B-596/2016 - Abteilung II - Verwaltungsmassnahmen - Verwaltungsmassnahme (Verwarnung, Teilzollkontinge...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l




Abteilung II
B-596/2016


Ur t e i l vom 11 . Ok t o be r 2 0 1 6
Besetzung
Richterin Vera Marantelli (Vorsitz),
Richter Francesco Brentani,
Richter Pascal Richard,
Gerichtsschreiberin Kinga Jonas.



Parteien
A._______ AG,
Beschwerdeführerin,



gegen


Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Vorinstanz.




Gegenstand
Verwaltungsmassnahme
(Verwarnung, Teilzollkontingentsabzug).



B-596/2016
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Sachverhalt:
A.
A.a Mit einem an die Importeure von Speisekartoffeln gerichteten Serien-
brief liess das Bundesamt für Landwirtschaft (im Folgenden: die Vorins-
tanz) am 26. Juni 2014 unter dem Titel „Information zur Erhebung der In-
landleistung Speisekartoffeln für die Kontingentsperiode 2015“ verlauten,
es werde die Verteilung des Teilzollkontingents 14.1 eingehend überprüfen
und auf der Grundlage dieser Überprüfung voraussichtlich für die nächsten
Etappen der Agrarpolitik einen neuen Änderungsvorschlag zur Verteilung
dieses Teilzollkontingents ausarbeiten. Um zwei Praxiswechsel in kurzer
Zeit zu verhindern (ein erster betraf die Meldung der Inlandleistung, die neu
nur noch direkt und nicht mehr über die Branchenorganisation swisspatat
gemacht werden konnte), werde auf die im Vorjahr mit zwei Schreiben an-
gekündigte Neuerung bei der Berechnung der Inlandleistung („Verkäufe an
Hotels, Restaurants, Kantinen und Spitäler werden bei der Berechnung der
IL nicht mehr berücksichtigt“) verzichtet und bis auf Weiteres beim Status
quo verblieben. Damit könnten weiterhin auch an gewerbliche Kunden (Ho-
tels, Restaurants, Kantinen und Spitäler [sog. HOREKA-Kanal]) gelieferte
Kartoffeln gemeldet werden.
Am 24. April 2015 teilte die Vorinstanz der A._______ AG (im Folgenden:
die Beschwerdeführerin) mit, dass die Zollkontingentszuteilung der Waren-
kategorie Speisekartoffeln für 2016 analog derjenigen im Jahre 2015 er-
folge. Bezüglich der für die Kontingentsverteilung massgebenden Inland-
leistung wurde festgehalten, dass als solche jene Menge der konsumfertig
abgepackten inländischen Speisekartoffeln gelte, welche die Abpackbe-
triebe während der Bemessungsperiode (1. Juli 2014 bis 30. Juni 2015) an
den Detailhandel sowie an den HOREKA-Kanal geliefert hätten.
Unter Hinweis auf das vorgenannte Schreiben führte die Vorinstanz am
19. August 2015 weiter aus, dass Anteile am Teilzollkontingent Nr. 14.1
nach der Inlandleistung des einzelnen Betriebs im Verhältnis zu den ge-
samten rechtmässig geltend gemachten Inlandleistungen in Prozenten zu-
geteilt würden. Bei der Kontrolle im vorangehenden Jahr sei sie auf viele
unrechtmässig gemeldete Mengen gestossen, was darauf schliessen
lasse, dass nicht allen Marktteilnehmern klar sei, welche Mengen gemeldet
werden könnten. Um solche Missverständnisse in Zukunft zu vermeiden,
betone sie noch einmal, dass Lieferungen an den Grosshandel und an Ab-
packbetriebe, die ihre Inlandleistung selber meldeten, für die Inlandleistung
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nicht berücksichtigt würden. Dasselbe gelte für Lieferungen von Abpack-
betrieben, welche nicht selber abgepackt hätten.
A.b Am 29. September 2015 meldete die Beschwerdeführerin der Vorins-
tanz eine Inlandleistung von insgesamt 3'026'325 kg (Nettogewicht).
Mit Schreiben vom 27. November 2015 teilte die Vorinstanz der Beschwer-
deführerin unter Verweis auf den Inspektionsbericht vom 23. Oktober 2015
mit, dass von der gemeldeten Inlandleistung die an den Grosshandel ge-
lieferte Menge von 2'910'342 kg nicht berücksichtigt werden könne. Des-
halb werde beabsichtigt, die Beschwerdeführerin wegen einer Widerhand-
lung i.S. des Landwirtschaftsgesetzes zu verwarnen. Die Vorinstanz gab
der Beschwerdeführerin Gelegenheit, zu dem von ihr festgestellten Sach-
verhalt schriftlich Stellung zu nehmen.
Mit Stellungnahme vom 11. Dezember 2015 (vgl. act. 13 und 14 Vorakten)
erklärte die Beschwerdeführerin, sie beliefere den Detailhandel in der Tat
meist über einen Grosshändler. Die Agrareinfuhrverordnung lege indessen
nicht fest, ob die Ware direkt oder über einen Grosshändler an den Detail-
handel geliefert werden müsse. Die Vorinstanz habe mit Schreiben vom
24. April und 19. August 2015 zugesichert, dass die Kontingentszuteilung
für das Jahr 2016 analog derjenigen im Jahre 2015 erfolgen werde, wes-
halb ihr Vorgehen gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes
verstosse.
A.c Mit Verfügung vom 30. Dezember 2015 verwarnte die Vorinstanz die
Beschwerdeführerin, brachte bei der Berechnung von deren Teilzollkontin-
gent Nr. 14.1 2'910'342 kg (Nettogewicht) in Abzug und auferlegte der Be-
schwerdeführerin für den Erlass der Verfügung eine Gebühr in der Höhe
von Fr. 213.–.
B.
Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am 28. Januar
2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, die ge-
gen sie ausgesprochene Verwarnung sei aufzuheben.
Zur Begründung macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vorinstanz
habe mit Schreiben vom 24. April 2015 zugesichert, dass die Zollkontin-
gentszuteilung für das Jahr 2016 analog zu Jahr 2015 erfolgen werde. In-
dem ihr die Vorinstanz von der für das Jahr 2016 gemeldeten Menge je-
doch einen erheblichen Teil abgezogen habe, der für die Kontingentsperi-
ode 2015 noch berücksichtigt worden sei, sei sie nicht analog zum Vorjahr
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vorgegangen und habe gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes
verstossen. Die Vorinstanz habe die Agrareinfuhrverordnung seit Jahr-
zehnten gleich angewendet. Obwohl der HOREKA-Kanal in der Verord-
nung nicht erwähnt werde, seien über Jahrzehnte auch Betrieben, die den
HOREKA-Kanal belieferten, Kontingente zugeteilt worden. Die Vorinstanz
habe auf die Kontingentszuteilung 2014 hin festgestellt, dass diese Praxis
den rechtlichen Vorgaben nicht entspreche. Dennoch habe sie auf Inter-
vention der Branchenorganisation swisspatat hin mit Schreiben vom
26. Juni 2014 mitgeteilt, dass diese Praxis nicht geändert werde, die Mel-
dungen der Inlandleistungen künftig aber über sie als Bundesamt abzuwi-
ckeln seien. Die Verordnung würde auf einen späteren Zeitpunkt hin geän-
dert. Die Beibehaltung der Praxis habe es den Lieferanten in den HO-
REKA-Kanal erlaubt, die langjährigen Beziehungen zu ihren Kunden auf-
recht zu erhalten und die Speisekartoffeln zu den gewohnten Konditionen
zu liefern. Die Nichtberücksichtigung dieses Kanals für die Inlandleistung
führe dazu, dass nur noch zum viel teureren Ausserkontingentszollansatz
(AKZA) importiert werden könne. Dies führe zu wirtschaftlichen Beeinträch-
tigungen und Wettbewerbsverzerrung. Für die Zuteilung der Kontin-
gentsanteile für das Jahr 2016 sei neu von Bedeutung, ob die Kartoffeln
direkt oder indirekt in den HOREKA-Kanal geliefert würden, was dem mit
Schreiben vom 24. April 2015 kommunizierten Grundsatz widerspreche.
Die Vorinstanz übersehe, dass der Gastwirt bzw. Kantinenbetreiber seine
Ware immer über einen (Zwischen-) Händler beziehen müsse, da ein Ab-
packbetrieb die Kartoffeln nicht so konditionieren könne, wie er es benötige
(z.T. sehr kleine Liefermengen). Von Bedeutung sei einzig, dass die Ware
letztlich im HOREKA-Kanal lande und nicht doppelt gemeldet werde. Dies
könne sie für sich selbst garantieren und beweisen. Der massgebenden
Bestimmung seien keine Angaben zu der Art des Lieferstroms zu entneh-
men, wogegen mit Bezug auf Saatkartoffeln ausdrücklich festgehalten sei,
dass diese direkt von den Saatgutproduzenten zugekauft werden müssten.
Hieraus müsse im Umkehrschluss gefolgert werden, dass es bei Speise-
kartoffeln keine Rolle spiele, ob sie direkt oder indirekt in den HOREKA-
Kanal geliefert würden. Selbst wenn die Vorinstanz berechtigt gewesen
wäre, die Kontrollen zu verschärfen und den Vertrauensgrundsatz nicht
verletzt hätte, müsse festgehalten werden, dass es sich bei den beanstan-
deten Mengen nicht um Falschmeldungen handle. Der in Frage stehende
Lieferweg sei für den HOREKA-Kanal in der Schweiz der einzige Weg, um
Kartoffeln geliefert zu erhalten.
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C.
Am 11. März 2016 beantragt die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung die
Abweisung der Beschwerde.
Sie erklärt, bereits nach der früheren Kartoffelverordnung habe als Inland-
leistung diejenige gegolten, die die Abpackbetriebe an den Detailhandel
geliefert hätten. Bis zum Jahr 2013 seien die Meldungen der Abpackbe-
triebe, die Mitglied von swisspatat gewesen seien, über die Branchenorga-
nisation erfolgt. Das Bundesamt habe die von swisspatat gemeldeten, an
den Detailhandel gelieferten Mengen von den Abpackbetrieben indirekt be-
stätigen zu lassen. Zudem habe das Amt alle Abpackbetriebe vor Ort kon-
trolliert, die erstmals Inlandleistungen gemeldet hätten. Bei seinen Kontrol-
len habe das Amt – offenbar im Gegensatz zu swisspatat – diejenigen Lie-
ferungen an den Grosshandel und an den HOREKA-Kanal, die es als sol-
che erkannt habe, abgezogen. Im Jahr 2014 hätten die Abpackbetriebe die
Meldung der Inlandleistung direkt beim Bundesamt machen müssen, wel-
ches diese stichprobeweise kontrolliert und bereinigt habe. Mit Schreiben
vom 22. Oktober 2013 an die Importeure von Speisekartoffeln sei insbe-
sondere darauf hingewiesen worden, dass "an den Detailhandel geliefert"
bedeute, dass diejenigen Mengen berücksichtigt würden, die an die End-
verbraucher verkauft würden. Verkäufe an Hotels, Restaurants, Kantinen
und Spitäler seien nicht eingeschlossen. Nachdem die Branche geltend
gemacht habe, dass der HOREKA-Kanal die Ware ebenso wie der Detail-
handel an den Endkonsumenten verkaufe, habe das Bundesamt entschie-
den, die langjährige Praxis von swisspatat weiterführen zu lassen und Lie-
ferungen an den HOREKA-Kanal an die Inlandleistung anzurechnen. Der
Hinweis auf die "analoge" Kontingentszuteilung im Schreiben vom 24. April
2015 sei ausschliesslich in diesem Sinn zu verstehen, zumal darin aus-
drücklich festgehalten sei, dass als Inlandleistung die an den Detailhandel
sowie an den HOREKA-Kanal gelieferte Menge gelte. Entsprechend habe
auch das Schreiben vom 19. August 2015 an die Beschwerdeführerin ge-
lautet. Weder den betroffenen Abpackbetrieben noch swisspatat gegen-
über sei in irgendeiner Weise kundgetan worden, dass entgegen dem kla-
ren Wortlaut der Verordnung auch Lieferungen an den Grosshandel gedul-
det würden. Selbst wenn swisspatat bei seinen Meldungen Lieferungen an
den Grosshandel nie abgezogen haben sollte, könnten solche offensicht-
lich rechtswidrig geltend gemachte Leistungen kein berechtigtes Vertrauen
in deren Einbezug begründen. Solche Lieferungen seien anlässlich von
Kontrollen nie als Inlandleistungen anerkannt und immer abgezogen wor-
den. Die Beschwerdeführerin hätte bereits durch Konsultieren der mass-
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geblichen Bestimmung erkennen können und müssen, dass die Geltend-
machung von Lieferungen an den Grosshandel rechtswidrig sei, weshalb
sie sich nicht auf den Vertrauensschutz berufen könne. "Indirekte" Liefe-
rungen an den HOREKA-Kanal, also solche, die über einen Zwischenhan-
del dorthin gelangten, seien ebenfalls nie berücksichtigt worden, da es sich
dabei auch um Lieferungen an den Grosshandel handle. Hätte der Verord-
nungsgeber sowohl Lieferungen an den Detail- als auch den Grosshandel
berücksichtigen wollen, hätte er begrifflich keine Differenzierung vorneh-
men müssen und die Formulierung "an den Handel" gewählt. Im Gegen-
satz zu der Bestimmung betreffend Saatkartoffeln sei es deshalb nicht er-
forderlich gewesen, den Begriff "direkt" auch in die Bestimmung betreffend
Speisekartoffeln aufzunehmen. Das Bundesamt habe erkannte Lieferun-
gen an Grossisten bei sämtlichen kontrollierten Abpackbetrieben abgezo-
gen und damit das Gleichbehandlungsgebot beachtet.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Der angefochtene Akt der Vorinstanz vom 30. Dezember 2015 unterliegt
als Verfügung i.S.v. Art. 5 Abs. 1 VwVG der Beschwerde an das Bundes-
verwaltungsgericht (Art. 44 VwVG i.V.m. Art. 31, Art. 33 Bst. d und Art. 37
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]
i.V.m. Art. 166 Abs. 2 LwG, zitiert in E. 2), zumal keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG greift.
Die Beschwerdeführerin ist als materielle Adressatin der angefochtenen
Verfügung durch diese besonders berührt und hat ein schutzwürdiges In-
teresse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 Bst. a bis c
VwVG). Die Anforderungen an die Beschwerdefrist (Art. 50 Abs. 1 VwVG)
sowie an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 52
Abs. 1 VwVG). Der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63
Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (vgl.
Art. 46 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist damit einzutreten.
2.
Das Landwirtschaftsgesetz vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1 in der hier
massgebenden Fassung vom 1. Januar 2015) legt innerhalb der welthan-
delsrechtlichen Verpflichtungen die Rahmenbedingungen für die Produk-
tion und den Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse fest (Art. 7 ff., Art. 21
LwG betreffend Zollkontingente).
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Die Landwirtschaftsgesetzgebung wird diesbezüglich in der – unter ande-
rem gestützt auf Art. 21 Abs. 2 sowie Art. 177 LwG – vom Bundesrat erlas-
senen Agrareinfuhrverordnung vom 26. Oktober 2011 (AEV, SR 916.01 in
der hier massgebenden Fassung vom 1. Dezember 2015, AS 2011 5325,
2012 3437, 2013 3931, 2014 4001, 2014 979, 2015 1759, 2015 323,
2015 4545, 2015 4547) konkretisiert. Danach bedarf die Einfuhr der in An-
hang 1 zu dieser Verordnung aufgeführten landwirtschaftlichen Erzeug-
nisse einer Generaleinfuhrbewilligung (Art. 1 Abs. 1 AEV). Die Zollkontin-
gente, die Teilzollkontingente und die Richtmengen sind in Anhang 3 der
Verordnung festgelegt (Art. 10 AEV). Als Inlandleistung gilt die Übernahme
von inländischen landwirtschaftlichen Erzeugnissen handelsüblicher Qua-
lität während eines festgelegten Zeitraums (Bemessungsperiode). Die Er-
zeugnisse sind im 4. Kapitel oder in den marktordnungsspezifischen Pro-
dukteverordnungen festgelegt (Art. 21 Abs. 1 AEV).
Das Teilzollkontingent Nr. 14.1 (Kartoffeln) wird gemäss Art. 37 Abs. 1 AEV
in die Warenkategorien Saatkartoffeln (Bst. a), Speisekartoffeln (Bst. b) und
Veredelungskartoffeln (Bst. c) aufgeteilt. Anteile am Teilzollkontingent Kar-
toffeln werden nach der Inlandleistung der einzelnen Organisation bzw. des
einzelnen Betriebs im Verhältnis zu den gesamten rechtmässig geltend ge-
machten Inlandleistungen in Prozenten zugeteilt (Art. 40 Abs. 1 AEV). Das
Bundesamt teilt nur Personen einen Kontingentsanteil am Teilzollkontin-
gent Kartoffeln zu, wenn ihre Inlandleistung mehr als 100 Tonnen beträgt
(Art. 40 Abs. 2 AEV). Kontingentsperiode bildet das Kalenderjahr (Art. 11
AEV). Als Bemessungsperiode gilt der Zeitraum zwischen dem 18. Monat
(Juli) und dem 7. Monat (Juni) vor der betreffenden Kontingentsperiode
(Art. 41 Abs. 2 AEV). Die Gesuche um Anteile am Teilzollkontingent Kartof-
feln müssen bis spätestens am 30. September vor Beginn der Kontingents-
periode eintreffen (Art. 42 AEV). Die geltend gemachte Inlandleistung
muss nachweisbar sein (Art. 41 Abs. 3 AEV).
3.
Die Beschwerdeführerin beantragt vorliegend ausdrücklich nur, die gegen
sie ausgesprochene Verwarnung sei aufzuheben. Sie macht jedoch auch
geltend, mit der Aberkennung der Menge von 2'910'342 kg habe die Vor-
instanz den Vertrauensgrundsatz verletzt. Auf Grund der Begründung ihrer
Beschwerde ist deshalb davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin
sinngemäss auch den in Dispositiv Ziff. 2 des angefochtenen Entscheids
verfügten Abzug der nicht als Inlandleistung anerkannten Menge bean-
standet.
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Die Beschwerdeführerin beruft sich zur Begründung ihrer Beschwerde
sinngemäss einerseits auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes, ande-
rerseits hält sie der Vorinstanz eine fehlerhafte bzw. falsche Auslegung des
anwendbaren Rechts, insbesondere von Art. 41 Abs. 1 Bst. b AEV, vor.
Die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit von Art. 41 Abs. 1 Bst. b AEV
wird von ihr indessen zu Recht nicht in Frage gestellt.
3.1 Im Rahmen der Auslegung gelten für die Normen des Verwaltungs-
rechts die üblichen Methoden der Gesetzesauslegung. Zur Anwendung ge-
langen somit die grammatikalische, historische, zeitgemässe, systemati-
sche und teleologische Auslegungsmethode. Zwar wird heute von Lehre
und Rechtsprechung auch im Verwaltungsrecht der Methodenpluralismus
bejaht, der keiner Auslegungsmethode einen grundsätzlichen Vorrang zu-
erkennt, doch steht gemäss der bundesgerichtlichen Praxis auf dem Ge-
biet des Verwaltungsrechts die teleologische Auslegungsmethode im Vor-
dergrund, wobei Ausgangspunkt jeder Auslegung der Wortlaut der Bestim-
mung bildet. An einen klaren und unzweideutigen Gesetzeswortlaut ist die
rechtsanwendende Behörde gebunden, sofern dieser den wirklichen Sinn
der Norm wiedergibt (vgl. BGE 141 V 197 E. 5.2, 141 V 221 E. 5.2.1;
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 177 ff., m.w.H.).
Nach dem klaren Wortlaut von Art. 41 Abs. 1 Bst. b AEV gilt bei Speisekar-
toffeln als Inlandleistung „die Menge der konsumfertig abgepackten inlän-
dischen Speisekartoffeln, die die Abpackbetriebe während der Bemes-
sungsperiode an den Detailhandel geliefert haben“.
Dass dieser eindeutige Wortlaut, der einzig Lieferungen an den Detailhan-
del berücksichtigt und somit implizit solche an den Grosshandel für die Be-
rechnung der Inlandleistung ausschliesst, den wirklichen Sinn der Norm
nicht wiedergäbe, ist nicht ersichtlich.
Der Bundesrat hat nach der Botschaft vom 26. Juni 1996 zur Reform der
Agrarpolitik, Zweite Etappe (Agrarpolitik 2002), Neues Landwirtschaftsge-
setz (BBl 1996 IV 1 ff., 119, nachfolgend Botschaft) dafür zu sorgen, dass
die gleiche Inlandware nicht missbräuchlich, in Umgehung des gesetzge-
berischen Willens auf den verschiedenen Vermarktungsstufen mehrmals
als Inlandleistung angerechnet wird (vgl. auch Urteil des BVGer
A-2206/2007 vom 24. November 2008 E. 2.3.4). In derselben Botschaft
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wird mit Bezug auf Inlandleistung bei Schlachtvieh und Fleisch zudem fest-
gehalten, dass es bei der Festlegung von Leistungskriterien nicht allein da-
rum gehe, nur echte Leistungen zu berücksichtigen. Die zu erbringenden
Leistungen müssten insbesondere auch quantifizierbar, erfassbar und kon-
trollierbar sein, wobei die Wahl der Kriterien so getroffen werden sollte,
dass Missbräuche weitgehend ausgeschaltet werden können (vgl.
Botschaft, BBl 1996 IV 160).
Der Schluss nur Leistungen an den Detailhandel bzw. – wie hier zur Dis-
kussion stehend – nur direkte Leistungen in den HOREKA-Kanal und keine
Leistungen an bzw. über den Grosshandel als Inlandleistung anzuerken-
nen, ist mit diesen Zielsetzungen ohne Weiteres vereinbar; ungeachtet
dessen, dass der Wortlaut der Bestimmung von Art. 41 Abs. 1 Bst. b AEV –
anders als derjenige von Art. 41 Abs. 1 Bst. a – diese Unterscheidung nicht
explizit vorsieht.
Entscheidend ist einzig, dass die Beschwerdeführerin, die sowohl gemäss
Art. 41 Abs. 3 AEV als auch nach der allgemeinen Beweislastregel von
Art. 8 ZGB beweispflichtig wäre, nicht geltend macht – und auch sonst
nichts vorliegt, aus dem sich schliessen liesse –, dass die Unternehmen,
die sie beliefert hat (vgl. Tabelle zum Inspektionsbericht vom 23. Oktober
2010, act. 9 Vorakten), im Detailhandel tätig wären. Vielmehr räumt die Be-
schwerdeführerin mit Mail vom 11. Dezember 2015 ein, den Detailhandel
meist über einen Grosshändler beliefert zu haben.
Die Vorinstanz hat somit die an diese Unternehmen gelieferte Menge von
2'910'342 kg zu Recht nicht als Inlandleistung im Sinne von Art. 41 Abs. 1
Bst. b AEV anerkannt.
3.2 Die Beschwerdeführerin beruft sich im Zusammenhang mit der aus ih-
rer Sicht im Jahr 2016 erstmals vorgenommenen Unterscheidung zwi-
schen der direkten bzw. indirekten Lieferung in den HOREKA-Kanal – ins-
besondere mit Blick auf die Schreiben der Vorinstanz vom 26. Juni 2014
und 24. April 2015 – auf den Anspruch auf Schutz berechtigten Vertrauens
in staatliches Verhalten. Dieser auf den in Art. 9 BV verankerten Grundsatz
von Treu und Glauben gestützte Anspruch setzt praxisgemäss eine Grund-
lage voraus, auf welche die betroffene Person mit Recht vertrauen durfte
und gestützt auf welche sie nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie
nicht mehr rückgängig machen kann (vgl. BGE 141 I 161 E. 3.1; 131 II 627
E. 6.1).
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Dass die Beschwerdeführerin im Vertrauen auf ein bestimmtes Verhalten
der Vorinstanz Dispositionen getroffen hätte, ist nicht erkennbar und wird
von ihr im vorliegenden Verfahren auch nicht geltend gemacht. Allfällige
auf Treu und Glauben gestützte Ansprüche der Beschwerdeführerin könn-
ten bereits aus diesem Grund nicht anerkannt werden (vgl. BGE 141 I 161
E. 3.1).
Ein Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusi-
cherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhal-
ten der Behörde, bestünde im Übrigen nur dann, wenn das behördliche
Verhalten sich auf eine konkrete, die betreffende Person berührende An-
gelegenheit bezöge, die Behörde, welche gehandelt hat, hierfür zuständig
wäre oder der Rechtsuchende sie aus zureichenden Gründen als zustän-
dig hätte betrachten dürfen und die Unrichtigkeit nicht ohne weiteres hätte
erkennen können (vgl. BGE 141 I 161 E. 3.1).
Auch diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nicht erfüllt: Was
den "Serienbrief an die Importeure von Speisekartoffeln" vom 26. Juni 2014
betrifft, auf den sich die Beschwerdeführerin beruft, ist festzuhalten, dass
sich dieser weder individuell an sie richtet, noch die hier zu beurteilende
Kontingentsperiode betrifft. Damit kann dieses Schreiben wesensgemäss
keine Zusicherung mit Bezug auf die Inlandleistung der Beschwerdeführe-
rin für die Kontingentsperiode 2016 enthalten. Das Schreiben vom 24. April
2015 betrifft demgegenüber zwar die Inlandleistung für die Kontingentspe-
riode 2016, ist jedoch wiederum sehr allgemein gehalten; zu der Frage ob
eine bestimmte Lieferung die Voraussetzungen für die Inlandleistung er-
füllt, wird keine Aussage gemacht. Etwas anderes lässt sich auch aus dem
Schreiben vom 19. August 2015 nicht ableiten; enthält doch auch dieses
keine Angaben, aus denen sich eine Vertrauensgrundlage ergeben könnte.
Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehmlassung vom 11. März 2016 denn
auch aus, auch im Vorjahr seien Lieferungen an den Grosshandel nicht
berücksichtigt worden, sofern sie als solche erkennbar gewesen seien. Sie
habe solche Lieferungen anlässlich von Kontrollen nie als Inlandleistungen
anerkannt und immer in Abzug gebracht. Auch "indirekte" Lieferungen an
den HOREKA-Kanal, also solche, die über einen Zwischenhandel dorthin
gelangten, habe das Bundesamt nie berücksichtigt, da es sich dabei um
nichts anderes als um Lieferungen an den Grosshandel handle. Bei seinen
Kontrollen habe das Amt – offenbar im Gegensatz zu swisspatat – diejeni-
gen Lieferungen an den Grosshandel und an den HOREKA-Kanal, die es
als solche erkannt habe, abgezogen. Auf Grund der klaren Rechtslage sei
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Seite 11
das Bundesamt immer davon ausgegangen, dass auch swisspatat Liefe-
rungen an den Grosshandel und an den HOREKA-Kanal abziehe.
Die Beschwerdeführerin macht nicht substantiiert geltend, dass diese Aus-
führungen nicht zuträfen, sie hat auch nichts ins Recht gelegt, dass diese
Ausführungen widerlegen würde. Die Vorinstanz hat somit in glaubwürdi-
ger Weise dargelegt, dass sie zwar die Kontrollen der Meldungen ver-
schärft hat, was wesensgemäss dazu führt, dass zu Unrecht als Inlandleis-
tung gemeldete Lieferungen der Abpackbetriebe vermehrt erkannt werden.
Dass sie zuvor bewusst eine gesetzwidrige Praxis ausgeübt oder geduldet
und dadurch eine Grundlage für aus dem Vertrauensschutz fliessende An-
sprüche geschaffen hätte, kann aber auch daraus nicht geschlossen wer-
den.
4.
Wie ausgeführt, stellen die Lieferungen der Beschwerdeführerin im Um-
fang von 2'910'342 kg entgegen deren Meldung keine Inlandleistung i.S.v.
Art. 41 Abs. 1 Bst. b AEV dar.
Die Vorinstanz geht somit zu Recht davon aus, dass mit der unzulässigen
Meldung eine Widerhandlung gegen die AEV vorliegt.
Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachte generelle Kritik am Vorge-
hen der Vorinstanz vermag daran nichts zu ändern.
Das LwG sieht bei Widerhandlungen gegen dessen Ausführungsbestim-
mungen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verschiedene
Verwaltungsmassnahmen vor: Verwarnung; Entzug von Anerkennungen,
Bewilligungen, Kontingenten und dergleichen; Ausschluss von Berechti-
gungen; Ausschluss von der Direktvermarktung; Ablieferungs- , Annahme-
und Verwertungssperre; Ersatzvornahme auf Kosten der die Bestimmun-
gen und Verfügungen verletzenden Person sowie der mit Aufgaben betrau-
ten Organisation; die Beschlagnahme sowie die Belastung mit einem Be-
trag bis höchstens Fr. 10‘000.– (Art. 169 Abs. 1 Bst. a bis h LwG).
Die von der Vorinstanz gegen die Beschwerdeführerin mit der angefochte-
nen Verfügung ausgesprochene – in Art. 169 Abs. 1 Bst. a LwG als mildes-
tes Mittel vorgesehene – Verwarnung erscheint unter diesen Umständen
als verhältnismässig und ist nicht zu beanstanden.
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Seite 12
5.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet. Sie ist daher abzu-
weisen.
6.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind die in der Höhe von
Fr. 1‘000.– der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 63
Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]). Dieser Betrag ist dem von der Beschwerdeführe-
rin geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– zu entnehmen.
7.
Der unterliegenden Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zu-
zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE) und ebenso wenig
der Vorinstanz (Art. 7 Abs. 3 VGKE).

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Seite 13
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1‘000.– werden der Beschwer-
deführerin auferlegt. Dieser Betrag wird dem von der Beschwerdeführerin
geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– entnommen.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
– das Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF
(Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Vera Marantelli Kinga Jonas


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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel
und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-
weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule-
gen (Art. 42 BGG).

Versand: 12. Oktober 2016