B-5602/2016 - Abteilung II - Finanzhilfen für ausserschulische Jugendarbeit - Finanzhilfe für die Betriebsstruktur und für regel...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung II
B-5602/2016



U r t e i l v o m 6 . J u n i 2 0 1 7
Besetzung
Richter Hans Urech (Vorsitz),
Richter Pietro Angeli-Busi, Richter David Aschmann,
Gerichtsschreiberin Andrea Giorgia Röllin.



Parteien
Verband X._______,
vertreten durch Romana Čančar, Rechtsanwältin,
'_______',
Beschwerdeführerin,



gegen


Bundesamt für Sozialversicherungen BSV,
Geschäftsfeld Familie, Generationen und Gesellschaft,
Effingerstrasse 20, 3003 Bern,
Vorinstanz.




Gegenstand
Finanzhilfe für die Betriebsstruktur und für regelmässige
Aktivitäten aus dem Kredit zur Förderung der
ausserschulischen Arbeit mit Kindern und Jugendlichen.

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Sachverhalt:
A.
Der Verband X._______ ist eine juristische Person in der Form eines ge-
meinnützigen Vereins im Sinne von Art. 60 ff. ZGB mit Sitz in A._______
(Art. 1.1 der Statuen vom 4. Juni 2012 mit Änderungen vom 14. Juni 2013,
16. Juni 2014 und 20. Juni 2016). Der Verein ist ein nationaler Dachver-
band, welcher den Zusammenschluss von kantonalen Verbänden und
Netzwerken bezweckt, die ihrerseits einen Zusammenschluss von lokalen
Institutionen und Organisationen der offenen Kinder- und Jugendarbeit
bzw. der soziokulturellen Animation im Kinder- und Jugendbereich in der
Schweiz bilden (Art. 2.1 der obgenannten Statuten).
Der Verein strebt als Ziel insbesondere an, die Interessen seiner Mitglieder
und deren angeschlossenen Institutionen und Organisationen auf gesamt-
schweizerischer Ebene gegenüber politischen Instanzen, Behörden, Ver-
waltungen, anderen nationalen Organisationen und Verbänden sowie der
Öffentlichkeit zu vertreten (Art. 2.2.1 der vorgenannten Statuten). Er vertritt
als (Dienst-)Leistung die Anliegen seiner Mitglieder auf gesamtschweizeri-
scher Ebene (Art. 3.1 der oben erwähnten Statuten).
Ferner setzt sich der Verein auf nationaler Ebene für die Verbesserung der
rechtlichen, finanziellen und organisatorischen Rahmenbedingungen der
offenen Kinder- und Jugendarbeit ein (Art. 3.2 der obgenannten Statuten).
B.
Am 27. April 2016 ersuchte der Verband X._______ für die Jahre 2017 bis
2019 um Finanzhilfen für die Betriebsstruktur und für regelmässige Aktivi-
täten gemäss Art. 7 Abs. 1 des Kinder- und Jugendförderungsgesetzes
vom 30. September 2011 (KJFG, SR 446.1).
C.
Mit Verfügung vom 2. August 2016 wies das Bundesamt für Sozialversi-
cherungen (im Folgenden: Vorinstanz oder BSV) das Gesuch ab. Das BSV
begründete dies im Wesentlichen damit, dass die Voraussetzung der ge-
samtschweizerischen Aktivität nicht erfüllt sei. Eine Subventionierung über
Art. 7 Abs. 1 KJFG sei nicht legitimiert.

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D.
Hiergegen hat der Verband X._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer)
am 14. September 2016 Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht
erhoben. Er beantragt – unter Kosten- und Entschädigungsfolge – sinnge-
mäss die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Gutheissung
des Gesuchs. Eventualiter sei die angefochtene Verfügung zu weiterer Ab-
klärung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, dass
er die kantonalen, regionalen und lokalen Angebotsstrukturen der offenen
Kinder- und Jugendarbeit auf gesamtschweizerischer Ebene vertrete, auch
wenn seine Mitglieder hauptsächlich Deutschschweizer Organisationen
seien. Die übrigen Voraussetzungen gemäss Bst. a bis c seien ebenfalls
erfüllt. Er habe somit Anspruch auf die Finanzhilfen nach Art. 7 Abs. 1
KJFG.
E.
Mit Vernehmlassung vom 28. Oktober 2016 beantragt die Vorinstanz die
vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Die Verfahrenskosten seien
dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.
F.
Die Vertreterin des Beschwerdeführers hat mit unaufgeforderter Eingabe
vom 3. November 2016 ihre Kostennote eingereicht.
G.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Unterlagen
wird – soweit erforderlich und rechtserheblich – in den nachfolgenden Er-
wägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gestützt auf Art. 31 des Ver-
waltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensge-
setzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern wie hier keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Die Beschwerde ist unter anderem
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zulässig gegen Verfügungen der den Departementen unterstellten Dienst-
stellen der Bundesverwaltung (Art. 33 Bst. d VGG).
1.2 Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich um eine Verfügung
im Sinne von Art. 5 VwVG und das Bundesamt für Sozialversicherungen
ist eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts gemäss Art. 33 Bst. d
VGG. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behandlung der Be-
schwerde zuständig.
2.
2.1 Das Verfahren richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz, so-
weit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37
VGG).
2.2 Der Beschwerdeführer ist eine juristische Person in der Form eines
Vereins nach Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom
10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210). Er hat am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
(Art. 48 Abs. 1 VwVG). Entsprechend ist er zur Beschwerdeführung legiti-
miert.
2.3 Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht und die übri-
gen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 50 Abs. 1, Art. 52 Abs. 1
und Art. 44 ff. VwVG). Nachdem auch der einverlangte Kostenvorschuss
rechtzeitig geleistet wurde, ist daher auf die Beschwerde einzutreten.
3.
3.1 Das Verfahren für die Gewährung von Finanzhilfen im Bereich der Kin-
der- und Jugendförderung an Einzelorganisationen richtet sich gemäss
Art. 15 Abs. 1 KJFG nach dem Subventionsgesetz. Gemäss Art. 35 Abs. 1
des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 (SuG, SR 616.1) bestimmt
sich der Rechtsschutz nach den allgemeinen Bestimmungen der Bundes-
rechtspflege. Ausnahmen sind keine vorgesehen. Das Bundesverwal-
tungsgericht kann den angefochtenen Entscheid somit grundsätzlich in vol-
lem Umfang überprüfen.
3.2 Der Beschwerdeführer kann die Verletzung von Bundesrecht ein-
schliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrich-
tige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes
und grundsätzlich auch die Unangemessenheit rügen (Art. 49 VwVG).
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3.3 Die Ausrichtung von Finanzhilfen an private Trägerschaften zur Förde-
rung ihrer ausserschulischen Arbeit mit Kindern und Jugendlichen ist in den
Art. 6 bis 10 KJFG geregelt. Der Bundesrat hat diese Bestimmungen in der
Kinder- und Jugendförderungsverordnung vom 17. Oktober 2012 (KJFV,
SR 446.11) konkretisiert. In Art. 6 KJFG (Allgemeine Voraussetzungen)
wird ausdrücklich festgehalten, dass der Bund privaten Trägerschaften Fi-
nanzhilfen nach diesem Gesetz gewähren kann (aber nicht muss). Zudem
ergibt sich aus Art. 12 Abs. 1 KJFG, dass Finanzhilfen nach diesem Gesetz
im Rahmen der bewilligten Kredite gewährt werden. Damit hat der Gesetz-
geber zum Ausdruck gebracht, dass grundsätzlich – das heisst bei Wah-
rung der verfassungsrechtlichen Schranken – kein Rechtsanspruch auf Fi-
nanzhilfen besteht (so auch die Botschaft des Bundesrates zum KJFG vom
17. September 2010 [nachfolgend: Botschaft zum KJFG], BBl 2010 6846).
Daher sind Finanzhilfen nach dem KJFG an private Trägerschaften nicht
als Anspruchs-, sondern als Ermessenssubventionen einzustufen (zum
Ganzen BVGE 2015/33 E. 4.1).
Folglich liegt es im Entschliessungsermessen der verfügenden Behörde,
ob sie im Einzelfall eine Subvention zusprechen will oder nicht. Typischer-
weise ist das Ermessen der Behörde im Bereich der Finanzhilfen, auf die
kein Rechtsanspruch besteht, besonders gross, soweit es um die Bestim-
mung und Anwendung der Prioritätskriterien geht (vgl. Urteile des BVGer
B-3939/2013 vom 10. Dezember 2014 E. 2.2 und B-6272/2008 vom 31. Ja-
nuar 2011 E. 4.3). Räumt das Gesetz der Behörde ein grosses Ermessen
bei seiner Anwendung ein, übt das Bundesverwaltungsgericht praxisge-
mäss Zurückhaltung bei der Beurteilung. Geht es hingegen um die richtige
Rechtsanwendung, namentlich die Auslegung des Gesetzes, handelt es
sich dabei nicht um einen Ermessensentscheid der Behörde, weshalb die
Verletzung von Bundesrecht vom Bundesverwaltungsgericht frei geprüft
wird (zum Ganzen BVGE 2015/33 E. 4.3; Urteil des BVGer B-5520/2014
vom 26. Oktober 2016 E. 2.1 mit Hinweis).
4.
4.1 Nach Art. 67 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,
SR 101) kann der Bund in Ergänzung zu kantonalen Massnahmen die aus-
serschulische Arbeit mit Kindern und Jugendlichen unterstützen. Dabei ist
nach dem Willen des Gesetzgebers das Subsidiaritätsprinzip zu beachten:
Der Bund wird nur ergänzend tätig (Botschaft des Bundesrats über eine
neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 [nachfolgend: Botschaft
zur BV], BBl 1997 I 284). Demnach gibt Art. 67 Abs. 2 BV dem Bund nur
eine parallele und subsidiäre Kompetenz, Aktivitäten zur Förderung von
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Kindern und Jugendlichen zu unterstützen (Botschaft zum KJFG, BBl 2010
6817). Deren Förderung ist primär Sache der Kantone und Gemeinden.
Das Subsidiaritätsprinzip ist in Art. 5a BV verankert und gilt für die Zuwei-
sung und Erfüllung staatlicher Aufgaben. Ihm liegt die Idee zugrunde, dass
der Bund im Bundesstaat nicht Aufgaben an sich ziehen soll, welche die
Gliedstaaten ebenso gut erfüllen können, für die es also keinen zwingen-
den Grund zur bundesweiten Vereinheitlichung gibt. Die in der BV vorge-
nommene Aufgabenteilung ist Ausdruck dieses Gedankens (Botschaft zur
BV, BBl 1997 I 209). Das Prinzip bezieht sich nur auf die verschiedenen
Staatsebenen und ist ein bundestaatliches bzw. föderalistisches. Es soll
keine unmittelbare Geltung im Verhältnis Staat-Private entfalten (SCHWEI-
ZER/MÜLLER, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die
schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014,
Art. 5a Rz. 7), wirkt sich aber mittelbar auch auf die Privaten aus. Der
Grundsatz ist nicht unmittelbar justiziabel (einklagbar; SCHWEIZER/MÜLLER,
a.a.O., Art. 5a Rz. 16; zum Ganzen BVGE 2015/33 E. 3.1).
4.2 Solange die Kantone und Gemeinden objektiv in der Lage sind, aus
eigener Kraft die ausserschulische Arbeit mit Kindern und Jugendlichen zu
fördern, ist diese Förderung folglich keine Bundesaufgabe. So erfüllt bei-
spielsweise auch eine in Not geratene Person die Voraussetzungen von
Art. 12 BV (Recht auf Hilfe in Notlagen) nicht und ist nicht anspruchsbe-
rechtigt, solange sie objektiv fähig ist, sich selbst die notwendigen Mittel zu
verschaffen (vgl. HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaats-
recht, 8. Aufl. 2012 Rz. 916). Auch kommt – als weiteres Beispiel – eine
Bundesintervention (Art. 52 Abs. 2 BV) nur in Betracht, wenn sich der be-
troffene Kanton nicht selbst oder mit Hilfe anderer Kantone schützen kann
(DIESELBEN, a.a.O., Rz. 1040; zum Ganzen BVGE 2015/33 E. 3.2).
4.3 Dass die ausserschulische Arbeit mit Kindern und Jugendlichen ge-
mäss Art. 67 Abs. 2 BV nur subsidiär durch den Bund unterstützt wird, ent-
spricht dem Sozialziel betreffend Kinder und Jugendliche, welches in
Art. 41 Abs. 1 Bst. g BV formuliert ist. Danach erfolgt deren Unterstützung
durch Bund und Kantone nur in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung
und privater Initiative und nicht an deren Stelle. Zudem können Bund und
Kantone bloss im Rahmen ihrer verfassungsmässigen Zuständigkeiten
und ihrer verfügbaren Mittel Unterstützung gewähren (Art. 41 Abs. 3 BV).
Dabei ist im Verhältnis zwischen Bund und Kantonen zu berücksichtigen,
dass der Bund nur die Aufgaben übernimmt, welche die Kraft der Kantone
übersteigen oder einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedürfen
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(Art. 43a Abs. 1 BV). Dieser Vorrang der Kantone gegenüber dem Bund
gründet ebenfalls im Subsidiaritätsprinzip (vgl. E. 4.1 hiervor; HÄFELIN/HAL-
LER/KELLER, a.a.O., Rz. 1051 und SCHWEIZER/MÜLLER, a.a.O., Art. 5a
Rz. 7; zum Ganzen BVGE 2015/33 E. 3.3).
4.4 Die Unterstützung ausserschulischer Arbeit mit Kindern und Jugendli-
chen ist damit in erster Linie Aufgabe der Privaten, erst in zweiter Linie,
wenn die Privaten kräftemässig überfordert sind, Aufgabe der Kantone
(und ihrer Gemeinden) und erst in dritter Linie, wenn nämlich auch deren
Kräfte versagen, Aufgabe des Bundes (Botschaft zur BV, BBl 1997 I 204;
Botschaft zum KJFG, BBl 2010 6804). Aus dem Sozialziel von Art. 41
Abs. 1 Bst. g BV können folgerichtig keine unmittelbaren Ansprüche auf
staatliche Leistungen abgeleitet werden (Art. 41 Abs. 4 BV). Die Gestaltung
staatlicher Kinder- und Jugendförderung verbleibt daher primär im Zustän-
digkeits- und Aufgabenbereich der Kantone und Gemeinden (Botschaft
zum KJFG, BBl 2010 6817). Unterstützungen des Bundes können in Über-
einstimmung mit Art. 67 und Art. 5a BV folglich insbesondere unter dem
KJFG nur ergänzend erfolgen (vgl. Botschaft zum KJFG, BBl 2010 6825;
zum Ganzen BVGE 2015/33 E. 3.4).
4.5 In diesem einschränkenden Rahmen kommt dem Bund andererseits
die Aufgabe zu, im gesamtschweizerischen Kontext Aktivitäten der ausser-
schulischen Arbeit zu fördern, die gegenseitige Abstimmung der Kinder-
und Jugendpolitik zwischen den drei staatlichen Ebenen – Gemeinden,
Kantone und Bund – und Nichtregierungsorganisationen zu unterstützen,
Impulse für die Weiterentwicklung der Kinder- und Jugendpolitik zu geben
sowie die horizontale Koordination auf Bundesebene sicherzustellen (Bot-
schaft zum KJFG, BBl 2010 6824). Zeitlich befristete Subventionen des
Bundes zugunsten von Kantonen, Gemeinden oder Privaten sind im Sinne
einer impulsgebenden Anschubfinanzierung zu verstehen (vgl. Botschaft
zum KJFG, BBl 2010 6852). Der Gesetzgeber hat hiermit seinen politi-
schen Willen zur Selektion zum Ausdruck gebracht (zum Ganzen BVGE
2015/33 E. 3.5).
5.
Finanzhilfen nach dem KJFG an private Trägerschaften sind als Ermes-
senssubventionen einzustufen (E. 3.3 vorstehend). Das Wesensmerkmal
einer Ermessenssubvention ist, dass es im Entschliessungsermessen der
verfügenden Behörde liegt, ob sie im Einzelfall eine Subvention zuspre-
chen will oder nicht (vgl. WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen Ver-
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waltungsrechts, Band I, 2012, Rz. 1476; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 440; FABIAN MÖLLER, Rechts-
schutz bei Subventionen, Diss. Basel 2006, S. 44 f.; BARBARA SCHAERER,
Subventionen des Bundes zwischen Legalitätsprinzip und Finanzrecht,
Diss. Zürich 1992, S. 178). Können wegen beschränkter finanzieller Mittel
nicht alle Projekte berücksichtigt werden, welche grundsätzlich die Anfor-
derungen für die Zusprechung einer Ermessenssubvention erfüllen wür-
den, sind die zuständigen Behörden verpflichtet, Prioritätenordnungen auf-
zustellen (Art. 13 Abs. 1 und 2 SuG). Die Behörde hat nach pflichtgemäs-
sem Ermessen relative Kriterien festzulegen, die es erlauben, die Anzahl
der an sich subventionierbaren Gesuche nach dem Grad ihrer Subventi-
onswürdigkeit sachgerecht zu priorisieren. Derartige einheitliche Beurtei-
lungskriterien dienen dazu, eine möglichst rechtsgleiche und willkürfreie
Behandlung der Beitragsgesuche zu gewährleisten (vgl. Urteile des BVGer
B-3939/2013 vom 10. Dezember 2014 E. 2.2 und B-6272/2008 vom 31. Ja-
nuar 2011 E. 4.3; zum Ganzen BVGE 2015/33 E. 4.2).
6.
6.1 Nach Art. 1 Bst. a KJFG regelt dieses Gesetz die Unterstützung privater
Trägerschaften, die sich der ausserschulischen Arbeit mit Kindern und Ju-
gendlichen widmen. Gemäss der Zweckbestimmung des Art. 2 KJFG will
der Bund mit dem Gesetz die ausserschulische Arbeit mit Kindern und Ju-
gendlichen fördern und dazu beitragen, dass Kinder und Jugendliche in
ihrem körperlichen und geistigen Wohlbefinden gefördert werden, sich zu
Personen zu entwickeln, die Verantwortung für sich selber und für die Ge-
meinschaft übernehmen und sich sozial, kulturell und politisch integrieren
können. Der Begriff der ausserschulischen Arbeit wird in Art. 5 Bst. a KJFG
umschrieben: Es handelt sich dabei um verbandliche und offene Arbeit mit
Kindern und Jugendlichen samt niederschwelligen Angeboten. Gemäss
Art. 6 KJFG kann der Bund privaten Trägerschaften Finanzhilfen gewäh-
ren, sofern sie (kumulativ) schwerpunktmässig in der ausserschulischen
Arbeit tätig sind oder regelmässig Programme im Bereich ausserschuli-
sche Arbeit anbieten, nicht nach Gewinn streben und dem Anspruch von
Kindern und Jugendlichen auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und
auf Förderung ihrer Entwicklung im Sinne von Art. 11 Abs. 1 BV Rechnung
tragen.
6.2 Der Bund kann Dachverbänden und Koordinationsplattformen, die sich
auf gesamtschweizerischer Ebene der ausserschulischen Arbeit widmen,
gestützt auf Art. 7 Abs. 1 KJFG Finanzhilfen für die Führung ihrer Struktu-
ren und für regelmässige Aktivitäten gewähren, sofern sie:
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"a. eine grosse Anzahl von privaten oder öffentlichen Trägerschaften vertre-
ten;
b. nationale oder internationale Informations- und Koordinationsaufgaben
übernehmen; und
c. für die fachliche Weiterentwicklung und Qualitätssicherung im Bereich aus-
serschulische Arbeit sorgen".
6.3 Finanzhilfen an Dachverbände und Koordinationsplattformen gemäss
Art. 7 Abs. 1 KJFG werden dabei nur auf Gesuch hin ausgerichtet, wobei
der Gesuchsteller der zuständigen Behörde alle erforderlichen Auskünfte
erteilen muss (Art. 11 Abs. 1 und Abs. 2 SuG). Im Subventionsverfahren
steht die Mitwirkung des Antragsstellenden im Zentrum des Entschei-
dungsprozesses der Behörde. Gemäss Art. 24 KJFG (Evaluation) überprüft
die Vorinstanz regelmässig die im Rahmen des Gesetzes gewährten Fi-
nanzhilfen und getroffenen Massnahmen auf ihre Zweckmässigkeit, Wirk-
samkeit und Wirtschaftlichkeit. Nach Art. 17 Abs. 1 Bst. b und d KJFG kön-
nen Finanzhilfen namentlich dann zurückgefordert oder verweigert werden,
wenn Bedingungen nicht erfüllt oder Auflagen nicht eingehalten werden
oder wenn die im Rahmen von Leistungsverträgen vereinbarten Ziele nicht
erreicht werden.
6.4 Das KJFG und die dazugehörende Verordnung KJFV sind seit dem
1. Januar 2013 in Kraft. Sie lösten das bis dahin geltende Jugendförde-
rungsgesetz vom 6. Oktober 1989 (JFG, AS 1990 2007 ff.) und die Jugend-
förderungsverordnung vom 10. Dezember 1990 (JFV, AS 1990 2012 ff.) ab.
Mit dem Erlass des JFG hatte die Förderung der ausserschulischen Ju-
gendarbeit eine erste Rechtsgrundlage erhalten (vgl. die Botschaft des
Bundesrates über die Förderung der ausserschulischen Jugendarbeit vom
18. Dezember 1987, BBl 1988 I 854). Die Prüfung der Gesuche bemass
sich an den Tätigkeiten und der Organisationsstruktur der Trägerschaft
(Art. 3 Abs. 1, Art. 4 und Art. 5 JFV). Mit dem KJFG wollte der Gesetzgeber
die Finanzhilfen mehr inhaltlich (thematisch und strategisch) steuern, um
die Mittelvergabe wirksamer und effizienter zu gestalten. Das KJFG ist
denn auch keine blosse Neuauflage des JFG, sondern stellt die Finanzhil-
fen im entsprechenden Bereich auf eine neue Grundlage. Insbesondere
sind die Prüfung und Gewährung von Finanzhilfen sowie die Kompetenzen
der Vorinstanz grundlegend anders geregelt als im JFG. Die durch das
KJFG unterstützten Organisationen sollen Kindern und Jugendlichen Be-
tätigungs-, Bildungs- und Freizeiträume bieten, in denen sich die jungen
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Seite 10
Menschen durch eigenständige Tätigkeiten freiwillig engagieren und Ver-
antwortung übernehmen sowie Schlüsselkompetenzen erlernen (vgl. Bot-
schaft zum KJFG, BBl 2010 6803 ff. und 6822).
7.
7.1
7.1.1 Der Beschwerdeführer rügt in seiner Beschwerde mit Blick auf die
wesentliche Begründung der angefochtenen Verfügung (siehe Sachverhalt
Bst. C vorstehend), dass weder das Gesetz noch die KJFV die Definition
dessen enthielten, was in Art. 7 Abs. 1 KJFG mit gesamtschweizerischer
Ebene gemeint sei. Seitens der Vorinstanz sei nie transparent gemacht
worden, was sie unter dem Begriff 'gesamtschweizerisch' verstehe (S. 5).
Es sei somit nicht klar, was die Vorinstanz unter 'gesamtschweizerisch' ver-
stehe (S. 6).
7.1.2 Die Vorinstanz wendet in ihrer Vernehmlassung ein, dass das, was
sie unter dem Begriff 'gesamtschweizerisch' verstehe, dem Beschwerde-
führer wiederholt ausführlich erläutert worden sei (S. 2). Art. 7 KJFG unter-
scheide bewusst zwischen Dachverbänden und Koordinationsplattformen,
die gesamtschweizerisch tätig seien (Abs. 1), und Einzelorganisationen,
die gesamtschweizerisch oder sprachregional tätig seien (Abs. 2). Daraus
ergebe sich, dass sich 'gesamtschweizerische Tätigkeiten' deutlich von
'sprachregionalen Tätigkeiten' unterschieden und der fast ausschliessliche
Fokus auf eine Sprachregion keine 'gesamtschweizerische Tätigkeit' dar-
stelle. Die gesamtschweizerische Tätigkeit einer Organisation sei das
Hauptkriterium. Demnach sei das Kriterium 'gesamtschweizerisch' eine
rechtliche Vorschrift, über welche sie sich nicht einfach hinwegsetzen
könne (S. 3).
7.1.3 Art. 7 KJFG unterscheidet in der Tat zwischen Dachverbänden und
Koordinationsplattformen, die sich auf gesamtschweizerischer Ebene der
ausserschulischen Arbeit widmen (Abs. 1), und Einzelorganisationen, die
auf gesamtschweizerischer oder sprachregionaler Ebene tätig sind
(Abs. 2). Aus dieser Differenzierung lässt sich jedoch mit Blick auf die Bot-
schaft des Bundesrats zu dieser Gesetzesbestimmung nicht folgern, dass
ein bewusster Unterschied zwischen 'gesamtschweizerisch' und 'sprachre-
gional' gemacht werden soll: Der Bundesrat spricht von privaten "Träger-
schaften der ausserschulischen Arbeit, die auf gesamtschweizerischer oder
sprachregionaler Ebene tätig sind" und fügt im gleichen Satz an, dass sie
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Seite 11
"schweizweit vielfältige Angebote und Aktivitäten für Kinder und Jugendli-
che" anböten (BBl 2010 6842). Weiter schreibt der Bundesrat, dass grund-
sätzlich der Anspruch an eine gesamtschweizerisch oder sprachregional
tätige Organisation gelte, dass sie zumindest in einer gesamten Sprachre-
gion Aktivitäten entfalte und dass eine bedeutende Anzahl von Kindern und
Jugendlichen von den entsprechenden Angeboten profitieren könne (BBl
2010 6843). Es fällt jedoch auf, dass Art. 7 KJFG in Bezug auf Dachver-
bände in Abs. 1 nur die gesamtschweizerische Ebene und nicht auch die
sprachregionale Ebene nennt. Insofern ist davon auszugehen, dass eine
Tätigkeit allein auf sprachregionaler Ebene für Dachverbände nicht aus-
reicht, um sich auf Art. 7 Abs. 1 KJFG berufen zu können.
7.2
7.2.1 Der Beschwerdeführer weist in seiner Beschwerde zudem darauf hin,
aus der Dudendefinition des Begriffs 'gesamtschweizerisch' liessen sich
keine Kriterien ableiten, anhand deren bestimmt werden könnte, ab wann
sich ein Dachverband auf gesamtschweizerischer Ebene der ausserschu-
lischen Aktivität widme. Es seien also die weiteren klassischen Ausle-
gungsmethoden herbeizuziehen (S. 6).
7.2.2 Der Begriff 'gesamtschweizerisch' bedeutet gemäss der Definition
des Duden (unter > Sprachwissen > Duden-Online-Wör-
terbuch, abgerufen am 3. Mai 2017) 'die gesamte Schweiz betreffend'. Da-
raus lässt sich in der Tat – wie der Beschwerdeführer zu Recht feststellt –
nicht ableiten, wann die Tätigkeit eines Dachverbands als 'gesamtschwei-
zerisch' qualifiziert werden kann. Entsprechend müssen, wie der Be-
schwerdeführer zu Recht bemerkt, weitere Auslegungsmethoden herange-
zogen werden.
7.3
7.3.1 Der Beschwerdeführer erklärt in seiner Beschwerde weiter, aus der
Botschaft zum KJFG lasse sich schliessen, dass unter Art. 7 Abs. 1 KJFG
keineswegs nur Dachverbände fallen sollten, die in allen Kantonen und
Sprachregionen tätig seien, sondern auch solche, die sich zumindest auf
eine ganze Sprachregion erstreckten oder viele Kantone umfassten. Der
Gesetzgeber habe beabsichtigt, das Kriterium 'gesamtschweizerische
Ebene' nicht allzu restriktiv zu fassen (S. 7).
7.3.2 Die Vorinstanz äussert hierzu in ihrer Vernehmlassung, es sei ein er-
klärtes Ziel des Gesetzgebers gewesen, mit dieser differenzierten Rege-
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Seite 12
lung – Unterscheidung in Art. 7 KJFG zwischen Dachverbänden und Koor-
dinationsplattformen, die gesamtschweizerisch tätig seien (Abs. 1), und
Einzelorganisationen, die gesamtschweizerisch oder sprachregional tätig
seien (Abs. 2) – die Kinder- und Jugendförderung im gesamtschweizeri-
schen Kontext zu stärken (Botschaft zum KJFG, BBl 2010 6825) (S. 3).
7.3.3 Gesamtschweizerisch tätige Dachverbände haben gemäss der Bot-
schaft die vorrangige Aufgabe, die Interessen der vielfältigen Jugendorga-
nisationen und Trägerschaften der ausserschulischen Kinder- und Jugend-
arbeit auf nationaler Ebene zu bündeln, Vernetzungs-, Informations- und
Vertretungsaufgaben wahrzunehmen, zur Innovation und Qualitätssiche-
rung der ausserschulischen Arbeit mit Kindern und Jugendlichen beizutra-
gen sowie die internationale Zusammenarbeit zu fördern (BBl 2010 6812).
Dem Bund solle die Aufgabe zukommen, im gesamtschweizerischen Kon-
text Aktivitäten der ausserschulischen Arbeit zu fördern, die gegenseitige
Abstimmung der Kinder- und Jugendpolitik zwischen den drei staatlichen
Ebenen und Nichtregierungsorganisationen zu unterstützen, Impulse für
die Weiterentwicklung der Kinder- und Jugendpolitik zu geben sowie die
horizontale Koordination auf Bundesebene sicherzustellen (BBl 2010
6824). Konkret sehe der Entwurf des KJFG vor, dass der Bund die ausser-
schulische Arbeit im gesamtschweizerischen und sprachregionalen Kon-
text bzw. entsprechende Vorhaben von gesamtschweizerischer Bedeutung
unterstützen könne. Im Vergleich zum JFG ergäben sich daraus die folgen-
den Unterschiede:
" Neu sollen nur jene Trägerschaften in den Genuss von Strukturhilfen kom-
men können, deren Tätigkeit sich auf die gesamtschweizerische Ebene
oder zumindest eine ganze Sprachregion erstreckt. Dazu gehören insbe-
sondere die klassischen Jugendverbände wie die Pfadi, Jungwacht Blau-
ring oder Cevi, aber auch andere Organisationen, welche eine gesamt-
schweizerische bzw. sprachregionale Reichweite haben. Nicht mehr mög-
lich wird es zukünftig sein, Jugendorganisationen zu subventionieren, de-
ren Tätigkeit sich beispielsweise auf einige Deutschschweizer Kantone be-
schränkt.
 Gleichzeitig sollen im Unterschied zur geltenden Rechtslage, welche nur
die Förderung von nationalen und internationalen Projekten erlaubt, auch
kantonal oder lokal angesiedelte Projekte und Modellvorhaben unterstützt
werden können, sofern diese von gesamtschweizerischer Bedeutung sind."
Gemeinsam mit den übrigen Neuerungen des KJFG erlaube es diese dif-
ferenzierte Regelung dem Bund, die Kinder- und Jugendförderung im ge-
samtschweizerischen Kontext zu stärken (BBl 2010 6825). Mit der Legalde-
finition des Begriffs 'Vorhaben von gesamtschweizerischer Bedeutung' in
Art. 5 Bst. c E-KJFG werde klargestellt, dass sich anders als nach Art. 9
B-5602/2016
Seite 13
Abs. 1 JFV die Unterstützung des Bundes nicht auf nationale und interna-
tionale Projekte beschränke (BBl 2010 6841).
7.3.4 Aus diesen Darlegungen der Botschaft zum Begriff "gesamtschwei-
zerisch" lässt sich entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers allerdings
nicht schliessen, aus welchem Grund Art. 7 Abs. 1 KJFG nur die gesamt-
schweizerische Ebene nennt, während Art. 7 Abs. 2 KJFG von der gesamt-
schweizerischen oder sprachregionalen Ebene spricht.
7.3.5 Auch in der parlamentarischen Debatte zum KJFG (unter
, Geschäftsnummer 10.087; besucht am 24. Mai
2017) war diese begriffliche Unterscheidung in Art. 7 KJFG kein Thema.
7.4
7.4.1 Damit ist der Begriff "gesamtschweizerisch" in Art. 7 Abs. 1 KJFG mit
den in Judikatur und Lehre anerkannten Kriterien weiter auszulegen.
7.4.2 Dabei ist zu berücksichtigen, dass keine Hierarchie der Auslegungs-
methoden besteht. Es muss im Einzelfall abgewogen werden, welche Me-
thode oder Methodenkombination geeignet ist, den wahren Sinn der aus-
zulegenden Norm wiederzugeben (HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl. 2016, Rz. 130; vgl. TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 25
Rz. 3). Laut dem Bundesgericht hat sich die Gesetzesauslegung vom Ge-
danken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut allein die Rechts-
norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und kon-
kretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im nor-
mativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis mit Blick auf
die ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Me-
thodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungs-
elemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen. Die Ge-
setzesmaterialien können beigezogen werden, wenn sie auf die streitige
Frage eine klare Antwort geben (BGE 134 I 308 E. 5.2).
Im vorliegenden Fall geben die Gesetzesmaterialien freilich auf die umstrit-
tene Frage keine klare Antwort (vgl. E. 7.1.3, 7.3.4 und 7.3.5 hiervor).
7.4.3 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet zunächst der Wortlaut der
massgeblichen Norm. Erst wenn der Text nicht ganz klar ist und verschie-
dene Interpretationen erlaubt, muss nach der wahren Tragweite der Be-
B-5602/2016
Seite 14
stimmung gesucht werden, unter Berücksichtigung aller Auslegungsele-
mente (Methodenpluralismus; vgl. BGE 138 IV 232 E. 3; MOOR/FLÜCKI-
GER/MARTENET, Droit administratif, Volume I: Les fondements, 3. Aufl.
2012, S. 128-130, und THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif,
1. Aufl. 2011, Rz. 429 und 431, je mit weiteren Hinweisen). Dabei darf man
vom sprachlich klaren Wortlaut eines Rechtssatzes bei der Auslegung nur
abweichen, wenn triftige Gründe zur Annahme bestehen, dass er nicht den
rechtlich wahren Sinn der Vorschrift ausdrückt (vgl. TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/MÜLLER, a.a.O., § 25 Rz. 3).
Der Wortlaut ist 'klar', wenn der Rechtssinn einer Norm mit dem gewöhnli-
chen Sprachsinn des Normwortlauts übereinstimmt (vgl. TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/MÜLLER, a.a.O., § 25 Rz. 3). So spricht man von einem 'klaren Sinn',
wenn das Ergebnis des Lesens des Textes juristisch eindeutig ist, sich also
keine Zweideutigkeit ergibt. Von diesem Sinn kann man nicht abweichen
(vgl. MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, a.a.O., S. 127).
7.4.4 In casu spricht der Wortlaut von Art. 7 Abs. 1 KJFG ausdrücklich nur
von der gesamtschweizerischen Ebene, ohne die sprachregionale Ebene
wie in Abs. 2 desselben Artikels ebenfalls zu erwähnen (vgl. E. 6.2 hiervor).
Gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 7 Abs. 1 KJFG bezieht sich diese
Bestimmung nur auf die gesamtschweizerische Ebene. Aufgrund des Wort-
lauts von Art. 7 Abs. 2 KJFG ist somit eindeutig, dass "gesamtschweize-
risch" in Art. 7 Abs. 1 KJFG nicht auch die Bedeutung von "sprachregional"
haben kann.
7.4.5 Es fragt sich aber, ob dies dem wahren Sinn der Norm von Art. 7
Abs. 1 KJFG entspricht. Mit Blick darauf, dass diese Bestimmung im Willen
der Beachtung des Subsidiaritätsprinzips (E. 4.1 vorstehend) und im Willen
zur Selektion (E. 4.5 hiervor) erlassen wurde, und mangels eines klaren
Widerspruchs seitens der Gesetzesmaterialien gegen eine solche Ausle-
gung, kann diese Frage indessen nicht verneint werden. Eine Verletzung
des Ermessensspielraums durch die Vorinstanz ist jedenfalls nicht ersicht-
lich, wenn sie "sprachregional" nicht als "gesamtschweizerisch" versteht.
Vom Wortlaut dürfte nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür
bestehen würden, dass er nicht den wahren Sinn der Regelung wiedergibt
(vgl. BGE 138 IV 232 E. 3). Solche Gründe sind in Bezug auf das Wort
"gesamtschweizerisch" in Art. 7 Abs. 1 KJFG nicht ersichtlich. Demnach ist
diese Bestimmung so auszulegen, dass sie eine Verbandstätigkeit bloss
auf sprachregionaler Ebene nicht miterfasst, sondern sich effektiv auf eine
verbandliche Tätigkeit auf Ebene der gesamten Schweiz beschränkt.
B-5602/2016
Seite 15
7.5 Weiter ist strittig und zu prüfen, ob die Tätigkeit des Beschwerdeführers
unter Art. 7 Abs. 1 KJFG subsumiert werden kann.
7.5.1 Der Beschwerdeführer rügt hierzu in seiner Beschwerde, aus der Be-
gründung der Vorinstanz gehe nicht hervor, wie die Anforderungen konkret
erfüllt sein müssten, um einen Dachverband als 'gesamtschweizerisch' an-
zuerkennen. Sie habe verschiedentlich verlauten lassen, es sei nicht zwin-
gend, dass der Beschwerdeführer Mitglieder aus der Westschweiz habe
(S. 6). Bei der Beurteilung, ob das Kriterium 'gesamtschweizerische Ebene'
erfüllt sei, könne es nicht darauf ankommen, dass sich ein Dachverband
aus Mitgliedern aus allen Sprachregionen und aus jedem Kanton zusam-
mensetze. Vielmehr müsse sich aus der Gesamtbetrachtung des Dachver-
bandes ergeben, dass dieser auf gesamtschweizerischer Ebene tätig sei.
Bei der Würdigung müssten beispielsweise seine Struktur, seine Statuten,
seine Projekte und seine Mitglieder miteinbezogen werden (S. 8).
7.5.2 Die Vorinstanz legt in ihrer Vernehmlassung dar, dass es zur Beurtei-
lung, ob eine Organisation gesamtschweizerisch tätig sei, einer Gesamt-
schau bedürfe. Die zu erfüllenden Kriterien fänden sich in Art. 7 Abs. 1
KJFG, insbesondere kumulativ in den Buchstaben a-c. Sie würden alle-
samt nach dem Aspekt 'gesamtschweizerisch' beurteilt. Unterstützt nach
Art. 7 Abs. 1 KJFG könnten Dachorganisationen werden, die gesamt-
schweizerische Strukturen aufwiesen und deren regelmässige Geschäfts-
aktivitäten ebenfalls gesamtschweizerisch seien (S. 3).
7.5.3 Art. 7 Abs. 1 KJFG knüpft die Gewährung von Finanzhilfen an einen
Dachverband zunächst an die Voraussetzung, dass er sich auf gesamt-
schweizerischer Ebene der ausserschulischen Arbeit widmet. Weiter setzt
diese Gesetzesbestimmung die Vertretung einer grossen Anzahl von pri-
vaten oder öffentlichen Trägerschaften (Bst. a), die Übernahme nationaler
oder internationaler Informations- und Koordinationsaufgaben (Bst. b) so-
wie die Sorge für die fachliche Weiterentwicklung und Qualitätssicherung
im Bereich ausserschulische Arbeit (Bst. c) durch den Dachverband vo-
raus. Die Kriterien, die in Bst. a bis c verlangt werden, müssen kumulativ
erfüllt sein (vgl. Konjugation "und" in fine von Bst. b).
Die in Bst. a bis c genannten Kriterien beinhalten Aspekte gesamtschwei-
zerischer Verbandstätigkeit im Sinne von Art. 7 Abs. 1 KJFG, definieren
diese aber nicht. Entsprechendes gilt auch für die von der Norm geforderte
Arbeit auf gesamtschweizerischer Ebene. Die Erfüllung all dieser Aspekte
wird jedoch von Art. 7 Abs. 1 KJFG verlangt. Sie sind damit auf jeden Fall
B-5602/2016
Seite 16
in die Gesamtbeurteilung, ob eine gesamtschweizerische Tätigkeit des
Dachverbands vorliegt, einzubeziehen.
Aufgrund des Wortlauts von Art. 7 Abs. 1 KJFG ist es demgemäss nicht
unmittelbar zwingend erforderlich, dass ein Dachverband Mitglieder aus al-
len Sprachregionen und allen Kantonen der Schweiz hat, um als 'ge-
samtschweizerisch' zu gelten. Wie vielen Sprachregionen und Kantonen
die Verbandsmitglieder zugehören, kann bei der vorstehend erwähnten
Gesamtbeurteilung jedoch indirekt ein Kriterium sein, um eine gesamt-
schweizerische Tätigkeit zu bejahen. Weitere Kriterien könnten unter an-
derem – in nicht abschliessender Aufzählung – die Statuten, die Struktur,
die Organisation und die Projekte des Verbands sein.
7.6
7.6.1 Der Beschwerdeführer weist in seiner Beschwerde ferner darauf hin,
dass ihn der Bundesrat in seiner Botschaft zum neuen KJFG ausdrücklich
als gesamtschweizerischen Dachverband bezeichne. Ein Dachverband,
der fast nur Deutschschweizer Organisationen vereine, könne also nach
Auffassung des Gesetzgebers sehr wohl gesamtschweizerisch tätig sein
(S. 8). Laut der Einschätzung des Bundesrats in der Botschaft zum KJFG
vertrete der Beschwerdeführer die kantonalen, regionalen und lokalen An-
gebotsstrukturen der offenen Kinder- und Jugendarbeit auf gesamtschwei-
zerischer Ebene, auch wenn seine Mitglieder hauptsächlich Deutsch-
schweizer Organisationen seien (S. 11).
7.6.2 Mit Blick auf dieses Argument äussert die Vorinstanz vernehmlas-
sungsweise, der Beschwerdeführer werde in der Botschaft zum KJFG als
Beispiel für die offene Kinder- und Jugendarbeit im Gegensatz zur ver-
bandlichen Jugendarbeit genannt. Aus dieser Nennung als fachliches Bei-
spiel lasse sich keineswegs die Anerkennung einer 'gesamtschweizeri-
schen Tätigkeit' ableiten (S. 4).
7.6.3 Gemäss der Botschaft vertritt der Verband X._______ die kantona-
len, regionalen und lokalen Angebotsstrukturen der offenen Kinder- und
Jugendarbeit auf gesamtschweizerischer Ebene. Dabei sei zu beachten,
dass die Mitglieder des Verbands X._______ trotz gesamtschweizerischer
Ausrichtung bis heute [gemeint ist der Zeitpunkt der Botschaft] hauptsäch-
lich Deutschschweizer Organisationen seien. Dies dürfe wohl insbeson-
dere an unterschiedlichen Begriffsverständnissen und Arbeitsformen lie-
gen. So sei in der französischsprachigen Schweiz der Begriff der soziokul-
B-5602/2016
Seite 17
turellen Animation geläufiger (BBl 2010 6811). Die Botschaft nennt den Ver-
band X._______ als eine der Organisationen, die zum Zeitpunkt dieser Bot-
schaft den Status eines Dachverbands (auf gesamtschweizerischer
Ebene) hätten (BBl 2010 6812).
7.6.4 Die Botschaft qualifiziert damit den Beschwerdeführer zwar als Dach-
verband auf gesamtschweizerischer Ebene, beschränkt diese Feststellung
aber auf den Botschaftszeitpunkt und weist ausdrücklich darauf hin, dass
die Verbandsmitglieder bis zu diesem hauptsächlich Deutschschweizer Or-
ganisationen seien. Der Bundesrat spricht in diesem Zusammenhang zu-
dem lediglich von einer "gesamtschweizerischen Ausrichtung" (E. 7.6.3
hiervor). Aus der bundesrätlichen Botschaft zum KJFG allein lässt sich folg-
lich nicht schliessen, dass es sich beim Beschwerdeführer um einen Dach-
verband mit gesamtschweizerischer Tätigkeit handelt.
8.
8.1
8.1.1 Der Beschwerdeführer verweist bezüglich der Frage, ob er das Krite-
rium 'gesamtschweizerische Ebene' erfülle, in seiner Beschwerde auf
Art. 2.1, Art. 2.2.1 und Art. 3.2 der Verbandsstatuten (S. 8-9). Er erfülle die
von der Vorinstanz genannten Kriterien. Seit dem 25. Juli 2016 bestehe
nämlich eine Zusammenarbeitsvereinbarung zwischen ihm und
B._______.ch, der «C._______». Mit dieser Vereinbarung habe er seine
Aktivitäten in der Romandie ausgeweitet (S. 9).
8.1.2 Die Vorinstanz wendet in ihrer Vernehmlassung ein, eine theoreti-
sche Ausrichtung, wie sie der Beschwerdeführer aufgrund seiner Statuten
belegen möchte, genüge nicht, um die Voraussetzungen zu erfüllen (S. 3).
Die vom Beschwerdeführer am 26. Juli 2016 abgeschlossene Zusammen-
arbeitsvereinbarung mit B._______.ch sei ihr zum Verfügungszeitpunkt
nicht bekannt gewesen. Dasselbe gelte für die Ergänzung dieser Verein-
barung vom 13. September 2016. Darüber hinaus lasse die reine Absichts-
erklärung zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht auf eine funktionierende Zu-
sammenarbeit schliessen (S. 5).
8.1.3 Aus den Statuten des Beschwerdeführers geht hervor, dass er als
nationaler Dachverband kantonaler Verbände und Netzwerke konzipiert ist
(vgl. Art. 2.1 der Statuten; Sachverhalt Bst. A hiervor). Er soll auf gesamt-
schweizerischer bzw. nationaler Ebene die Interessensvertretung wahr-
nehmen (vgl. Art. 2.2.1, Art. 3.1 und Art. 3.2 der Statuten; Sachverhalt
Bst. A vorstehend). Den Statuten kann jedoch nicht entnommen werden,
B-5602/2016
Seite 18
dass der Beschwerdeführer selbst gesamtschweizerisch sein muss. So
muss er weder Mitglieder aus allen Kantonen aufweisen, noch müssen in
ihm alle Landesteile bzw. Sprachregionen vertreten sein. Er kann daher
allein aufgrund seiner Statuten noch nicht als gesamtschweizerisch quali-
fiziert werden.
Die Zusammenarbeitsvereinbarung vom 26. Juli 2016 mit B._______.ch
wurde wenige Tage vor dem Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen
Verfügung (2. August 2016) abgeschlossen, die Ergänzung dieser Verein-
barung erst danach. Beide Dokumente waren der Vorinstanz zum Erlass-
zeitpunkt nicht bekannt (E. 8.1.2 hiervor). Hätte sie von ihnen Kenntnis ge-
habt, würde dies jedoch ebenfalls noch nicht zu einer Qualifizierung als
'gesamtschweizerisch' führen. Denn aus diesen beiden Dokumenten geht
lediglich die gegenseitige Erklärung hervor, dass zukünftig eine Zusam-
menarbeit zwischen dem Beschwerdeführer und B._______.ch angestrebt
wird. An der weiterhin fehlenden gesamtschweizerischen Tätigkeit des Be-
schwerdeführers ändert auch nichts, dass in der Zusammenarbeitsverein-
barung vom 25. Juli 2016 zwischen ihm und B._______.ch Interessenver-
tretungen als Leistungsinhalte erwähnt worden sind (Ziff. 3 der Vereinba-
rung) und dass ihn B._______.ch im Zusatz zur Zusammenarbeitsverein-
barung vom 26. Juli 2016 als nationalen Dachverband anerkennt, der die
Interessen der offenen Kinder- und Jugendarbeit auf nationaler Ebene ver-
tritt. Denn die bislang betroffenen Vereinbarungen ziehen keine Mitglied-
schaft von B._______.ch oder seiner eigenen Mitglieder beim Beschwer-
deführer nach sich. Demnach hat er weiterhin keine Mitglieder aus der fran-
zösischsprachigen Sprachregion der Schweiz und gibt es entsprechend
auch keine welschen Vorstandsmitglieder in ihm.
8.2
8.2.1 Der Beschwerdeführer beruft sich in seiner Beschwerde weiter da-
rauf, dass er rund 150'000 Kinder und Jugendliche aus den Strukturen der
offenen Kinder- und Jugendarbeit vertrete (S. 3). Die italienische Sprach-
region, in welcher er schon in der Vergangenheit aktiv gewesen sei, sei nun
im Vorstand vertreten (S. 9). Die zahlreichen Schreiben der Partnerorgani-
sationen an die Vorinstanz, in welchen diese ihren Unmut über den Ent-
scheid äusserten, zeugten davon, dass er die Interessen seiner Mitglieder
– als einzige Organisation in der Schweiz – auf gesamtschweizerischer
Ebene vertrete. Im Übrigen nähmen seine Vertreter auch an Treffen der
«D._______» (D._______) und an der Fachtagung des E._______ Öster-
reich teil, die gleichzeitig als Treffen des Netzwerkes «F._______»
B-5602/2016
Seite 19
(F._______) gegolten habe, teil und sorgten so für eine internationale Ver-
netzung (S. 10). Der Beschwerdeführer vertrete die Interessen der Kinder-
und Jugendförderung auf nationaler Ebene, über seine Kollektivmitglieder
ca. 700 Kinder- und Jugendarbeitseinrichtungen, was einer grossen Anzahl
von Trägerschaften entspreche, und die Interessen seiner Mitglieder in in-
ternationalen Organisationen. Die Gesamtwürdigung ergebe, dass er die
kantonalen, regionalen und lokalen Angebotsstrukturen der offenen Kin-
der- und Jugendarbeit auf gesamtschweizerischer Ebene vertrete, auch
wenn seine Mitglieder hauptsächlich Deutschschweizer Organisationen
seien (S. 11).
8.2.2 Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung dagegen, dass der Be-
schwerdeführer nur Mitglieder aus der deutschsprachigen Schweiz und ein
Mitglied aus dem Tessin vereine (S. 3). Gegenwärtig bestehe dessen Vor-
stand nur aus Mitgliedern aus der Deutschschweiz und einem Mitglied aus
dem Tessin. Es fehle eine Vertretung aus der Romandie. Es sei dem Be-
schwerdeführer nicht gelungen, überzeugend darzulegen, dass er syste-
matisch die Herausforderungen und Bedürfnisse der offenen Kinder- und
Jugendarbeit der Romandie aufnehme und sie auf nationaler Ebene ver-
trete. Aus diesen Gründen müsse hier das Erfüllen des Kriteriums 'ge-
samtschweizerisch' verneint werden (S. 4).
8.2.3 In der Tat sagt die Anzahl der vertretenen Kinder und Jugendlichen
bzw. vertretenen Kinder- und Jugendarbeitseinrichtungen allein noch
nichts darüber aus, ob der Beschwerdeführer gesamtschweizerisch tätig
ist. Der italienischsprachige Teil der Schweiz ist unbestrittenermassen mit
einem Verbandsmitglied und einem Vorstandsmitglied vertreten. Dieses
stammt aus dem Kanton Tessin. Strittig und näher zu prüfen ist die Einbin-
dung der französischsprachigen Schweiz.
Der Beschwerdeführer beruft sich diesbezüglich auf seine Zusammenar-
beitsvereinbarung vom 25. Juli 2016 (E. 8.1.1 hiervor), was allerdings ein
unbehelfliches Vorbringen ist (vgl. E. 8.1.3 vorstehend). Was die vom Be-
schwerdeführer angeführten Protestschreiben anbelangt, ist der Vorin-
stanz aus der welschen Schweiz keine einzige Zuschrift zugegangen. Dass
die französischsprachige Schweiz zum Zeitpunkt des Verfügungserlasses
ein Verbandsmitglied oder gar ein Vorstandsmitglied gestellt hat, kann den
vorliegenden Akten nicht entnommen werden. Aus der Website des Be-
schwerdeführers ( > Kantonalverbände, abgerufen
am 10. Mai 2017) geht vielmehr hervor, dass in den Kantonen Genf, Neu-
enburg, Jura, und im französischsprachigen Teil des Kantons Wallis bis
B-5602/2016
Seite 20
heute kein Kantonalverband Verbandsmitglied ist. Was den Kanton Waadt
und den französisch sprechenden Teil des Kantons Freiburg anbelangt,
besteht zwar jeweils ein Link zu B._______.ch und zur Homepage der
«G._______ Vaud» bzw. zur Homepage der «Association fribourgeoise
H._______». Dabei handelt es sich aber nicht um Verbandsmitglieder, son-
dern um Partnerorganisationen des Beschwerdeführers. Entsprechend
stellt die Romandie bis heute auch kein Vorstandsmitglied. Sie ist in der
Verbandsstruktur des Beschwerdeführers folglich bislang unvertreten.
8.3
8.3.1 Der Beschwerdeführer äussert in seiner Beschwerde, für die gesamt-
schweizerische Ausrichtung seiner Tätigkeit spreche ausserdem die zwei-
sprachige Konzeption der Website, auf welcher Informationen über die of-
fene Kinder- und Jugendarbeit in den Sprachen Deutsch und Französisch
angeboten würden (vgl. ) (S. 9). Sein Newslet-
ter werde in deutscher, französischer und italienischer Sprache verteilt.
Dreimal jährlich publiziere er die zweisprachige Fachzeitschrift
«I._______» (S. 11).
8.3.2 Die Vorinstanz bringt in ihrer Vernehmlassung vor, auch die zweispra-
chige Website (deutsch und französisch) oder mehrsprachige Publikatio-
nen (ca. zur Hälfte deutsch und französisch) oder der seit neustem drei-
sprachige Newsletter vermöchten nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich
die Aktivitäten des Beschwerdeführers zum grössten Teil auf die Deutsch-
schweiz konzentrierten und ihm deshalb eine gesamtschweizerische Tä-
tigkeit abgesprochen werden müsse. Eine mehrsprachige Kommunikation
über sprachregionale Aktivitäten mache aus diesen noch keine gesamt-
schweizerische (S. 4).
8.3.3 Es trifft zu, dass die Website des Beschwerdeführers
(, besucht am 10. Mai 2017) zweisprachig – deutsch
und französisch – ist, der monatliche Newsletter ( >
newsletter, abgerufen am 10. Mai 2017) dreisprachig – deutsch, franzö-
sisch und italienisch – veröffentlicht wird und der Beschwerdeführer drei-
mal im Jahr die Fachzeitschrift «I._______» ( > Pub-
likationen > I._______; abgerufen am 10. Mai 2017) in den beiden Spra-
chen deutsch und französisch, teils auch mit italienischsprachigen Beiträ-
gen, publiziert. Diese mediale Tätigkeit erreicht die Sprachgruppen aller
Landesteile der Schweiz, stellt aber selbst noch keine gesamtschweizeri-
sche Verbandstätigkeit dar. Es handelt sich lediglich um eine zwei- bzw.
B-5602/2016
Seite 21
dreisprachige Kommunikationstätigkeit in schweizerischen Landesspra-
chen. Obgleich sie sich so an eine Leserschaft in der ganzen Schweiz rich-
tet, ändert dies nichts an der fehlenden Eigenschaft als gesamtschweizeri-
sche Tätigkeit. Denn diese Kommunikation beinhaltet keine schweizweite
Beteiligung der Adressaten an der Verbandstätigkeit des Beschwerdefüh-
rers.
8.4
8.4.1 Der Beschwerdeführer schreibt in seiner Beschwerde, im Leistungs-
vertrag für die Jahre 2014 – 2016 werde mit keinem Wort infrage gestellt,
dass es sich um einen Dachverband handle, der sich auf gesamtschwei-
zerischer Ebene der ausserschulischen Arbeit widme (S. 10).
8.4.2 Gegen dieses Vorbringen wendet die Vorinstanz in ihrer Vernehmlas-
sung ein, bereits in der noch unter dem JFG abgeschlossenen Leistungs-
vereinbarung für die Jahre 2005-2007 sei unter dem Titel 'Zielsetzungen'
ausgeführt worden, dass die Vereinigung der offenen Jugendarbeit in der
Romandie, der italienischen Schweiz und der Deutschschweiz angestrebt
werde. Das Thema finde sich in allen nachfolgenden Leistungsvereinba-
rungen und Controllingberichten immer wieder (S. 2). Selbst wenn unter
dem JFG keine Vorgaben für eine gesamtschweizerische Tätigkeit zu fin-
den gewesen seien, lasse sich daraus ablesen, dass es stets das Bestre-
ben des BSV gewesen sei, explizit eine gesamtschweizerische Tätigkeit
des Beschwerdeführers zu unterstützen (S. 2-3).
8.4.3 Wie den nachfolgend erwähnten Akten entnommen werden kann,
war die Frage nach seiner gesamtschweizerischen Verbandstätigkeit in
den Jahren 2015 und 2016 mehrmals Thema zwischen dem Beschwerde-
führer und der Vorinstanz.
8.4.3.1 In ihrem Schreiben vom 6. Februar 2015 teilte die Vorinstanz dem
Beschwerdeführer mit, dass sie seine Etablierung als nationaler Dachver-
band und damit die Legitimation eines Leistungsvertrags mit ihm gefährdet
sehe. Denn wenn eine Trägerschaft die Voraussetzung der gesamtschwei-
zerischen Tätigkeit nicht erfülle, seien Finanzhilfen nach Art. 7 Abs. 1 KJFG
nicht möglich. Die Vorinstanz setze daher für die geplanten Massnahmen
konkrete Fristen und verstärke das Controlling 2015. Sie erwarte, dass der
Beschwerdeführer im ersten Halbjahr 2015 die konkreten Massnahmen
umsetze, damit die Voraussetzung der gesamtschweizerischen Tätigkeit
als erreicht bewertet werden könne (S. 2).
B-5602/2016
Seite 22
8.4.3.2 Dem Controllingbericht vom 10. Februar 2015, der im Rahmen des
Leistungsvertrags für die Jahre 2014 – 2016 (Art. 7 Abs. 1 KJFG) zwischen
der Vorinstanz und dem Beschwerdeführer erstellt wurde, ist zu entneh-
men, dass die Vorinstanz im Jahre 2014 anlässlich der Frage, ob es für
den Beschwerdeführer möglich wäre, sich ausschliesslich auf die Deutsch-
schweiz zu konzentrieren, da mehrere Versuche einer Annäherung an die
Romandie über die Jahre gescheitert seien, auf die Grundvoraussetzung
"tätig auf gesamtschweizerischer Ebene" für die Finanzhilfen nach Art. 7
Abs. 1 KJFG hingewiesen habe. Eine ausschliessliche Ausrichtung auf die
Deutschschweiz würde den Leistungsvertrag gefährden (S. 6). Im Jahre
2015 hielt die Vorinstanz fest, dass das Grundkriterium "gesamtschweize-
rische Betätigung" weiterhin eine Schwäche des Beschwerdeführers dar-
stelle (S. 7).
8.4.3.3 Laut der Aktennotiz zur Sitzung vom 20. Februar 2015 zwischen
dem Beschwerdeführer und der Vorinstanz wies sie ihn darauf hin, eine
Hauptproblematik, welche die Vorinstanz im Controlling 2014 erneut fest-
gestellt habe, sei die gesamtschweizerische Tätigkeit des Beschwerdefüh-
rers (S. 2).
8.4.3.4 Der Controllingbericht vom 18. Dezember 2015, der im Rahmen
des Leistungsvertrags für die Jahre 2014 – 2016 (Art. 7 Abs. 1 KJFG) zwi-
schen der Vorinstanz und dem Beschwerdeführer erstellt wurde, enthält in
Bezug auf seine gesamtschweizerische Tätigkeit dieselben Aussagen wie
der Controllingbericht vom 10. Februar 2015 (vgl. S. 6 und 7).
8.4.3.5 Aus dem Protokoll des Vorgesprächs zur Gesuchseingabe 2016
zwischen der Vorinstanz und dem Beschwerdeführer vom 9. Februar 2016
geht hervor, dass sie ihn informierte, die Voraussetzung der Tätigkeit auf
nationaler Ebene bisher nicht zu erfüllen (S. 2).
8.4.3.6 Dem Protokoll der Besprechung des Gesuchs des Beschwerdefüh-
rers um Finanzhilfen gestützt auf Art. 7 Abs. 1 KJFG vom 26. Juli 2016 ist
zu entnehmen, dass sie ihn darauf aufmerksam machte, dass die gesamt-
schweizerische Ausrichtung des Beschwerdeführers unter dem JFG nicht
zwingend gewesen sei, jedoch von Beginn weg ausdrücklich gewünscht
worden wäre. Er habe dieses Ziel bisher nicht erreichen können. Die Vor-
instanz habe mehrfach kommuniziert, dass das Kriterium bisher nicht erfüllt
sei. Sie erachte das Grundkriterium der gesamtschweizerischen Aktivität
nach wie vor als nicht erfüllt (S. 2). Der Beschwerdeführer bemerkte laut
B-5602/2016
Seite 23
dem erwähnten Protokoll, dass es seinerseits in Bezug auf die gesamt-
schweizerische Abdeckung intensive Bemühungen gegeben und eine po-
sitive Entwicklung stattgefunden habe (S. 3). In Bezug auf die gesamt-
schweizerische Ausrichtung seien verschiedene Massnahmen umgesetzt
worden (S. 5).
8.4.4 In diesen Akten (E. 8.4.3 hiervor) hat die Vorinstanz dem Beschwer-
deführer an keiner Stelle zuerkannt, eine gesamtschweizerische Tätigkeit
auszuüben. Vielmehr wies sie ihn in jedem dieser angeführten Aktenstücke
darauf hin, dass er eine solche bislang nicht aufweise, und ermahnte sie
ihn wiederholt zu deren Erfüllung. Wenn sich der Beschwerdeführer nun
mittelbar auf seine Statuten beruft, nach denen er ein nationaler Dachver-
band ist, der sich auf gesamtschweizerischer Ebene der offenen Kinder-
und Jugendarbeit bzw. der soziokulturellen Animation im Kinder- und Ju-
gendbereich widmen soll (vgl. Art. 2 der Statuten), so kann er daraus nichts
zu seinen Gunsten ableiten. Die Vorinstanz hat nicht in Zweifel gezogen,
dass der Beschwerdeführer seinen Statuten nachzuleben bestrebt ist, son-
dern sie hat sich auf die Feststellung beschränkt, dass er bislang das Kri-
terium der gesamtschweizerischen Verbandstätigkeit eben konkret nicht
erfüllt.
8.5 Daraus, dass der Beschwerdeführer bis anhin Finanzhilfen von der Vor-
instanz erhalten hat, kann er entgegen seiner Ansicht ebenfalls nichts zu
seinen Gunsten ableiten, da diese noch nicht gestützt auf Art. 7 Abs. 1
KJFG zugesprochen worden waren. Diese Gesetzesnorm gilt zwar seit
dem 1. Januar 2013, doch entschied sich die Vorinstanz nach eigenen An-
gaben im Jahre 2013 aufgrund der damaligen Zeitnot dafür, gegebenen-
falls Übergangslösungen zu suchen, so auch für den Beschwerdeführer
(Protokoll der Besprechung vom 26. Juli 2016 betreffend das Gesuch des
Beschwerdeführers um Finanzhilfen gestützt auf Art. 7 Abs. 1 KJFG, S. 2).
In der angefochtenen Verfügung wurde erstmals darüber entschieden, ob
er die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 KJFG erfüllt oder nicht.
8.6
8.6.1 In seiner Beschwerde schreibt der Beschwerdeführer, es gebe im Be-
reich der offenen Kinder- und Jugendarbeit grundlegende Unterschiede
zwischen der Deutschschweiz und der Westschweiz. Dies liege insbeson-
dere an unterschiedlichen Begriffsverständnissen und Arbeitsformen
(S. 7). So werde in der Deutschschweiz der Begriff "Offene Kinder- und
Jugendarbeit" verwendet, während in der französischsprachigen Schweiz
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der Begriff der "soziokulturellen Animation" geläufiger sei (S. 7-8). Ausser-
dem sei in der Romandie die offene Kinder- und Jugendarbeit häufig kein
eigenständiges Angebot, sondern die offenen Angebote für Kinder und Ju-
gendliche seien in der Regel eingebettet in altersgruppenübergreifende An-
gebote, welche häufig von den sog. Centres de loisir angeboten würden
(S. 8).
8.6.2 Die Vorinstanz legt hingegen in ihrer Vernehmlassung dar, die vom
Beschwerdeführer beschriebenen Unterschiede offener Kinder- und Ju-
gendarbeit in der Deutschschweiz und der Romandie vermöchten nicht zu
rechtfertigen, vom Kriterium 'gesamtschweizerisch' abzusehen. Im Gegen-
teil bestünde der fachliche Mehrwert der Entwicklung der Kinder- und Ju-
gendpolitik der Schweiz gemäss KJFG gerade in einer Verbindung dieser
unterschiedlichen Konzepte (S. 4).
8.6.3 In seinem Motivationsschreiben vom 27. April 2016 für eine Leis-
tungsvereinbarung 2017-2019 gemäss KJFG schrieb der Beschwerdefüh-
rer, die Erfahrungen aus den letzten Jahren hätten gezeigt, dass insbeson-
dere in der Westschweiz die offene Kinder- und Jugendarbeit anders orga-
nisiert und eingebettet sei als in der Deutschschweiz. Diese Tatsache so-
wie knappe personelle Ressourcen auf Seiten des Beschwerdeführers hät-
ten dazu geführt, dass es ihm noch nicht gelungen sei, sich als gesamt-
schweizerischer Dachverband der offenen Kinder- und Jugendarbeit voll-
ständig zu etablieren (S. 2).
8.6.4 Der Beschwerdeführer räumt damit selbst ausdrücklich ein, dem Kri-
terium der gesamtschweizerischen Verbandstätigkeit noch nicht Genüge
zu tun. Solange er jedoch die westschweizerischen Formen der offenen
Kinder- und Jugendarbeit nicht in sich zu integrieren vermag, was die Ur-
sache für die Nichterfüllung dieses Kriteriums ist, bleibt seine Tätigkeit auf
das Gebiet ausserhalb der französischsprachigen Schweiz beschränkt und
kann er sie nicht vertreten. Der Beschwerdeführer müsste ebenfalls Ver-
treter der französischen Sprachregion sein, um als "gesamtschweizerisch"
im Sinne von Art. 7 Abs. 1 KJFG qualifiziert werden zu können. Aus der
Erschwernis, dass es in der deutschen und der welschen Schweiz unter-
schiedliche Begriffsverständnisse und Arbeitsformen in der offenen Ju-
gendarbeit gibt, kann der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten ab-
leiten. Ausschlaggebend ist allein, ob eine gesamtschweizerische Tätigkeit
vorliegt oder nicht.
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8.7 Die Vorinstanz beanstandet ferner in ihrer Vernehmlassung, Aus- und
Weiterbildungen fänden beinahe ausschliesslich in der Deutschschweiz
statt. In den Fachgruppen des Beschwerdeführers fänden sich nur Vertre-
ter und Vertreterinnen aus der Deutschschweiz (S. 4). Diese Beanstandun-
gen, zu welchen sich der Beschwerdeführer nicht äussert, treffen ebenfalls
zu, wie ein Blick auf seine Website unter den Links
Tagungen, Aus- und Weiterbildungen> bzw. unter dem Link
(beide abgerufen am 10. Mai 2017) zeigt. Die Vorinstanz
zieht damit zu Recht den Schluss, dass auch diesbezüglich eine gesamt-
schweizerische Aktivität verneint werden müsse (Vernehmlassung, S. 4).
8.8 Schliesslich ist das beschwerdeweise geäusserte Vorbringen des Be-
schwerdeführers, seine Tätigkeiten beträfen die gesamte Schweiz (S. 11),
nicht näher substantiiert und würde ohnehin ins Leere zielen, da er – wie
in den vorstehenden Erwägungen dargelegt – keine verbandliche Tätigkeit
in der französischen Sprachregion nachweisen kann.
9.
Da bereits die Voraussetzung der Tätigkeit auf gesamtschweizerischer
Ebene nicht erfüllt ist, sind die weiteren Voraussetzungen für die Zuspre-
chung von Finanzhilfen des Bundes für die Betriebsstruktur und für regel-
mässige Aktivitäten gemäss Art. 7 Abs. 1 KJFG nicht mehr zu prüfen.
10.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Sie ist
daher abzuweisen.
11.
11.1 Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdefüh-
rer die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff.
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun-
gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese
werden auf Fr. 1'500.– festgelegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in glei-
cher Höhe ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden.
11.2 Dem unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung
zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE).
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12.
Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde an das Bundesgericht weiter-
gezogen werden (Art. 83 Bst. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 [BGG, SR 173.110]). Er ist somit endgültig.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.– werden dem Beschwerdeführer auf-
erlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zur Bezah-
lung der Verfahrenskosten verwendet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Beschwerdebeilagen zurück)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. '_______'; Einschreiben; Vorakten zurück)

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Hans Urech Andrea Giorgia Röllin


Versand: 13. Juni 2017