Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Cour II
B-532/2010
Arrêt du 13 avril 2011
Composition Jean-Luc Baechler (président du collège),
Bernard Maitre et Hans Urech, juges ;
Fabienne Masson, greffière.
Parties X._______ SA,
représentée par Maître Jean-Claude Mathey, avocat,
recourante,
contre
Office fédéral de l'agriculture OFAG,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet Dépassement de l'effectif maximum.
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Faits :
A.
X._______ SA, sise à A._______, est une société inscrite au registre du
commerce du canton de B._______ dont le but réside dans l'exploitation
de porcheries, l'élevage, l'engraissement, l'avancement et le commerce
de porcs, la production et le commerce de viande ainsi que tous conseils
en élevage de porcs.
À l'occasion d'un contrôle interne effectué en avril 2008 sur la base des
données du système d'information sur la politique agricole (SIPA),
conformes au formulaire de « relevé coordonné des données agricoles »
de X._______ SA, l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) a constaté que
cette dernière avait, en 2007, dépassé de 296 porcs à l'engrais (soit
19.7%) l'effectif maximum pour cette catégorie d'animaux.
Le 15 août 2008, X._______ SA a expliqué à l'OFAG que l'excédent
d'animaux enregistré en 2007 était dû à des livraisons excessives de
petits porcelets d'environ 20 kg entre janvier et avril 2007 du fait d'une
surproduction momentanée par les éleveurs de porcelets. Elle a indiqué
que la situation s'est normalisée par la suite ; la moyenne annuelle
respecterait l'effectif maximum.
Par décision du 11 décembre 2009, l'OFAG a prononcé une taxe de
Fr. 29'600.- pour les 296 porcs à l'engrais en surnombre. Il a retenu que
le nombre d'animaux par exploitation ne doit jamais dépasser ledit effectif
et qu'aucune fluctuation du marché ne saurait entrer en ligne de compte.
B.
Par écritures du 28 janvier 2010, mises à la poste le même jour,
X._______ SA (ci-après : la recourante) a recouru contre dite décision
auprès du Tribunal administratif fédéral en concluant, sous suite de frais
et dépens, principalement à ce que la taxe prélevée soit réduite à
Fr. 5'920.- et, subsidiairement, à ce que l'affaire soit renvoyée à l'OFAG
pour instruction sur le poids effectif des animaux détenus en surnombre
en 2007. Elle invoque à l'appui de ses conclusions que la décision,
retenant que les porcs supplémentaires détenus dépassaient tous le
poids de 30 kg, s'avère erronée et lacunaire ; en outre, l'autorité inférieure
serait tombée dans l'arbitraire. La recourante rappelle avoir subi des
livraisons excessives, ce dont elle a informé l'OFAG par courrier du
15 août 2008. Aussi, la taxe prélevée par animal en surnombre aurait dû
se monter à Fr. 20.- au lieu de Fr. 100.-.
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C.
Invité à se prononcer sur le recours, l'OFAG a conclu à son rejet au terme
de sa réponse du 19 avril 2010. Il relève que, pour l'année 2007, le jour
de référence était fixé au 2 mai et que les livraisons momentanées de
petits porcelets d'environ 20 kg se sont produites de janvier à avril 2007.
Il explique que, pour la décision de prélèvement de la taxe, le nombre
d'animaux au jour de référence est déterminant. Il signale en outre que
les formulaires de relevé des animaux font clairement état d'un effectif
comportant uniquement la catégorie d'animaux « porcelets de
renouvellement jusqu'à six mois et porcs à l'engrais » et non celle de
« porcelets sevrés » justifiant une taxe de Fr. 20.-. Il ajoute que des
documents de preuve correspondants devaient être fournis et que les
justificatifs relatifs à l'installation des porcelets dans la halle
d'engraissement s'avéreraient en particulier pertinents pour évaluer le
nombre d'animaux pesant moins de 30 kg au jour de référence puisqu'ils
indiquent le nombre d'animaux deux semaines avant le jour de référence
2007.
D.
Dans ses déterminations du 31 mai 2010, la recourante explique que les
formulaires de relevé des données agricoles, modifiés en 1999, ne
contiennent pas de catégorie où ranger les porcs à l'engrais d'un poids
inférieur à 30 kg. Elle souligne la distinction apparaissant entre les
formulaires destinés aux exploitants touchant des paiements directs et
ceux s'adressant aux exploitants n'en recevant pas, les premiers
précisant que la catégorie « porcelets sevrés » vise les porcelets sortis de
la porcherie dès environ 25 kg, avec 8 à 12 rotations ou sortis de la
porcherie dès environ 35 kg, 6 à 8 rotations sur place. Elle expose de
surcroît avoir fourni à l'autorité inférieure tous les justificatifs propres à
démontrer le poids des animaux en surnombre. Elle affirme qu'elle
détenait, au jour de référence, 1'796 porcs dans ses locaux et que
463 d'entre eux, selon les documents d'accompagnement produits,
pesaient moins de 30 kg et correspondaient aux mises en place du
17 avril au 2 mai 2007. Elle reproche ainsi à l'OFAG de n'avoir pas instruit
de manière suffisante.
E.
Dans ses observations du 23 juillet 2010, l'OFAG maintient les
conclusions formulées dans sa réponse du 19 avril 2010. Il expose que
les pièces fournies par la recourante prouvent uniquement le nombre de
porcs présents deux semaines avant le jour de référence dans la
porcherie et que les documents justificatifs légalement pertinents
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établissant le poids des animaux font défaut ; elle ajoute qu'une liste
établie par la recourante elle-même ne satisfait pas aux exigences.
F.
Par courrier non sollicité du 19 août 2010, la recourante indique avoir
produit précisément les documents requis par l'autorité inférieure dans sa
réponse du 19 avril 2010. Elle note que les listes qu'elle a établies se
fondent sur les documents officiels et leur correspondent en tout point.
Elle rappelle qu'il incombait à l'OFAG de déterminer lui-même le poids
des animaux dans le cadre de son devoir d'instruction d'office ; ce serait
donc également à lui de démontrer l'inexactitude des pièces produites.
G.
Invité par ordonnance du 23 septembre 2010 à fournir des explications
documentées quant à la manière usuelle de procéder à la constatation de
l'effectif d'une exploitation, l'OFAG explique que le recensement est opéré
soit sur la base de l'autodéclaration de l'exploitant au jour de référence
soit à l'occasion d'un contrôle effectué sur place ; il précise que, dans les
deux cas, il s'agit d'évaluer le nombre de porcs à l'engrais au regard du
seuil de 30 kg. Concernant les critères servant à établir ce seuil afin de
distinguer les porcelets sevrés des porcs de renouvellement jusqu'à six
mois et des porcs à l'engrais (selon les catégories figurant sur le
formulaire de « relevé coordonné des données agricoles »), il indique
qu'en théorie, les animaux devraient être pesés, ce qui ne s'avère
généralement pas réalisable ; sur la base du gain de poids quotidien
moyen, il serait cependant possible d'évaluer combien d'animaux n'ont
pas encore atteint 30 kg. Il relève en outre que les exploitations d'une
certaine importance possèdent généralement une installation
d'alimentation automatique dont les données et résultats enregistrés
permettent de classer les porcs à l'engrais par groupes de poids. L'OFAG
continue en signalant que la limite de 30 kg est connue des exploitations
détentrices d'un effectif maximum d'animaux. Il reconnaît que le
formulaire tel que conçu ne permet pas de voir au premier coup d'œil
sous quelle rubrique enregistrer les porcs à l'engrais de moins de 30 kg ;
il ajoute cependant partir du principe qu'en cas de doute, le choix de
l'exploitant se portera sur la catégorie « porcelets sevrés ». Il note encore
que, conformément au droit d'être entendu, les exploitants disposent
également de la possibilité de demander, preuves à l'appui, qu'il soit
procédé à une répartition correcte de leurs animaux. Pour ce qui est du
cas d'espèce, il expose que les documents produits par la recourante
n'autorisent pas des déductions quant au poids des animaux mis en
porcherie. Se fondant sur l'avis d'experts en matière de gain de poids et
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sur lesdits documents, il estime plausible que près de 150 porcs à
l'engrais n'aient pas atteint la limite de 30 kg le jour de référence ; il
précise toutefois que cette évaluation devrait être corroborée par la
production des originaux des bulletins de livraison et des factures portant
l'indication du poids de sorte que la taxe puisse être recalculée.
H.
Dans ses remarques du 1er novembre 2010, la recourante relève que les
documents d'accompagnement officiels des porcs ne contiennent pas le
poids de ceux-ci. Se référant à un courrier de l'OFAG, adressé au
Tribunal de céans dans une autre cause, où il reconnaîtrait que les
courbes de croissance peuvent varier, elle reproche à l'office de soutenir
in casu une augmentation moyenne du poids de 500 grammes par jour.
Elle voit dans la reconnaissance, par l'autorité inférieure, du fait que près
de 150 porcs à l'engrais n'avaient pas atteint la limite de 30 kg une
violation de son devoir d'instruction d'office. Elle conclut dès lors que
seule une taxe de Fr. 5'920.-, soit de Fr. 20.- par animal, doit être perçue.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente
procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle
nécessaire.
Droit :
1.
Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (cf. ATAF 2007/6 consid. 1).
1.1. À teneur des art. 31 et 33 let. d de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) en relation avec l'art. 166
al. 2 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr, RS 910.1),
ledit Tribunal est compétent pour juger des recours contre les décisions
rendues par l'OFAG. L'acte attaqué constitue en effet une décision au
sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA, RS 172.021). Aucune des clauses d'exception
prévues à l'art. 32 LTAF n'étant par ailleurs réalisée, le Tribunal de céans
peut donc connaître de la présente affaire.
1.2. La recourante, qui a pris part à la procédure devant l'autorité
inférieure, est spécialement atteinte par la décision querellée et a un
intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 48
al. 1 let. a à c PA). La qualité pour recourir doit dès lors lui être reconnue.
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1.3. Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au
contenu du mémoire de recours (art. 50 et 52 al. 1 PA), ainsi que les
autres conditions de recevabilité (art. 44 ss et 63 al. 4 PA) sont par
ailleurs respectées.
Le recours est donc recevable.
2.
2.1. Le chapitre 3 du titre 2 LAgr est consacré à la production animale. Sa
section 1 a pour objet l'orientation des structures ; les deux dispositions
légales qu'elle contient (art. 46 et 47 LAgr) traitent des effectifs maximaux
d'animaux de rente. L'art. 46 al. 1 LAgr dispose que le Conseil fédéral
peut fixer l'effectif maximal par exploitation des différentes espèces
d'animaux de rente. Aux termes de l'art. 47 LAgr, toute exploitation qui
dépasse l'effectif maximal prévu à l'art. 46 doit verser une taxe annuelle
(al. 1) ; le Conseil fédéral fixe la taxe de manière que la garde d'animaux
en surnombre ne soit pas rentable (al. 2). La taxe perçue, prohibitive, a
pour but de rendre la garde des animaux en surnombre inintéressante et
d'empêcher le paysan d'accroître son cheptel ou de l'obliger à le ramener
au plafond fixé (cf. message concernant la réforme de la politique
agricole, Deuxième étape [Politique agricole 2002], FF 1996 IV 1, p. 167 ;
ATF 118 Ib 241 consid. 5).
Dans ce contexte, puisqu'il s'agit à l'évidence d'une taxe d'incitation, il
convient de déterminer respectivement si et pour combien d'animaux en
surnombre ladite taxe doit être prélevée (cf. ATF 113 Ib 333 consid. 4).
2.2. Faisant usage de la délégation de compétence prévue à l'art. 47 al. 2
LAgr, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance sur les effectifs maximums
du 26 novembre 2003 (OEM, RS 916.344). Dite ordonnance s'applique
aux exploitations pratiquant la garde de porcs d'élevage, de porcs à
l'engrais et de poules pondeuses, ainsi que l'engraissement de poulets de
chair, de dindes à l'engrais et de veaux à l'engrais (art. 1 OEM). Elle
distingue les exploitations ne fournissant pas les prestations écologiques
requises en vertu de l'art. 70 al. 2 LAgr ou les fournissant seulement par
la livraison d'engrais de ferme à des tiers (section 2) des exploitations
fournissant les prestations écologiques requises sans livrer de l'engrais
de ferme à des tiers (section 3). Pour ces dernières, le plafond de leurs
effectifs est calculé compte tenu des prestations requises selon l'annexe
1 ch. 2.1 al. 2 et 3 de l'ordonnance sur les paiements directs du
7 décembre 1998 (OPD, RS 910.13) et peut dépasser les effectifs
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maximums prévus dans l'OEM (art. 7 al. 1 et 2 OEM).
En l'espèce, la recourante pratique la garde de porcs à l'engrais. Elle
signale dans ses déterminations du 31 mai 2010 qu'elle ne touche aucun
paiement direct de sorte qu'elle ne fournit pas les prestations écologiques
requises par la loi ; la section 2 de l'OEM lui est donc applicable.
2.3. Aux termes de l'art. 2 al. 1 OEM, les exploitations qui ne fournissent
pas les prestations écologiques requises en vertu de l'art. 70 al. 2 LAgr,
ou qui les fournissent seulement en livrant de l'engrais de ferme à des
tiers, doivent respecter les effectifs maximums suivants :
a. 250 truies d'élevage âgées de plus de 6 mois, allaitantes et non allaitantes
(mode de production traditionnel) ;
b. 500 truies d'élevage ou de renouvellement, non allaitantes (dans les
centres de saillie ou d'attente gérés par des producteurs associés pratiquant
le partage du travail dans la production de porcelets) ;
c. 1'500 jeunes porcs de reproduction mâles et femelles ;
d. 1'500 porcelets ou jeunes porcs (jusqu'à 30 kg) ;
e. 1'500 porcs ou jeunes porcs à l'engrais (à partir de 30 kg) ;
(…).
Lorsqu'une exploitation utilise pour une catégorie l'effectif maximum, elle n'est pas autorisée à garder des
animaux appartenant aux autres catégories (art. 3 al. 1 OEM). Lorsqu’une exploitation garde plusieurs
catégories d’animaux, l’addition des pourcentages que les effectifs représentent par rapport aux effectifs
maximums concernés ne pourra pas dépasser 100 % (art. 3 al. 2 OEM).
2.4. La section 6 de l'OEM traite des taxes. En application de l'art. 16
OEM, l'office prélève une taxe lorsque le nombre d'animaux gardés
dépasse l'effectif maximum autorisé (let. a), l'effectif fixé par autorisation
d'exception ou lors d'un enregistrement (let. b) ou l'effectif autorisé par
l'office après une réduction du cheptel, à l'occasion d'une campagne de
désaffectation (let. c). La taxe perçue annuellement par animal en
surnombre se monte à Fr. 20.- par porcelet ou jeune porc jusqu'à 30 kg
(art. 17 al. 1 let. c OEM) et à Fr. 100.- par jeune porc ou porc à l'engrais
(art. 17 al. 1 let. d OEM) ; elle est calculée d'après le nombre d'animaux
constaté le jour du contrôle (art. 17 al. 2 OEM).
In casu, l'OFAG a prononcé une taxe s'élevant à Fr. 100.- par animal en
surnombre, soit de Fr. 29'600.- correspondant à 296 porcs à l'engrais
gardés en surnombre pour l'année 2007 par la recourante.
3.
Il appert d'emblée que la recourante ne conteste pas la date du jour de
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référence ni le nombre de porcs en surnombre (296) retenus par l'autorité
inférieure. L'effectif maximum s'élevant à 1'500 animaux pour les deux
catégories concernées en l'espèce, seul le poids des animaux ‒ servant à
les ranger dans l'une ou l'autre et déterminant pour la fixation du montant
de la taxe ‒ s'avère litigieux.
4.
Dans ses écritures, la recourante qualifie la décision entreprise de
lacunaire et arbitraire reprochant à l'autorité inférieure d'avoir estimé à
tort que tous les porcs détenus excédaient 30 kg. À ses yeux, l'OFAG
aurait dû instruire sur ce point s'il entendait s'écarter des données
fournies. Au surplus, elle soutient dans ses déterminations du 31 mai
2010 que le formulaire de recensement ne conférait pas la possibilité
d'indiquer les différents poids des porcs à l'engraissement contrairement
à ceux valables jusqu'en 1999. Quant à l'autorité inférieure, elle s'en tient
aux formulaires de « relevé coordonné des données agricoles » remplis
par la recourante estimant en outre que les documents produits par cette
dernière ne s'avèrent pas suffisants pour démontrer un poids inférieur à
30 kg.
Il sied d'apprécier l'application en l'espèce des règles régissant la
constatation des faits (consid. 5) ; il conviendra, ensuite, de se pencher
sur la problématique relative au fardeau de la preuve (consid. 6).
5.
5.1. La procédure administrative est essentiellement régie par la maxime
inquisitoire selon laquelle les autorités définissent les faits pertinents et
les preuves nécessaires qu'elles ordonnent et apprécient d'office (art. 12
PA). La constatation des faits effectuée par l'autorité compétente se
révèle incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens
de preuve déterminants pour la décision n'ont pas été pris en compte par
l'autorité inférieure ; elle est inexacte lorsque l'autorité a omis
d'administrer la preuve d'un fait pertinent, a apprécié de manière erronée
le résultat de l'administration d'un moyen de preuve, ou a fondé sa
décision sur des faits erronés, en contradiction avec les pièces par
exemple (cf. BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000,
p. 395 s.). En outre, si l'autorité s'avère en principe tenue de mettre en
œuvre tous les moyens nécessaires à l'établissement des faits, ils doivent
néanmoins rester proportionnés (cf. PATRICK L. KRAUSKOPF/ KATRIN
EMMENEGGER, in : Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [éd.],
Praxiskommentar VwVG, Zurich 2009, n° 33 s. ad art. 12).
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La maxime inquisitoire régissant la procédure administrative doit être
relativisée par son corollaire : le devoir de collaborer des parties (art. 13
PA ; cf. ATF 128 II 139 consid. 2b ; CLÉMENCE GRISEL, L'obligation de
collaborer des parties en procédure administrative, Zurich/Bâle/Genève
2008, n. marg. 142). Selon l'art. 13 al. 1 PA, les parties sont notamment
tenues de collaborer à la constatation des faits dans une procédure
qu'elles introduisent elles-mêmes (let. a) ou dans une autre procédure en
tant qu'elles y prennent des conclusions indépendantes (let. b). Cette
dernière disposition s'applique à des procédures qui ne sont pas
introduites par la partie elle-même mais au contraire ouvertes soit d'office,
soit par des tiers.
En matière agricole, l'art. 183 LAgr prescrit que, si l’application de la
présente loi, de ses dispositions d’exécution ou des décisions qui en
découlent le requiert, les personnes, entreprises ou organisations
concernées doivent notamment fournir aux autorités les renseignements
exigés, leur remettre temporairement pour examen les pièces
justificatives demandées, leur accorder l'accès à leurs locaux
commerciaux et à leurs entrepôts, les laisser consulter leurs livres et leur
correspondance et accepter le prélèvement d’échantillons. S'agissant des
effectifs maximums, selon l'art. 17 al. 2 OEM, la taxe est calculée d'après
le nombre d'animaux constaté le jour du contrôle. Il ressort en outre de
l'art. 2 al. 1 let. a, 5 al. 1 et annexe 2 ch. III de l'ordonnance sur les
données agricoles du 7 décembre 1998 (RS 919.117.71) que tout
exploitant doit fournir, chaque année en mai, les données concernant
notamment l'effectif de son troupeau. Ce recensement est effectué au
moyen d'un formulaire cantonal sur lequel se regroupent, par souci
d'harmonisation, toutes les informations et données agricoles utiles à
l'exécution de la LAgr (art. 185 LAgr et art. 5 al. 1 de l'ordonnance sur les
données agricoles). L'OFAG utilise ces données – en particulier celles
concernant l'effectif des troupeaux – pour mettre en œuvre et contrôler
les mesures de la politique agricole (art. 14 al. 1 let. a de l'ordonnance sur
les données agricoles).
5.2.
5.2.1. En l'espèce, l'OFAG a indiqué, sur demande, qu'il existait deux
façons de procéder au constat du nombre d'animaux : soit il s'appuie sur
l'autodéclaration de l'exploitant au jour de référence, soit les animaux
sont comptés à l'occasion d'un contrôle effectué sur place. S'agissant de
la recourante, il est constant que l'OFAG n'a pas procédé à une
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inspection afin de compter et peser les animaux ; pour justifier la taxe de
Fr. 100.- par animal en surnombre, il s'est référé aux données SIPA
conformes aux formulaires « relevé coordonné des données agricoles
2007 » remplis et dûment signés le 7 mai 2007 par la recourante sur
lesquels elle a inscrit l'ensemble des porcs détenus (…) dans la catégorie
« porcs de renouvellement, jusqu'à six mois et porcs à l'engrais ».
Les formulaires précités comprennent, pour les porcs, les catégories
suivantes : truies d'élevage allaitantes, truies d'élevage non allaitantes de
plus de six mois, verrats d'élevage, porcelets sevrés, porcelets allaités et
porcs de renouvellement, jusqu'à six mois et porcs à l'engrais. Dès lors
que le nombre d'animaux n'est pas constaté à l'occasion d'une visite de
l'exploitation mais sur la base des indications fournies par l'exploitant sur
le relevé ad hoc, il est expédient que les catégories d'animaux dudit
relevé concordent avec celles de l'OEM. Or, tel n'est précisément pas le
cas. En effet, il apparaît dès l'abord qu'aucune des catégories
mentionnées ne contient d'indication quant au poids des animaux.
5.2.2. Par ailleurs, invité à se déterminer notamment sur les raisons pour
lesquelles il estime que les exploitants connaissaient le seuil de 30 kg
censé distinguer les porcelets sevrés des porcs de renouvellement
jusqu'à six mois et des porcs à l'engrais, l'OFAG argue du fait que dit
seuil est connu des exploitants. Il concède certes que le formulaire tel
qu'il est conçu ne permet pas de voir au premier coup d'œil sous quelle
rubrique enregistrer les porcs à l'engrais de moins de 30 kg ; il déclare
cependant partir du principe qu'en cas de doute, le choix se portera sur la
catégorie « porcelets sevrés ». Ce faisant, l'autorité se sert d'une
présomption pour supputer les connaissances des exploitants sur la
manière de remplir le formulaire.
S'agissant en outre des documents transmis par la recourante dans le
respect de son devoir de collaborer, il appert qu'ils ne contiennent pas
non plus d'indications susceptibles d'établir le poids des animaux en
surnombre.
5.3. Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, force est de constater que
le poids des animaux en surnombre au jour de référence n'a pas pu être
établi par l'autorité inférieure, que ce soit sur la base du formulaire ou des
pièces produites par la recourante. D'ailleurs, l'autorité inférieure l'a elle-
même en partie reconnu, à tout le moins implicitement, dans sa
détermination du 5 octobre 2010 où elle qualifie de plausible que près de
150 porcs à l'engrais n'aient pas atteint la limite de 30 kg le jour de
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référence.
Dans ces conditions, il convient d'examiner qui de l'autorité inférieure ou
de la recourante supporte le fardeau de la preuve.
6.
6.1. L'obligation de collaborer des parties atténue certes la maxime
inquisitoire, elle ne touche toutefois pas le fardeau de la preuve qui se
détermine conformément à l'art. 8 du Code civil suisse du 10 décembre
1907 (CC, RS 210). Aux termes de cette disposition, chaque partie doit,
si la loi ne prescrit le contraire, prouver les faits qu’elle allègue pour en
déduire son droit (cf. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd., Zurich/Bâle/Genève 2006,
n. marg. 1623 ss ; GRISEL, op. cit., n. marg. 169, spéc. 177 ss ; ALFRED
KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, n. marg. 269).
Lorsque la décision est rendue au détriment de l'administré (« belastende
Verfügung »), l'administration supporte le fardeau de la preuve de l'état
de fait qu'elle juge déterminant (cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral
B-4218/2008 du 5 novembre 2008 consid. 3.2 et C-1170/2006 du 3 août
2007 consid. 6.1 ; CHRISTOPH AUER, in : Auer/Müller/Schindler,
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG],
Zurich/St-Gall 2008, n° 16 ad art. 12). Encore faut-il toutefois que
l'administré nie avec une certaine vraisemblance le comportement qui lui
est rattaché et qu'il collabore dans toute la mesure où on peut l'attendre à
l'élucidation des faits (cf. arrêts du Tribunal fédéral 2A.374/2006 du
30 octobre 2006 consid. 4 et 6A.82/2006 du 27 décembre 2006 consid.
2.1 ; voir également : JACQUES-H. MEYLAN, Bénéfice du doute et charge
de la preuve en matière de sanctions administratives, in : Revue de droit
administratif et de droit fiscal [RDAF] 1984, p. 257 ss).
6.2. En l'espèce, l'autorité inférieure a rendu, à l'encontre de la recourante
et dans une procédure introduite d'office, une décision prononçant une
taxe à la charge de cette dernière. Pour ce faire, elle n'a pas procédé à
une inspection locale mais s'est limitée à s'appuyer sur les formulaires de
relevés établis par la recourante ; il est néanmoins établi que ces derniers
ne comportent aucune indication sur le poids des animaux en surnombre,
pas plus d'ailleurs que les autres pièces versées au dossier. En outre, si
la recourante n'a effectivement transmis aucun document officiel
établissant le poids des porcs, il n'apparaît pas, sur le vu de l'ensemble
des pièces, qu'elle se serait soustraite à son devoir de collaborer ce dont
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il aurait été tenu compte, le cas échéant, dans le cadre de l'appréciation
des preuves.
En tout état de cause, eu égard à la nature de la procédure engagée par
l'OFAG, il faut bien reconnaître que l'autorité inférieure assume l'échec de
la preuve en ce sens qu'elle ne peut prononcer une taxe en pareil cas. En
effet, la présomption sur laquelle elle se fonde quant à la manière dont
les exploitants remplissent le formulaire ne saurait à l'évidence suffire à
justifier une taxe à la charge de la recourante en l'absence de tout
élément probant attestant que les exploitants connaissent le seuil fixé et
savent comment inscrire correctement les porcelets de moins de 30 kg
sur le formulaire précité.
Dans ce contexte, le raisonnement de l'autorité inférieure – admettant
implicitement qu'elle accepterait de réduire le montant de la taxe si la
recourante apportait la preuve que les porcelets en surnombre pesaient
moins de 30 kg au jour de référence – part de la prémisse erronée que la
mention d'un poids supérieur à ce seuil ressortirait des formulaires sur
lesquels elle se fonde. Cela étant, la recourante est astreinte à une
obligation de collaborer, en particulier pour les faits qu'elle se trouve
mieux à même de connaître que l'OFAG ; il ne peut ainsi être reproché à
l'autorité inférieure ‒ à qui il appartient de constater les faits d'office ‒
d'avoir requis d'elle la production de documents comportant des
informations sur le poids des animaux. Nonobstant, il ne faut pas perdre
de vue que, d'une part, un poids supérieur à ce seuil ne se révèle pas
non plus avéré et, d'autre part, qu'il appartient à l'OFAG – et non à la
recourante – de supporter le fardeau de la preuve.
6.3. Par voie de conséquence, l'OFAG – à qui il incombe d'établir l'état de
fait – doit supporter le défaut de la preuve du poids des porcs en
surnombre au jour de référence quand bien même la recourante aurait
échoué à démontrer qu'il était inférieur à 30 kg.
7.
Il ressort de l'ensemble de ce qui précède que l'état de fait n'a pas été
établi à satisfaction de droit par l'autorité inférieure, la décision attaquée
‒ fixant à Fr. 100.- la taxe due par animal en surnombre – reposant sur
des faits manifestement lacunaires et mal étayés. De surcroît, dite taxe a
été prononcée en violation des principes régissant le fardeau de la
preuve.
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8.
Dans ses écritures, la recourante, reconnaissant la présence de
296 animaux en surnombre sur son exploitation, conclut principalement à
la réforme de la décision entreprise en ce sens que la taxe prélevée est
réduite à Fr. 5'920.- soit un montant de Fr. 20.- par animal en surnombre.
À teneur de l'art. 62 al. 1 PA, l'autorité de recours peut modifier la
décision attaquée à l'avantage d'une partie. Ainsi, même si la procédure
administrative est en principe régie par la maxime de disposition selon
laquelle les conclusions du recourant déterminent l'objet du litige, la
norme précitée consacre l'admissibilité de la reformatio in melius
(cf. THOMAS HÄBERLI, in : Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger
[éd.], Praxiskommentar VwVG, Zurich 2009, n° 9 ad art. 62 PA ; PIERRE
MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs
et leur contrôle, 3e éd, Berne 2011, p. 292). La reformatio in melius est
toujours possible ; la décision quant à son application à un cas particulier
relève du pouvoir d'appréciation de l'autorité appelée à trancher
(cf. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, n. marg. 688 ;
ATF 119 V 241 consid. 5). Cela étant, si l'autorité de recours peut certes
modifier la décision attaquée à l'avantage d'une partie, cela ne signifie
toutefois pas qu'elle peut sortir du cadre de la décision déférée et
trancher des questions qui n'avaient pas été soulevées dans la procédure
devant l'instance inférieure (cf. ATF 104 Ib 307 consid. 2d).
En l'espèce, l'autorité inférieure a, dans la décision entreprise, fixé une taxe pour le dépassement de
l'effectif maximum à Fr. 100.- par animal en surnombre. Cependant, il a été démontré que ladite décision
repose sur un état de fait lacunaire, l'autorité inférieure ayant violé, d'une part, son obligation de constater
les faits d'office et, d'autre part, des dispositions sur le fardeau de la preuve (cf. supra consid. 5 et 6). Dans
ces circonstances, il convient d'apprécier la taxe infligée, indépendamment de son montant, comme une
mesure mal fondée. Dès lors qu'elle a été prononcée dans une procédure introduite d'office par l'autorité
inférieure, il se justifie de l'annuler purement et simplement.
En conséquence, le recours doit être admis et la décision de l'OFAG annulée.
9.
Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les débours
sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1
al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la
valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de
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procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 1ère phrase
et 4 FITAF). Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités
inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées (art. 63
al. 2 PA).
Vu l'issue de la procédure, il n'y a pas lieu de percevoir des frais de
procédure. L'avance sur les frais de Fr. 2'000.- versée par la recourante
le 22 février 2010 lui sera restituée dès l'entrée en force du présent arrêt.
10.
L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant
entièrement obtenu gain de cause une indemnité pour les frais
indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés (art. 64
al. 1 PA). La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les
frais nécessaires causés par le litige (art. 7 al. 1 FITAF). Les dépens
comprennent les frais de représentation et les éventuels autres frais
nécessaires de la partie (art. 8 FITAF). Les frais de représentation
comprennent notamment les honoraires d'avocat (art. 9 al. 1 let. a FITAF)
lesquels sont calculés en fonction du temps nécessaire à la défense de la
partie représentée (art. 10 al. 1 FITAF) ; le tarif horaire des avocats est de
Fr. 200.- au moins et de Fr. 400.- au plus (art. 10 al. 2 FITAF). Les parties
qui ont droit aux dépens doivent faire parvenir au Tribunal, avant le
prononcé, un décompte détaillé de leurs prestations, à défaut duquel le
Tribunal fixe l'indemnité sur la base du dossier (art. 14 al. 1 et 2 FITAF).
In casu, la défense de la recourante a nécessité les services d'un avocat
dûment mandaté par procuration à cet effet et a impliqué plusieurs
échanges d'écritures. Aucun décompte n'a été transmis au Tribunal de
céans. En tenant compte du barème précité et de l'issue du recours, une
indemnité fixée à Fr. 3'500.-, TVA comprise, est équitablement allouée à
la recourante à titre de dépens pour la procédure de recours. Ces dépens
sont mis à la charge de l'autorité inférieure (art. 64 al. 2 PA).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis. Partant, la décision de l'autorité inférieure est
annulée.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance sur les frais de
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Fr. 2'000.- versée par la recourante lui sera restituée dès l'entrée en force
du présent arrêt.
3.
L'OFAG est astreint à verser à la recourante une indemnité de Fr. 3'500.-
(TVA comprise) à titre de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (acte judiciaire ; annexe : formulaire "adresse de
paiement") ;
– à l'autorité inférieure (n° de réf. 2009-11-09/282 ; acte judiciaire) ;
– au Département fédéral de l'économie (acte judiciaire).
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : La greffière :
Jean-Luc Baechler Fabienne Masson
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Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000
Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les
trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition : 18 avril 2011