteur
suisse d’exploiter, par tradition, des surfaces dans la zone frontalière
étrangère.
Il ressort ainsi que, d’un point de vue systématique, le législateur et le
Conseil fédéral ont tenu compte, lorsque cela était nécessaire, de ce que
des exploitants suisses estivaient leur bétail, par tradition, en zone de
pacage frontalière et que des denrées alimentaires pouvaient être
produites et transformées dans la zone frontalière ou dans des enclaves
douanières, sans que cela n’affecte leur provenance suisse.
4.1.4 L’autorité inférieure sous-entend que, dans la mesure où les
recourants ne touchent ni de contributions d’estivage pour leur alpage
W._______, ni de contributions de mise à l’alpage, cela démontrerait qu’ils
n’auraient pas droit également au supplément pour le lait produit et
transformé en fromage sur ledit alpage.
Il y a lieu de rappeler que l’art. 104 Cst. précise que la Confédération veille
à ce que l’agriculture contribue substantiellement à la conservation des
ressources naturelles et à l’entretien du paysage rural (al. 1 let. b). Ainsi,
les prestations d’intérêt public fournies par les exploitations agricoles
cultivant le sol sont encouragées par un type de paiement direct spécifique
(art. 2 al. 1 let. b LAgr ; cf. message concernant la politique agricole 2002,
p. 303 ; /blw/fr/home/instrumente/direktzahlungen.html,
consulté le 6 janvier 2020). Les paiements directs comprennent ainsi
notamment les contributions au paysage cultivé (art. 70 al. 2 LAgr),
lesquelles incluent la contribution de mise à l’alpage et la contribution
d’estivage (art. 2 let. a OPD). Ces deux contributions n’ont pas les mêmes
destinataires et poursuivent des buts différents : la contribution de mise à
l’alpage s’adresse à une exploitation à l’année que l’on veut inciter à estiver
ses bêtes, alors que la contribution d’estivage est versée à l’exploitation
d’estivage qui recueille les animaux estivés (cf. arrêt du Tribunal cantonal
fribourgeois du 2 mars 2006 consid. 5d/bb, in : RFJ 2016 p. 177).
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Les contributions d'estivage contribuent à assurer l'exploitation durable du
paysage rural dans les Alpes, les Préalpes et le Jura sur l’ensemble du
territoire. En effet, la surface affectée à l'économie alpestre en Suisse est
d'environ 465'000 hectares. Elle est exploitée par un peu plus de 7'000
exploitations dans lesquelles quelque 300'000 pâquiers normaux sont
estivés (cf. /blw/fr/home/instrumente/direktzahlungen/
kulturlandschaftsbeitraege/soemmerungsbeitrag.html, consulté le 6 janvier
2020).
Dans le cadre de la réforme de la politique agricole 2014-2017, le projet du
8 avril 2013 intitulé « Audition, Dispositions d’exécution relatives à la
Politique agricole 2014-2017 » – transmis lors de l’audition par le
Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche
(DEFR) – précise en outre ce qui suit (p. 21) :
Afin de garantir une charge en bétail appropriée dans les régions d’estivage,
une contribution d’alpage a été créée pour les exploitations à l’année qui
estivent leurs animaux dans le pays. Cette contribution d’alpage remplace
l’actuel supplément d’estivage, qui disparaîtra avec la suppression des
contributions UGBFG et GACD. Son montant sera identique et versé
uniformément dans toutes les zones.
L’ordonnance sur les paiements directs opère ainsi une distinction entre
les critères ouvrant le droit aux paiements directs et ceux utilisés pour le
calcul des contributions. Ainsi, a droit aux paiement directs l’exploitant qui
a son domicile civil en Suisse (art. 3 al. 1 let. a OPD). En revanche, les
surfaces exploitées par tradition dans la zone limitrophe étrangère visées
à l’art. 17 al. 2 OTerm ne sont prises en compte que dans le cadre de la
contribution de base des contributions à la sécurité de l’approvisionnement
et à la contribution pour les terres ouvertes et les cultures pérennes (art. 35
al. 5 OPD).
Il suit de là que l’ordonnance sur les paiements directs se rattache, avant
tout, à une surface. Elle n’a pas d’influence sur l’application de
l’ordonnance sur le soutien du prix du lait, laquelle se réfère, quant à elle,
à un produit. Ainsi, le fait que les recourants ne touchent pas de
contributions d’estivage n’a dès lors pas d’influence dans la détermination
du droit au supplément pour le lait transformé en fromage.
4.1.5 Il suit de l’ensemble de ce qui précède que le supplément pour le lait
transformé en fromage vise principalement le lait en tant que produit
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Page 19
suisse. Il ne ressort toutefois pas d’une interprétation historique,
téléologique et surtout systématique que le Conseil fédéral se soit abstenu
de régler une situation qu’il aurait dû régler. Au contraire, tout porte à croire
qu’il a renoncé volontairement à exclure du supplément pour le lait
transformé en fromage le lait produit et transformé sur une exploitation
d’estivage située dans la zone de pacage frontalière, admis en Suisse en
franchise, et provenant de bétail suisse, habituellement stationné sur une
exploitation à l’année sise en Suisse.
Une telle constatation est confirmée par le fait que, si une telle exclusion
avait été voulue par le Conseil fédéral, elle aurait été, prima facie, couverte
par la délégation législative de l’art. 38 LAgr dès lors qu’il dispose d’une
large marge de manœuvre dans la fixation des conditions d’octroi des
suppléments litigieux (cf. concernant l’art. 39 LAgr l’arrêt du TF
2C_792/2018 du 23 avril 2019 consid. 6.2 ss).
4.2 En l’occurrence, les recourants sont à la tête d’une exploitation agricole
laitière sise à V._______. Ce faisant, ils gèrent une exploitation à l’année
sise en Suisse.
Ils estivent temporairement leur bétail suisse – habituellement stationné
dans leur exploitation sise à V._______ – sur l’alpage W._______, situé en
France voisine, à moins de deux kilomètres de la frontière suisse. Il figure
ainsi dans la zone frontière au sens de l’art. 43 de la loi fédérale du 18 mars
2005 sur les douanes (LD, RS 631), de sorte que l’importation du lait et du
fromage produit sur l’alpage W._______ a lieu en franchise. L’autorité
inférieure ne le conteste pas.
Ils y produisent un lait de non-ensilage, lequel est transformé en fromage
à pâte mi-dure, entièrement réimporté et commercialisé en Suisse, et fait
partie des produits laitiers pouvant bénéficier des suppléments, ce que
l’autorité inférieure ne conteste pas non plus.
Il suit de là que les recourants ont droit au supplément pour le lait
transformé en fromage, en ce qui concerne le lait produit et transformé sur
leur alpage W._______, provenant de leur bétail habituellement stationné
sur leur exploitation sise à V._______, mais estivé temporairement sur ledit
alpage, et importé en Suisse en franchise.
4.3 Partant, l’autorité inférieure a violé les dispositions de la loi sur
l’agriculture et de l’ordonnance sur le soutien du prix du lait en retenant que
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Page 20
les recourants n’avaient pas droit au supplément pour le lait transformé en
fromage. Le recours doit donc être admis sur ce point.
4.4 Quant au supplément de non-ensilage, l’autorité inférieure estime que
les recourants n’y ont pas droit, dans la mesure où ils ne peuvent prétendre
au supplément pour le lait transformé en fromage. Sur le vu de ce qui
précède, un tel grief doit également être rejeté, de sorte qu’il y a également
lieu d’admettre le recours sur ce point.
5.
Il suit de là que le recours doit être entièrement admis et la décision de
l'autorité inférieure annulée. Partant, point n’est besoin d’examiner les
autres griefs invoqués par les recourants.
6.
6.1 S’agissant des frais de procédure devant le Tribunal administratif
fédéral, comprenant l’émolument judiciaire et les débours, ils sont mis à la
charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1 al. 1 du
règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités
fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). Aucun
frais de procédure n’est toutefois mis à la charge des autorités inférieures
déboutées (art. 63 al. 2 PA). L’émolument judiciaire est calculé en fonction
de la valeur litigieuse, de l’ampleur et de la difficulté de la cause.
Les recourants ayant obtenu gain de cause, il y a lieu de leur rembourser
l’avance de frais de 3'000 francs perçue le 7 septembre 2018.
6.2 L’autorité de recours peut allouer, d’office ou sur requête, à la partie
ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les
frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés
(art. 64 al. 1 PA en relation avec art. 7 al. 1 FITAF). Les dépens
comprennent notamment les frais de représentation (art. 8 al. 1 FITAF),
lesquels englobent en particulier l'indemnité du mandataire professionnel
n'exerçant pas la profession d'avocat (art. 9 al. 1 let. a FITAF). Ils sont
calculés en fonction du temps nécessaire à la défense de la partie
représentée (art. 10 al. 1 FITAF) ; le tarif horaire des mandataires
professionnels n'exerçant pas la profession d'avocat est de 100 francs au
moins et de 300 francs au plus (art. 10 al. 2 FITAF). Les parties qui ont droit
aux dépens doivent faire parvenir au tribunal, avant le prononcé de la
décision, un décompte de leurs prestations ; à défaut, le tribunal fixe
l’indemnité sur la base du dossier (art. 14 FITAF). Aucun dépens ni frais de
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Page 21
procédure ne sont alloués pour la procédure devant l’autorité inférieure
(art. 64 PA ; cf. ATF 132 II 47 consid. 5.2).
En l’espèce, les recourants, qui obtiennent gain de cause et qui sont
représentés par un mandataire professionnel n’exerçant pas la profession
d’avocat, dûment mandaté par procuration, ont droit à des dépens.
Faute de décompte de prestations remis par ceux-ci, il convient, eu égard
aux écritures déposées dans le cadre de la présente procédure, de leur
allouer, ex aequo et bono, une indemnité et de mettre celle-ci à la charge
de l’autorité inférieure, seules les écritures liées à la présente procédure
de recours étant prises en compte.
Partant, un montant de 3’000 francs est mis à la charge de l’autorité
inférieure à titre de dépens (art. 64 al. 2 PA).
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Page 22
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis. Partant, la décision de l’autorité inférieure du
18 juillet 2018 est annulée.
2.
Il n’est pas perçu de frais de procédure. Partant, l’avance de frais de 3'000
francs, prestée le 7 septembre 2018, sera restituée aux recourants dès
l’entrée en force du présent arrêt.
3.
Un montant de 3’000 francs est alloué aux recourants à titre de dépens et
mis à la charge de l’autorité inférieure.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– aux recourants (acte judiciaire ; annexe : formulaire « adresse de
paiement »)
– à l'autorité inférieure (acte judiciaire)
– Au Département fédéral de l’économie, de la formation et de la
recherche DEFR (acte judiciaire)
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : Le greffier :
Pascal Richard Julien Delaye
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Page 23
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce
délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier
jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La
Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse
(art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante
(art. 42 LTF).
Expédition : 9 janvier 2020