B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour II
B-5397/2012
A r r ê t d u 11 n o v e m b r e 2 0 1 3
Composition
Pascal Richard (président du collège),
Francesco Brentani, David Aschmann, juges,
Muriel Tissot, greffière.
Parties
X._______,
représentée par Me Stéphane Riand, avocat,
recourante,
Contre
Commission cantonale de recours en matière agricole
et de remaniements parcellaires,
p.a. Me Bernhard Burkard, notaire,
case postale 169, 3945 Gampel,
autorité inférieure,
Service de l'agriculture du canton du Valais,
Office pour la culture des champs et des paiements directs,
case postale 437, 1951 Châteauneuf-Sion,
première instance.
Objet
Paiements directs.
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Faits :
A.
A.a X._______ (ci-après : la requérante ou la recourante) exploite un
domaine agricole sis sur la commune de G._______ ; elle a requis des
paiements directs pour l'année 2010.
A.b Par décision du 17 décembre 2010, le Service de l'agriculture du
canton du Valais – Office des paiements directs (ci-après : le service de
l'agriculture ou la première instance) lui a refusé le versement des
paiements directs, à hauteur de Fr. 39'276.–, pour le motif que, depuis
quelques années, elle ne satisfaisait que partiellement aux exigences de
la législation relative à la protection des eaux.
A.c Statuant sur réclamation de la requérante, le service de l'agriculture
l'a rejetée et a maintenu la décision du 17 décembre 2010 par prononcé
du 4 avril 2011.
B.
B.a Le 5 mai 2011, la requérante a formé recours auprès de la
Commission cantonale de recours en matière agricole et de
remaniements parcellaires (ci-après : la commission cantonale de recours
ou l'autorité inférieure) contre cette décision ; elle a conclu, sous suite de
frais et dépens, à l'annulation de celle-ci et à l'allocation de paiements
directs pour l'année 2010.
B.b Par décision du 7 mars 2012, notifiée le 18 avril 2012, la commission
cantonale de recours a rejeté le recours. En substance, elle a considéré
qu'il avait été constaté par décisions du Service de la protection de
l'environnement (SPE) des 16 mars 2005 et 30 juin 2006 que la fumière
de l'exploitation de la recourante n'était pas étanche et n'avait pas une
capacité suffisante, ce qui entraînait à terme une pollution des eaux
dangereuse pour la nature et pour l'environnement. Elle a relevé que la
recourante n'avait entrepris aucune démarche en vue de remédier à ces
manquements. La violation des dispositions environnementales étant
grave, volontaire et répétée, il se justifiait dès lors de lui refuser
l'allocation de paiements directs.
C.
Par ordonnance du 12 octobre 2012, la commission cantonale de recours
a transmis au Tribunal administratif fédéral une écriture datée du 4 mai
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2012 que lui avait adressé l'époux de la recourante, Y._______, et dans
laquelle il formulait plusieurs reproches à l'encontre de la décision rendue
le 7 mars 2012. Celui-ci se plaint notamment de ce que la commission
cantonale de recours n'a pas répondu à la suite de la transmission du
courrier du 30 janvier 2012 concernant le versement de paiements directs
à hauteur de Fr. 40'856.– et conteste l'inétanchéité de la fosse ainsi que
la possibilité d'utiliser le chemin existant pour vider celle-ci.
Sur invitation du Tribunal administratif fédéral, la recourante a confirmé
que le courrier daté du 4 mai 2012 devait être considéré comme un
recours par envoi du 8 novembre 2012, concluant implicitement à
l'allocation de paiements directs pour l'année 2010 ; elle a produit une
procuration justifiant les pouvoirs de son mari en date du 21 novembre
2012.
D.
D.a Invité à se déterminer sur le recours, le service de l'agriculture
conclut à son rejet dans sa réponse du 15 janvier 2013. Il relève que
l'exploitation de la recourante n'est pas conforme à la législation sur la
protection de l'environnement depuis de nombreuses années et que, pour
2010, cela a été expressément constaté lors du contrôle de police du
23 novembre 2010 et par constat du SPE du 14 décembre 2010. Il
indique également que, contrairement à ce que prétend la recourante, il
lui était possible de respecter les exigences légales en la matière, la
fosse à purin comme la fumière étant accessibles pour une évacuation du
lisier.
D.b Dans ses observations du 21 janvier 2013, la commission cantonale
de recours requiert le rejet du recours. Elle fait valoir que le droit d'être
entendue de la recourante a été respecté, plus particulièrement que la
réponse au courrier du 30 janvier 2012 consiste en la décision querellée.
Elle mentionne ensuite que les manquements à la législation relative à la
protection de l'environnement ont été constatés par une décision entrée
en force et que, lors de l'inspection sur place, il a pu être constaté que la
fosse n'était pas vidée et que l'étanchéité posait problème. Elle indique
encore que la fosse pouvait être vidée – dès lors qu'elle était accessible
par le bas du terrain – mais que la recourante et son époux refusaient
d'évacuer le lisier comme de rendre les installations conformes aux
exigences légales.
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E.
Par courrier du 23 janvier 2013, la recourante a informé le tribunal qu'elle
ne souhaitait plus être représentée par son époux dans la procédure.
F.
Consulté dans cette affaire en qualité d'autorité spécialisée, l'Office
fédéral de l'agriculture (OFAG) a indiqué dans sa prise de position du
20 février 2013, complétée le 15 avril 2013, que ni le contrôle de police
du 23 novembre 2010 ni le constat du SPE du 14 décembre 2010 ne
constituaient une décision formelle exécutoire établissant que les
dispositions en matière de protection des eaux n'avaient pas été
respectées en 2010, de sorte que les manquements constatés ne
pouvaient être sanctionnés par une réduction des paiements directs.
G.
Par écriture du 28 mai 2013, complétée le 31 mai 2013, la recourante,
représentée pour la première fois par un mandataire professionnel, a
conclu, sous suite de frais et dépens, à l'admission du recours, à
l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier pour nouvelle
décision. Elle fait valoir, se référant à l'avis de l'OFAG, qu'il n'existait
aucune décision exécutoire constatant l'éventuel non-respect de la
législation sur la protection des eaux depuis 2007. Elle conteste pour le
surplus que ces installations ne seraient pas conformes aux prescriptions
et produit plusieurs pièces dans le but de démontrer son point de vue
ainsi que se plaint d'un prétendu harcèlement administratif de la part des
autorités.
H.
Le 26 juin 2013, la première instance a fait parvenir au Tribunal
administratif fédéral une dénonciation pénale du 25 juin 2008 du SPE à
l'encontre de Y._______, une ordonnance pénale du 11 juillet 2008 pour
insoumission à la décision de l'autorité, ainsi qu'une décision rendue le 22
mai 2013 par le Département des transports, de l'équipement et de
l'environnement du canton du Valais (ci-après : le département)
constatant que, pour les années 2007 à 2013, les installations de
stockage des engrais de ferme de la recourante n'étaient pas conformes
aux exigences de la législation fédérale sur la protection des eaux. Elle a
en outre précisé que cette décision n'avait fait l'objet d'aucun recours
dans le délai arrivé à échéance le 22 juin 2013.
I.
La recourante et la première instance se sont encore exprimées par
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écritures respectivement des 3 et 4 juillet 2013. En particulier, la
recourante s'est plainte de ce que la décision du département n'ait pas
été notifiée à son mandataire et a fait valoir que, de toute manière, dite
décision est postérieure à celle faisant l'objet du litige. Par courrier du
29 juillet 2013, la recourante a encore transmis des documents au
tribunal, dont notamment une ordonnance pénale du département du
17 juillet 2013.
J.
A nouveau invité à compléter ses précédents avis, l'OFAG a indiqué le
13 août 2013 que le fait de constater que la législation sectorielle sur la
protection des eaux a été violée à plusieurs reprises sur une période de
six à sept ans dans une seule décision n'est pas conforme à la logique du
système de sanctions prévues dans le cadre des paiements directs.
L'absence d'une description claire des actes reprochés à l'exploitant
agricole et d'informations précises sur la catégorie d'infractions et sur la
gravité de celles-ci ne permet pas, d'une part, de réduire de manière
proportionnelle les paiements directs pour l'ensemble des années
déterminantes et, d'autre part, de prévenir la récidive, en donnant la
possibilité au contrevenant de remédier à la situation dans un délai
précis, la priorité étant le rétablissement d'une situation conforme au droit.
K.
La recourante et la première instance se sont déterminées par courriers
respectivement du 22 août 2013 et des 26 août et 4 septembre 2013. La
première instance avance notamment que les exigences requises par
l'OFAG quant à la description du comportement de la recourante seraient
facétieuses en l'espèce, voire consacreraient un formalisme excessif. Elle
ajoute que, à ce jour, la réduction des paiements directs n'a pas été
subordonnée à ce que l'autorité d'exécution ordonne des mesures
administratives pour éviter la pollution des eaux et permette au
contrevenant de remédier à la situation. Sur ce point, elle distingue deux
procédures, l'une concernant le stockage d'engrais de ferme et l'autre
relative à l'assainissement des installations de stockage ; elle précise
qu'aucune mesure d'exécution par substitution ne saurait
raisonnablement être exigée de l'autorité d'exécution pour la seconde
alors que, pour la première, des mesures ont été prises en 2006 et sont
actuellement en cours.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente
procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle
nécessaire.
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Page 6
Droit :
1.
Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour statuer sur le présent
recours (cf. art. 31, 32 et 33 let. i de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral [LTAF, RS 173.32], art. 5 al. 2 de la loi fédérale du
20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA, RS 172.021],
art. 166 al. 2 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture [LAgr,
RS 910.1], art. 3 de la loi valaisanne sur l'organisation de la Justice du
11 février 2009 [LOJ, RS/VS 173.1] ainsi qu'art. 104 al. 1 de la loi
valaisanne sur l'agriculture et le développement rural du 8 février 2007
[RS/VS 910.1] et art. 1 al. 1 de l'ordonnance valaisanne sur l'agriculture
et le développement rural du 20 juin 2007 [RS/VS 910.100]).
La qualité pour recourir doit être reconnue à la recourante (cf. art. 48
al. 1 PA). Les autres conditions de recevabilité sont respectées (cf. art. 11
al. 1, 50 al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA).
Le recours est donc recevable.
2.
Selon l'art. 49 PA, le recours peut être formé pour violation du droit
fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi que
pour la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. En
revanche, le grief de l'inopportunité ne peut être invoqué lorsque, comme
en l'espèce, une autorité cantonale a statué comme autorité de recours.
3.
Les textes légaux en matière de paiements directs ayant subi des
modifications depuis 2010, il convient en premier lieu d'examiner quel est
le droit applicable. La disposition transitoire de l'art. 187 al. 1 LAgr prévoit
que, à l'exception des dispositions relatives à la procédure, les
dispositions abrogées restent applicables aux faits survenus pendant
qu'elles étaient en vigueur. Le droit applicable à la présente procédure
est, par conséquent, celui en vigueur en 2010. Le droit actuellement en
vigueur sera toutefois cité dans le présent arrêt dès lors que les
dispositions décisives pour les cas d'espèce ne sont pas concernées par
les modifications légales intervenues depuis 2010.
4.
4.1 A teneur de l'art. 1 LAgr, la Confédération veille à ce que l'agriculture,
par une production répondant à la fois aux exigences du développement
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durable et à celles du marché, contribue substantiellement : (let. a) à la
sécurité de l'approvisionnement de la population ; (let. b) à la
conservation des ressources naturelles ; (let. c) à l'entretien du paysage
rural ; (let. d) à l'occupation décentralisée du territoire. La Confédération
prend notamment comme mesure celle de rémunérer, au moyen de
paiements directs, les prestations écologiques et celles d'intérêt public
fournies par les exploitations paysannes cultivant le sol (art. 2 al. 1
let. b LAgr).
4.2 Selon l'art. 70 al. 1 LAgr, la Confédération octroie aux exploitants
d'entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs généraux,
des contributions écologiques et des contributions éthologiques, à
condition qu'ils fournissent les prestations écologiques requises. Les
agriculteurs souhaitant recevoir des paiements directs doivent respecter
les dispositions de la législation sur la protection des eaux, de
l'environnement et des animaux applicables à l'agriculture (art. 70
al. 4 LAgr). L'art. 6 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection
des eaux (LEaux, RS 814.20) prévoit qu'il est interdit d’introduire
directement ou indirectement dans une eau des substances de nature à
la polluer ; l’infiltration de telles substances est également interdite (al. 1).
De même, il est interdit de déposer et d’épandre de telles substances
hors d’une eau s’il existe un risque concret de pollution de l’eau (al. 2).
Toute exploitation pratiquant la garde d'animaux de rente doit disposer
d'installations permettant d'entreposer les engrais de ferme pendant trois
mois au moins (cf. art. 14 al. 3 en lien avec al. 1 LEaux). Ces installations
doivent disposer de la capacité de stockage prescrite, être étanches, en
état de fonctionner et utilisées correctement (art. 28 de l'ordonnance du
28 octobre 1998 sur la protection des eaux [OEaux, RS 814.201]).
4.3 Les contributions peuvent être réduites ou refusées si le requérant
viole la présente loi, ses dispositions d'exécution ou les décisions qui en
découlent (art. 170 al. 1 LAgr) ; elles sont réduites ou refusées au moins
pour les années où le requérant a violé les dispositions (art. 170
al. 2 LAgr). Le Conseil fédéral règle les réductions applicables en cas de
violation de dispositions relatives aux paiements directs et à la production
végétale (art. 170 al. 3 LAgr).
Fondé sur cette dernière disposition, l'art. 70 al. 1 let. e de l'ordonnance
du 7 décembre 1998 sur les paiements directs versés dans l'agriculture
(OPD, RS 910.13) prévoit que les cantons réduisent ou refusent les
paiements directs conformément à la Directive de la Conférence des
directeurs cantonaux de l'agriculture du 27 janvier 2005 (version du
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Page 8
12 septembre 2008) (ci-après : la directive) concernant la réduction des
paiements directs, lorsque le requérant : ne respecte pas les dispositions
applicables à l'agriculture de la législation sur la protection des eaux, de
l'environnement, de la nature et du paysage. La violation de ces
dispositions doit être constatée par voie de décision ayant force
exécutoire (art. 70 al. 2 OPD). En cas de violation intentionnelle ou
répétée des dispositions, les cantons peuvent refuser le versement des
contributions pendant cinq ans au maximum (art. 70 al. 3 OPD).
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, la décision
constatant la violation des dispositions de la législation sur la protection
des eaux, de l'environnement, de la nature et du paysage doit se
rapporter à l'année pour laquelle des contributions ont été requises ;
c'est-à dire que pour réduire, voire refuser, des paiements directs pour ce
motif, il doit exister une décision constatant que le requérant a enfreint
dites dispositions durant l'année pour laquelle il a formé sa demande. Il
n'est en revanche pas nécessaire que la décision soit précisément datée
de l'année en cause ; la constatation de violation des prescriptions
relatives à la protection des eaux, de l'environnement, de la nature et du
paysage s'y référant peut bien plus intervenir ultérieurement et
rétroactivement. La décision au sens de l'art. 70 al. 2 OPD peut être
prononcée par toute autorité chargée de veiller au respect des
dispositions en matière de protection des eaux, de l'environnement, de la
nature et du paysage, à savoir également par une autorité pénale
(cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral [TAF] B-1374/2012 du
19 décembre 2012 consid. 6.4.1, B-1764/2012 du 21 janvier 2013
consid. 6.1.1, B-4313/2012 du 8 février 2013 consid. 6.1.1 et
B-5203/2012 du 27 mars 2013 consid. 5.1).
4.4 Le dispositif de sanctions de la directive distingue entre les mesures
administratives prononcées en cas d'indications fausses, de demandes
présentées hors délai, d'entrave aux contrôles, d'omission d'annoncer les
mesures (partie B), les réductions des paiements directs si les prestations
écologiques requises ne sont pas fournies (partie C), le refus des
contributions écologiques en raison du non-respect des conditions et des
charges qui y sont liées (partie D), les diminutions proportionnelles des
contributions éthologiques en cas de manquements (partie E) et les
réductions des paiements directs en cas d'infractions aux prescriptions
relatives à la protection des eaux, de l'environnement, ainsi que de la
nature et du paysage pour autant que les infractions soient liées à la
gestion de l'exploitation et qu'elles soient établies par voie de décision
ayant force exécutoire prise par l'autorité d'exécution compétente
B-5397/2012
Page 9
(partie F). Lorsqu'une infraction donne lieu à une réduction selon la
partie C, celle-ci prime ; les doubles réductions sont exclues.
5.
La recourante se plaint tout d'abord de ce qu'elle n'a obtenu aucune
réponse de la part de l'autorité inférieure à la suite de la transmission d'un
courrier du 30 janvier 2012 l'informant qu'elle allait prochainement
percevoir des paiements directs à hauteur de Fr. 40'856.– pour l'année
2011. Elle invoque ainsi implicitement une violation de son droit d'être
entendue, grief qu'il convient d'examiner préliminairement.
5.1 Le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst., RS 101]) comprend
notamment le devoir minimum pour l'autorité d'examiner et de traiter les
problèmes pertinents (cf. ATF 126 I 97 consid. 2b, 133 III 235
consid. 5.2). Ce devoir est violé lorsque le juge ne prend pas en
considération des allégués, arguments, preuves et offres de preuve
présentés par l'une des parties et importants pour la décision à rendre
(cf. ATF 133 III 235 consid. 5.2).
5.2 En l'espèce, le litige se rapporte exclusivement aux paiements directs
que la recourante a requis pour l'année 2010. Aussi, le courrier transmis
concernant les contributions requises pour l'année 2011 ne se réfère pas
à l'objet du litige. C'est dès lors à juste titre que l'autorité précédente n'y a
donné aucune suite (cf. arrêt du TAF B-1554/2009 du 16 juin 2009
consid. 2.1 et réf. cit.). Même à supposer que la recourante entendait
déduire de ce courrier une prétention pour l'année 2010, il n'y aurait pas
non plus de violation du droit d'être entendu. L'autorité n'est en effet pas
tenue de discuter de manière détaillée tous les arguments soulevés par
les parties ; elle peut se limiter à l'examen des questions décisives pour
l'issue du litige (cf. ATF 136 I 229 consid. 5.2, 134 I 83 consid. 4.1). Or, le
document précité ne se référant pas à l'année 2010, il n'était pas
susceptible d'influer sur le sort de la cause.
Il s'ensuit que, mal fondé, le grief doit être rejeté.
6.
En l'occurrence, la question litigieuse à examiner à titre liminaire est celle
de savoir si la décision de constatation rendue le 22 mai 2013 par le
département doit être prise en compte dans la présente procédure ou si,
comme semble le prétendre la recourante, le fait qu'elle ait été rendue
postérieurement au prononcé de la décision querellée s'y oppose.
B-5397/2012
Page 10
6.1 En procédure de recours devant le Tribunal administratif fédéral, des
faits nouveaux, de nouveaux moyens de preuve ainsi qu'une nouvelle
argumentation peuvent être présentés pour autant qu'ils n'excèdent pas
l'objet du litige. L'art. 32 al. 2 PA prévoit d'ailleurs expressément que
l'autorité peut prendre en considération les allégués tardifs d'une partie
s'ils paraissent décisifs. Nonobstant le terme « peut », il est généralement
admis que l'autorité a l'obligation de prendre en considération les
allégués et moyens de preuve tardifs d'une partie, pour autant que ceux-
ci soient décisifs (cf. ATF 136 II 165 consid. 4.2 et réf. cit. ; ATAF 2009/64
consid. 7.3, 2009/9 consid. 3.3.1 et réf. cit.). Cela vaut également pour les
allégués, moyens de preuve et arguments émanant de l'autorité inférieure
dont la qualité sur ce point est similaire à celle d'une partie (cf. arrêt du
TAF B-3837/2010 du 14 décembre 2011 consid. 2.1 et réf. cit.). Il découle
en effet de la maxime inquisitoire de l'art. 12 PA et de sa libre cognition en
matière de constatation des faits (cf. art. 49 let. b PA) que le Tribunal
administratif fédéral statue sur la base du dossier tel qu'il se présente au
moment de l'arrêt sur recours (cf. ATAF 2009/64 consid. 7.3, 2009/9
consid. 3.3.1; 2012/21 consid. 5.1 et réf. cit.).
6.2 En l'espèce, la décision rendue le 22 mai 2013 par le département
constate que, pour les années 2007 à 2013, les installations de stockage
des engrais de ferme de la recourante n'étaient pas conformes aux
exigences de la législation fédérale sur la protection des eaux. Dès lors
que la réduction ou le refus des paiements directs est motivé par la
violation des dispositions de la législation sur la protection des eaux par
la recourante, dite décision se rapporte à l'objet du litige ; elle se révèle
en outre décisive pour l'issue de litige. Dans ces circonstances, et
conformément à la jurisprudence susmentionnée (cf. supra consid. 6.1), il
en sera tenu compte, quand bien même cette décision a été rendue
postérieurement à la décision entreprise.
7.
La recourante se plaint ensuite de ce que dite décision n'a pas été
notifiée à son mandataire mais directement en ses mains, contestant
implicitement le caractère exécutoire de celle-ci.
7.1 La notification irrégulière d'une décision ne doit entraîner aucun
préjudice pour les parties (art. 38 PA). Cependant, la jurisprudence
n'attache pas nécessairement la nullité à l'existence de vices dans la
notification ; la protection des parties est suffisamment garantie lorsque la
notification irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité. Il y a donc
lieu d'examiner, d'après les circonstances du cas concret, si la partie
B-5397/2012
Page 11
intéressée a réellement été induite en erreur par l'irrégularité de la
notification et a, de ce fait, subi un préjudice. Il convient à cet égard de
s'en tenir aux règles de la bonne foi qui imposent une limite à l'invocation
du vice de forme (cf. ATF 122 I 97 consid. 3a/aa, 111 V 149 consid. 4c et
réf. cit. ; arrêt du Tribunal fédéral [TF] C 196/00 du 10 mai 2001
consid. 3a et réf. cit., publié in : Revue de droit du travail et d'assurance-
chômage [DTA] 2002 p. 65). Cela signifie notamment qu'une décision, fût-
elle notifiée de manière irrégulière, peut entrer en force si elle n'est pas
déférée au juge dans un délai raisonnable (cf. arrêt du TF I 982/06 du
17 juillet 2007). Selon la jurisprudence, lorsque une décision n'est pas
notifiée au représentant d'une partie – dont l'existence est connue de
l'autorité –, mais directement en mains de celle-ci, l'intéressé doit, en
vertu de son devoir de diligence, se renseigner auprès de son mandataire
de la suite donnée à son affaire au plus tard le dernier jour du délai de
recours depuis la notification de la décision litigieuse, de sorte qu'il y a
lieu de faire courir le délai de recours dès cette date (cf. arrêts du TF
9C_85/2011 du 17 janvier 2012 consid. 6.2, 6.3 et 6.8 et 9C_296/2011 du
28 février 2012 consid. 5.1).
7.2 En l'occurrence, selon la procuration produite, le mandataire de la
recourante la représentait exclusivement pour la procédure de recours
devant le Tribunal administratif fédéral. Il n'a pour le reste été produit
aucune pièce permettant de déduire que ce mandat s'étendrait également
à une procédure opposant la recourante au SPE ou au département dont
il dépend. Par ailleurs, même à supposer que tel fût le cas, la recourante
n'a nullement démontré avoir attaqué la décision du 22 mai 2013 dans les
délais imposés par la jurisprudence susmentionnée. Il suit de là que dite
décision s'avère exécutoire.
8.
Il convient ensuite d'examiner si un refus des paiements directs alloués à
la recourante pouvait être ordonné, en particulier si la décision du 22 mai
2013 du département constitue un fondement suffisant pour ce faire.
8.1 L'allocation de paiements directs vise à rémunérer les prestations
écologiques et celles d'intérêt public fournies par les exploitations
paysannes cultivant le sol et, par là même, à contribuer à la conservation
des ressources naturelles ainsi qu'à l'entretien du paysage (art. 1 let. b et
c et 2 al. 1 let. b LAgr). Le versement de paiements directs est dès lors
subordonné à ce que des prestations écologiques et d'intérêt public
soient effectivement fournies (art. 70 al. 1 à 3 LAgr). En outre, les
exploitants agricoles doivent respecter les dispositions de la législation
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Page 12
sur la protection des eaux, de l'environnement et des animaux
applicables à l'agriculture (art. 70 al. 4 LAgr). Si les prestations ne sont
pas fournies ou en cas de non-respect des dispositions susmentionnées,
il y a lieu de refuser ou de réduire l'allocation. Il ne s'agit pas là d'une
sanction à caractère pénal ; le refus ou la réduction des paiements directs
est au contraire motivé par le fait que la prestation attendue n'a pas été
réalisée. Il faut par conséquent que la sanction soit en lien avec les
dispositions auxquelles il a été contrevenu, comme il découle du texte
même de l'art. 70 al. 4 LAgr qui exige le respect des dispositions de la
législation sur la protection des eaux applicables à l'agriculture
(cf. ATF 137 II 366 consid. 3.2 et réf. cit.).
De plus, la sanction doit être adaptée à l'ensemble des circonstances.
Elle doit être proportionnée à l'infraction, tenir compte de la gravité
objective de celle-ci, le cas échéant de la faute, et être suffisamment
rigoureuse pour prévenir une récidive (cf. arrêt du TAF B-2226/2006 du
28 septembre 2007 consid. 5.1.2 et réf. cit.). Selon la directive, les
infractions aux prescriptions relatives à la protection des eaux, de
l'environnement, ainsi que de la nature et du paysage, sont en effet
traitées individuellement en fonction des faits antérieurs et compte tenu
des conséquences qu'elles ont entraînées. Elles sont attribuées à l'une
des trois catégories suivantes : infractions uniques sans effets durables
(exemple : épandage unique de purin, contraire à la législation sur la
protection des eaux) ; infractions survenant pour la première fois aux
effets persistants, agissements ou omissions s'étendant sur plusieurs
jours, semaines ou mois (exemple : entreposage de fumier sur une place
sans revêtement en dur, épandages successifs de purin, contraires à la
législation sur la protection des eaux, à des jours différents) ; infractions
répétées dans les quatre ans contre les mêmes dispositions ayant trait à
l'agriculture. Chaque catégorie compte trois degrés de gravité : infraction
par négligence, dol éventuel et infraction intentionnelle. Ce système
conduit, pour des infractions répétées – en l'espace de quatre ans –
commises intentionnellement, à un refus des paiements (partie F de la
directive).
Aussi, la décision constatant la violation des dispositions applicables à
l'agriculture de la législation sur la protection des eaux, de
l'environnement, de la nature et du paysage (cf. art. 70 al. 2 OPD) doit
permettre à l'autorité compétente en matière de paiements directs de
déterminer, pour une année de contributions donnée, quelle infraction a
été commise par l'exploitant agricole, le degré de gravité de celle-ci, ainsi
que, le cas échéant, la faute du contrevenant ou s'il a récidivé sur
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plusieurs années, afin de fixer de manière proportionnelle la réduction,
voire le refus, à opérer sur les paiements directs pour l'année en
question. La décision de constatation constituant le fondement de la
sanction prononcée par l'autorité compétente en matière de paiements
directs, il s'impose que ces deux autorités coordonnent leurs activités.
8.2 En l'espèce, les autorités précédentes ont refusé le versement des
paiements directs à la recourante pour l'année 2010. Ce faisant, elles ont
considéré que la recourante avait violé de manière volontaire et répétée,
en l'espace de quatre ans, les dispositions applicables à l'agriculture de la
législation sur la protection des eaux (cf. supra consid. 8.1).
8.2.1 La décision rendue par le département en date du 22 mai 2013
constate en l'occurrence que, pour les années 2007 à 2013, les
installations de stockage des engrais de ferme (fosse à lisier et fumière)
de la recourante ne sont pas conformes aux exigences de la législation
fédérale sur la protection des eaux (art. 14 LEaux et 28 OEaux). Cette
décision, toute générale et se référant à plusieurs années consécutives –
y compris à l'année 2010 (cf. supra consid. 4.3) – ne définit pas
précisément le comportement reproché à la recourante pour dite année ;
elle ne contient en effet aucune indication sur les faits antérieurs, la
gravité de l'infraction et la faute commise par la recourante, de sorte
qu'elle ne permet pas, à elle seule, de déterminer si un refus des
contributions s'avérait en l'espèce justifié. Néanmoins, à l'appui de dite
décision, le département se réfère à une autre décision, du 30 juin 2006,
versée au dossier et dans laquelle celui-ci avait notamment constaté que,
pour l'année 2005 et la première moitié de l'année 2006, la recourante ne
disposait pas d'une installation de stockage d'engrais de ferme (fumier)
suffisamment dimensionnée et étanche, ce qui engendrait des
débordements de fumier et des écoulements de purin à divers endroits et
créant par là un risque concret, important et imminent de pollution des
eaux de surface. Il avait de ce fait été ordonné à la recourante de rendre
son installation de stockage défaillante conforme aux exigences légales
au plus tard jusqu'au 31 août 2006. Dans la décision du 22 mai 2013, le
département relève que, malgré de nombreux rappels et injonctions, cet
ordre de mise en conformité n'a jamais été respecté par la recourante ;
celle-ci persistant dans son comportement illicite et créant par là un
risque de pollution des eaux. Il ressort également d'une ordonnance
pénale du département du 17 juillet 2013, transmise par la recourante –
et dont il peut être tenu compte dans le cadre de la présente procédure
pour les motifs exposés au consid. 6.1 –, que les installations de
stockage d'engrais de ferme de la recourante n'ont toujours pas été
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mises en conformité comme exigé dans la décision du 30 juin 2006, et ce
malgré de nombreux rappels.
Il résulte de ce qui précède que l'infraction constatée par le département
le 22 mai 2013 pour l'année 2010 notamment est la même que celle qui
avait déjà fait l'objet de la décision du 30 juin 2006 ; l'état de fait incriminé
n'ayant pas changé.
8.2.2 Pour autant, on ne saurait admettre un cas de récidive. Une
récidive, au sens de la directive, ne peut être retenue que si l'autorité
compétente a, au minimum, constaté – dans une décision exécutoire –
une infraction et qu'en l'espace de quatre ans, elle constate à nouveau
une violation des mêmes dispositions.
En l'espèce, l'infraction commise à la législation relative à la protection
des eaux consiste en un état qui perdure, à savoir la défaillance de
l'installation de stockage d'engrais de ferme. En pareil cas, il eût fallu,
pour qu'il y ait récidive, qu'une décision fasse suite à la première décision
rendue en 2006 et qu'elle constate le non-respect du délai imparti à la
recourante pour rendre son installation conforme au droit. De plus, les
manquements dans les domaines de la protection de la nature et du
paysage ainsi que de la protection de l'environnement et des eaux
doivent en premier lieu être sanctionnés par le biais des dispositions
propres à ces domaines et non au moyen de réductions de paiements
directs; il y a donc lieu de favoriser avant tout le rétablissement d'une
situation contraire à la loi.
Aussi, une décision rendue en 2013 pour les besoins de la présente
cause, constatant que la recourante s'est rendue coupable, durant
notamment les années 2007 à 2010, de la même infraction que celle déjà
constatée en 2006 ne satisfait pas à ses exigences. En effet, dès lors
qu'elle n'intervient qu'en 2013 – soit sept ans après la première décision
constatant une violation de la législation sur la protection des eaux – on
ne saurait considérer qu'elle fait suite au non-respect du délai imparti à la
recourante pour la remise en conformité, délai auquel elle ne se réfère
d'ailleurs pas expressément. De plus, elle n'a pas offert à celle-ci une
autre opportunité de se conformer aux exigences légales. On ne saurait
en effet exclure que le prononcé d'une ou plusieurs décisions séparées
satisfaisant à ces exigences et notifiées avant 2010 aurait amené la
recourante à rétablir sa situation de manière conforme à la loi.
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Au demeurant, la première infraction à la législation sur la protection des
eaux a été constatée en 2006, pour l'année 2005 et la première moitié de
l'année 2006. La répétition de dite infraction a été constatée en 2013 en
référence notamment à 2010, année pour laquelle la recourante a requis
des paiements directs. Or, la directive définit la récidive comme une
infraction répétée dans les quatre ans contre les mêmes dispositions
ayant trait à l'agriculture. S'agissant de l'ampleur de la réduction, elle
prévoit une première, une deuxième et une troisième récidive en l'espace
de quatre ans. Il s'ensuit que la computation des années pour déterminer
l'espace de quatre ans doit prendre en compte l'année de la première
constatation de l'infraction, à savoir en l'espèce 2006. Aussi, l'infraction
constatée pour l'année 2010 ne se situe pas dans un espace de quatre
ans par rapport à celle se référant à 2006 ; une récidive ne pouvant
intervenir, selon les termes de la directive, que jusqu'en 2009.
8.2.3 Il s'ensuit qu'il y a lieu de considérer que la décision du 22 mai 2013
constate une première et unique infraction à la législation sur la protection
des eaux (cf. supra consid. 8.1). Partant, c'est à tort que les autorités
précédentes ont refusé à la recourante le versement de l'intégralité des
paiements directs pour l'année 2010. Seule une réduction de ceux-ci est
en l'espèce envisageable (cf. supra consid. 8.1).
8.3 Compte tenu des éléments, exposés ci-dessus, figurant dans la
décision du département du 30 juin 2006, à laquelle renvoie la décision
du 22 mai 2013, il y a lieu d'admettre que l'autorité compétente en
matière de paiements directs est en mesure de déterminer le
comportement reproché à la recourante pour l'année 2010, la gravité de
l'infraction, les conséquences de celle-ci et la faute imputable à la
contrevenante. Aussi, force est de retenir que la décision du 22 mai 2013
constitue un fondement suffisant pour ordonner une réduction des
paiements directs à allouer à la recourante pour l'année 2010,
proportionnelle à l'infraction commise cette année-là (cf. consid. 8.1).
Il n'est pour le surplus pas contesté que les dispositions de la législation
sur la protection des eaux dont la violation a été constatée sont
applicables à l'agriculture (cf. supra consid. 8.1).
9.
En tant que la recourante et la première instance se réfèrent aux
infractions constatées ainsi qu'aux mesures à prendre en vue de rétablir
une situation conforme au droit, leurs griefs et argumentations sortent du
cadre du litige. Ceux-ci relèvent de la procédure ad hoc prévue par la
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législation relative à la protection des eaux. En effet, en subordonnant
une réduction des paiements directs à l'existence d'une décision
exécutoire constatant une infraction à ladite législation, on entendait
précisément éviter que l'autorité compétente en matière de paiements
directs ne se prononce sur de telles questions. Il n'y a ainsi pas lieu
d'entrer en matière sur ce point, le sort du recours étant de toute manière
scellé par le considérant précédent.
10.
Il résulte de ce qui précède que la décision déférée est contraire au droit
fédéral. Partant, le recours doit être partiellement admis, dite décision
ainsi que celles de la première instance des 4 avril 2011 et 17 décembre
2010 doivent être annulées et l'affaire renvoyée à la première instance
afin qu'elle arrête le montant réduit des paiements directs à allouer à la
recourante pour l'année 2010.
11.
Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les débours
sont mis à la charge de la partie qui succombe (cf. art. 63 al. 1 PA et art. 1
al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des
autorités inférieures ni des autorités fédérales recourantes et déboutées
(art. 63 al. 2 PA).
En l'espèce, la recourante obtenant partiellement gain de cause, il se
justifie de mettre à sa charge des frais de procédure réduits à Fr. 625.–.
Ce montant est imputé sur l'avance de frais de Fr. 2'500.– perçue le
20 novembre 2012. Le solde de Fr. 1'875.– lui sera restitué dès l'entrée
en force du présent arrêt.
12.
L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant
entièrement ou partiellement obtenu gain de cause une indemnité pour
les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés
(art. 64 al. 1 PA). Celle-là a droit aux dépens pour les frais nécessaires
causés par le litige (art. 7 al. 1 FITAF). Les dépens comprennent les frais
de représentation et les éventuels autres frais nécessaires de la partie
(art. 8 FITAF). Les frais de représentation comprennent notamment les
honoraires d'avocat (art. 9 al. 1 let. a FITAF) lesquels sont calculés en
fonction du temps nécessaire à la défense de la partie représentée
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(art. 10 al. 1 FITAF) ; le tarif horaire des avocats est de Fr. 200.– au
moins et de Fr. 400.– au plus (art. 10 al. 2 FITAF).
En l'espèce, la défense de la recourante a nécessité les services d'un
avocat dûment mandaté par procuration à cet effet. Celui-ci – qui n'a
produit aucune note de frais et honoraires – n'est cependant intervenu
qu'après un premier échange d'écritures et son intervention s'est limitée
au dépôt d'une détermination et de trois brefs courriers. En conséquence,
en tenant compte du barème précité, une indemnité réduite à Fr. 1'000.–
(TVA comprise) – dès lors que la recourante n'a obtenu que partiellement
gain de cause – est équitablement allouée à celle-ci à titre de dépens
pour la procédure de recours. Ces dépens sont mis à la charge du canton
du Valais (cf. art. 64 al. 2 PA).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est partiellement admis.
2.
La décision du 7 mars 2012 de la Commission cantonale de recours en
matière agricole et de remaniements parcellaires du canton du Valais et
celles des 4 avril 2011 et 17 décembre 2010 du Service de l'agriculture du
canton du Valais – Office des paiements directs – sont annulées.
3.
L'affaire est renvoyée au Service de l'agriculture du canton du Valais –
Office des paiements directs – afin qu'il prenne une nouvelle décision
dans le sens des considérants.
4.
L'affaire est renvoyée à la Commission cantonale de recours afin qu'elle
fixe une nouvelle fois les frais pour la procédure qui s'est déroulée devant
elle.
5.
Des frais de procédure réduits à Fr. 625.– sont mis à la charge de la
recourante. Ils sont imputés sur l'avance de frais de Fr. 2'500.–. Le solde
de Fr. 1'875.– sera restitué à la recourante dès l'entrée en force du
présent arrêt.
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6.
Le canton du Valais est astreint à verser à la recourante une indemnité de
Fr. 1'000.– (TVA comprise) à titre de dépens.
7.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (acte judiciaire ; annexe : formulaire "adresse de
paiement")
– à l'autorité inférieure (acte judiciaire)
– à la première instance (acte judiciaire)
– au Département fédéral de l'économie, de la formation et de la
recherche DEFR (acte judiciaire)
– à l'Office fédéral de l'agriculture (courrier A)
Le président du collège : La greffière :
Pascal Richard Muriel Tissot
Indication des voies de droit :
Pour autant que les conditions au sens des art. 82 ss, 90 ss et 100 de la
loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110)
soient remplies, la présente décision peut être attaquée devant le
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de
droit public, dans les trente jours qui suivent la notification. Le mémoire
doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les
motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les
moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils
soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition : 13 novembre 2013