Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung II
B-5533/2009
Urteil vom 11. Mai 2011
Besetzung Richter Hans Urech (Vorsitz),
Richterin Vera Marantelli, Richter Claude Morvant,
Gerichtsschreiber Thomas Reidy.
Parteien Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
Beschwerdeführerin,
gegen
A._______,
vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Wasserfallen,
Luginbühl Wernli + Partner, Länggassstrasse 7,
Postfach 7161, 3001 Bern,
Beschwerdegegner,
Regionale Rekurskommission Nr. 2 i.S.
Milchkontingentierung, c/o Amt für Landschaft und Natur
Abt. Landwirtschaft, Kurt Hintermüller, Walcheplatz 2,
8090 Zürich Amtsstellen Kt ZH,
Vorinstanz,
Administrationsstelle der Genossenschaft Vereinigte
Milchbauern Mitte-Ost, Poststrasse 13, 9200 Gossau SG,
Erstinstanz.
Gegenstand Milchkontingentierung 2005/2006 (Überlieferungsabgabe).
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Sachverhalt:
A.
Mit Verfügung vom 16. Juni 2006 nahm die Erstinstanz den
Beschwerdegegner, welcher in B._______ einen Milchwirtschaftsbetrieb
bewirtschaftet, per 1. Mai 2006 vorzeitig von der Milchkontingentierung
aus und entzog ihm das Milchkontingent von 221'374 kg. Die
entsprechende Menge wurde der Basismenge der PMO Ostschweiz
angerechnet.
Nachdem die Inspektionsstelle Feldkontrolle des beschwerdeführenden
Bundesamtes (BLW) anlässlich der Durchsicht der
Kontingentierungsabrechnung beim Beschwerdegegner in den Monaten
Februar bis April 2006 im Vergleich zu den Vormonaten und zum Vorjahr
weit unterdurchschnittliche Milchlieferungen feststellte, befragte es den
Beschwerdegegner zu diesem Sachverhalt. Anlässlich dieser Befragung
vom 24. August 2006 führte der Beschwerdegegner aus, dass er
aufgrund seiner Absicht, per 1. Mai 2006 aus der staatlichen
Milchkontingentierung auszutreten, im Unterschied zu den
vorangegangenen Jahren zu wenig zusätzliches Kontingent habe mieten
können. Da er sein Kontingent für das Milchjahr 2005/2006 bereits im
Februar ausgeschöpft gehabt habe, habe er ca. 15'000 l Milch zu Lasten
des Kontingents von C._______ an die Käserei D._______ abgeliefert.
Zudem habe er überschüssige Milch an die Kälber verfüttert. Am 10.
September 2006 bestätigte C._______, dass der Beschwerdegegner im
fraglichen Zeitraum insgesamt 15'546.9 l Milch auf die
Produzentennummer von C._______ abgeliefert habe.
Gestützt auf die Untersuchungsberichte der Inspektionsstelle
Feldkontrolle vom 19. Dezember 2006 und 13. Februar 2007 betreffend
allfälliger Widerhandlungen gegen die Milchkontingentierungsverordnung
(Periode 2005/2006) gewährte das BLW der Käserei D._______ mit
Schreiben vom 31. Oktober 2007 das rechtliche Gehör zur beabsichtigten
Verwarnung. Nach Stellungnahme der E._______ AG (vormals Käserei
D._______) vom 6. November 2007 sprach das BLW mit Verfügung vom
30. Januar 2008 gegenüber der E._______ AG wegen
Falschrapportierung von Milchlieferungen eine Verwarnung aus.
Mit Schreiben vom 7. April 2008 ersuchte das BLW die Erstinstanz, die
Kontingentsabrechnungen für die betroffenen Produzenten neu zu
erstellen.
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Die Erstinstanz teilte dem Beschwerdegegner mit Schreiben vom 6. Mai
2008 mit, dass er nach Korrektur der Kontingentsabrechnung einen
Betrag CHF 19'215.60 bezahlen müsse. Dieser Betrag setzt sich aus der
Rückforderung einer irrtümlich erfolgten Zahlung von CHF 9'607.80 und
einer Überlieferungsabgabe in derselben Höhe zusammen.
Nach erfolglosen Mahnungen und nachdem der Beschwerdegegner den
irrtümlich ausbezahlten Betrag zurückerstattet hatte, verpflichtete ihn die
Erstinstanz mit Verfügung vom 17. Februar 2009 zur Bezahlung einer
Überlieferungsabgabe in der Höhe von CHF 9'607.80.
Dagegen erhob der Beschwerdegegner am 18. März 2009 Beschwerde
bei der Vorinstanz und beantragte im Hauptbegehren die Aufhebung der
angefochtenen Verfügung.
Mit Entscheid vom 14. Juli 2009 (Versanddatum: 12. August 2009) hiess
die Vorinstanz die Beschwerde gut (Dispositiv Ziffer 1) und hob die
angefochtene Verfügung vom 17. Februar 2009 auf (Dispositiv Ziffer 2).
Zur Begründung führte die Vorinstanz im Wesentlichen aus, dass der
Grund für das Fehlverhalten des Beschwerdegegners und von
C._______ die lückenhafte und fehlerhafte Verordnung samt den
zugehörigen Weisungen über den Ausstieg aus der
Milchkontingentierung gewesen sei. Unter Berücksichtigung der darin
aufgezeigten Rechtlage sei es verständlich gewesen, dass kein
Vermieter, der weiterhin habe Milch produzieren wollen, bereit gewesen
sei, dem Beschwerdegegner eine Kontingentsmenge zu vermieten. Dass
eine solche Möglichkeit trotz anderslautender Weisungen und Auskünfte
bestanden habe, habe das Bundesverwaltungsgerichts mit Urteil vom 5.
September 2007 entschieden. Somit hätten das BLW und die Erstinstanz
mittels der vom Bundesverwaltungsgericht als lückenhaft und fehlerhaft
bezeichneten VAMK den Beschwerdegegner falsch informiert und vom
Abschluss eines vorschriftskonformen Kontingentsvertrags abgehalten.
Durch die vom Beschwerdegegner ohne Einreichung eines
Vermietungsgesuchs vorgenommene "Milchverschiebung" sei schliesslich
die Gesamtmilchmenge nicht überschritten worden, da das Kontingent
von C._______ trotz der vom Beschwerdegegner übernommenen Milch
eingehalten worden sei.
B.
Gegen diesen Entscheid erhob das BLW mit Eingabe vom 2. September
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2009 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Es beantragt, der
angefochtene Entscheid sei unter Kostenfolge zu Lasten des
Beschwerdegegners aufzuheben.
Zur Begründung führt es aus, dass die Ablieferung von Milch auf den
Namen eines anderen Produzenten (Milchverschiebung) eine illegale
Massnahme zur Vermeidung einer Überlieferung darstelle. Entsprechend
sei die auf den Namen von C._______ abgelieferte Milch dem
Milchkontingent des Beschwerdegegners anzurechnen. Das führe im
Ergebnis dazu, dass der Beschwerdegegner sein Kontingent um 39'588
kg überzogen habe. Die gestützt auf die Weisungen zur VAKM erteilte
Auskunft des BLW sei für den Beschwerdegegner kein Grund gewesen,
eine illegale Massnahme zu ergreifen. Er sei denn auch in keiner Weise
daran gehindert worden, einen vorschriftsgemässen Vertrag
abzuschliessen. Da sich die Auskunft des BLW nie auf die Zulässigkeit
einer Milchverschiebung bezogen habe, sei auch kein Verstoss gegen
den Grundsatz von Treu und Glauben gegeben.
C.
Mit Eingabe vom 8. September 2009 verzichtete die Erstinstanz auf die
Einreichung einer weiteren Vernehmlassung und verwies auf ihre
Stellungnahme vom 2. April 2009 an die Vorinstanz.
D.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 29. September
2009, die Beschwerde sei abzuweisen. Sie wies darauf hin, dass das
beschwerdeführende Bundesamt bereits mit Entscheid der REKO/EVD
vom 12. September 2006 (Geschäfts-Nr. 8B/29006-9) und somit vor der
Auskunftserteilung an den Beschwerdegegner Kenntnis von der
Lückenhaftigkeit der VAMK gehabt habe. Es sei schon zu diesem
Zeitpunkt absehbar gewesen, dass die VAMK keine Garantie dafür
dargestellt habe, dass alle Produzenten gleich behandelt würden. Die
Auskünfte des BLW und der Erstinstanz an den Beschwerdegegner
hätten somit unter Vorbehalt erfolgen müssen.
E.
Der Beschwerdegegner stellt in der Beschwerdeantwort vom 26. Oktober
2009 folgende Rechtsbegehren:
1. Die Beschwerde sei abzuweisen.
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2. Eventuell:
a. Herrn A._______ sei die Frist für die Einreichung eines Vertrags zwischen
ihm (als Übernehmer) und Herrn C._______ (als Abgeber) zur nicht-
endgültigen Übertragung einer Milchkontingentsmenge von 16'013 kg im
Milchjahr 2005/06 wieder herzustellen und
b. die Administrationsstelle Milchkontingentierung der Vereinigten
Milchbauern Mitte-Ost sei anzuweisen, gestützt auf den Vertrag vom 11.
März 2009 die nicht-endgültige Übertragung rückwirkend für das Milchjahr
2005/06 vorzunehmen.
Der Beschwerdegegner macht in formeller Hinsicht geltend, dass es sich
beim an ihn adressierten Schreiben der Erstinstanz vom 17. Februar
2009 nicht um eine Verfügung gehandelt habe, da die Begründungspflicht
verletzt worden sei. Die Erstinstanz habe in diesem Schreiben nicht
aufgezeigt, wie sich die behauptete Überschreitung von 16'013 kg (recte:
39'588 kg) berechne.
In materieller Hinsicht rügt der Beschwerdegegner, dass er – wenn er
vom BLW richtig über die Rechtslage informiert worden wäre – mit Herrn
C._______ im Februar 2006 problemlos einen einjährigen Mietvertrag für
das Milchjahr 2005/06 hätte abschliessen können. Die vermietete
Kontingentsmenge hätte alsdann wieder auf Herrn C._______ zurück
übertragen werden können.
Weiter seien sämtliche Voraussetzungen für die Anwendung des
Vertrauensschutzes gegeben. Keine Bedeutung spiele dabei, dass sich
die Auskunft des BLW nicht auf die Zulässigkeit der vorgenommenen
"Milchverschiebung" bezogen habe. Es handle sich dabei vielmehr um
die Disposition, welche vom Beschwerdegegner aufgrund der falschen
Auskunft der Vorinstanzen getätigt worden sei. Das Prinzip des
Vertrauensschutzes gebiete im vorliegenden Fall, auf eine
Überlieferungsabgabe bezüglich der vom Beschwerdegegner über die
Produzentennummer von Herrn C._______ gelieferte Milch zu verzichten.
Denn auch ohne Berücksichtigung dieser "Milchverschiebung" habe der
Beschwerdegegner sein Milchkontingent um 23'575 kg überliefert. Die
dafür von der Erstinstanz in Rechnung gestellte Überlieferungsabgabe im
Betrag von CHF 11'645.− habe er bereits bezahlt. Schliesslich sei eine
Verschiebung von Milchmengen zwischen Mitgliedern der gleichen
Organisation vom Gesetzgeber (vgl. Art. 36 Abs. 2 Bst. b LwG)
ausdrücklich vorgesehen worden.
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Auf die vorstehend genannten und weiteren Vorbringen wird, soweit sie
rechtserheblich sind, in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Der Entscheid der Regionalen Rekurskommission Nr. 2 vom 14. Juli 2009
(versandt am 12. August 2009) stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) dar. Diese Verfügung kann
nach Art. 167 Abs. 1 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998
(LwG, SR 910.1) und im Rahmen der allgemeinen Bestimmungen über
die Bundesverwaltungsrechtspflege (Art. 37 des
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32] i.V.m.
Art. 44 ff. VwVG) mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht
angefochten werden.
Das BLW ist gemäss Art. 167 Abs. 2 LwG zur Beschwerdeführung
legitimiert. Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt
der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und Art. 52 Abs. 1 VwVG
i.V.m. Art. 37 VGG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen
vor (Art. 47 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
Der Beschwerdegegner macht in der Beschwerdeantwort vom
26. Oktober 2009 in formeller Hinsicht geltend, dass es sich beim
Schreiben der Erstinstanz vom 17. Februar 2009 an den
Beschwerdegegner nicht um eine Verfügung handle, da die
Begründungspflicht verletzt sei. Es werde aus diesem Schreiben
insbesondere nicht ersichtlich, wie sich die behauptete Überschreitung
von 16'013 kg (recte: 39'588 kg) berechne. Diese Zahl gehe einzig aus
einer Verfügung hervor, welche nur der betroffenen Käserei, nicht jedoch
den beteiligten Milchproduzenten eröffnet worden sei.
2.1. Mit dieser Rüge macht der Beschwerdegegner eine mangelhafte
Begründung der Verfügung der Erstinstanz betreffend
Überlieferungsabgabe 2005/2006 und damit eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs geltend.
Die Pflicht der Behörden, ihre Verfügungen und Entscheide zu
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begründen, wird aus dem Gehörsanspruch (Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 [BV, SR 101]) abgeleitet (BGE 129 I 232 E. 3.2; BVGE 2007/30 E.
5.6). Art. 35 Abs. 1 VwVG regelt die Begründungspflicht ausdrücklich,
geht in seinem Gehalt aber nicht weiter als Art. 29 Abs. 2 BV. Die
Begründung eines Entscheids muss so abgefasst sein, dass ihn die
Betroffenen gegebenenfalls sachgerecht anfechten können (BGE 134 I
83 E. 4.1). Es müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt
werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich der
Entscheid stützt (BGE 129 I 232 E. 3.2).
Die Begründung muss nicht zwingend in der Verfügung enthalten sein;
allenfalls kann auf ein anderes Schriftstück verwiesen werden (BGE 113
II 204 E. 2 mit Hinweisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
3434/2010 vom 2. November 2010 E. 5.1 m.w.H.).
2.2. Ähnlich wie bei den Kostenentscheiden sind auch bei den
Verfügungen betreffend Überlieferungsabgaben keine allzu hohen
Anforderungen an die Begründungsdichte zu stellen, sofern bezüglich der
Höhe einer Überlieferungsabgabe alle tatbestandlichen und rechtlichen
Berechnungsgrundlagen klar sind (vgl. Urteile des Bundesgerichts zu
Kostenentscheiden 5A_574/2009 vom 4. Dezember 2009 E. 4.3.2 und
1P.284/2002 vom 9. August 2002 E. 2.4.1, BGE 111 Ia 1 E. 2a, BGE 93 I
116 E. 2). Bewegt sich also ein Entscheid betreffend
Überlieferungsabgabe innerhalb des gesetzlichen Rahmens und sind die
Sachumstände klar, genügt eine äusserst knappe Begründung, d.h. der
Begründungspflicht kann sogar Genüge getan sein, wenn die
Entscheidbehörde auf die anwendbare gesetzliche Grundlage verweist.
In der der Streitsache zugrunde liegenden Verfügung der Erstinstanz vom
17. Februar 2009 wird einerseits der Gesamtbetrag der im
Zusammenhang mit der vom Beschwerdegegner auf die
Produzentennummer von C._______ gelieferten Milch errechneten
Überlieferungsabgabe, nämlich CHF 9'607.80, aufgeführt. Zudem enthält
die Verfügung einen Hinweis auf Art. 17 aMKV (vgl. E. 3), in welchem die
Höhe der Abgabe je Kilo überlieferte Milch geregelt ist. Der
Beschwerdegegner wendet zwar zu Recht ein, dass sich die Berechnung
der Kontingentsüberschreitung nicht direkt aus der Verfügung ergibt.
Zudem ist seine Feststellung korrekt, dass das Schreiben des BLW vom
31. Oktober 2007, in welchem festgestellt wurde, dass der
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Beschwerdegegner insgesamt 47'813 kg Milch der Erstinstanz nicht
ordnungsgemäss gemeldet habe, lediglich der Käserei D._______ und
nicht auch dem Beschwerdegegner eröffnet worden ist. Der
Beschwerdegegner zieht in seinen Ausführungen jedoch nicht in
Betracht, dass sich die Berechnung der abgabepflichtigen
Überlieferungen aus dem an ihn adressierten Schreiben der Erstinstanz
vom 6. Mai 2008 (Rechnung Überlieferung 2005/2006) ergibt.
Insbesondere ist darin ersichtlich, dass dem Beschwerdegegner nebst
der Überschreitung des eigenen Kontingents auch die auf den Namen
von C._______ zugegebenermassen abgelieferten 15'546.9 l Milch (dies
entspricht 16'013 kg) bei der Berechnung der Abgabepflicht
mitberücksichtigt worden sind.
Konkret berechnete die Erstinstanz für den Beschwerdegegner -
nachdem von der total vermarkteten Milch das Lieferecht in Abzug
gebracht worden ist - eine Überlieferung von 39'588 kg. Gestützt darauf
resultierte die Überlieferungsabgabe von CHF 9'607.80 ([5'000 kg x 0.10
Fr.] + [34'588 kg x 0.60 Fr.] – CHF 11'645.- [Kontingentsabrechnung vom
23. Juni 2006]).
2.3. Die Begründung der Verfügung vom 17. Februar 2009 betreffend
Überlieferungsabgaben ist zwar in der Tat kurz ausgefallen.
Insbesondere ist die konkrete Berechnung der überlieferten Menge Milch
sowie des sich daraus ergebenden Abgabebetrages nur aus dem
separaten Schreiben vom 6. Mai 2008 ersichtlich. Mit Blick auf die in
vorstehender Erwägung dargelegten Ausführungen, sind jedoch keine
allzu hohen Anforderungen an die Begründungsdichte von Verfügungen
betreffend Überlieferungsabgaben zu stellen. Da sich die Überlegungen
von denen sich die Erstinstanz leiten liess, aus der Verfügung vom 17.
Februar 2009 sowie aus dem Schreiben vom 6. Mai 2008 entnehmen
lassen, kam die Erstinstanz ihrer Pflicht nach, und die gerügte
Rechnungsstellung vermag dem verfassungsmässigen Gehörsanspruch
gerade noch zu genügen. Das vorinstanzliche Verfahren zeigt denn auch
auf, dass der Beschwerdegegner durchaus erfolgreich in der Lage war,
die Verfügung der Erstinstanz sachgerecht anzufechten.
3.
Gestützt auf Art. 36a LwG wurde die Milchkontingentierung per 1. Mai
2009 aufgehoben. Nach Art. 187 Abs. 1 LwG bleiben – mit Ausnahme der
Verfahrensvorschriften – die aufgehobenen Bestimmungen auf alle
während ihrer Geltungsdauer eingetretenen Tatsachen anwendbar.
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Insofern wird ausdrücklich festgehalten, dass diejenigen Rechtssätze
massgebend sind, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder
zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung haben.
Die umstrittenen Überlieferungsabgaben beziehen sich auf
Milchlieferungen für das Milchjahr 2005/2006. Daher ist für die
Beurteilung des vorliegenden Falles auf jene Bestimmungen abzustellen,
die im damaligen Zeitpunkt in Kraft waren.
Mit Beschluss des Bundesrates vom 25. Juni 2008 wurde die
Milchkontingentierungsverordnung vom 7. Dezember 1998 (aMKV, AS
1999 1209) auf den 1. Mai 2009 aufgehoben (AS 2008 3837). Angesichts
ihrer bis 30. April 2009 begrenzten Geltungsdauer wurde die Verordnung
vom 10. November 2004 über den Ausstieg aus der
Milchkontingentierung (aVAMK, AS 2004 4915), welche – unter
Einhaltung von Bedingungen – einen vorzeitigen Ausstieg aus der
Milchkontingentierung ab 1. Mai 2006 ermöglichte, dagegen nicht explizit
aufgehoben (vgl. Art. 23 aVAMK).
4.
Nach Art. 30 Abs. 1 LwG beschränkt der Bundesrat die Produktion von
Verkehrsmilch, indem er für die einzelnen Produzenten und
Produzentinnen Kontingente vorsieht. Der Bundesrat kann zudem
vorsehen, dass Kontingente unter Produzenten und Produzentinnen
übertragen werden können. Er legt die entsprechenden Voraussetzungen
fest (Art. 32 Abs. 2 LwG). Für die Milch, die ein Produzent oder eine
Produzentin über die Kontingentsmenge, die ihm oder ihr insgesamt nach
den Art. 30, 33 und 34 LwG zusteht, in Verkehr bringt, ist eine Abgabe zu
bezahlen. Die Abgabe beträgt höchstens 60 Rappen
(Sömmerungsbetriebe: 10 Rappen) je Kilogramm Milch (Art. 36 Abs. 1
LwG).
4.1. Unter anderem gestützt auf Art. 177 Abs. 1 LwG hat der Bundesrat
die Milchkontingentierungsverordnung erlassen. Nach Art. 1 Abs. 1 aMKV
ist das Kontingent die Menge Milch, die eine Produzentin oder ein
Produzent in einem Milchjahr (1. Mai – 30. April) vermarkten darf.
4.2. Die Milchverwerter zeichnen die Milchmengen, die ihnen die
Produzentinnen und Produzenten liefern, täglich in Kilogramm auf und
teilen die aufsummierte Menge der Administrationsstelle bzw. der vom
Bundesamt beauftragten Stelle monatlich mit (Art. 12 Abs. 1 und 2
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aMKV). Die Administrationsstelle erstellt die Abrechnung für jede
Produzentin und jeden Produzenten jeweils bis 1. Juli (Art. 15 Abs. 1
aMKV). Wird das Kontingent überschritten, so ist die zu viel gelieferte
Menge, höchstens jedoch 5000 kg, als Einlieferung auf das nächste
Milchjahr zu übertragen. Schöpfen Produzentinnen oder Produzenten das
Kontingent nicht aus, so steht ihnen die nicht ausgeschöpfte Milchmenge,
höchstens jedoch 5000 kg, als zusätzliche Einlieferung im folgenden
Milchjahr zur Verfügung (Art. 16 Abs. 1 und 2 aMKV). Übersteigt die
vermarktete Milch das Kontingent um mehr als 5000 kg, so hat die
Produzentin oder der Produzent für jedes Kilo, das über 5000 kg hinaus
vermarktet wird, eine Abgabe von 60 Rappen zu bezahlen (Art. 36 LwG,
Art. 17 Abs. 1 aMKV). Die Administrationsstelle verfügt den betroffenen
Produzentinnen und Produzenten die Abgabe für
Kontingentsüberschreitung für das abgelaufene Milchjahr (Art. 22 Abs. 1
aMKV, AS 2005 2541). Dabei verrechnen die Kantone die verfügten
Beträge mit den nächstfälligen Leistungen des Bundes an die
betreffenden Produzentinnen oder Produzenten (Art. 22 Abs. 2 aMKV).
4.3. Gestützt auf diese Bestimmungen verpflichtete die Erstinstanz den
Beschwerdegegner zur Bezahlung einer Überlieferungsabgabe von CHF
21'252.80. Nachdem die vom Beschwerdegegner bereits geleistete
Zahlung über CHF 11'645.− in Abzug gebracht wurde, stellte die
Erstinstanz mit Verfügung vom 17. Februar 2009 die noch nicht
geleisteten CHF 9'607.− in Rechnung. Der Beschwerdegegner bestreitet
einzig die Abgabe für die Milchlieferungen über die Nummer eines
anderen Produzenten.
Das Kontingent ist die Menge Milch, die ein Produzent in einem Milchjahr
(1. Mai – 30. April) vermarkten darf (Art. 1 Abs. 1 aMKV). Dem
Milchkontingent angerechnet wird die in einem Milchjahr effektiv
vermarktete Milch (Verkehrsmilch; Art. 17 Abs. 2 aMKV). Dies ist
definitionsgemäss die Milch, welche zum Frischkonsum, zur Verarbeitung
oder zur Verfütterung vom Betrieb oder Sömmerungsbetrieb weggeführt
wird bzw. im eigenen Betrieb oder Sömmerungsbetrieb zu Produkten
verarbeitet wird, die nicht der Selbstversorgung dienen (vgl. Art. 28 der
landwirtschaftlichen Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 [LBV, SR
910.91]).
Das BLW hält in seinen Weisungen und Erläuterungen vom 15. Juli 2005
zu Art. 1 der Verordnung über die Kontingentierung der Milchproduktion
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(nachfolgend: Weisungen zur MKV) sodann fest, dass der Bewirtschafter
seine Milch nur dem Kontingent seines Betriebes anrechnen lassen darf,
und dass Notierungen auf fremde Nummern nicht gestattet sind.
Für die Zurechnung der Milch zum Kontingent ist nebst der für die
Selbstversorgung anrechenbaren Menge entscheidend, ob diese vom
Betrieb des Produzenten weggeführt wird oder nicht. Mit dem Kriterium
des Wegführens der Milch vom Betrieb hat der Gesetzgeber eine klare
Grenze gezogen, was als vermarktete Milch beziehungsweise nicht als
solche zu betrachten ist. Gleichzeitig wird damit die Kontrolle der
Einhaltung der Milchkontingentierungsordnung sichergestellt und letztlich
die Mengenbegrenzung durchgesetzt. Verlässt somit Milch den Betrieb
eines Produzenten, gilt diese als vermarktet bzw. als Verkehrsmilch und
ist entsprechend seinem Milchkontingent anzurechnen (vgl. hierzu
Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD 6K/2003-1 vom
16. Juli 2004 E. 3.2).
Folglich überschreitet ein Milchproduzent, der sein Kontingent
ausgeschöpft hat, und überschüssige Milch einem andern Produzenten
zur Ablieferung überlässt (Milchverschiebung), in diesem Umfang sein
Kontingent, und zwar ungeachtet des Umstandes, dass der andere
Produzent sein Kontingent nicht überschreitet.
Vorliegend hat C._______ bei der Befragung durch das BLW am
10. September 2006 unterschriftlich bestätigt, dass der
Beschwerdegegner im fraglichen Zeitraum 15'546.9 l Milch auf seinen
Namen abgeliefert hat. Der Beschwerdegegner geht anlässlich seiner
Befragung auch von ca. 15'000.− l Milch aus, die er im Namen von
C._______ eingeliefert habe. Diese Menge ergibt umgerechnet 16'013 kg
(Faktor 1.03 aufgrund des spezifischen Gewichts der Milch). Da diese
Milch den Betrieb des Beschwerdegegners verlassen hat, gilt sie als
vermarktet beziehungsweise als Verkehrsmilch und ist, wie das BLW zu
Recht ausführt, dem Milchkontingent des Beschwerdegegners
anzurechnen. Entsprechend hat der Beschwerdegegner grundsätzlich für
die Milchmenge, die sein Kontingent überschreitet, eine
Überlieferungsabgabe zu entrichten (zur genauen Berechnung vgl.
Schreiben der Erstinstanz vom 6. Mai 2008).
5.
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5.1. Die Vorinstanz sah die eigentliche Ursache und den Grund für das
Fehlverhalten des Beschwerdegegners und von C._______ in der −
gemäss den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom
5. September 2005 (B-335/2007) − lücken- und fehlerhaften Verordnung
und in den entsprechenden Weisungen und Erläuterungen über den
Ausstieg aus der Milchkontingentierung und der darauf vertretenen These
des Bundesamtes sowie dessen Auskünfte an den Beschwerdegegner.
5.2. In den Weisungen und Erläuterungen des BLW vom 1. Juli 2005 zu
Art. 2 der Verordnung über den Ausstieg aus der Milchkontingentierung
(nachfolgend: Weisungen zur VAMK) wurde ausgeführt, dass der Bund
den Produzenten die Kontingente jederzeit entschädigungslos entziehen
könne. Auch existiere nach dem Ausstieg das Produktionsrecht, für das
der Mieter bis anhin eine Miete entrichtet habe, nicht mehr. Folglich
schulde er fortan auch keine Entschädigung (Mietzins) mehr. Zudem
könne der Mieter nach dem Entzug des Kontingents das gemietete
Kontingent nicht mehr zurückgeben.
Die Vorinstanz führt im angefochtenen Entscheid weiter aus, es sei unter
den aufgezeigten Voraussetzungen verständlich, dass sich kurzfristig
kein Vermieter, der weiterhin Milch produzieren wollte, bereitgefunden
habe, dem Beschwerdegegner eine gewisse Kontingentsmenge zu
vermieten. Sofern dem Beschwerdegegner im Milchjahr 2005/2006 die
Rechtslage, wie sie sich nach dem Entscheid des
Bundesverwaltungsgerichts vom 5. September 2007 dargestellt habe,
bekannt gewesen, hätte er die Möglichkeit gehabt, kurzfristig die
erforderliche Kontingentsmenge dazu zu mieten und damit eine
Kontingentsüberschreitung zu verhindern.
5.3. Das Bundesamt vertrat, wie der Beschwerdegegner zu Recht
ausführt, bis zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-335/2007 vom
5. September 2007 die These, dass ein Produzent, der vorzeitig aus der
Milchkontingentierung aussteige, fortan dem Vermieter keine
Entschädigung (Mietzins) mehr schulde. Diese Auffassung fand ihren
Niederschlag auch in den Weisungen zur VAMK (ad Art. 2). Diese
Weisungen konnten jederzeit auf der Internetseite des BLW nachgelesen
werden. Auch individuelle Anfragen von Produzenten wurden in diesem
Sinne beantwortet. Erst mit dem erwähnten Urteil vom 5. September
2007 erkannte das Bundesverwaltungsgericht, dass diese Weisung nicht
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auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage basiere und somit nicht
gesetzeskonform sei.
5.4. Der Beschwerdegegner argumentiert, dass er und C._______, wenn
sie vom BLW richtig über die Rechtslage informiert worden wären, im
Februar 2006 ohne weiteres einen einjährigen Mietvertrag für das
Milchjahr 2005/06 mit anschliessender Rückübertragung hätten
abschliessen können. Diese Falschinformation des BLW sei der Anlass
gewesen, die schliesslich zu der Milchverschiebung geführt habe. Dieser
Vorgang sei ähnlich zu werten, wie eine Kontingentsvermietung, nur dass
bei der Administrationsstelle kein Vermietungsgesuch eingereicht worden
sei.
5.5. Der Grundsatz von Treu und Glauben (vgl. Art. 9 BV) verleiht jeder
Person Anspruch auf Schutz ihres berechtigten Vertrauens in behördliche
Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes
Verhalten der Behörden. Vorausgesetzt wird jedoch, dass die Person, die
sich darauf beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen
durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie
nicht mehr rückgängig machen kann. Die Berufung auf Treu und Glauben
scheitert indessen, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen
gegenüberstehen (vgl. etwa BGE 131 II 627 E. 6.1 mit Hinweisen; vgl.
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2010, Rz. 631 ff.). Der
entsprechende Schutz entfällt in der Regel auch bei Änderungen von
Erlassen, da gemäss dem demokratischen Prinzip die Rechtsordnung
grundsätzlich jederzeit geändert werden kann. Der Vertrauensschutz
vermag einer Rechtsänderung nur entgegenzustehen, wenn diese gegen
das Rückwirkungsverbot verstösst oder in wohlerworbene Rechte
eingreift (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2141/2006 vom 1. April
2008 E. 9.1.1).
Mit seiner Argumentation verkennt der Beschwerdegegner, dass die vom
BLW erteilte Auskunft bezüglich der Möglichkeit zur Rückübertragung von
Kontingenten gemessen an der zu diesem Zeitpunkt gültigen Praxis
richtig war. Die Auskunft stellte sich erst nach dem in dieser Sache
ergangenen Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts als falsch heraus.
Ob eine solche Konstellation gestützt auf den Grundsatz von Treu und
Glauben Ansprüche zu begründen vermag, kann im vorliegenden Fall
offen bleiben. Denn die Auskunft des Bundesamtes bezog sich eben
gerade nicht auf die zur Diskussion stehende sanktionierte illegale
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Handlung der Milchablieferung auf ein fremdes Konto. Der
Beschwerdegegner behauptet denn richtigerweise auch nicht, die
Auskunft des BLW habe sich auch auf die Zulässigkeit einer solchen
Milchverschiebung bezogen. In den Weisungen zur MKV (ad Art. 1)
wurde denn auch klar ausgeführt, dass ein Bewirtschafter seine Milch nur
dem Kontingent seines Betriebes anrechnen lassen darf, und dass
Notierungen auf fremde Nummern nicht gestattet sind.
Entsprechend konnte der Beschwerdegegner nicht in guten Treuen Milch
auf das Konto eines anderen Produzenten verbuchen lassen, selbst wenn
dadurch die Gesamtmenge der beiden Kontingente nicht überschritten
worden ist.
Der Beschwerdegegner hat es in vorliegenden Fall schlicht in Kauf
genommen, gegen die massgebenden Bestimmungen zu verstossen.
Rechtfertigungsgründe für das von ihm gewählte Vorgehen sind keine
ersichtlich.
Da sich die Auskunft des Bundesamtes nicht auf die Zulässigkeit der
Buchung einer Milchlieferung auf das Konto eines anderen Produzenten
bezogen hat, konnte der Beschwerdegegner nicht in guten Treuen davon
ausgehen, dass seine Vorgehensweise zulässig war. Eine Verletzung von
Treu und Glauben (Art. 9 BV) ist daher von vornherein nicht gegeben.
Das Beschwerde führende Bundesamt wendet schliesslich zu Recht ein,
dass der Beschwerdegegner trotz der für ihn allenfalls nachteiligen
Auskunft des BLW, einen Vertrag zur nichtendgültigen Übertragung der
von ihm gewünschten Milchkontingentsmenge für das Milchjahr
2005/2006 hätte abschliessen und ein Gesuch um Rückübertragung hätte
stellen können. Anschliessend wäre ihm sodann auch der ordentliche
Rechtmittelweg an das Bundesverwaltungsgericht offen gestanden.
Es mag zwar sein, dass es für den Beschwerdegegner aufgrund der
Weisungen und Erläuterungen des BLW nicht einfach gewesen wäre,
kurzfristig einen Produzenten zu finden, der ihm eine bestimmte
Kontingentsmenge Milch vermietet hätte. Aber allein diese
Schwierigkeiten rechtfertigen keine Milchverschiebung, welche infolge
falscher Nennung des Milchproduzenten, ein täuschendes Element
beinhaltet und somit illegal ist. Gestützt auf diese Überlegungen sind
auch die in der Beschwerdeantwort vom Beschwerdegegner gestellten
B-5533/2009
Seite 15
Eventualanträge bezüglich der Wiederherstellung der Frist für die
Einreichung eines Vertrages abzuweisen.
6.
6.1. Auch mit dem Hinweis auf eine allfällige "eigenwillige" Praxis des
BLW bei der Umsetzung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom
5. September 2007 (a.a.O), wonach das BLW die Kontingentsmengen
doppelt verteilt habe, indem dem Vermieter die vor Gericht erkämpfte
Menge zurück übertragen und die entsprechende Menge dem Mieter
nicht weggenommen worden sei, vermag der Beschwerdegegner, sofern
er damit eine rechtsgleiche Behandlung geltend machen will, nichts zu
seinen Gunsten abzuleiten.
Der Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt,
dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches
nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Der
Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere verletzt, wenn
hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche
Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den
zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn
Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse
hätten getroffen werden müssen (vgl. statt vieler BGE 135 V 361 E. 5.4.1;
Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 750 ff.). In der
vom Beschwerdegegner angesprochenen Konstellation haben die
Parteien – gerade im Unterschied zur Situation des Beschwerdegegners
– einen Vertrag zur nichtendgültigen Übertragung einer
Milchkontingentsmenge abgeschlossen und gleichzeitig ein Gesuch um
Rückübertragung gestellt.
6.2. Der Beschwerdegegner beruft sich ergänzend auf Art. 36 Abs. 2 Bst.
b LwG, wonach Vorgehen des Beschwerdegegners näher am Willen des
Gesetzgebers sei als die Praxis des BLW.
Es ist zwar richtig, dass der Gesetzgeber dem Bundesrat in Art. 36 Abs. 2
die Möglichkeit einräumt, anstelle der Abgabe für
Kontingentsüberschreitungen vorzusehen, dass Über- oder
Unterschreitungen von Kontingenten ganz oder teilweise der folgenden
Kontingentierungsperiode angerechnet werden (Bst. a) oder innerhalb der
örtlichen Produzentenorganisation ausgeglichen werden können (Bst. b).
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Da sich der Bundesrat aber für die Beibehaltung der Abgabepflicht
entschieden hat, vermag der Beschwerdegegner mit seinem Hinweis
nichts für sich abzuleiten.
7.
Die Beschwerde des Bundesamtes erweist sich im Ergebnis als
begründet. Sie ist gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben
und die Sache ist an die Vorinstanz für die Neuregelung der Kosten- und
Entschädigungsfolgen zurückzuweisen.
8.
Die Beschwerdeinstanz auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der
unterliegenden Partei. Keine Kosten werden Vorinstanzen oder
beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt
(Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG).
Dem Beschwerdegegner als unterliegende Partei sind somit die
Verfahrenskosten aufzuerlegen. Eine Parteienschädigung ist nicht
auszurichten.
9.
Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden. Er ist
endgültig (Art. 83 Bst. s Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005, BGG, SR 173.110).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, der Entscheid der Vorinstanz
aufgehoben und die Verfügung der Erstinstanz bestätigt.
2.
Dem Beschwerdegegner werden Verfahrenskosten im Umfang von Fr.
900.− auferlegt. Der Betrag ist innerhalb von 30 Tagen nach Eröffnung
des Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen.
3.
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
4.
Die Sache wird zur Regelung der Kostenfolgen des vorinstanzlichen
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Verfahrens an die Regionale Rekurskommission Nr. 2 i.S.
Milchkontingentierung zurückgewiesen.
5.
Dieses Urteil geht an:
– das beschwerdeführende Bundesamt (Einschreiben; Beilage: Akten
zurück)
– den Beschwerdegegner (Einschreiben; Beilagen: Akten zurück,
Einzahlungsschein)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 11/08; Einschreiben; Beilage: Akten zurück)
– die Erstinstanz (Einschreiben; Beilagen: Akten zurück)
– die Schweizer Milchproduzenten (auszugsweise)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Hans Urech Thomas Reidy