Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung II
B-5182/2010
Urteil vom 26. April 2011
Besetzung Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz),
Richter David Aschmann, Richterin Maria Amgwerd,
Gerichtsschreiberin Beatrice Grubenmann.
Parteien A._______,
vertreten durch Rechtsanwalt Markus Heer, 9501 Wil SG 1,
Beschwerdeführer,
gegen
Departement für Inneres und Volkswirtschaft des
Kantons Thurgau, 8510 Frauenfeld,
Vorinstanz,
Landwirtschaftsamt des Kantons Thurgau,
Verwaltungsgebäude, 8500 Frauenfeld,
Erstinstanz.
Gegenstand Landwirtschaftliche Direktzahlungen.
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Sachverhalt:
A.
A._______ führt einen Landwirtschaftsbetrieb in Z._______, unter
anderem mit Rindvieh- und Pferdehaltung. Im Rahmen der
landwirtschaftlichen Betriebsstrukturdatenerhebung 2009 stellte der
Beschwerdeführer am 5. Mai 2009 das Gesuch um Direktzahlungen für
das Jahr 2009.
B.
Mit Verfügung vom 18. Dezember 2009 stellte das Landwirtschaftsamt
des Kantons Thurgau (Erstinstanz) u.a. fest, A._______ habe für das
Jahr 2009 ausschliesslich ein Gesuch um Öko-Qualitätsbeiträge, Beiträge
für Obstgärten nach ÖQV sowie für RAUS- und BTS-Beiträge eingereicht
(Ziff. 1), sowie, die Anforderungen an den ökologischen
Leistungsnachweis (ÖLN) seien im Jahr 2009 auf seinem Betrieb nicht
erfüllt (Ziff. 2). A._______ würden für das Jahr 2009 keine
Direktzahlungen und Beiträge gemäss ÖQV ausgerichtet (Ziff. 3). Die
Erstinstanz stellte weiter fest, das Gewässerschutzgesetz sei noch immer
nicht vollumfänglich eingehalten, was eine Kürzung der Direktzahlungen
um Fr. 8'000.- zur Folge hätte (Ziff. 4). Die Kosten für den Mehraufwand
für die durch A._______ erschwerten ÖLN-Kontrollen von Fr. 3'795.-
würden ihm auferlegt, mit allfälligen ihm zustehenden Direktzahlungen für
das Jahr 2009 verrechnet oder ihm separat in Rechnung gestellt (Ziff. 5).
C.
Gegen diese Verfügung erhob A._______ am 11. Januar 2010
Beschwerde beim Departement für Inneres und Volkswirtschaft des
Kantons Thurgau (Vorinstanz) und beantragte die Aufhebung des
angefochtenen Entscheides und die Auszahlung der allgemeinen
Direktzahlungen 2009, im Einzelnen den Flächenbeitrag und den Beitrag
für Raufutter verzehrende Nutztiere (RGVE-Beitrag), sämtliche
Ökobeiträge (inkl. ökologischer Ausgleich), die Ethobeiträge (Beiträge für
besonders tierfreundliche Stallhaltungssysteme [BTS] und Beiträge für
regelmässigen Auslauf im Freien [RAUS]) sowie die Ökoqualitätsbeiträge
zzgl. Verzugszins von 5% seit 31. Dezember 2009. Zur Begründung
führte er an, er habe die Anforderungen des ökologischen
Leistungsnachweises für das Jahr 2009 erfüllt. Insbesondere erfülle sein
Betrieb auch im Jahr 2009 die Anforderungen des Tierschutzes. Auch sei
es überspitzter Formalismus, dass die Erstinstanz ihn aufgrund seiner
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Deklarationsweise von den Hauptbeitragskategorien Flächen und RGVE-
Beiträgen ausschliessen wolle.
D.
Mit Entscheid vom 11. Juni 2010 wies die Vorinstanz die Beschwerde von
A._______ gegen den Entscheid der Erstinstanz vom 18. Dezember 2009
ab. Zur Begründung führte sie aus, die Gesuchstellung sei nicht formell
korrekt erfolgt. Überdies habe das im Bereich Direktzahlungen zuständige
kantonale Landwirtschaftsamt dem Beschwerdeführer die
Direktzahlungen für das Jahr 2009 zu Recht gestützt auf die ihm
eingereichten Unterlagen verweigert.
E.
Am 15. Juli 2010 erhebt A._______ (Beschwerdeführer) beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid der
Vorinstanz vom 11. Juni 2010. Zur Begründung führt er im Wesentlichen
an, er habe die Auflagen des Veterinäramtes vom 14. Juli 2009
vollumfänglich umgesetzt, womit der ÖLN für das Jahr 2009 auch in
Bezug auf die Einhaltung der Tierschutzgesetzgebung gegeben sei. Der
von der Kontrollstelle für Ökomassnahmen und Labelproduktion (KOL) in
ihrem Bericht vom 24. November 2009 für alle Tierkategorien
angebrachte Vorbehalt bezüglich Einhaltung der Tierschutzgesetzgebung
sei durch das veterinäramtliche Nachkontrollergebnis vom 13. November
2009 aufgehoben worden. Der veterinäramtliche Entscheid vom 14. Juli
2009 sei ausdrücklich bestritten, er sei bis heute nicht in Rechtskraft
erwachsen. Dem Beschwerdeführer sei selbst dann, wenn davon
auszugehen wäre, dass er nur während eines Teils des Kalenderjahres
die Tierschutzgesetzgebung eingehalten habe, zumindest ein Teil der
beantragten Beiträge auszurichten. Eine vollständige Verweigerung sei
nicht zu rechtfertigen. Sodann treffe es nicht zu, dass er kein Gesuch für
Flächen- und RGVE-Beiträge gestellt habe. Der Beschwerdeführer
beantragt weiter, es sei ihm die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren.
F.
Die Erstinstanz lässt sich mit Stellungnahme vom 25. August 2010
vernehmen und beantragt die Abweisung der Beschwerde. Der
Beschwerdeführer habe den Nachweis nicht erbracht, dass der gesamte
Betrieb nach den Anforderungen des ökologischen Leistungsnachweises
bewirtschaftet worden sei. Insbesondere habe der Beschwerdeführer
Tierschutzbestimmungen nicht eingehalten. Die im April 2009
konstatierten Mängel führten zur Verweigerung der Beiträge, unabhängig
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davon, ob in einem (viel) späteren Zeitpunkt die Vorschriften erfüllt
würden. Auch habe der Beschwerdeführer durch verbal und physisch
gewalttätiges Verhalten die Vornahme von Kontrollen erschwert und
verunmöglicht. Bereits die wiederholte Erschwerung der Kontrolle sei ein
Anlass, die Direktzahlungen zu kürzen bzw. zu verweigern.
G.
Mit Eingabe vom 26. August 2010 reichte der Beschwerdeführer diverse
Belege zum Nachweis seiner prozessualen Bedürftigkeit ein.
H.
Die Vorinstanz lässt sich mit Vernehmlassung vom 31. August 2010
vernehmen und beantragt die Abweisung der Beschwerde. Im
Wesentlichen führt sie aus, die Direktzahlungen seien dem
Beschwerdeführer nicht aufgrund von zwei fehlenden Kreuzen im
Gesuchsformular verweigert worden, sondern aufgrund der seit 2007
bestehenden, wiederholten und zum Teil schwerwiegenden sowie 2009
neu festgestellten Widerhandlungen gegen die Tierschutzgesetzgebung,
die Erschwerung und Verhinderung von Kontrollen auf dem Betrieb des
Beschwerdeführers, die nur noch mit Polizeischutz durchgeführt werden
könnten, und die andauernde Verletzung von
Gewässerschutzvorschriften.
I.
Mit Zwischenverfügung vom 3. September 2010 wies die
Instruktionsrichterin das Gesuch des Beschwerdeführers vom 15. Juli
2010 um unentgeltliche Rechtspflege ab.
J.
Mit Replik vom 20. Oktober 2010 ergänzt der Beschwerdeführer seine
ursprünglichen Rechtsbegehren. Er rügt, die Vorinstanz habe es
unterlassen, das Formular "Feststellung 2010: Nichteinhaltung von
Bedingungen und Auflagen der Direktzahlungsverordnung oder der
Ackerbaubeitragsverordnung" ins Recht zu legen.
K.
Die Erstinstanz hält mit Duplik vom 15. November 2010 an ihrem Antrag
auf Abweisung der Beschwerde fest. Ergänzend führt sie aus, aus dem
beigelegten Schreiben des Veterinäramtes vom 1. November 2010
ergebe sich, dass der Beschwerdeführer mit Waffengewalt eine Kontrolle
verhindert habe, die der Kantonstierarzt auf sein Begehren am 27.
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Oktober 2009 habe durchführen wollen. Vom Bezirksamt U._______ sei
gegen den Beschwerdeführer eine Strafuntersuchung wegen Gewalt und
Drohung gegen Behörden und Beamte eröffnet worden. Am (…) habe
diesbezüglich eine Gerichtsverhandlung am Bezirksgericht U._______
stattgefunden.
L.
Mit Duplik vom 18. November 2010 hält die Vorinstanz an ihrem Antrag
auf Abweisung der Beschwerde fest. Sie hält fest, dass die in der Replik
enthaltenen Einwände in Ziff. II.A.9 (S. 6-15) inhaltlich denjenigen
Einwänden entsprächen, die der Beschwerdeführer in den
Rechtsschriften im Tierschutzverfahren beim kantonalen
Verwaltungsgericht als auch beim Bundesgericht vorgebracht habe. Der
Verwaltungsgerichtsentscheid des Kantons Thurgau vom (…) gebe die
Rechtsauffassung der Erstinstanz vollumfänglich wieder, weshalb sie auf
diesen verweise. Den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom (…)
betreffend Wiederhandlung gegen Tierschutzvorschriften habe der
Beschwerdeführer mit Beschwerde vom 23. September 2010 beim
Bundesgericht angefochten.
M.
Auf die Begründung der Anträge des Beschwerdeführers und der
Vorinstanzen wird, soweit notwendig, in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Der angefochtene Beschwerdeentscheid vom 11. Juni 2010 stützt sich auf die
Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches Recht des Bundes. Er stellt eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968
(VwVG, SR 172.021) dar. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt u.a. Beschwerden gegen Verfügungen
letzter kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz dies entsprechend vorsieht (vgl. Art. 31 i.V.m. Art.
33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Das
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Thurgau bestimmt, dass Entscheide der Departemente mit
Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht angefochten werden können, sofern dies das Bundesrecht
zulässt (vgl. § 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Februar 1981 des
Kantons Thurgau [RB-Nr. 170.1]). Vorliegend sieht Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29.
April 1998 (LwG, SR 910.1) vor, dass gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, die - wie im
vorliegenden Fall - in Anwendung des Landwirtschaftsgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen
ergangen sind, beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Ausgenommen sind einzig
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kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen, die mit Beiträgen unterstützt werden. Eine derartige
Ausnahme liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig.
Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Beschwerdeentscheids durch diesen berührt
und hat daher ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Er ist somit zur
Beschwerdeführung legitimiert.
Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50
und 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt und die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor.
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer rügt vorab eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör durch die
Vorinstanz. Er erblickt diese darin, dass ihm in die von der Vorinstanz als Grundlage für ihren Entscheid
genannten Akten – die komplette Gesuchsformularsammlung betreffend die Direktzahlungen 2009
(Formulare A, B, P und K), eine Aktennotiz der Kontrollstelle für Ökomassnahmen und Labelproduktion
(KOL) vom 24. November 2009, den Entscheid des Veterinäramtes vom 14. Juli 2009 und eine Meldung
dieses Amtes über eine am 27. Oktober 2009 beabsichtigte Kontrolle des Betriebs des Beschwerdeführers,
sowie einen Bericht des Amtes für Umwelt vom 3. Dezember 2009 – nur teilweise Einsicht gewährt worden
sei. Die Vorinstanz erwähne weitere Belege (Korrespondenzen mit dem Veterinäramt und der Polizei), die
ihm nie eröffnet worden seien. Es sei auch zu bezweifeln, ob damit alle relevanten Akten aufgelistet seien.
2.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (vgl. Art. 29 Abs. 2 der Schweizerischen Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV, SR 101]) gewährleistet eine ganze Reihe von Verfahrensgarantien. Insbesondere
erfasst der Gehörsanspruch das Recht auf Akteneinsicht. Dem Einsichtsrecht der Parteien unterliegen alle
Unterlagen, welche grundsätzlich geeignet sind, als Beweismittel zu dienen bzw. die für die entscheidende
Instanz entscheidrelevant sind oder sein könnten (vgl. STEPHAN C. BRUNNER, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Bern 2008, Rz. 33 ff. zu Art. 26 mit
weiteren Hinweisen). Dazu gehören eine ganze Reihe von Verfahrensgarantien, insbesondere das Recht
des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheides zur Sache zu
äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen
Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder
sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen
(BGE HYPERLINK "" 127 I 54 E. 2b, BGE HYPERLINK
"" 126 I 15 E. 2a/aa, BGE HYPERLINK "
122-I-53" 122 I 53 E. 4a, je mit weiteren Hinweisen).
2.2. Vorliegend ergibt sich indessen aus den Akten, dass der Beschwerdeführer die von ihm erwähnten
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Akten entweder selbst ausgefüllt und unterzeichnet (Gesuchsformulare) oder selbst bei der Vorinstanz
eingereicht (Aktennotiz der KOL vom 24. November 2009) hat oder dass er die Akten zu Stellungnahme
zugestellt erhielt (Auszug der Gesuchsformulare; Bericht des Amtes für Umwelt vom 3. Dezember 2009)
bzw. dass sie ihm eröffnet wurden (Entscheid des Veterinäramtes vom 14. Juli 2009).
Nachdem die Instruktionsrichterin des Bundesverwaltungsgerichts mit Zwischenverfügung vom 3.
September 2010 dem Beschwerdeführer das Recht auf Einsichtnahme in die gesamten Vorakten, welche
durch die Vorinstanzen eingereicht worden waren, am Sitz des Gerichts zugestanden hatte, teilte der
Rechtsvertreter des Beschwerdeführers telefonisch mit, dass er bereits über Kopien sämtlicher
Aktenstücke verfüge. Zwar hält der Beschwerdeführer in seiner Replik weiterhin an seinem Antrag auf
Akteneinsicht fest und macht diesbezüglich geltend, die Vorinstanzen hätten sich noch auf weitere Akten
abgestützt, in die sie ihm keine Einsicht gewährt hätten und welche sie auch dem
Bundesverwaltungsgericht nicht eingereicht hätten. So macht er beispielsweise geltend, das Formular
"Feststellung 2010: Nichteinhaltung von Bedingungen und Auflagen der Direktzahlungsverordnung oder
der Ackerbaubeitragsverordnung" dürfte bereits 2009 existiert haben und sei bestimmt entscheidrelevant.
Durch die Erstinstanz wird indessen ausdrücklich bestritten, dass für das Jahr 2009 in Bezug auf den
Betrieb des Beschwerdeführers ein solches Formular vorgelegen hatte. Bezüglich der übrigen Aktenstücke,
deren Existenz der Beschwerdeführer behauptet, wie beispielsweise die Formulare Tiererhebung,
Parzellenverzeichnis und Kulturenverzeichnis, ist nicht ersichtlich, inwiefern sie im konkreten Fall
entscheidrelevant sein sollten.
Insgesamt ergibt sich somit, dass der Beschwerdeführer Kenntnis von den für die Erstinstanz und die
Vorinstanz als Grundlage des Entscheids dienenden Akten und den darin enthaltenen Feststellungen hatte,
und zwar bis spätestens am 22. Februar 2010 und damit vor der Einreichung seiner Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht am 15. Juli 2010. Eine Verletzung des Anspruchs des Beschwerdeführers auf
rechtliches Gehör ist unter diesen Umständen nicht erkennbar.
3.
Der hier zu beurteilende Sachverhalt ereignete sich im Jahr 2009, weshalb grundsätzlich diejenigen
Rechtssätze Anwendung finden, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen
führenden Tatbestands Geltung hatten. Der Gesetzgeber kann eine davon abweichende Regelung treffen,
was er indessen im vorliegenden Fall - soweit hier interessierend - nicht getan hat (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgericht B-3405/2007 vom 3. Juli 2008 E. 2.2.2 mit Hinweisen). Die im vorliegenden Fall
anzuwendenden Bestimmungen wurden von keinen entscheidrelevanten Rechtsänderungen betroffen.
4.
Grundlage für die Ausrichtung von Direktzahlungen bilden – gestützt auf Art. 104 Abs. 2 BV – die Art. 70 ff.
des LwG sowie die aufgrund dessen vom Bundesrat erlassene Verordnung vom 7. Dezember 1998 über
die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung, DZV, SR 910.13). Zwecks
Förderung der Landwirtschaft richtet danach der Bund bei Erfüllung bestimmter Voraussetzungen,
insbesondere unter der Voraussetzung des ökologischen Leistungsnachweises (ÖLN), Bewirtschaftern und
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Bewirtschafterinnen von bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben Direktzahlungen in Form von
Beiträgen aus (vgl. Art. 70 Abs. 1 LwG).
Direktzahlungen umfassen allgemeine Direktzahlungen, Ökobeiträge und Ethobeiträge (Art. 1 Abs. 1 DZV).
Als allgemeine Direktzahlungen gelten auch Flächenbeiträge (Art. 1 Abs. 2 Bst. a DZV) und Beiträge für die
Haltung Raufutter verzehrender Nutztiere (Art. 1 Abs. 2 Bst. b DZV). Beiträge für besonders tierfreundliche
Stallhaltungssyteme (BTS) und Beiträge für regelmässigen Auslauf im Freien (RAUS) zählen zu den
Ethobeiträgen (Art. 1 Abs. 4 Bst. a und b DZV).
Direktzahlungen werden nur auf schriftliches Gesuch hin ausgerichtet (Art. 63 DZV). Dieses Gesuch hat
neben den Betriebsstrukturdaten auch Angaben zu den beanspruchten Direktzahlungsarten sowie den
ökologischen Leistungsausweis zu enthalten (vgl. Art. 64 Abs. 1 DZV). Der Kanton stellt die
Beitragsberechtigung des Gesuchstellers fest und setzt den Beitrag auf Grund der Verhältnisse am
Stichtag fest (Art. 67 Abs. 1 DZV). Die Kantone können Organisationen, die für ein sachgemässe und
unabhängige Kontrolle Gewähr bieten, zum Vollzug beiziehen (Art. 66 Abs. 1 DZV).
5.
Die Erstinstanz verweigerte dem Beschwerdeführer die beantragten Direktzahlungsbeiträge für das Jahr
2009 mit der Begründung, dass er die Anforderungen an den ökologischen Leistungsnachweis auf seinem
Betrieb nicht erfüllt habe, insbesondere nicht bezüglich der Tierschutz- und der
Gewässerschutzbestimmungen.
Der Beschwerdeführer kritisiert, es treffe nicht zu, dass auf seinem Betrieb im Jahre 2009 gegen
Tierschutzvorschriften verstossen worden sei. Die Vorinstanz sei in diesem Zusammenhang von einer
unrichtigen Sachverhaltsfeststellung ausgegangen. Die Erstinstanz habe nicht substantiiert, wie sie auf
über 110 Abzugspunkte komme. Die Auflagen des Veterinäramtes vom 14. Juli 2009 seien vollumfänglich
umgesetzt worden, was anlässlich der Nachkontrolle des Tierschutzbeauftragten vom 13. November 2009
bestätigt worden sei. Der ÖLN für das Jahr 2009 sei damit durch den Kontrollbericht der KOL vom 24.
November 2009 nach der Betriebskontrolle vom 2. Oktober 2009 sowie – in Bezug auf die Einhaltung der
Tierschutzgesetzgebung – durch den Bericht der Nachkontrolle vom 13. November 2009 erbracht. Daher
seien ihm die betreffenden Direktzahlungen zu gewähren. Eventualiter macht der Beschwerdeführer
geltend, selbst wenn er die Tierschutzgesetzgebung nur während eines Teils des Kalenderjahres
eingehalten habe, stünde ihm zumindest ein Teil der beantragten Beiträge zu. Die vollständige
Verweigerung sei ermessensmissbräuchlich und stelle eine Verletzung von Bundesrecht dar. Zudem solle
gemäss Art. 170 Abs. 2 LwG eine Kürzung oder Verweigerungen von Direktzahlungen grundsätzlich in
denjenigen Jahren zum Tragen kommen, in welchen der Gesuchsteller die Bestimmungen verletzt habe.
Die Vorinstanzen stellten aber seit zweieinhalb Jahren immer wieder auf den bundesgerichtlich beurteilten
Sachverhalt vom 26. Februar 2010 ab, der seinerseits bereits Anlass zu administrativen Kürzungen
gewesen sei und für das Landwirtschaftsjahr nicht relevant sei. Diese fortgesetzte Verweigerung von
beantragten Direktbeiträgen über mehrere Jahre stelle daher eine unverhältnismässige, den Grundsatz der
Rechtsgleichheit und Bundesrecht verletzende Massnahme dar.
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5.1. Die Direktzahlungsverordnung bestimmt, dass Bewirtschafter, welche Direktzahlungen beantragen, der
kantonalen Behörde den Nachweis erbringen müssen, dass sie den gesamten Betrieb nach den
Anforderungen des ökologischen Leistungsnachweises bewirtschaften (Art. 16 Abs. 1 DZV). Der
ökologische Leistungsnachweis umfasst insbesondere auch eine tiergerechte Haltung der Nutztiere (Art. 70
Abs. 2 Bst. a LwG). Die Einhaltung der für die landwirtschaftliche Produktion massgeblichen
Bestimmungen der Gewässerschutz-, der Umweltschutz- und der Tierschutzgesetzgebung ist
Voraussetzung und Auflage für die Ausrichtung von Direktzahlungen (Art. 70 Abs. 4 LwG, Art. 5 DZV).
Die Beiträge können gekürzt oder verweigert werden, wenn der Gesuchsteller das Landwirtschaftsgesetz,
die Ausführungsbestimmungen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verletzt (Art. 170 Abs. 1
LwG). Die Beiträge werden gekürzt oder verweigert, wenn der Gesuchsteller u.a. die Bedingungen und
Auflagen der Direktzahlungsverordnung und weitere, die ihm auferlegt wurden, nicht einhält (Art. 70 Abs. 1
Bst. d DZV) oder wenn er die Kontrollen erschwert (Art. 70 Abs. 1 Bst. b DZV). Die Kürzung oder
Verweigerung gilt mindestens für die Jahre, in denen der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin die
Bestimmungen verletzt hat (Art. 170 Abs. 2 LwG).
5.2. Im vorliegenden Fall ist aktenmässig erstellt, dass die Kontrollstelle für Ökomassnahmen und
Labelproduktion (KOL) in ihrem Kontrollbericht vom 24. November 2009 nach der Betriebskontrolle vom 2.
Oktober 2009 einen ausdrücklichen Vorbehalt bezüglich der Einhaltung der Tierschutzgesetzgebung
anbrachte und diesbezüglich auf die Feststellungen und Erkenntnisse des Veterinäramts verwies. Die KOL
führte diesbezüglich aus, dass das Kontrollergebnis zu diesem Zeitpunkt nicht abgeschlossen werden
könne, sondern lediglich ein Teilergebnis abgeliefert werde. Für die Frage, ob der Beschwerdeführer auch
in Bezug auf die Einhaltung der Tierschutzgesetzgebung den ÖLN für das Jahr 2009 erbracht hat, sagt
dieser Kontrollbericht daher nichts aus.
5.3. Das Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 (TSchG, SR 455) stellt die Grundsätze auf, dass wer
mit Tieren umgeht, ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen und, soweit es der
Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen hat (Art. 4 Abs. 1 Bst. a und b TSchG). Das
Gesetz sieht vor, dass die Kantone eine Fachstelle unter der Verantwortung des Kantonstierarztes
errichten, die geeignet ist, den Vollzug des Tierschutzgesetzes und der gestützt darauf erlassenen
Vorschriften sicherzustellen (Art. 33 TSchG). Der Bundesrat ist befugt, die Vollzugsvorschriften zu erlassen
(Art. 32 Abs. 1 TSchG). Gestützt auf Art. 32 Abs. 1 TSchG erliess der Bundesrat am 23. April 2008 die
Tierschutzverordnung (TSchV, SR 455.1), welche festlegt, dass die kantonalen Fachstellen von der
Kantonstierärztin oder dem Kantonstierarzt geleitet werden (Art. 210 Abs. 1 TSchV). Die kantonale
Fachstelle veranlasst, dass Tierhaltungen, in denen unter anderem Rinder und Pferde gehalten werden,
mindestens alle vier Jahre kontrolliert werden (Art. 213 Abs. 1 Bst. a TSchG) sowie, dass die
Tierhaltungen, in denen bei den Kontrollen im Vorjahr Mängel festgestellt wurden, kontrolliert werden (Art.
213 Abs. 1 Bst. c TSchV).
Im vorliegenden Fall überprüfte das Veterinäramt den Betrieb des Beschwerdeführers am 28. April 2009 im
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Rahmen einer unangemeldeten Kontrolle auf seine Tierschutzkonformität. Mit Entscheid vom 14. Juli 2009
stellte das Veterinäramt in Bezug auf die Rindvieh- und Pferdehaltung fest:
"Die Minimalanforderungen für die Pferde- und Rinderhaltung auf dem
Betrieb von A._______ sind noch immer nicht in allen Teilen eingehalten und
bestehen teilweise noch seit den Kontrollen vom 16. März 2007 (…) bzw.
vom 9. Juli 2007 (…). Neue Mängel im gleichen Sinn sind bei der Kontrolle
vom 28. April 2009 dazu gekommen. Sie stellen eine wiederholte und
schwere Zuwiderhandlung gegen die Tierschutzvorschriften dar."
Das Veterinäramt drohte dem Beschwerdeführer ein sofortiges, unbefristetes Tierhalteverbot im Sinne von
Art. 23 Abs. 1 TSchG an, sollten bei einer weiteren Kontrolle wiederum Mängel in der Tierhaltung
festgestellt werden, insbesondere wenn nicht alle Pferdeboxen den Mindestanforderungen der
Tierschutzgesetzgebung entsprechen, den Pferden keine qualitativ genügende Silage zur Verfügung
gestellt werden, keine Rückzugsmöglichkeiten in der Gruppenauslaufhaltung von erwachsenen Pferden zur
Verfügung stehen, keine sachgemässe Abtrennung zwischen den Pferden und Maschinen und Geräten in
der Maschinenhalle angebracht sein, Tiere ohne fachgerechte Pflege und Behandlung sowie ohne
genügende Wasserversorgung sein sollten.
5.4. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Unschuldsvermutung, weil die Vorinstanzen auf diesen
Entscheid des Veterinäramts abgestellt hätten, obwohl er noch nicht in Rechtskraft erwachsen sei.
Richtig ist, dass der Beschwerdeführer den Entscheid des Veterinäramtes vom 14. Juli 2009 mit
Beschwerde angefochten und das abweisende Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom
(…) an das Bundesgericht weitergezogen hat. Eine Kürzung oder Verweigerung von Direktzahlungen
wegen Nichteinhaltung von Vorschriften des Tierschutzgesetzes setzt indessen, im Gegensatz zu einer
Kürzung wegen Nichteinhaltung von landwirtschaftsrelevanten Vorschriften des Gewässerschutz-, des
Umweltschutz- oder des Natur- und Heimatschutzgesetzes, keinen rechtskräftigen Entscheid voraus; die
Bestimmung von Art. 70 Abs. 2 DZV ist diesbezüglich abschliessend (Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts
B-3350/2009 vom 14. Mai 2010 E. 5). Die Feststellungen des Veterinäramtes stellen daher ein
grundsätzlich taugliches Beweismittel dar, auf das die Vorinstanzen bei ihrer Sachverhaltsfeststellung und-
würdigung abstellen durften.
Dass daneben noch weitere Beweismittel zur Verfügung gestanden hätten oder stehen würden, welche die
Feststellungen des Veterinäramtes widerlegen würden, hat der Beschwerdeführer nicht substantiiert.
5.5. Der Beschwerdeführer kritisiert lediglich, das Schreiben des Veterinäramts vom 29. April 2010 und
nicht der veterinäramtliche Entscheid vom 14. Juli 2009 stelle die letzte gesicherte Aussage betreffend den
Tierschutz im Beitragsjahr 2009 dar. In seinem Schreiben vom 29. April 2010 habe das Veterinäramt des
Kantons Thurgau festgehalten, die Nachkontrolle der veterinäramtlichen Auflagen vom 14. Juli 2009 am
13. November 2009 habe gezeigt, dass diese umgesetzt, bzw. die zu Grunde liegenden Mängel behoben
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gewesen seien. Der von der KOL in ihrem Bericht für alle Tierkategorien angebrachte Vorbehalt bezüglich
der Einhaltung der Tierschutzgesetzgebung im Jahr 2009 sei durch das veterinäramtliche
Nachkontrollergebnis vom 13. November 2009 aufgehoben. Er habe daher den ÖLN erbracht. Daher
erweise sich die Verweigerung der Direktzahlungen für das Jahr 2009 als unzulässig.
Die Erst- und die Vorinstanz vertreten demgegenüber den Standpunkt, dass selbst dann, wenn die
Kontrolle vom 13. November 2009 ergeben haben sollte, dass die Mängel auf dem Betrieb des
Beschwerdeführers behoben waren, dies nichts daran ändern könne, dass der Beschwerdeführer bis
spätestens am 13. November 2009 gegen den Tierschutz verstossen habe. Die vom Beschwerdeführer
erwähnte Nachkontrolle vom 13. November 2009 habe denn auch nicht dazu geführt, dass das
Veterinäramt ein entsprechendes Tierschutzattest ausgestellt oder bestätigt hat, der Tierschutz auf dem
Betrieb des Beschwerdeführers eingehalten worden sei.
Der Umstand, dass der Beschwerdeführer offenbar bis zur Kontrolle vom 13. November 2009 diverse
Mängel behoben hat, ändert nichts daran, dass diese Mängel zum Zeitpunkt der Kontrolle vom 28. April
2009 vorhanden waren und festgestellt wurden. Die Tierschutzbestimmungen sind nicht erst verletzt oder
nicht eingehalten, wenn der unrechtmässige Zustand während des ganzen Beitragsjahres andauert.
Vielmehr muss jeder Bewirtschafter die Tierschutzbestimmungen während des ganzen Beitragsjahres
einhalten. Auch zeitlich beschränkte Verstösse stellen daher eine Nichteinhaltung dieser Voraussetzung
dar. Werden anlässlich einer Kontrolle rechtswidrige Zustände angetroffen, so kann der Bewirtschafter den
Verstoss nicht ungeschehen machen, indem er den Mangel bis zur nächsten Kontrolle behebt. Er entgeht
dadurch lediglich dem Vorwurf, er habe die Tierschutzbestimmungen nicht nur einmal, sondern fortgesetzt
verletzt.
Wenn die Vorinstanzen für die Frage, ob bzw. in welchem Ausmass der Beschwerdeführer im Jahr 2009
gegen die Bestimmungen der Tierschutzgesetzgebung verstossen hat, massgeblich auf die Feststellungen
im Entscheid des Veterinäramtes vom 14. Juli 2009 abgestellt haben, ist dies daher nicht zu beanstanden.
5.6. Das Landwirtschaftsgesetz und die Direktzahlungsverordnung sehen zwar ausdrücklich vor, dass die
Direktzahlungsbeiträge gekürzt oder verweigert werden, wenn der Gesuchsteller die Bestimmungen der
Tierschutzgesetzgebung nicht einhält (vgl. Art. 170 Abs. 2 LwG und Art. 70 Abs. 1 Bst. d DZV i.V.m. Art. 70
Abs. 4 LwG). Darüber, wie die Kürzung zu bemessen bzw. wie welcher Verstoss zu gewichten ist, äussern
sie sich indessen nicht im Detail. Insofern ist der Entscheid ins pflichtgemässe Ermessen der zuständigen
kantonalen Behörde gestellt.
Um in den Kantonen eine einheitliche und rechtsgleiche Verwaltungspraxis sicherzustellen, wurde die
Richtlinie der Landwirtschaftsdirektorenkonferenz vom 27. Januar 2005 zur Kürzung der Direktzahlungen
(Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie) erlassen. Diese regelt unter anderem die zu verhängenden Sanktionen
im Falle von Verstössen gegen die Tierschutzgesetzgebung.
Danach hat der erstmalige Verstoss gegen die für die landwirtschaftliche Produktion massgebenden
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Vorschriften der Tierschutzgesetzgebung eine Kürzung der Beiträge von Fr. 100.- pro Strafpunkt (bis und
mit 109 Punkten, mindestens Fr. 200.-) zur Folge. Bei der ersten Wiederholung verdoppelt sich die
Punktzahl und die Mindestkürzung beträgt Fr. 400.-. Bei der zweiten Wiederholung bzw. dem dritten
Verstoss innerhalb von vier Jahren ist die Punktzahl zu vervierfachen (Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie
Ziff. 2). Verstösse beim baulichen und qualitativen Tierschutz, mit Ausnahme des Auslaufs von
angebundenem Rindvieh, sind mit mindestens einem Strafpunkt pro betroffener Grossvieheinheit zu
ahnden, maximal jedoch mit 50 Punkten. Bei Kälbern und Fohlen ist der Abzug bis maximal ein Punkt pro
Tier zu erhöhen. Bei mehreren von einander unabhängigen Mängeln pro Tier sind die Punkte zu addieren.
Zudem kann bei besonders schwerwiegenden Fällen die Punktzahl angemessen erhöht werden
(Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie Ziff. 2.1). Bei 110 und mehr Strafpunkten wird der Betrieb von den
Direktzahlungen ausgeschlossen (Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie Bst. C Ziff. 2).
5.7. Die Erstinstanz hat zwar nicht im Einzelnen dargelegt, wie sie welche der vom Veterinäramt
festgestellten Verstösse bewertet hat. Dennoch lässt sich ihre Schlussfolgerung, dass die Anzahl der
Strafpunkte offensichtlich mehr als 110 betragen müsse, anhand des Entscheids des Veterinäramts vom
14. Juli 2009 und der Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie nachvollziehen. Der Entscheid des Veterinäramts
ist zwar nicht bezüglich aller festgestellten Mängel genügend klar formuliert, als dass sich daraus auch die
genaue Kategorie und Anzahl der betroffenen Tiere entnehmen liesse. Immerhin ergeben sich aus diesem
Entscheid mindestens folgende festgestellte Mängel:
5.7.1. In der Gruppenauslaufhaltung wurden in sieben Abteilungen je zwischen 7 und 12 Pferde gehalten,
also mindestens 54 Pferde sowie ein Maultier. Mindestens in zwei Abteilungen handelte es sich um
erwachsene Pferde. Das Veterinäramt stellte einen baulichen Verstoss gegen die Tierschutzvorschriften
fest, weil es keine Rückzugsmöglichkeit gab. Dieser Verstoss wäre somit gemäss Direktzahlungs-
Kürzungsrichtlinie mit mindestens 30 Strafpunkten zu ahnden.
5.7.2. Unabhängig von diesem Mangel wurden – ebenfalls bei der Gruppenauslaufhaltung – völlig
verdorbene Grassilage als Futter festgestellt (mindestens 30 Strafpunkte).
5.7.3. Weiter wurde für zehn Pferde eine unzulässige Anbindehaltung verwendet (mindestens 7 Punkte).
5.7.4. Hinzu kommen bauliche Mängel bei sieben Kuhplätzen (mindestens 7 Strafpunkte), neun Rindern
(mindestens 3 Strafpunkte) sowie acht Stuten mit Fohlen in einer Aussenbox mit zu kleinen Ausmassen
bzw. in der Maschinenhalle (mindestens 8 Strafpunkte).
5.7.5. Der Entscheid nennt weiter neun Rinder und 15 Kälber, die nicht genügend Wasser zur Verfügung
hatten (je nach Alter, mindestens aber 4 Punkte).
5.7.6. Die Kontrollpersonen stellten weiter eine verletzte Kuh sowie ein krankes Kalb fest, die keine
tierärztliche Behandlung erhalten hatten (mindestens 1 Strafpunkt).
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5.7.7. Der Entscheid des Veterinäramts vom 14. Juli 2009 bietet somit – trotz diverser Unklarheiten
bezüglich Alterskategorie und Anzahl der betroffenen Tiere und entsprechender Annahmen jeweils zu
Gunsten des Beschwerdeführers – eine ausreichende Grundlage für mindestens 90 Strafpunkte. Der der
Erstinstanz zustehende Ermessensspielraum, um Verstösse gegen die qualitativen
Tierschutzbestimmungen allenfalls mit mehr als einem Strafpunkt zu sanktionieren, ist dabei noch nicht
berücksichtigt.
5.8. Ebenfalls nicht berücksichtigt ist dabei, dass es sich dabei nicht um den ersten Verstoss des
Beschwerdeführers gegen die Tierschutzvorschriften innerhalb von vier Jahren handelte. So ist
aktenkundig und unbestritten, dass die Kontrolle des Veterinäramts im Jahr 2007 letztlich in einer
rechtskräftigen Verurteilung des Beschwerdeführers wegen mehrfacher Tierquälerei i.S.v. Art. 27 Abs. 1
Bst. a des Tierschutzgesetzes sowie mehrfacher Übertretung des Tierschutzgesetzes mündete (Urteil des
Bundesgerichts 6B_711/2009 vom 26. Februar 2010). Die sich aufgrund der Feststellungen im Jahr 2009
ergebende Anzahl Strafpunkte war daher zumindest zu verdoppeln (vgl. Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie
Ziff. 2).
Es trifft zwar zu, dass diese Bestimmung der Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie letztlich dazu führt, dass
auch Verstösse gegen die Tierschutzbestimmungen, die sich in Vorjahren ereignet hatten und allenfalls
bereits damals sanktioniert wurden, erneut berücksichtigt werden. Entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers verstösst dieses Vorgehen indessen nicht gegen Bundesrecht: Die
Direktzahlungsverordnung sieht vielmehr ausdrücklich vor, dass eine wiederholte Verletzung von
Vorschriften als qualifizierter Verstoss behandelt wird (vgl. Art. 70 Abs. 3 DZV).
5.9. Ob die Anzahl der Strafpunkte wegen weiterer Verstösse gegen die Tierschutzgesetzgebung im Jahr
2008 sogar zu vervierfachen ist, kann letztlich offen gelassen werden. Aus dem Entscheid des
Veterinäramts vom 14. Juli 2009 ergibt sich zwar, dass gewisse konkrete bauliche Mängel bereits
anlässlich der Kontrolle im Jahr 2007 festgestellt wurden. Auch ist gerichtsnotorisch, dass der Sachverhalt,
der dem Strafurteil des Bundesgerichts zu Grunde lag, sich teilweise im Jahr 2008 ereignete (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts B-3350/2009 vom 14. Mai 2010 E. 5). Im vorliegenden Verfahren wurden die
diesbezüglichen Vorakten jedoch nicht eingereicht, so dass dem Bundesverwaltungsgericht dafür keine
klaren Beweismittel vorliegen.
Da jedoch bereits eine Verdoppelung der dargelegten Mindeststrafpunkte zu einer Gesamtpunktzahl von
mehr als 110 und damit zu einem Ausschluss von den Direktzahlungen führt, kann diese Frage offen
bleiben.
5.10. Die angerechneten Strafpunkte und der in der Folge verfügte Ausschluss von den Direktzahlungen
bewegen sich somit offensichtlich im von der Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie vorgesehenen Rahmen.
Von einer Überschreitung oder von einem Missbrauch des ihr zustehenden Ermessens durch die
Erstinstanz kann daher keine Rede sein.
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Nach Art. 49 VwVG kann mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht nur die Verletzung von
Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a) und unrichtige oder
unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Bst. b) gerügt werden. Die Rüge der
Unangemessenheit ist hingegen unzulässig, wenn - wie hier - eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz entschieden hat (Bst. c). Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die vollständige
Verweigerung der Direktzahlungen für das Jahr 2009 sei nicht verhältnismässig, ist auf seine
Argumentation daher nicht weiter einzugehen.
5.11. Die Rüge des Beschwerdeführers, die Vorinstanzen hätten die ihm für das Jahr 2009 zustehenden
Direktzahlungen zu Unrecht verweigert, erweist sich daher als unbegründet.
6.
Die Erstinstanz stellte in ihrer Verfügung weiter fest, der Beschwerdeführer habe für das Jahr 2009 lediglich
Öko-Qualitätsbeiträge, Beiträge für Obstgärten nach ÖQV sowie für RAUS- und BTS-Beiträge beantragt.
Der Beschwerdeführer rügt, es treffe nicht zu, dass er nicht auch Flächen- und RGVE-Beiträge beantragt
habe. Die Erstinstanz verhalte sich überspitzt formalistisch, wenn sie ihn auf das ihrer Auffassung nach
nicht korrekt ausgefüllte Formular behafte.
Aus dem vom Beschwerdeführer unterzeichneten Formular A "Allgemeine Angaben 2009" geht klar und
eindeutig hervor, dass die Felder für Flächen- und RGVE-Beiträge nicht angekreuzt wurden. Von einem
"nicht korrekt ausgefüllten" Gesuch oder überspitztem Formalismus seitens der Erstinstanz kann daher
keine Rede sein. Direktzahlungen werden grundsätzlich nur auf Gesuch hin ausgerichtet und nicht
fristgerecht eingereichte Gesuche gelten als verwirkt.
Auch diese Rüge erweist sich daher als unbegründet.
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem unterliegenden Beschwerdeführer die Verfahrenskosten
aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind mit dem von ihm geleisteten Kostenvorschuss zu
verrechnen.
Dem unterliegenden Beschwerdeführer ist auch keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1
VwVG, Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Vorinstanzen erhalten grundsätzlich keine
Parteientschädigung, auch wenn sie obsiegen (Art. 7 Abs. 3 VGKE; vgl. MARCEL MAILLARD, in:
Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, Rz. 14 zu Art. 64 und MICHAEL
BEUSCH, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], a.a.O., Rz. 10 zu Art. 64 VwVG, je mit weiteren Hinweisen).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
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1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden
Urteils mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.- verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
– die Erstinstanz (Gerichtsurkunde)
– das Bundesamt für Landwirtschaft BLW (Gerichtsurkunde)
– das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD
(Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Eva Schneeberger Beatrice Grubenmann
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 28. April 2011