B-5481/2009 - Abteilung II - Production animale (sans lait) - dépassement de l'effectif maximum pour les années ...

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Cour II
B-5481/2009
Arrêt du 23 mai 2011
Composition Bernard Maitre (président du collège),
Jean-Luc Baechler, Hans Urech, juges,
Olivier Veluz, greffier.
Parties F._______,
représenté par Maître Michel Rossinelli,
recourant,
contre
Office fédéral de l'agriculture,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Berne,
autorité inférieure,
Objet Dépassement de l'effectif maximum autorisé pour les années
2007 et 2008.
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Faits :
A.
F._______ exploite une porcherie dont il est le propriétaire depuis (…) à
A._______.
La porcherie de B._______ est exploitée par P._______ SA, dont le
prénommé a été l'administrateur président avec signature individuelle
jusqu'au (…). Dame F._______ en a été l'administratrice secrétaire
jusqu'à la même date. Cette société anonyme est détenue, à hauteur
d'une action, par la prénommée et, à hauteur de 249 actions, par la
coopérative X._______, à B._______. Cette coopérative a été présidée
par F._______ jusqu'au 4 novembre 2008.
F._______ a pris en affermage et exploité la porcherie de C._______
pour une courte durée. Le contrat de bail à ferme relatif à cette
exploitation a été résilié avec effet au (...).
B.
Par pli du 8 mai 2008, l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) a informé
F._______ qu'un contrôle effectué sur la base des données du Système
d'information sur la politique agricole (SIPA) début 2008 avait permis de
constater que l'effectif de porcs à l'engrais et de truies d'élevage qu'il
gérait directement ou indirectement à C._______, à A._______ et à
B._______ dépassait de 129,8 % l'effectif maximum autorisé en 2007.
Par courrier du 7 juillet 2008, F._______ a exposé que la porcherie de
B._______ était exploitée par P._______ SA et que cette dernière avait
obtenu une autorisation de construire une porcherie de deux fois l'effectif
maximum ; qu'il exploitait lui-même la porcherie de A._______ ; et qu'il
avait exploité durant une année environ jusqu'au 1er juin 2008 la
porcherie de C._______.
En date du 1er novembre 2008, F._______ a expliqué quelle était la
répartition du capital-action de la société P._______ SA, qu'il a toujours
été le propriétaire de la porcherie de A._______, que la porcherie de
C._______ avait été louée temporairement et que les derniers porcs
étaient sortis le 8 mai 2008.
C.
Par décision du 26 juin 2009, l'OFAG a prononcé une taxe de
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Fr. 145'800.- pour les 324 truies d'élevage gardées en surnombre en
2007 et de Fr. 121'500.- pour les 270 truies d'élevage gardées en 2008
par F._______. Selon l'OFAG, le prénommé a exploité en 2007 les unités
de production de B._______, de A._______ et de C._______ et, en 2008,
celles de B._______ et de A._______ uniquement. Dans ces conditions,
l'Office fédéral a considéré que les effectifs d'animaux des différentes
unités de production devaient être additionnés. Ainsi, l'effectif maximal
autorisé aurait été dépassé par F._______ de 129.8 % en 2007 et de
107.9 % en 2008.
D.
Par écritures du 31 août 2009, mises à la poste le même jour, F._______
(ci-après : le recourant) recourt contre cette décision auprès du Tribunal
administratif fédéral en concluant à son annulation avec suite de frais et
de dépens.
Pour motifs, le recourant fait d'abord valoir que la décision attaquée viole
le principe de la bonne foi. Il prétend que l'OFAG lui a donné des
assurances sur la possibilité d'exploiter au moins deux effectifs et qu'il
n'avait pas besoin d'obtenir une autorisation d'exception. Se fondant sur
la possibilité d'exploiter deux effectifs à B._______, le recourant aurait
entrepris des travaux de construction d'une porcherie moderne pour un
montant de Fr. 2'500'000.-.
Le recourant allègue également que la décision attaquée est inopportune,
en ce sens que l'OFAG aurait abruptement modifié son attitude et sa
pratique quant aux effectifs maximaux. S'il entendait modifier sa pratique
et requérir du recourant qu'il demande à pouvoir bénéficier d'un régime
d'exception, l'OFAG devait l'en informer.
Le recourant requiert du Tribunal administratif fédéral qu'il contrôle la
constitutionnalité de l'ordonnance sur les effectifs maximaux. Il estime
dans ce contexte que le maintien des effectifs maximaux ne se justifie en
rien. Les montants des taxes seraient par ailleurs si élevés qu'elles
porteraient atteinte à la substance même des exploitations. Ces montants
seraient en outre fixés de manière arbitraire sans tenir compte de la
réalité économique. Selon le recourant, il ne serait par exemple pas
possible d'obtenir un gain avec un effectif maximum de 1'500 porcs.
Le recourant allègue enfin qu'il n'est pas le destinataire de l'amende
prononcée par l'OFAG. Son exploitation individuelle n'aurait en effet
jamais dépassé l'effectif maximum. Serait en cause le dépassement
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prétendu de l'effectif maximum pour les années 2007 et 2008 de
P._______ SA. Or, le recourant soutient qu'il n'est propriétaire d'aucune
action de cette société.
E.
Dans sa réponse du 13 novembre 2009, l'Office fédéral de l'agriculture a
conclu au rejet du recours.
L'OFAG relève que la porcherie de A._______ est exploitée par le
recourant et que celle de B._______ est exploitée par P._______ SA dont
le recourant était le président avec signature individuelle jusqu'au (…).
99.7 % des actions de cette société seraient détenues par la coopérative
X._______, à B._______, laquelle aurait été présidée par le recourant,
avec signature individuelle. En outre, le recourant aurait pris en
affermage et exploité jusqu'au (…) la porcherie de C._______. L'OFAG
ajoute que les formulaires de relevé des animaux de ces trois unités de
production ont été signés par le recourant pour les années 2007 et 2008.
Partant, ce dernier devrait être considéré comme l'exploitant de ces
unités de production. Selon l'OFAG, les effectifs d'animaux des unités de
production de B._______, de A._______ et de C._______ doivent en
conséquence être additionnés.
L'Office fédéral soutient qu'il n'a jamais donné d'assurance au recourant
en ce sens qu'il pouvait détenir plus de 100 % de l'effectif maximum. Le
recourant aurait été informé qu'aucune autorisation d'exception n'était
nécessaire si Z._______ reprenait à son nom la moitié de l'effectif
d'animaux. Ce ne serait qu'en 2008 que l'OFAG aurait eu connaissance
que Z._______ ne possédait aucun effectif à son nom.
L'OFAG prétend qu'il n'a pas durci sa pratique. Les progrès réalisés en
matière de traitement électronique des données auraient permis de mieux
déceler les structures imbriquées comme en l'espèce. Dans ce contexte,
l'OFAG ajoute que les contrôles se font par sondages aléatoires et que,
lorsqu'un dépassement est suspecté, les formulaires de relevé des
animaux sont demandés au canton. Ce ne serait qu'en 2008 que l'OFAG
aurait constaté que le recourant exploitait trois porcheries en son nom.
L'Office fédéral conteste l'inconstitutionnalité soulevée par le recourant de
l'ordonnance sur les effectifs maximums et du montant de la taxe. Enfin, il
affirme que le recourant a toujours été son interlocuteur dans la présente
affaire et que l'échange de correspondances a toujours inclu les unités de
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production de B._______, de A._______ et de C._______, raison pour
laquelle la décision querellée lui a été notifiée.
F.
Dans sa réplique du 29 janvier 2010, F._______ maintient ses
conclusions. Il conteste que l'OFAG puisse calculer les taxes figurant
dans la décision attaquée sur la base des formulaires de relevé des
animaux. Ces formulaires ne seraient pas adéquats pour réaliser des
contrôles. D'une part, ces derniers n'indiqueraient pas, dans leur
préambule, qu'ils servent au contrôle du respect de l'ordonnance sur les
effectifs maximums. D'autre part, ces documents ne comprendraient
aucune case pour indiquer le nombre de porcelets et de jeunes porcs de
moins de 30 kg détenus par les exploitants. En l'absence de case
spécifique, ces animaux seraient inscrits dans la case réservée aux
"Porcs de renouvellement jusqu'à 6 mois et porcs à l'engrais". Or, selon
l'ordonnance sur les effectifs maximaux, les porcelets et jeunes porcs de
moins de 30 kg ne doivent pas être pris en compte dans le calcul du
cheptel maximum autorisé. Ainsi donc, les calculs effectués par l'OFAG
dans la décision attaquée seraient erronés. Le recourant soutient que
l'Office fédéral devait effectué un contrôle sur place ; à défaut d'un tel
contrôle, la taxe querellée ne pouvait être prononcée.
Le recourant prétend que c'est au vu et au su de l'OFAG qu'il a exploité
deux porcheries, l'une à A._______ et l'autre à B._______. Ce serait
donc à tort que dite autorité affirme dans sa réponse qu'elle n'aurait
découvert ce fait qu'en 2008. Elle aurait d'ailleurs admis que le recourant
puisse exploiter deux contingents, la condition tenant à la participation de
Z._______ ne concernerait que l'effectif supplémentaire de B._______.
Le recourant allègue enfin que la condition pour l'exploitation d'un second
contingent à B._______ n'était que de pure forme et contraire au droit.
Z._______ n'aurait en effet jamais reçu d'autorisation d'exploiter un
contingent et ne remplissait au demeurant pas les conditions pour être
considéré comme exploitant. Le seul interlocuteur véritable de l'Office
fédéral aurait été le recourant, Z._______ n'étant qu'un homme de paille.
G.
Invité à dupliquer, l'Office fédéral a maintenu sa proposition de rejeter le
recours dans ses écritures du 30 mars 2010.
L'OFAG relève que, s'agissant de la porcherie de B._______, le
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recourant avait été informé le 5 juillet 1999 que la garde d'un effectif
maximum de 200 % ne serait autorisée qu'à la condition que Z._______
acquiert la moitié du bâtiment et qu'il obtienne une autorisation pour y
élever des porcs. Dans ce courrier, le recourant aurait également été
rendu attentif au fait qu'avec son élevage à A._______, il dépasserait
l'effectif maximum autorisé.
L'Office fédéral soutient par ailleurs qu'est en règle générale considéré
comme jour du contrôle servant de base de calcul pour la taxe, le jour de
référence du relevé des données agricoles et que, dans certains cas, le
contrôle peut avoir lieu sur place. En l'espèce, il n'aurait pas été
nécessaire d'effectuer un contrôle sur place, d'autant plus que le
recourant aurait refusé l'accès à sa porcherie aux représentants de
l'OFAG le 28 novembre 1997. L'OFAG relève par ailleurs que,
normalement, la proportion de porcs de moins de 30 kg est relativement
petite. Il ajoute dans ce contexte que le recourant n'avait jusqu'alors
jamais signalé qu'il gardait une importante proportion d'animaux de moins
de 30 kg. Pour établir la proportion de ces animaux dans ses effectifs, il
aurait fallu que le recourant produise des justificatifs relatifs à l'installation
des porcelets dans la halle d'engraissement ou dans la porcherie
d'élevage.
L'OFAG fait valoir que l'autorisation en vue de la reprise anticipée de
l'exploitation de la porcherie désaffectée de B._______ mentionnée dans
les courriers des 30 avril 1998 et 5 juillet 1999 ne doit pas être confondue
avec une autorisation d'exception pour le dépassement d'un effectif
maximum. Il ajoute que, selon les formulaires de relevé des animaux,
Mme Z._______ était l'exploitante de la porcherie de A._______. Partant,
l'OFAG estime que le recourant n'exploitait à cette époque que la
porcherie de B._______. Le fait que le recourant prétende qu'il a toujours
exploité la porcherie de A._______ expliquerait pourquoi il serait parti du
principe qu'il pouvait garder 200 % de l'effectif maximum autorisé, bien
qu'il n'ait jamais reçu d'autorisation en ce sens. Bien au contraire, l'Office
fédéral soutient qu'à plusieurs reprises, il a rendu le recourant attentif aux
conditions posées par l'ordonnance sur les effectifs maximums.
L'OFAG constate par ailleurs que les données SIPA relatives à la
porcherie de B._______ illustrent une constante augmentation de l'effectif
de truies durant la période de 2000 à 2008 et que l'effectif maximum
autorisé aurait constamment été dépassé. Le recourant aurait ainsi
remarqué que l'OFAG ne contrôlait plus son effectif, raison pour laquelle il
aurait constamment augmenté son cheptel et aurait repris l'exploitation de
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la porcherie de A._______ par le biais de la coopérative X._______.
H.
Par courrier du 12 mai 2010, dans le cadre du délai qui lui était imparti
pour formuler ses observations sur la duplique de l'OFAG, le recourant a
demandé une prolongation dudit délai, motif pris que dit office n'avait pas
produit l'intégralité du dossier de la cause.
I.
Le 23 juillet 2010, l'OFAG a maintenu sa conclusion tendant au rejet du
recours et a produit un certain nombre de documents requis par le
recourant.
J.
Par ordonnance du 17 août 2010, le Tribunal administratif fédéral a
procédé à une mesure d'instruction auprès du recourant et de l'OFAG.
J.a Dans sa réponse du 15 septembre 2010 à la mesure d'instruction du
17 août 2010, l'autorité inférieure expose que, dans le système
d'engraissement en continu, la proportion de porcelets et de jeunes porcs
de moins de 30 kg ne pouvait être recensée qu'au prix d'une charge de
travail disproportionnée et qu'elle variait "fortement aussi bien en ce qui
concerne le poids des animaux mis en porcherie qu'en ce qui concerne
celui des animaux qui quittent régulièrement la porcherie". L'OFAG a par
ailleurs soutenu que les porcelets et jeunes porcs de moins de 30 kg
doivent être indiqués dans la catégorie "porcelets sevrés" sur les
formulaires de relevé 2007 et 2008.
J.b Dans sa réponse du 18 octobre 2010 à la mesure d'instruction du
17 août 2010, le recourant affirme qu'il n'est plus en mesure de produire
les documents requis. Il allègue néanmoins que tous les porcs présents
dans la porcherie de C._______ entraient dans la catégorie des porcelets
et jeunes porcs de moins de 30 kg ; que dans la porcherie de B._______,
les porcelets naissaient sur place et sortaient lorsqu'ils atteignaient un
poids de 18 à 20 kg pour être placés à C._______ ou pour être mis en
vente ; et qu'à A._______, il y avait en mai 2008 après la fermeture de
C._______, deux stalles de 80 porcelets de moins de 30 kg, soit 160
porcelets.
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Pour le reste, le recourant confirme les explications formulées dans ses
écritures précédentes.
J.c Dans ses observations du 9 novembre 2010 à la réponse du
recourant du 18 octobre 2010 à la mesure d'instruction, l'OFAG renvoie
pour l'essentiel à l'argumentation développée dans ses précédentes
écritures. Il expose pour le reste qu'il n'est pas usuel de déplacer les
porcelets sevrés dans une autre porcherie alors que leur poids est
seulement de 18 à 20 kg. Un déplacement n'interviendrait que lorsque les
porcelets ont atteint 25 kg. L'OFAG estime par conséquent que les jeunes
porcs doivent être comptés comme des porcs à l'engrais.
J.d Dans ses observations du 25 octobre et du 11 novembre 2010 à la
réponse de l'OFAG du 15 septembre 2010 à la mesure d'instruction, le
recourant soutient que l'affirmation selon laquelle les porcelets et jeunes
porcs de moins de 30 kg doivent être indiqués dans la catégorie
"porcelets sevrés" est inexacte. Cette catégorie concernerait les
porcheries d'élevage et non celles d'engraissement qui comptent des
porcs à l'engrais de 20 à 100 kg. Or, pour ces porcs, l'OFAG n'aurait
prévu qu'une seule case, sans mention de poids possible pour
l'engraisseur. Le recourant allègue par conséquent qu'il s'agit d'une
erreur de l'OFAG qui doit en assumer les conséquences.
Droit :
1.
Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour statuer sur le présent
recours (art. 31, 32 et 33 let. d de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral [LTAF, RS 173.32], art. 166 al. 2 de la loi sur
l'agriculture du 29 avril 1998 [LAgr, RS 910.1] et art. 5 de la loi fédérale
du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA, RS 172.021]).
La qualité pour recourir doit être reconnue au recourant (art. 48 al. 1 let. a
à c PA). Les autres conditions de recevabilité sont respectées (art. 11,
22a let. b, 50, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA). Le recours est ainsi recevable.
2.
2.1. Le chapitre 3 du titre 2 de la loi sur l'agriculture est consacré à la
production animale. Sa première section a pour objet l'orientation des
structures ; les deux dispositions légales qu'elle contient (art. 46 et 47
LAgr) traitent des effectifs maximaux d'animaux de rente. L'art. 46 al. 1
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LAgr dispose que le Conseil fédéral peut fixer l'effectif maximal par
exploitation des différentes espèces d'animaux de rente. Aux termes de
l'art. 47 LAgr, toute exploitation qui dépasse l'effectif maximal prévu à
l'art. 46 doit verser une taxe annuelle (al. 1) ; le Conseil fédéral fixe la
taxe de manière que la garde d'animaux en surnombre ne soit pas
rentable (al. 2). La taxe perçue, prohibitive, a pour but de rendre la garde
d'animaux en surnombre inintéressante et d'empêcher le paysan
d'accroître son cheptel ou de l'obliger à le ramener au plafond fixé
(cf. message concernant la réforme de la politique agricole, Deuxième
étape [Politique agricole 2002], FF 1996 IV 1, p. 167 ; ATF 118 Ib 241
consid. 5).
2.2. Faisant usage de la délégation de compétence prévue à l'art. 47 al. 2
LAgr, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance sur les effectifs maximums
du 26 novembre 2003 (OEM, RS 916.344). Dite ordonnance s'applique
aux exploitations pratiquant la garde de porcs d'élevage, de porcs à
l'engrais et de poules pondeuses, ainsi que l'engraissement de poulets de
chair, de dindes à l'engrais et de veaux à l'engrais (art. 1 OEM). Elle
distingue les exploitations ne fournissant pas les prestations écologiques
requises en vertu de l'art. 70 al. 2 LAgr ou les fournissant seulement par
la livraison d'engrais de ferme à des tiers (section 2) des exploitations
fournissant les prestations écologiques requises sans livrer de l'engrais
de ferme à des tiers (section 3). Pour ces dernières, le plafond de leurs
effectifs est calculé compte tenu des prestations requises selon
l'annexe 1 ch. 2.1 al. 2 et 3 de l'ordonnance sur les paiements directs du
7 décembre 1998 (OPD, RS 910.13) et peut dépasser les effectifs
maximums prévus dans l'OEM (art. 7 al. 1 et 2 OEM).
En l'espèce, le recourant pratique la garde de porcs à l'engrais. Il n'est
pas contesté qu'il ne fournit pas les prestations écologiques requises. La
section 2 de l'OEM lui est par conséquent applicable.
2.3. Aux termes de l'art. 2 al. 1 OEM, les exploitations qui ne fournissent
pas les prestations écologiques requises en vertu de l'art. 70 al. 2 LAgr,
ou qui les fournissent seulement en livrant de l'engrais de ferme à des
tiers, doivent respecter les effectifs maximums suivants :
a) 250 truies d’élevage âgées de plus de 6 mois, allaitantes et non
allaitantes (mode de production traditionnel) ;
b) 500 truies d’élevage ou de renouvellement, non allaitantes (dans les
centres de saillie ou d’attente gérés par des producteurs associés
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pratiquant le partage du travail dans la production de porcelets) ;
c) 1'500 jeunes porcelets de reproduction mâles et femelles ;
d) 1'500 porcelets ou jeunes porcs (jusqu'à 30 kg) ;
e) 1'500 porcs ou jeunes porcs à l'engrais (à partir de 30 kg) ;
f) (…)
g) (…)
h) (…)
i) (…)
j) (…)
Lorsqu'une exploitation utilise pour une catégorie l'effectif maximum, elle
n'est pas autorisée à garder des animaux appartenant aux autres
catégories (art. 3 al. 1 OEM). Lorsqu'une exploitation garde plusieurs
catégories d'animaux, l'addition des pourcentages que les effectifs
représentent par rapport aux effectifs maximums concernés ne pourra
pas dépasser 100 % (art. 3 al. 2 OEM). A teneur de l'art. 4 OEM, ne sont
pas pris en compte dans le calcul du cheptel maximum autorisé : a) les
jeunes porcs de reproduction destinés au renouvellement de leurs
propres effectifs, jusqu’à une proportion d’un tiers de l’effectif de truies
d’élevage, mais au plus 80 animaux ; et b) les porcelets et les jeunes
porcs (jusqu’à 30 kg) que l’exploitation produit elle-même.
2.4. La section 6 de l'OEM traite des taxes. En application de l'art. 16
OEM, l'office prélève une taxe lorsque le nombre d'animaux gardés
dépasse l'effectif maximum autorisé (let. a), l'effectif fixé par autorisation
d'exception ou lors d'un enregistrement (let. b) ou l'effectif autorisé par
l'office après une réduction du cheptel, à l'occasion d'une campagne de
désaffectation (let. c). La taxe perçue annuellement par animal en
surnombre se monte à Fr. 450.- par truie d'élevage âgée de plus de
6 mois, allaitante ou non allaitante (art. 17 al. 1 let. a OEM), à Fr. 100.-
par jeune porc de reproduction mâle ou femelle (art. 17 al. 1 let. b OEM),
à Fr. 20.- par porcelet ou jeune porc jusqu'à 30 kg (art. 17 al. 1 let. c
OEM) et à Fr. 100.- par jeune porc ou porc à l'engrais (art. 17 al. 1 let. d
OEM). Elle est calculée d'après le nombre d'animaux constaté le jour du
contrôle (art. 17 al. 2 OEM).
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3.
Par décision du 26 juin 2009, l'Office fédéral de l'agriculture a prononcé à
l'encontre du recourant, pour l'année 2007, une taxe de Fr. 145'800.- pour
le dépassement de 129.8 % de l'effectif maximum autorisé, ce qui
représente 324 truies d'élevage gardées en surnombre, et, pour l'année
2008, une taxe de Fr. 121'500.- pour le dépassement de 107.9 % de
l'effectif maximum autorisé, ce qui représente 270 truies d'élevage
gardées en surnombre.
4.
Le recourant fait grief à l'autorité inférieure d'avoir fondé sa décision sur
la base de formulaires qui ne sont pas destinés au contrôle des effectifs.
Il expose dans ce contexte que lesdits formulaires ne contiennent pas
une catégorie pour les porcelets et les jeunes porcs de moins de 30 kg,
alors que ces animaux ne doivent pas être comptabilisés dans l'effectif
selon l'OEM. Or, seuls des porcelets et des jeunes porcs de moins 20 kg
auraient stationné dans la porcherie de B._______ ; tous les animaux de
C._______ auraient eu un poids inférieur à 30 kg avant leur départ pour
la porcherie de A._______ ; et, enfin, il y aurait eu deux stalles de
porcelets de moins de 30 kg à A._______ à partir de mai 2008 après la
fermeture de C._______. Selon le recourant, la catégorie "Porcelet sevré"
concerne les porcheries d'élevage et non celles d'engraissement pour
lesquelles il est uniquement prévu la catégorie "Porcs à l'engrais". Il
soutient ainsi que l'OFAG ne pouvait se baser sur les approximations
résultant de la prise en compte des seuls formulaires de relevés agricoles
pour prononcer une taxe mais devait au contraire procéder à un contrôle
sur place.
L'OFAG fait pour sa part valoir qu'il n'est pas courant de déplacer des
porcelets de moins de 20 kg. Dès lors que le recourant n'apporte aucun
justificatif à l'appui de ses allégations, les jeunes porcs devraient tous être
comptés comme des porcs à l'engrais. Il ajoute que le recensement du
poids des animaux ne peut avoir lieu qu'au prix d'une charge de travail
disproportionnée.
Il sied d'apprécier dans un premier temps l'application des règles
régissant la constatation des faits (consid. 5) et de se pencher par la suite
sur la problématique relative au fardeau de la preuve (consid. 6).
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5.
5.1. La procédure administrative est essentiellement régie par la maxime
inquisitoire selon laquelle les autorités définissent les faits pertinents et
les preuves nécessaires qu'elles ordonnent et apprécient d'office (art. 12
PA). La constatation des faits effectuée par l'autorité compétente se
révèle incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens
de preuve déterminants pour la décision n'ont pas été pris en compte par
l'autorité inférieure ; elle est inexacte lorsque l'autorité a omis
d'administrer la preuve d'un fait pertinent, a apprécié de manière erronée
le résultat de l'administration d'un moyen de preuve ou a fondé sa
décision sur des faits erronés, en contradiction avec les pièces par
exemple (cf. BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000,
p. 395 s.). En outre, si l'autorité s'avère en principe tenue de mettre en
œuvre tous les moyens nécessaires à l'établissement des faits, ils doivent
néanmoins rester proportionnés (cf. PATRICK L. KRAUSKOPF/KATRIN
EMMENEGGER, in : Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [éd.],
Praxiskommentar VwVG, Zurich 2009, no 33 s. ad art. 12).
La maxime inquisitoire régissant la procédure administrative doit être
relativisée par son corollaire : le devoir de collaborer des parties (art. 13
PA ; cf. ATF 128 II 139 consid. 2b ; CLÉMENCE GRISEL, L'obligation de
collaborer des parties en procédure administrative, Zurich/Bâle/Genève
2008, no 142). Selon l'art. 13 al. 1 PA, les parties sont notamment tenues
de collaborer à la constatation des faits dans une procédure qu'elles
introduisent elles-mêmes (let. a) ou dans une autre procédure en tant
qu'elles y prennent des conclusions indépendantes (let. b). Cette dernière
disposition (art. 13 al. 1 let. b PA) s'applique à des procédures qui ne sont
pas introduites par les intéressés mais au contraire ouvertes soit d'office,
soit par des tiers.
En matière agricole, l'art. 183 LAgr prescrit que, si l'application de la
présente loi, de ses dispositions d'exécution ou des décisions qui en
découlent le requiert, les personnes, entreprises ou organisations
concernées doivent notamment fournir aux autorités les renseignements
exigés, leur remettre temporairement pour examen les pièces
justificatives exigées, leur accorder l'accès à leurs locaux commerciaux
ou à leurs entrepôts, les laisser consulter leurs livres et leur
correspondance et accepter le prélèvement d'échantillons. S'agissant des
effectifs maximums, la taxe est calculée, selon l'art. 17 al. 2 OEM, d'après
le nombre d'animaux constaté le jour du contrôle. Il ressort en outre de
l'art. 2 al. 1 let. a et de l'art. 5 al. 1 ainsi que de l'annexe 2 ch. III de
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l'ordonnance sur les données agricoles du 7 décembre 1998
(RS 919.117.71) que tout exploitant doit fournir, chaque année en mai,
les données concernant notamment l’effectif de son troupeau. Ce
recensement est effectué au moyen d'un formulaire cantonal sur lequel
se regroupent, par souci d'harmonisation, toutes les informations et les
données agricoles utiles à l'exécution de la loi sur l'agriculture (art. 185
LAgr et art. 5 al. 1 de l'ordonnance sur les données agricoles). L'OFAG
utilise ces données pour mettre en œuvre et contrôler les mesures de la
politique agricole (art. 14 al. 1 let. a de l'ordonnance sur les données
agricoles).
5.2. En l'espèce, l'Office fédéral a expliqué dans le cadre de l'échange
d'écritures qu'il existait deux façons de procéder au constat du nombre
d'animaux : soit il s'appuie sur l'auto-déclaration de l'exploitant au jour de
référence, soit les animaux sont comptés à l'occasion d'un contrôle
effectué sur place par les autorités cantonales compétentes sur mandat
de l'Office fédéral. In casu, l'OFAG n'a pas chargé les autorités vaudoises
compétentes de procéder au comptage et à la pesée des animaux gardés
par le recourant. Pour justifier la taxe querellée, il s'est référé aux
données SIPA conformes aux formulaires "Relevé coordonné des
données agricoles" 2007 et 2008 remplis et signés par le recourant sur
lesquels il a inscrit l'ensemble des animaux détenus à C._______, à
B._______ et à A._______.
Les formulaires "Relevé coordonné des données agricoles" pour les
années 2007 et 2008 comprennent, pour les porcs, les catégories
suivantes : truies d'élevage allaitantes, truies d'élevage non allaitantes de
plus de six mois, verrats d'élevage, porcelets sevrés, porcelets allaités et
porcs de renouvellement jusqu'à 6 mois et porcs à l'engrais. Dès lors que
le nombre d'animaux n'est pas constaté à l'occasion d'une vision locale
mais sur la base des indications fournies par l'exploitant sur le relevé
précité, il importe que les catégories d'animaux des relevés concordent
avec celles prévues par l'OEM. Or, tel n'est précisément pas le cas en
l'espèce. En effet, aucune des catégories ne contient d'indication de
poids des animaux, alors même que certains animaux ne doivent pas être
pris en compte dans le calcul de l'effectif en fonction de leur poids et à
certaines conditions (cf. art. 4 OEM) et que le montant de la taxe par
animal gardé en surnombre varie selon le poids de ce dernier (cf. art. 17
OEM).
5.3. Dans le cadre de la mesure d'instruction, le recourant indique qu'il
n'est plus à même de produire les justificatifs relatifs à l'installation des
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porcelets dans la halle d'engraissement ou dans la porcherie d'élevage
deux semaines avant le jour de référence des années 2007 et 2008. Il
fournit toutefois trois attestations – la première d'un conseiller technique
de la société Provimi Kliba SA (société spécialisée notamment dans
l'alimentation des animaux de rente [cf. ]), la
deuxième d'un transporteur d'animaux et la dernière d'un employé des
porcheries de C._______ et de A._______ au cours des années
pertinentes – qui corroborent ses allégations quant au poids des porcs
présents dans ses porcheries. Le recourant conteste par ailleurs que les
porcelets et jeunes porcs de moins de 30 kg doivent être inscrits dans la
catégorie "Porcelets sevrés", celle-ci étant réservée aux porcheries
d'élevage et non aux porcheries d'engraissement.
L'OFAG expose que le nombre de porcelets et de jeunes porcs de moins
de 30 kg varie fortement, de sorte qu'il n'est pas possible d'en établir une
proportion usuelle. Il affirme par ailleurs que les porcelets et les jeunes
porcs doivent être inscrits dans la catégorie "Porcelets sevrés". Dès lors
que le recourant ne produit aucun justificatif à l'appui de ses allégations,
les jeunes porcs devraient tous être comptés comme des porcs à
l'engrais.
Sur le vu de ce qui précède, force est de constater que, d'un côté, l'OFAG
se fonde sur des formulaires incomplets pour constater le nombre
d'animaux gardés au jour de référence. De l'autre côté, le recourant
affirme que de nombreux animaux qu'il gardait avaient un poids inférieur
au seuil des 30 kg prévu à l'art. 4 OEM de sorte qu'ils ne devaient pas
être pris en compte. Il apporte à l'appui de ses allégations trois moyens
de preuve que l'OFAG considère comme insuffisants. Il sied dans ces
conditions d'examiner qui de l'autorité inférieure ou du recourant supporte
le fardeau de la preuve (voir dans le même sens : arrêt du Tribunal
administratif fédéral B-532/2010 du 13 avril 2011 consid. 5.3).
6.
6.1. L'obligation de collaborer des parties atténue certes la maxime
inquisitoire. Elle ne touche toutefois pas le fardeau de la preuve qui se
détermine conformément à l'art. 8 du Code civil suisse du 10 décembre
1907 (CC, RS 210). Aux termes de cette disposition, chaque partie doit,
si la loi ne prescrit le contraire, prouver les faits qu'elle allègue pour en
déduire un droit (cf. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd., Zurich/Bâle/Genève 2006,
nos 1623 ss ; GRISEL, op. cit., nos 169 ss, spéc. 177 ss ; ALFRED
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KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-
pflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, no 269). Lorsque la décision est
rendue au détriment de l'administré ("belastende Verfügung"),
l'administration supporte le fardeau de la preuve de l'état de fait qu'elle
juge déterminant (cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral B-4218/2008
du 5 novembre 200 consid. 3.2 et C-1170/2006 du 3 août 2007
consid. 6.1 ; CHRISTOPH AUER, in : Christoph Auer/Markus
Müller/Benjamin Schindler [éd.], Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren [VwVG], Zurich 2008, no 16 ad art. 12). Elle
supporte par conséquent un éventuel échec de la preuve, en ce sens
qu'elle ne peut pas prononcer une taxe en pareil cas par exemple
(cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral B-5688/2009 du 29 novembre
2010 consid. 6.1). Encore faut-il toutefois que l'administré nie avec une
certaine vraisemblance le comportement qui lui est rattaché et qu'il
collabore dans toute la mesure où on peut l'attendre à l'élucidation des
faits (cf. arrêts du Tribunal fédéral 2A.374/2006 du 30 octobre 2006
consid. 4 et 6A.82/2006 du 27 décembre 2006 consid. 2.1 ; voir
également : JACQUES-H. MEYLAN, Bénéfice du doute et charge de la
preuve en matière de sanctions administratives, in : Revue de droit
administratif et de droit fiscal [RDAF] 1984, p. 257 ss).
6.2. En l'espèce, l'OFAG a rendu, à l'encontre du recourant et dans le
cadre d'une procédure introduite d'office, une décision prononçant une
taxe à la charge de ce dernier. Pour ce faire, il n'a pas procédé à une
vision locale – motif pris qu'un recensement n'est envisageable qu'au prix
d'une charge de travail disproportionnée – mais s'est limité à s'appuyer
sur les formulaires remplis par le recourant. Il est toutefois établi que ces
formulaires ne comportent aucune catégorie distinguant le poids des
animaux. En outre, si le recourant n'a effectivement pas produit de
documents officiels propres à établir avec certitude le poids des porcs
qu'il gardait, il n'apparaît pas, sur le vu de l'ensemble de la procédure,
qu'il se serait soustrait à son devoir de collaborer. Bien au contraire, ses
allégations quant au poids des animaux gardés sur les sites de
C._______, de A._______ et de B._______ ne sont pas
invraisemblables, même si elles ne se réfèrent pas à une pratique usuelle
en matière d'engraissement comme le relève l'Office fédéral. Au
demeurant, ce dernier soutient qu'un déplacement des jeunes porcs
n'intervient normalement que lorsque les animaux atteignent 25 kg, ce qui
reste inférieur au seuil des 30 kg prévu à l'art. 4 OEM. Même si le
recourant pratiquait une méthode d'engraissement "normale", l'effectif de
B._______ notamment n'aurait ainsi pas dû être pris en compte.
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Eu égard à la nature de la procédure engagée, il faut bien reconnaître
que l'OFAG assume l'échec de la preuve, en ce sens qu'il ne peut
prononcer une taxe en pareil cas. En outre, l'affirmation selon laquelle les
exploitants doivent inscrire les porcelets et les jeunes porcs de moins de
30 kg dans la catégorie "Porcelets sevrés" n'est appuyée ni par une
directive, ni par un aide-mémoire servant à remplir les formulaires
"Relevé coordonné des données agricoles". Dite autorité ne saurait donc
présumer que les animaux inscrits par le recourant dans la catégorie
"Porcs de renouvellement jusqu'à six mois et porcs à l'engrais" ont tous
un poids supérieur à 30 kg.
6.3. Par voie de conséquence, l'OFAG – à qui il incombe d'établir les
faits – doit supporter le défaut de la preuve du poids des porcs gardés par
le recourant au jour de référence, ce dernier ayant rendu vraisemblable le
fait qu'il gardait de nombreux animaux au poids inférieur à 30 kg (voir
ég. : arrêt du Tribunal administratif fédéral B-532/2010 du 13 avril 2011
consid. 6.2 s.). Or, ces animaux, pour autant qu'ils soient produits par le
recourant – ce qui n'est pas contesté en l'espèce –, ne doivent pas être
pris en compte dans le calcul de l'effectif maximum autorisé (cf. art. 4
let. b OEM).
Comme nous l'avons vu plus avant (cf. consid. 5.2), l'OFAG a deux
moyens pour constater le nombre d'animaux gardés par un exploitant :
soit il s'appuie sur l'auto-déclaration au jour de référence, soit il invite les
autorités cantonales compétentes à aller compter les animaux dans une
exploitation. La première façon de procéder est certes peu coûteuse. Elle
aboutit toutefois à des faits lacunaires, compte tenu du caractère
incomplet des formulaires édités par l'OFAG. La seconde nécessite quant
à elle une charge de travail importante pour l'autorité. Toutefois, face à
des conséquences qu'on doit bien admettre comme étant lourdes pour un
exploitant comme en l'espèce (une taxe d'un montant total de
Fr. 267'300.-), l'OFAG doit entreprendre toutes les mesures nécessaires
à l'établissement complet des faits pertinents, ce qui implique, de lege
lata et pour des exploitations pratiquant la garde de porcs en particulier,
de connaître le poids des animaux.
7.
Il ressort de ce qui précède que l'état de fait n'a pas été établi à
satisfaction de droit par l'autorité inférieure, la décision attaquée reposant
sur des faits manifestement lacunaires et mal étayés. Or, il n'appartient
pas au Tribunal administratif fédéral d'établir les faits et de procéder aux
mesures d'instruction nécessaires à la place de l'OFAG. Dans ces
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conditions, le recours doit être admis et la décision du 26 juin 2009 doit
être annulée pour ce motif déjà, sans qu'il soit besoin d'examiner les
autres arguments développés par le recourant (voir dans le même sens :
arrêts du Tribunal administratif fédéral B-532/2010 du 13 avril 2011
consid. 6 ss et B-5688/2009 du 29 novembre 2010 consid. 6 s.).
8.
Le recourant a requis la tenue de débats publics. Sur le vu de tout ce qui
précède, il y a lieu de ne pas donner suite à cette requête, de tels débats
s'opposant, dans les circonstances du cas d'espèce, à l'économie de la
procédure (cf. ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER,
Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, Berne 2006,
no 1298).
9.
9.1. Les frais de procédure, comprenant l'émolument judiciaire et les
débours, sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA
et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais,
dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des
autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées
(art. 63 al. 2 PA).
Vu l'issue de la procédure, il n'y a pas lieu de percevoir des frais de
procédure. L'avance de frais de Fr. 4'000.- versée par le recourant sera
restituée à ce dernier dès l'entrée en force du présent arrêt.
9.2. Le recourant, qui obtient gain de cause, a droit aux dépens pour les
frais nécessaires causés par le litige (art. 7 al. 1 FITAF en relation avec
l'art. 64 al. 1 PA). Les dépens comprennent les frais de représentation et
les éventuels autres frais nécessaires de la partie (art. 8 FITAF). Le
recourant n'ayant pas présenté de décompte d'honoraires, l'indemnité à
titre de dépens doit être fixée sur la base du dossier (art. 14 al. 2 FITAF).
Elle est ainsi équitablement fixée à Fr. 7'000.- (TVA comprise) et mise à
la charge de l'OFAG.

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
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1.
Le recours est admis. Partant, la décision de l'Office fédéral de
l'agriculture du 26 juin 2009 est annulée.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de Fr. 4'000.-
versée par le recourant lui sera restituée dès l'entrée en force du présent
arrêt.
3.
Des dépens, d'un montant de Fr. 7'000.- (TVA comprise), sont alloués au
recourant et mis à la charge de l'autorité inférieure.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (Acte judiciaire ; annexe : formulaire "Adresse de
paiement")
– à l'autorité inférieure (n° de réf. 2009-06-08/143 grp ; Acte judiciaire)
– au Département fédéral de l’économie (Acte judiciaire)
Le président du collège : Le greffier :
Bernard Maitre Olivier Veluz
Indication des voies de droit :
Le présent arrêt peut être attaqué devant le Tribunal fédéral, 1000
Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les
trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. L'arrêt
attaqué et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition : 26 mai 2011