B-6123/2011 - Abteilung II - Öffentliches Beschaffungswesen - Beschaffungswesen - Projekt Nr. 80279; N01/36, Grü...

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung II
Postfach
CH­3000 Bern 14
Telefon +41 (0)58 705 25 60
Fax +41 (0)58 705 29 80

Geschäfts­Nr. B­6123/2011
stm/bau/gys
Zw i s ch enen t s ch e i d
vom   8 .   D e z embe r   2 0 1 1
Besetzung Richter Marc Steiner (Vorsitz),
Richter Francesco Brentani, Richter David Aschmann,
Gerichtsschreiberin Laura Melusine Baudenbacher.
Parteien A. _____ AG, Thunstrasse 101a, 3006 Bern, 
vertreten durch Rechtsanwältin Andrea Kaiser, 
Advokatur Notariat Lemann, Walz & Partner, 
Speichergasse 5, Postfach 484, 3000 Bern 7 Bärenplatz,
Beschwerdeführerin, 
gegen
Bundesamt für Strassen ASTRA, Filiale Winterthur, 
Grüzefeldstrasse 41, 8404 Winterthur, 
Vergabestelle, 
Gegenstand Beschaffungswesen ­ Projekt Nr. 80279; N01/36, Grünau, 
Lärmschutzmassnahmen Gebäude (Zuschlag SIMAP 
Nr. 700349 sowie Ausschlussverfügung vom 21. Oktober 
2011).
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Das Bundesverwaltungsgericht stellt fest:
A. 
Am 10. Juni 2011 schrieb das Bundesamt für Strassen ASTRA, Abteilung 
Strasseninfrastruktur,  Filiale  Winterthur  (im  Folgenden:  Vergabestelle), 
auf  der  Internetplattform  SIMAP  unter  dem  Projekttitel  "Ingenieur  für 
Planung  und  Bauleitung  von  Lärmschutzmassnahmen"  als 
Baudienstleistungsauftrag  ("Dienstleistungskategorie CPC:  [27] Sonstige 
Dienstleistungen")  bezeichnete  Arbeiten  im  offenen  Verfahren  aus 
(Meldungsnummer  637095).  Gemäss  Punkt  2.5  der  Ausschreibung 
umfasst die gestellte Aufgabe die Planung und Bauleitung für die aus der 
Auflage  N01/36,  Grünau,  anfallenden  Lärmschutzmassnahmen  an 
Gebäuden.  Als Offerteingabetermin wurde  der  22.  Juli  2011  festgesetzt 
(Punkt 1.4 der Ausschreibung).
B. 
Nachdem die Anbieter von der Gelegenheit, Fragen zu stellen, Gebrauch 
gemacht hatten, und diese am 30. Juni 2011 beantwortet worden waren, 
gingen fristgerecht sieben Angebote ein, darunter dasjenige der A. _____ 
AG, Bern, sowie dasjenige der B. _____ AG, Zürich. 
C. 
Der  Zuschlag  an  die  B.  _____  AG,  Zürich  (im  Folgenden: 
Zuschlagsempfängerin),  wurde  am  21. Oktober  2011  unter  der  SIMAP­
Meldungsnummer 700349 veröffentlicht. Mit Schreiben vom gleichen Tag 
wurde  die  A.  _____  AG,  Bern,  über  den  Zuschlag  sowie  über  den 
Ausschluss ihres Angebots von der Bewertung orientiert. Zur Begründung 
des Ausschlusses wurde angeführt, die Anbieterin habe fälschlicherweise 
einen Zeitmitteltarif offeriert.
D. 
Gegen  die  Ausschluss­  sowie  die  Zuschlagsverfügung  erhob  die  A. 
_____  AG  (im  Folgenden:  Beschwerdeführerin)  mit  Eingabe  vom  9. 
November  2011  Beschwerde  beim  Bundesverwaltungsgericht.  Sie 
beantragt  in  der  Hauptsache  die  Aufhebung  der  Ausschluss­  und  der 
Zuschlagsverfügung  sowie  die  Rückweisung  an  die  Vergabestelle  zur 
Neubeurteilung.  In  prozessualer  Hinsicht  ersucht  sie  um  Erteilung  der 
aufschiebenden  Wirkung.  Im  Rahmen  der  Begründung  macht  die 
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Beschwerdeführerin  insbesondere geltend,  es  sei  kein Ausschlussgrund 
erfüllt,  namentlich nicht  derjenige des Formfehlers  im Sinne von Art.  19 
Abs.  3  BöB.  Sie  habe  ausserdem  aufgrund  der  Antworten  auf  die 
Anbieterfragen  darauf  vertrauen  dürfen,  dass  ihr  Angebot  den 
Anforderungen entspricht.
E. 
Mit  superprovisorischer Anordnung  vom 10. November  2011 untersagte 
der  Instruktionsrichter bis zum Entscheid über den Antrag betreffend die 
Erteilung  der  aufschiebenden  Wirkung  alle  Vollzugsvorkehrungen, 
namentlich  den  Vertragsschluss  mit  der  Zuschlagsempfängerin.  Zudem 
wurde die Vergabestelle aufgefordert, dem Bundesverwaltungsgericht bis 
zum 23. November 2011 die vollständigen Akten betreffend das in Frage 
stehende Vergabeverfahren einzureichen und innerhalb der gleichen Frist 
zu  den  prozessualen  Anträgen  der  Beschwerdeführerin  Stellung  zu 
nehmen.
F. 
Die Vergabestelle beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 23. November 
2011 die Abweisung der Beschwerde sowie des Antrags um Gewährung 
der  aufschiebenden  Wirkung.  Betreffend  die  Akteneinsicht  ersucht  die 
Vergabestelle  das  Bundesverwaltungsgericht  um  Beschränkung  der 
Einsicht, soweit es sich um die Offerten der Konkurrenten handle. Auch 
der Evaluationsbericht  inkl. Beilagen sei von der Einsicht auszunehmen, 
da  auch  diese  Unterlagen  Geschäftsgeheimnisse  enthalten  würden. 
Materiell  stellt  sich  die  Vergabestelle  auf  den  Standpunkt,  die 
Beschwerde  erweise  sich  als  aussichtslos,  da  für  verschiedene 
Honorarkategorien  Stundenansätze  zu  offerieren  gewesen  seien, 
wogegen die Beschwerdeführerin  für sämtliche Honorarkategorien einen 
gemittelten Stundenansatz offeriert habe. Demnach habe die Offerte der 
Beschwerdeführerin  ausgeschlossen  werden  müssen.  Angesichts  der 
klaren  Prozessprognose  erübrige  sich  die  Frage,  ob  überwiegende 
öffentliche  Interessen wie Dringlichkeit der Erteilung der aufschiebenden 
Wirkung entgegenstünden.
G. 
Die  Zuschlagsempfängerin,  welcher  mit  Verfügung  vom  10.  November 
2011 Frist bis zum 23. November 2011 zur  freigestellten Stellungnahme 
angesetzt worden war, verzichtete stillschweigend auf die Teilnahme am 
Verfahren.
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H. 
Am  25.  November  2011  stellte  das  Bundesverwaltungsgericht  der 
Beschwerdeführerin diejenigen Aktenstücke zu,  in Bezug auf welche die 
Vergabestelle  keine  Vorbehalte  angebracht  hatte.  Zugleich  wurde  der 
Vergabestelle  ein  Abdeckungsvorschlag  betreffend  den 
Evaluationsbericht und der dazugehörigen Beilage 1 ("Evaluationstabelle: 
Prüfung  auf  Vollständigkeit  und  Eignungskriterien")  zur  umgehenden 
Stellungnahme  zugestellt.  Zudem  wurde  die  Vergabestelle  ersucht,  die 
fehlende Seite 8 des Evaluationsberichts nachzureichen. Mit Faxeingabe 
vom 28. November 2011 reichte die Vergabestelle die fehlende Seite des 
Evaluationsberichtes  nach  und  machte  zunächst  geltend,  der 
Evaluationsbericht  sei  vertraulich  zu  behandeln,  weil  er  zu  den  in  der 
Beschwerde  gerügten  Punkten  nichts  beitrage.  Mit  zweiter  Faxeingabe 
vom  gleichen  Tage  unterbreitete  die  Vergabestelle  indessen  eigene 
Abdeckungsvorschläge.  Entsprechend  wurde  der  Evaluationsbericht 
nebst  der  Beilage  1  der  Beschwerdeführerin  in  dieser  Form  zugestellt, 
wobei  erwägungsweise  festgehalten  wurde,  dass  damit  der 
Schriftenwechsel  mit  Blick  auf  den  Entscheid  betreffend  die 
aufschiebende  Wirkung  prima  facie  als  geschlossen  betrachtet  werden 
könne.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
1.1. Gegen die Erteilung des Zuschlages durch die Vergabestelle  ist  im 
Anwendungsbereich  des  Bundesgesetzes  über  das  öffentliche 
Beschaffungswesen  vom  16.  Dezember  1994  (BöB,  SR  172.056.1)  die 
Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  zulässig  (Art.  29  Bst.  a 
i.V.m.  Art.  27  Abs.  1  BöB).  Dabei  ist  es  im  offenen  Verfahren  nach 
ständiger Rechtsprechung zulässig, den Ausschluss von Anbietern – wie 
im  vorliegenden  Fall  –  erst  mit  dem  Zuschlag  zu  eröffnen 
(Zwischenentscheid B­504/2009 vom 3. März 2009 E. 3 mit Hinweisen). 
Die  Anfechtung  des  mit  dem  Zuschlag  erfolgten  Ausschlusses  ist 
ausserdem  fristgerecht  erfolgt.  Das  Bundesverwaltungsgericht 
entscheidet  auch  über  Gesuche  um  Erteilung  der  aufschiebenden 
Wirkung (Art. 28 Abs. 2 BöB). 
1.2.  Das  BöB  erfasst  nur  Beschaffungen,  welche  dem  GATT/WTO­
Übereinkommen  vom  15.  April  1994  über  das  öffentliche 
Beschaffungswesen  (Government  Procurement  Agreement  [GPA,  SR 
0.632.231.422]) unterstellt sind (BVGE 2004/48 E. 2.1 mit Hinweisen). Als 
Teil  der  Bundesverwaltung  untersteht  die  Vergabestelle  jedenfalls  dem 
BöB (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BöB). Die Vergabestelle geht zunächst in Ziffer 
1.8 der Ausschreibung vom 10. Juni 2011 von einer Dienstleistung aus. 
Nach Art. 5 Abs. 1 Bst. b BöB bedeutet der Begriff "Dienstleistung" einen 
Vertrag über die Erbringung einer Dienstleistung nach Anhang 1 Annex 4 
GPA  (BVGE  2008/48  E.  2.3).  Für  die  Zuordnung  massgebend  ist  die 
provisorische  Zentrale  Produkteklassifikation  der  Vereinten  Nationen 
(CPCprov;  vgl.  dazu  das Urteil  B­1773/2006  vom  25.  September  2011, 
auszugsweise  publiziert  in  BVGE  2008/48,  nicht  publizierte  E.  3.1). Die 
Angabe  "CPV  71541000  –  Projektmanagement  im  Bauwesen"  in  Ziffer 
2.4 der Ausschreibung entspricht der Sache nach einer Dienstleistung der 
CPC­Referenznummer  867,  welche  im  Anhang  1  Annex  4  GPA 
aufgeführt  ist.  Aufgrund  der  Offertpreise,  welche  gemäss  dem 
Evaluationsbericht  für  die Zuschlagsempfängerin mit  rund Fr.  500'000.­­ 
zugrunde gelegt worden sind, sind die gemäss Art. 6 Abs. 1 Bst. b BöB 
bzw. Art. 6 Abs. 2 BöB i.V.m. Art. 1 Bst. b Verordnung des EVD über die 
Anpassung  der  Schwellenwerte  im  öffentlichen  Beschaffungswesen  für 
das  zweite  Semester  des  Jahres  2010  und  das  Jahr  2011  (SR 
172.056.12)  geltenden  Schwellenwerte  zweifelsfrei  überschritten. 
Demnach  fällt  die  in  Frage  stehende  Beschaffung  –  wovon  im Übrigen 
auch die Vergabestelle ausgeht – prima facie in den Anwendungsbereich 
des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen.
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1.3.  Das  Verfahren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  bestimmt  sich 
nach  dem  Bundesgesetz  vom  20.  Dezember  1968  über  das 
Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR  172.021),  soweit  das  BöB  und  das 
Verwaltungsgerichtsgesetz  vom 17. Juni 2005  (VGG, SR 173.32) nichts 
anderes bestimmen (Art. 26 Abs. 1 BöB und Art. 37 VGG). Gemäss Art. 
31 BöB kann die Unangemessenheit vor Bundesverwaltungsgericht nicht 
gerügt werden.
1.4. Über  das  Begehren  um  Erteilung  der  aufschiebenden  Wirkung  im 
Rahmen  der  Anfechtung  eines  Zuschlags  entscheidet  das 
Bundesverwaltungsgericht  gemäss  ständiger  Praxis  in  Dreierbesetzung 
(Zwischenentscheid  des  BVGer  B­3402/2009  vom  2.  Juli  2009, 
auszugsweise publiziert in BVGE 2009/19, E. 1.2 mit Hinweisen).
2. 
Gegenstand  des  vorliegenden  Zwischenentscheides  bildet  allein  der 
Antrag auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Im Unterschied zu Art. 
55 Abs. 1 VwVG sieht Art. 28 Abs. 1 BöB vor, dass der Beschwerde von 
Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung zukommt. Demnach kann 
diese  vom Bundesverwaltungsgericht  nur  auf Gesuch  hin  erteilt werden 
(Art.  28  Abs.  2  BöB).  Vorliegend  enthält  die  Beschwerde  ein 
entsprechendes Begehren.
2.1. Das BöB nennt keine Kriterien, welche für die Frage der Gewährung 
oder Verweigerung der aufschiebenden Wirkung zu berücksichtigen sind. 
Es  können  indes  die  Grundsätze  übernommen  werden,  die 
Rechtsprechung und Lehre zur Anwendung von Art. 55 VwVG entwickelt 
haben. Danach  ist  anhand einer  Interessenabwägung  zu prüfen,  ob die 
Gründe, die für eine sofortige Vollstreckbarkeit sprechen, gewichtiger sind 
als jene, die für die gegenteilige Lösung angeführt werden können (BGE 
129  II  286  E.  3;  Zwischenentscheid  des  Bundesverwaltungsgerichts  B­
6837/  2010  vom  16.  November  2010  E.  2.1  mit  Hinweisen).  Dass  der 
Gesetzgeber  im  BöB  den  Suspensiveffekt  in  Abweichung  zum  VwVG 
nicht von Gesetzes wegen gewährte,  zeigt, dass er sich der Bedeutung 
dieser Anordnung im Submissionsrecht bewusst war und eine individuelle 
Prüfung dieser Frage als notwendig erachtete, nicht aber, dass er diesen 
nur  ausnahmsweise  gewährt  haben  wollte  (vgl.  zum  Ganzen  den 
Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsgerichts B­3402/2009 vom 2. 
Juli  2009,  auszugsweise  publiziert  in  BVGE  2009/19,  E.  2.1  mit 
Hinweisen).
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2.2. Liegt ein Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung vor, so 
ist  im  Sinne  einer  prima­facie­Würdigung  der  materiellen  Rechtslage  in 
einem  ersten  Schritt  zu  prüfen,  ob  aufgrund  der  vorliegenden  Akten 
davon auszugehen  ist,  dass  die Beschwerde offensichtlich  unbegründet 
ist.  Ist dies der Fall,  ist die aufschiebende Wirkung von vornherein nicht 
zu  gewähren.  Werden  der  Beschwerde  hingegen  Erfolgschancen 
zuerkannt oder bestehen darüber Zweifel, so  ist über das Begehren um 
aufschiebende Wirkung aufgrund der erwähnten Interessenabwägung zu 
befinden. In die Abwägung einzubeziehen sind nach der ständigen Praxis 
der  Eidgenössischen  Rekurskommission  für  das  öffentliche 
Beschaffungswesen  (BRK),  die  sich  das  Bundesverwaltungsgericht  mit 
dem Entscheid BVGE 2007/13  (E. 2.2)  im Grundsatz zu eigen gemacht 
hat,  einerseits  die  Interessen  der  Beschwerdeführerin  an  der 
Aufrechterhaltung  der  Möglichkeit,  den  Zuschlag  zu  erhalten,  wobei 
zugleich  ein  gewichtiges  öffentliches  Interesse  an  der  Gewährung 
effektiven  Rechtsschutzes  besteht  (Zwischenentscheid  des 
Bundesverwaltungsgerichts  B­6177/2008  vom  20. Oktober  2008  E. 2). 
Diesen  gegenüber  stehen  die  öffentlichen  Interessen,  die  die 
Auftraggeberin wahrzunehmen hat. So wird in der GATT­Botschaft 2 vom 
19. September 1994 namentlich  festgehalten, gegen den automatischen 
Suspensiveffekt spreche die Gefahr von Verzögerungen und erheblichen 
Mehrkosten (BBl 1994 IV 950 ff., insbes. S. 1197; vgl. auch S. 1199; vgl. 
zum Ganzen den Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsgerichts B­
3402/2009 vom 2. Juli  2009, auszugsweise publiziert  in BVGE 2009/19, 
E. 2.1). Entsprechend hält das Bundesgericht im Rahmen der Auslegung 
von Art. 17 Abs. 2 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche 
Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB; SR 172.056.4) fest, dass 
dem  öffentlichen  Interesse  an  einer  möglichst  raschen  Umsetzung  des 
Vergabeentscheides  von  vornherein  ein  erhebliches  Gewicht  zukommt 
(Urteil  des Bundesgerichts  2P.103/2006  vom 29. Mai  2006 E.  4.2.1 mit 
Hinweisen;  in  diesem  Sinne  auch  BVGE  2008/7  E. 3.3).  Auch  allfällige 
Interessen  Dritter,  namentlich  der  übrigen  an  einem 
Beschaffungsgeschäft  Beteiligten,  sind  nach  der  ständigen  Praxis  zu 
berücksichtigen.  Ausgangspunkt  muss  dabei  –  insbesondere  auch  in 
Anbetracht  der  Zielsetzung  von Art.  XX  Ziff.  2  und  7  Bst.  a GPA  –  die 
Gewährung  eines  effektiven  Rechtsschutzes  und  die  Verhinderung  von 
Zuständen  sein,  welche  das  Rechtsmittel  illusorisch  werden  lassen 
(BVGE 2007/13 E. 2.2 mit Hinweisen).
3. 
3.1.  Die  Vergabestelle  beruft  sich  im  vorliegenden  Fall  auf  den 
Ausschlussgrund  des  wesentlichen  Formfehlers  im  Sinne  von  Art.  19 
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Abs.  3  BöB.  Die  Beschwerdeführerin  macht  dazu  geltend,  ihre 
vollständige Offerte könne in diesem Sinne nicht als fehlerhaft und schon 
gar nicht als mit einem wesentlichen Formfehler behaftet gelten. Dazu ist 
zunächst  losgelöst vom zu beurteilenden Sachverhalt  festzuhalten, dass 
der  Beschwerdeführerin  zuzustimmen  ist,  wenn  sie  ausführt,  dass  sich 
Art. 19 Abs. 3 BöB auf Art. 19 Abs. 1 BöB bezieht, wonach die Anbieter 
ihre  Anträge  auf  Teilnahme  und  ihr  Angebot  schriftlich,  vollständig  und 
fristgerecht zureichen haben. Dieser Regel  liegt der Gedanke zugrunde, 
dass  die  Vergabestelle  aufgrund  der  eingereichten  Offerten  direkt  zur 
Vergabe  des  Auftrags  schreiten  können  soll  (Zwischenentscheid  B­
1774/2006  vom  13. März  2007,  publiziert  in  BVGE  2007/13,  E.  3.1  mit 
Hinweisen). Die Rechtsprechung hat indessen stets betont, dass auch die 
Entgegennahme  eines  Angebots,  das  den  Vorschriften  der 
Ausschreibung  und  der Unterlagen  nicht  entspricht,  im Hinblick  auf  das 
Gebot  der  Gleichbehandlung  der  Anbieter  wie  auch  dasjenige  der 
Transparenz problematisch ist (BVGE 2007/13 E. 3.1; Entscheid der BRK 
vom  23.  Dezember  2005,  veröffentlicht  in  VPB  70.33,  E.  2a/aa).  Ein 
Ausschluss aus formellen Gründen ist namentlich wegen eigenmächtiger 
Änderung der Angebotsbedingungen vorgesehen. Dies auch dann, wenn 
in  der  Folge  das  wirtschaftlich  günstigste  Angebot  nicht  berücksichtigt 
werden kann (BVGE 2007/13 E. 3.3; Urteil B­5084/2007 vom 28. Januar 
2008 E. 2.1). 
3.2.  Gemäss  Art.  29  Abs.  1  BV  liegt  ein  verpönter  überspitzter 
Formalismus  vor,  wenn  für  ein  Verfahren  rigorose  Formvorschriften 
aufgestellt  werden,  ohne  dass  die  Strenge  sachlich  gerechtfertigt  wäre, 
oder  wenn  die  Behörde  formelle  Vorschriften mit  übertriebener  Schärfe 
handhabt.  Durch  ein  derartiges  Vorgehen  wird  die  Formstrenge  zum 
blossen Selbstzweck, womit die Verwirklichung des materiellen Rechts in 
unhaltbarer Weise erschwert oder gar verhindert wird (BGE 132 I 249 E. 
5). Aus dem Verbot des überspitzten Formalismus wie auch aus Art. 9 BV 
kann  die  Verpflichtung  der  Behörde  abgeleitet  werden,  den  Privaten  in 
gewissen  Situationen  von  Amtes  wegen  auf  Verfahrensfehler 
hinzuweisen,  die er  begangen hat  oder  im Begriffe  ist  zu begehen  (vgl. 
zum  Ganzen  BVGE  2007/13  E.  3.2  mit  Hinweisen).  Der  Offerent  darf 
nicht  schon  wegen  unbedeutender  Mängel  der  Offerte  oder  eines 
Verhaltens  mit  Bagetellcharakter  ausgeschlossen  werden  (BVGE 
2007/13  E.  3.3;  PETER  GALLI/ANDRÉ  MOSER/ELISABETH  LANG/EVELYNE 
CLERC,  Praxis  des  öffentlichen  Beschaffungsrechts,  1.  Band,  2.  Aufl., 
Zürich  2007, Rz.  281 mit Hinweisen). Demgegenüber  sind Offerten,  die 
unvollständig  sind  in  Bezug  auf  Angaben,  die  sich  auf  das  Preis­
Leistungs­Verhältnis  auswirken,  grundsätzlich  auszuschliessen  (vgl.  zu 
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Seite 9
den Grenzen der Offertbereinigung insbesondere BVGE 2007/13 E. 3.4). 
Zusammenfassend  lässt  sich  sagen,  dass  drei  Kategorien  von  den 
Anforderungen  nicht  entsprechenden  Offerten  zu  unterscheiden  sind: 
Eine  erste  Kategorie  umfasst  Angebote,  welche  die  Vergabestelle 
aufgrund  ihrer  Mängel  nicht  ohne  Verletzung  des  Transparenz­  und 
Gleichbehandlungsgebots  in  die  Bewertung  einbeziehen  kann,  also 
ausschliessen  muss.  Eine  zweite  Kategorie  von  Offerten  ist  dadurch 
gekennzeichnet,  dass  die  Vergabestelle  sie  durch  Rückfragen  auf  den 
verlangten Stand bringen darf, aber nicht muss; die Vergabestelle verfügt 
demnach  in diesem Rahmen über einen gewissen Ermessensspielraum 
(BVGE  2007/13  E.  6.2).  Die  dritte  und  letzte  Kategorie  lässt  sich  so 
umschreiben,  dass  die  Mängel  des  Angebots  derart  geringfügig  sind, 
dass die Vergabestelle zur Bereinigung derselben Hand bieten muss (vgl. 
zum  Ganzen  BVGE  2007/13  E.  3.3  sowie  den  Zwischenentscheid  B­
7393/2008 vom 14. Januar 2009 E. 3.1 und das Urteil B­8061/2010 vom 
18. April 2011 E. 6.1).
4. 
4.1.  Zum  vorliegend  relevanten  Sachverhalt  ist  zunächst  festzuhalten, 
dass  der  Vertragsentwurf  gemäss  den  Ausschreibungsunterlagen  in 
Bezug auf die Vergütung  in Punkt 4.1.2 die Vorgabe enthält, dass nach 
erbrachtem  Zeitaufwand  vergütet  wird,  wobei  Stundenansätze  exkl. 
MWST  für  verschiedene Kategorien  von Mitarbeitern  zu  offerieren  sind. 
Entsprechend  sind  als  Anhang  1  des  Vertragsentwurfs  Mitarbeiterlisten 
vorgesehen,  welche  diese  den  Kategorien  im  Sinne  von  Punkt  4.1.2 
zuordnen. Dies ergibt sich aus dem Originaldokument wie folgt:
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In  Punkt  4.1.2  des  Vertragsentwurfs  wird  ausserdem  auf  die 
Leistungstabelle  gemäss  Beilage  2.3.1  verwiesen,  welche  ihrerseits 
folgende Struktur aufweist:
Aus den entsprechenden Erläuterungen geht einerseits hervor, dass die 
zu  offerierende  Gesamtstundenzahl  nicht  variabel,  sondern  auf  4500 
festgesetzt  ist.  In  diesem  Punkt  entspricht  die  Offerte  der 
Beschwerdeführerin  zwar  den  Vorgaben,  indessen  hat  sie  prima  facie 
entgegen  den  Vorgaben  der  Vergabestelle  für  alle  Kategorien  den 
gleichen  Stundenansatz  offeriert.  Die  Leistungstabelle  stellt  ausserdem 
klar,  dass  die  offerierte  Honorarsumme  für  die  fix  zu  offerierenden 
Stundenzahlen als Grundlage dient  für die Bewertung der Angebote mit 
Blick auf das Zuschlagskriterium Preis. Aus der Ausschreibung vom 10. 
Juni  2011  ergibt  sich  wiederum,  dass  die  Referenzen  der 
Schlüsselpersonen mit 10 Prozent und der Preis mit 70 Prozent gewichtet 
werden (Punkt 3.9). Ausserdem wird als Subkriterium des mit 20 Prozent 
veranschlagten  Kriteriums  "Auftragsanalyse"  die  "Beurteilung  und 
Analyse der Stundenvorgaben der Bauherrschaft" mit 6 Prozent gewichtet 
(ebenfalls Punkt 3.9). Auch aus dieser Umschreibung wird das Konzept 
der  Vergabestelle  erkennbar  bestätigt,  wonach  von  der  vorgegebenen 
Stundenzahl nicht abgewichen werden soll. Die Ausschreibung wiederum 
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ist  unangefochten  in  Rechtskraft  erwachsen.  Die  Beschwerdeführerin 
bestreitet  trotz der hohen Gewichtung des Preises mit  70 Prozent denn 
auch  nicht  die  Vergaberechtskonformität  der  Vorgabe  in  Bezug  den 
Stundenaufwand (vgl. dazu das Urteil B­8061/2010 vom 18. April 2011 E. 
6.5 f.), nachdem sie diesen entsprechend den Ausschreibungsunterlagen 
offeriert  und  den  vorgegebenen  Stundenaufwand  von  insgesamt  4500 
Stunden  unter  Punkt  2.3.2.4  (statt  wie  vorgesehen  unter  Punkt  2.3.2.1) 
als  plausibel  bezeichnet  hat.  Vielmehr  macht  sie  geltend,  ihre  Offerte, 
welche  auf  einem  einheitlichen  gemittelten  Honorar  für  sämtliche 
Honorarkategorien beruht, hätte nicht ausgeschlossen werden dürfen.
4.2.  Die  Beschwerdeführerin  wirft  der  Vergabestelle  zunächst  vor,  sie 
habe  ihre  Honorarofferte  zu  Unrecht  als  finanzielle  Variante  beurteilt. 
Gemäss Art.  22a Abs.  2  der Verordnung  vom 11. Dezember  1995 über 
das  öffentliche  Beschaffungswesen  (VöB,  SR  172.056.11)  sei  nämlich 
klar,  dass  unterschiedliche  Preisarten  nicht  als  Varianten  gelten 
(Beschwerde,  S.  6).  Tatsächlich  wird  im  seit  dem  1.  Januar  2010 
geltenden  Art.  22a  Abs. 2  VöB  festgehalten,  dass  als  Variante  ein 
Angebot  gilt,  mit  welchem  das  Ziel  der  Beschaffung  auf  andere  Art  als 
von der Auftraggeberin vorgesehen erreicht werden kann. Damit wird an 
die  Rechtsauffassung  angeknüpft,  wonach  nur  eine  "leistungsbezogene 
Abweichung"  den  Begriff  der  Variante  erfüllt  (vgl.  dazu  etwa  das  Urteil 
des  Verwaltungsgerichts  des  Kantons  Aargau  vom  20.  Oktober  2003, 
publiziert  in:  Aargauische Gerichts­  und  Verwaltungsentscheide  [AGVE] 
2003 S. 278  ff. E. 3 mit Hinweisen). Nicht als Variante gelten demnach 
gemäss neuem Verordnungsrecht unterschiedliche Preisarten. Damit hat 
der  Verordnungsgeber  auf  den  über  die  Fachkreise  hinaus  bekannt 
gewordenen Entscheid BRK 2005­016 vom 13. Februar 2006 betreffend 
das  NEAT­Los  151,  Tunnel  Erstfeld,  reagiert,  mit  welchem  die 
Eidgenössische  Rekurskommission  für  das  öffentliche 
Beschaffungswesen  festgehalten  hat,  ein  von  den 
Ausschreibungsunterlagen  abweichender  Vergütungsmodus  könne 
ebenfalls  eine  Variante  darstellen  (E.  4b).  Im Erläuternden Bericht  vom 
18. November 2009 zur Änderung der VöB wird dazu festgehalten, dass 
es  den  Auftraggeberinnen  immerhin  unbenommen  bleibe,  im  Einzelfall 
den  "Amtsvorschlag"  hinsichtlich  der  Preisart  derart  offen  zu 
umschreiben,  dass  auch  unterschiedliche  Preisarten  zulässig  sind 
(a.a.O., S. 16; vgl. zum Ganzen auch MARTIN BEYELER, Die revidierte VöB 
– ein Kurzkommentar, in: Baurecht 2010, S. 106 ff., insb. S. 109). Weiter 
heisst es  im Erläuternden Bericht, dass für den Fall, dass die Anbieterin 
eine andere Preisart wählt, gemäss dem vorliegenden Verständnis keine 
Variante,  sondern  ein  ausschreibungswidriges  Angebot  vorliegt.  Der 
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Verordnungsgeber  geht  demnach  davon  aus,  dass  Preisvarianten 
grundsätzlich  nicht  zulässig  sind,  wobei  eine  Ausnahme  gelten  soll  für 
den  Fall,  dass  die  Vergabestelle  ausdrücklich  signalisiert,  sie  nehme 
unterschiedliche Preisarten entgegen (a.a.O., S. 16). Damit ist die Lage in 
diesem  Fall  faktisch  nicht  sehr  viel  anders  als  nach  altem 
Verordnungsrecht in der Interpretation durch die Rekurskommission. Eine 
solche  Situation  liegt  hier  aber  gerade  nicht  vor.  In  den 
Ausschreibungsunterlagen heisst es  im Gegenteil ausdrücklich, es seien 
nicht nur technische, sondern auch finanzielle Varianten nicht zugelassen 
(Punkt  2.8  der  Ausschreibung).  Damit  kommt  es  im  vorliegenden 
Zusammenhang gar nicht darauf an, ob das Offerieren unterschiedlicher 
Preisarten nach dem anwendbaren Recht als Variante in Betracht kommt 
oder  nicht.  Vielmehr musste  die Beschwerdeführerin  die Ausschreibung 
so  oder  anders  dahingehend  verstehen,  dass  keine  abweichenden 
Vergütungsarten offeriert werden dürfen. Selbst wenn der Begriff Variante 
von der Vergabestelle nicht im Sinne der Terminologie von Art. 22a VöB, 
sondern  altrechtlich  unter  sinngemässer  Bezugnahme  auf  die 
Rechtsprechung der BRK gebraucht wird – die Beschwerdeführerin  rügt 
hier  fälschlicherweise  eine  unrichtige  Sachverhaltsfeststellung  im  Sinne 
von  Art.  49  Bst.  b  VwVG,  obwohl  der  Sachverhalt  unstrittig  ist 
(Beschwerde,  S.  7)  –,  ist  ohne  weiteres  ersichtlich,  was  die 
Auftraggeberin damit meint. Sie  trifft demnach die  in der Lehre nach bis 
Ende 2009 geltendem Verordnungsrecht angemahnte Klarstellung, dass 
sie  keine  Offerten  mit  abweichenden  Preisarten  entgegennehmen  will 
(vgl.  dazu  PETER  RECHSTEINER,  Der  Angebotspreis,  in:  Baurecht, 
Sonderheft Vergaberecht 2004, S. 17 ff., insb. S. 19). Ansonsten wäre die 
Aussage,  finanzielle  Varianten  sind  nicht  zugelassen,  so  wie  sie  die 
Beschwerdeführerin  verstanden wissen will,  nämlich  dahingehend,  dass 
das Offerieren abweichender Preisarten nicht ausgeschlossen ist, eine in 
sich  widersprüchliche  Leerformel,  was  bei  der  Auslegung  von 
Erklärungen nicht  leichthin angenommen werden darf. Dazu passt denn 
auch Punkt 4.1.2 des Vertragsentwurfs, mit welchem die Möglichkeit der 
Offerte  "gemäss  gemitteltem  Stundenansatz",  der  "für  alle  seitens  des 
Beauftragten eingesetzten Mitarbeiter gilt", klar nicht gewählt worden ist. 
Damit  bleibt  im  Folgenden  zu  prüfen,  ob  nicht  durch  Äusserungen  im 
Rahmen  der  Fragerunde  entgegen  der  Ausschreibung  auf  die 
Zulässigkeit  von  abweichenden  Vergütungsarten  geschlossen  werden 
durfte, was die Beschwerdeführerin geltend macht (Beschwerde, S. 7).
4.3.  Gemäss  Punkt  1.3  der  Ausschreibung  vom  10.  Juni  2011  waren 
Fragen in deutscher Sprache via SIMAP im "Forum" Projekt einzureichen. 
Des  Weiteren  wurde  deren  Beantwortung  bis  am  29.  Juni  2011 
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gegenüber  allen  Bezügern  der  Ausschreibungsunterlagen  gleichlautend 
ebenfalls  via  SIMAP  in  Aussicht  gestellt.  Dabei  sind  im  vorliegenden 
Zusammenhang zwei Fragen von Interesse, nämlich die Frage 1 und die 
Frage 12:
Aus  der  Antwort  auf  die  Frage  1  ergibt  sich  noch  einmal  der 
Zusammenhang  zwischen  der  Stundenvorgabe  im  Rahmen  der 
Vergütung einerseits und der Beurteilung der Stundenvorgabe durch die 
Anbieter  im  Rahmen  des  Zuschlagskriteriums  Auftragsanalyse 
andererseits (vgl. E. 4.1 hiervor). Vorliegend entscheidend ist die Antwort 
auf  die  Frage  12.  Die  Vergabestelle  sagt  dazu,  die  Stundenansätze 
unterliegen der unternehmerischen Freiheit und werden nicht als solche 
(bezogen  auf  Ausbildung  und  Erfahrung)  bewertet.  Die 
Beschwerdeführerin macht nun geltend, damit habe sie annehmen dürfen 
und  müssen,  dass  die  Festlegung  der  Stundenansätze  im  freien 
Ermessen  der  Anbieter  liege  (Beschwerde,  S.  7).  Dazu  ist  erstens 
festzuhalten,  dass  eine  Erklärung  der  Vergabestelle  im  Rahmen  der 
Beantwortung von Fragen, welche mehreren Auslegungen zugänglich ist, 
nicht  ohne  weiteres  so  verstanden  werden  darf,  dass  damit  die  in  der 
Ausschreibung  und  den  Ausschreibungsunterlagen  kommunizierten 
Rahmenbedingungen  aufgegeben  werden.  Zweitens  ist  das 
naheliegendere  Verständnis  der  Antwort  in  einer  Aussage  zu  sehen, 
wonach  die  Stundenansätze  einerseits  im  Rahmen  der  Preisbewertung 
nicht daraufhin geprüft werden, ob sie den Gepflogenheiten der Branche 
entsprechen  oder  für  Fachkräfte  wie  die  in  Frage  stehenden  allenfalls 
nicht kostendeckend sind. Andererseits spielen sie auch im Rahmen der 
Bewertung  der Offerten  gestützt  auf  das Kriterium  "Auftragsanalyse"  im 
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Unterschied zur Beurteilung der vorgegebenen Stundenzahl keine Rolle. 
Damit  durfte  die  Antwort  entgegen  den  Vorbringen  der 
Beschwerdeführerin  nicht  so  verstanden  werden,  dass  damit  die 
Vorgaben  gemäss  Ausschreibung  und  Ausschreibungsunterlagen 
aufgegeben  worden  sind.  Folglich  kann  offen  bleiben,  ob  es  in  diesem 
Zusammenhang  darüber  hinaus  eine  Rolle  spielt,  dass  die 
Honorarberechnung nach Qualifikationskategorien gemäss Art. 6 der SIA­
Norm  103  für  Leistungen  und  Honorare  der  Bauingenieure  und 
–ingenieurinnen  nach  den  Angaben  der  Vergabestelle  gängig  und  von 
der KBOB übernommen worden sind (Vernehmlassung, S. 4).
4.4.  Nach  dem  Gesagten  ergibt  sich,  dass  vorliegend  ein 
ausschreibungswidriges Angebot in Frage steht. Die Beschwerdeführerin 
macht  auch  zu  Recht  nicht  geltend,  dass  es  nicht  im  Ermessen  der 
Vergabestelle  liege  zu  bestimmen,  ob  sie  die  Vergütung  in  Form  von 
Stundenansätzen  nach  Honorarkategorien  oder  im  Sinne  eines 
gemittelten Stundenansatzes offeriert wissen will. Die Vergabestelle führt 
dazu  aus,  mittels  einer  Vergütung  nach  Honorarkategorien  sichere  sie 
sich die benötigte Qualität der zu erbringenden Leistung, indem nicht der 
Anreiz  geschaffen  werde,  die  Arbeiten  durch  weniger  qualifiziertes 
Personal ausführen zu lassen (Vernehmlassung, S. 4). Somit erweist sich 
auch der Ausschluss gestützt auf Art. 19 Abs. 3 BöB als rechtmässig, da 
es sich um eine das Preis­Leistungs­Verhältnis betreffende Abweichung 
der  Offerte  nicht  bagatellarischer  Natur  handelt.  Es  kann  hier  offen 
bleiben,  ob  die  Vergabestelle  die  Offerte  trotz  dieses  Mangels  hätte 
zulassen  und  gegebenenfalls  bereinigen  dürfen  (vgl.  E.  3.2  hiervor  in 
fine).  Fest  steht  jedenfalls,  dass  die  Beschwerdeführerin  die 
Vergabestelle  im  vorliegenden  Fall  nicht  zwingen  kann,  ihre  Offerte 
soweit erforderlich vergleichbar zu machen und zu bewerten (vgl. mutatis 
mutandis BVGE 2007/13 E. 6.3). Daran ändert auch der Umstand nichts, 
dass  die  Mitarbeiter  der  Beschwerdeführerin  im  Rahmen  der 
Projektorganisation (Punkt 2.3.2.3 des Vertragsentwurfs bzw. der Offerte) 
den in Frage stehenden Honorarkategorien (von A­G) zugeordnet worden 
sind.  Aus  dem  Evaluationsbericht  ergibt  sich  denn  auch,  dass  die 
Vergabestelle  die  Offerte  tatsächlich  im  Rahmen  der  formellen  Prüfung 
bereits ausgeschlossen hat mit der Begründung, die Beschwerdeführerin 
habe  einen  Zeitmitteltarif  (ZMT)  angeboten,  wogegen  eine  Offerte  mit 
Kategorien nach KBOB zu offerieren gewesen sei (Evaluationsbericht, S. 
6  Punkt  3.1;  vgl.  dazu  auch  die  Beilage  1  zum Evaluationsbericht,  aus 
welcher ersichtlich ist, dass die in Frage stehende Offerte bereits an der 
formellen  Prüfung  gescheitert  ist  und  auf  Rückfragen  wie  auch  auf  die 
Eignungsprüfung  verzichtet  worden  ist).  Zusammenfassend  ergibt  sich, 
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dass  sich  die  Beschwerde  als  offensichtlich  unbegründet  erweist, 
weshalb  das  Ersuchen  um  Erteilung  der  aufschiebenden  Wirkung 
abzuweisen ist, ohne dass eine Interessenabwägung vorzunehmen wäre 
(vgl. E. 2.2 hiervor).
5. 
Die Beschwerdeführerin hat kein Akteneinsichtsgesuch gestellt. In Bezug 
auf  die  Konkurrenzofferten  besteht  ohnehin  grundsätzlich  kein 
Akteneinsichtsrecht  (vgl.  Zwischenverfügung  B­1172/2011  vom  6.  Mai 
2011 E. 3.3 mit Hinweisen). Indessen ist der Beschwerdeführerin gestützt 
auf Art. 28 VwVG mit Verfügung vom 28. November 2011 eine teilweise 
abgedeckte  Version  des  Evaluationsberichts  und  der  Beilage  1  dazu 
("Evaluationstabelle:  Prüfung  auf  Vollständigkeit  und  Eignungskriterien") 
zugestellt  worden.  Die  Vergabestelle  hatte  zuvor  aufgrund  der 
Instruktionsverfügung  vom  25.  November  2011  einen 
Abdeckungsvorschlag  unterbreitet.  Demnach  ist  in  Bezug  auf  die 
Akteneinsicht  lediglich  festzustellen,  dass  der  Beschwerdeführerin  der 
Evaluationsbericht in dieser Form zugestellt worden ist. Da ihr zudem die 
Fragen  und  Antworten  zur  Ausschreibung  bekannt  sind 
(Beschwerdebeilage  5;  Vernehmlassungsbeilage  4),  ist  die 
Beschwerdeführerin  aufgrund  der  ihr  zur  Verfügung  stehenden 
Unterlagen  in  der  Lage,  sich  ein  hinreichendes  Bild  zur  Ausgangslage 
namentlich mit Blick auf die Anfechtung des vorliegenden Entscheids zu 
machen  (Zwischenentscheid  des  Bundesverwaltungsgerichts  B­
6177/2008 vom 20. Oktober 2008 E. 6).
6. 
Über  die  Feststellung  und  Verlegung  der  Kosten  des  vorliegenden 
Zwischenentscheides  ist mit dem Endentscheid zu befinden. Die weitere 
Instruktion des Hauptverfahrens erfolgt mit separater Verfügung.
Demnach verfügt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Das  Gesuch  der  Beschwerdeführerin  um  Erteilung  der  aufschiebenden 
Wirkung wird abgewiesen.
2. 
In  Bezug  auf  die  Akteneinsicht  wird  festgestellt,  dass  der 
Beschwerdeführerin  mit  Verfügung  vom  28.  November  2011  eine 
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teilweise  abgedeckte  Version  des  Evaluationsberichts  inkl.  Beilage  1 
zugestellt worden ist.
3. 
Die  Instruktion  des  Schriftenwechsels  im  Hauptverfahren  erfolgt  mit 
separater Verfügung.
4. 
Über  die  Kostenfolgen  des  vorliegenden  Zwischenentscheides  wird  mit 
dem Endentscheid befunden.
5. 
Dieser Entscheid geht an:
– die  Beschwerdeführerin  (Rechtsvertreterin;  Gerichtsurkunde,  vorab 
per Fax)
– die Vergabestelle (Gerichtsurkunde; vorab per Fax)
– die Zuschlagsempfängerin (A­Post, vorab per Fax)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Marc Steiner Laura Melusine Baudenbacher
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Zwischenentscheid  kann  innert  30 Tagen nach Eröffnung 
beim  Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­
rechtlichen  Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100 
des  Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]), 
soweit  er  einen  nicht  wieder  gutzumachenden  Nachteil  bewirken  kann 
(Art.  93  Abs.  1  Bst.  a  BGG)  und  sich  eine  Rechtsfrage  von 
grundsätzlicher  Bedeutung  stellt  (Art.  83  Bst.  f  Ziff.  2  BGG).  Die 
Rechtsschrift  hat  die  Begehren,  deren  Begründung  mit  Angabe  der 
Beweismittel  und  die  Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene 
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in 
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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