B-6395/2007 - Abteilung II - Privatversicherung - Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittl...

Abtei lung II
B-6395/2007
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 7 . J u l i 2 0 0 8
Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz),
Richter Philippe Weissenberger, Richter Jean-
Luc Baechler, Richter Bernard Maitre, Richter Ronald
Flury;
Gerichtsschreiber Stefan Wyler.
M._______,
vertreten durch Advokat Dr. Reto Krummenacher,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Privatversicherungen BPV,
Vorinstanz.
Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittler.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
B-6395/2007
Sachverhalt:
A.
M._______ stellte Ende März 2007 das Gesuch um Aufnahme in das
Register für Versicherungsvermittler.
Mit Verfügung vom 23. August 2007 verweigerte das Bundesamt für
Privatversicherungen (BPV, Vorinstanz) diese Eintragung. Der Antrag-
steller erfülle zwar mit einer Ausnahme alle Voraussetzungen, jedoch
bestünden gegen ihn Verlustscheine in einem Gesamtbetrag von
Fr. 203'474.45. Dies stehe einer Eintragung entgegen und dem Antrag
auf Aufnahme könne nicht entsprochen werden.
B.
Gegen diesen Entscheid führt M._______ (Beschwerdeführer) am
21. September 2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er
beantragt, die Verfügung der Vorinstanz sei aufzuheben und er sei ins
Register der Versicherungsvermittler aufzunehmen, eventualiter sei die
Verfügung aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorin-
stanz zurückzuweisen, alles unter Kostenfolge zu Lasten der Vorins-
tanz. Im Wesentlichen führt der Beschwerdeführer aus, die Verlust-
scheine bezögen sich auf Schulden, die bereits vor der Aufnahme der
Tätigkeit als selbständiger Versicherungsvermittler und ohne sein Zu-
tun entstanden seien. Auch habe er in der Folge selber keine neuen
Schulden verursacht. Er sei seit Jahrzehnten in der Versicherungs-
branche tätig, was nie Anlass zu Klagen gegeben habe. Da die von der
Vorinstanz angerufene Verordnungsbestimmung nicht in einem formel-
len Gesetz festgehalten sei und eine genügende Delegationsnorm zu
Gunsten des Bundesrats fehle, entbehre die Eintragungsverweigerung
der nötigen gesetzlichen Grundlage.
C.
Mit Vernehmlassung vom 26. November 2007 beantragt die Vorinstanz
die Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolge zu Lasten des Be-
schwerdeführers. Zur Begründung bringt sie vor, weder die gesund-
heitlichen Probleme des Beschwerdeführers noch der Entstehungs-
zeitpunkt der Schulden seien in Bezug auf die Eintragungsvorausset-
zungen von Bedeutung. Dies gelte ebenso für den beruflichen Werde-
gang. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers genügten die ge-
setzlichen Bestimmungen als Grundlage für die einschlägigen Normen
der Verordnung. Eine entsprechende Delegationsnorm sei im Gesetz
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enthalten. Es sei Aufgabe der Aufsichtsbehörde, die Versicherten ge-
gen Missbräuche zu schützen. Dies werde unter anderem mit der Be-
dingung, dass gegen einen Vermittler keine Verlustscheine bestehen
dürften, erreicht. Als Akteur auf dem Finanzmarkt müsse einem Versi-
cherungsvermittler ein hohes Mass an Vertrauen entgegengebracht
werden können. Die finanzielle Situation des Beschwerdeführers sei
jedoch geeignet, dieses Vertrauen zu untergraben. Die Vorinstanz
habe eine mildere Praxis entwickelt; eine Eintragung sei möglich,
wenn der Gesamtbetrag der Verlustscheine Fr. 30'000.- nicht überstei-
ge und aus Schulden im Zusammenhang mit Steuerforderungen,
Scheidungsangelegenheiten oder Ähnlichem herrührten. Jedoch sei
die Gesamtsumme aller Verlustscheine des Beschwerdeführers nach
wie vor sehr hoch und liege oberhalb dieses Grenzwerts.
D.
Mit Replik vom 8. Januar 2008 führt der Beschwerdeführer aus, die Ar-
gumentation der Vorinstanz sei widersprüchlich und nenne in ihrer Ver-
nehmlassung eine andere gesetzliche Grundlage für die einschränken-
de Verordnungsbestimmung als noch in ihrer ursprünglichen Verfü-
gung. Bereits aus der Gesetzessystematik sei aber zu erkennen, dass
auch der neuerdings angerufene Artikel keine ausreichende gesetzli-
che Grundlage für die Eintragungsvoraussetzung fehlender Verlust-
scheine darstelle. Die von der Aufsichtsbehörde zu erfüllenden Aufga-
ben hätten nichts mit den Eintragungsvoraussetzungen für Versiche-
rungsvermittler zu tun. Das pauschale Urteil, verschuldete Versiche-
rungsvermittler seien nicht vertrauenswürdig, sei im Übrigen unverhält-
nismässig und eine sachlich ungerechtfertigte Schlechterstellung.
E.
Mit Duplik vom 5. Februar 2008 hält die Vorinstanz ihrerseits an ihrem
Antrag auf Beschwerdeabweisung fest. Sie bestreitet im Wesentlichen
die Unverhältnismässigkeit und verweist auf ihre weiche Praxis im Be-
zug auf den Bestand von Verlustscheinen, die dem Verhältnismässig-
keitsprinzip Rechnung trage. Es sei dem Beschwerdeführer zudem
nicht verwehrt, im Rahmen der gebundenen Versicherungsvermittlung
selbständig tätig zu sein. Dazu sei keine Registrierung notwendig.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Der Entscheid der Vorinstanz vom 23. August 2007 stellt eine Verfü-
gung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes über das
Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021)
dar und kann gemäss Art. 83 des Versicherungsaufsichtsgesetzes vom
17. Dezember 2004 (VAG, SR 961.01) i.V.m. Art. 31 und. Art. 33 Bst. d
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR
173.32) und im Rahmen der allgemeinen Bestimmungen über die Bun-
desverwaltungsrechtspflege (Art. 37 ff. VGG i.V.m. Art. 44 ff. VwVG) mit
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden.
Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenom-
men, ist vom angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung
(Art. 48 Abs. 1 Bst. a-c VwVG). Die Eingabe erfolgte rechtzeitig
(Art. 50 VwVG) und die Anforderungen an Form und Inhalt der Be-
schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 52 Abs. 1 VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer rügt, die Bestimmung von Art. 185 Bst. c der
Aufsichtsverordnung vom 9. November 2005 (AVO, SR 961.011), wo-
nach ein ungebundener Versicherungsvermittler nicht ins Register ein-
getragen werden dürfe, wenn gegen ihn Verlustscheine vorliegen, ver-
letze den verfassungsrechtlich garantierten Grundsatz der Wirtschafts-
freiheit. Es fehle hierzu an einer genügenden gesetzlichen Grundlage,
am öffentlichen Interesse und an der Verhältnismässigkeit dieser Ein-
schränkung.
2.1 Art. 94 BV statuiert das System einer Wirtschaftsordnung des frei-
en Wettbewerbs. Dieser institutionelle Grundsatz wird in Art. 27 BV im
Rahmen seiner individualrechtlichen Funktion konkretisiert (ULRICH
HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. Aufl.,
Zürich 2005, N. 624 ff.). Bei der Wirtschaftsfreiheit, die gemäss Art. 27
Abs. 2 BV das Recht auf einen freien Berufszugang umfasst, handelt
es sich primär um ein Abwehrrecht gegenüber dem Staat. Sie schützt
in individualrechtlicher Hinsicht die freie privatwirtschaftliche Betäti-
gung in einem umfassenden Sinn. Nicht geschützt ist hingegen eine
allfällige wirtschaftliche Betätigung des öffentlichen Dienstes bzw. im
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öffentlichen Dienst (BERNHARD EHRENZELLER/PHILIPPE MASTRONARDI/RAINER J.
SCHWEIZER/KLAUS A. VALLENDER, Die Schweizerische Bundesverfassung,
Kommentar, Zürich 2008, N. 9 zu Art. 27). Dies hat zur Folge, dass
jegliche gewerbsmässig ausgeübte privatwirtschaftliche Tätigkeit, die
der Erzielung eines Gewinnes oder eines Erwerbseinkommens dient,
Schutzobjekt von Art. 27 BV ist. Dabei ist unwesentlich, ob es sich um
eine selbständige oder unselbständige bzw. um eine haupt- oder ne-
benberufliche Erwerbstätigkeit handelt (JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte
in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 644 ff.).
Bei der Vermittlung von Versicherungen handelt es sich ohne weiteres
um eine privatwirtschaftliche Tätigkeit, unabhängig davon, ob sie selb-
ständig (d.h. als ungebundener Versicherungsvermittler) oder unselb-
ständig ausgeübt wird. In der Regel verrichtet der Versicherungsver-
mittler seine Tätigkeit gegen Entgelt in Form von Courtagen oder Zah-
lung durch den Kunden. Unmassgeblich ist, ob die Tätigkeit haupt-
oder nebenberuflich ausgeführt wird. Die Berufsausübung als Versi-
cherungsvermittler fällt demnach in den Schutzbereich der Wirt-
schaftsfreiheit in ihrer Ausprägung als Recht auf einen freien Berufs-
zugang gemäss Art. 27 Abs. 2 BV. Indem dem Beschwerdeführer die
Eintragung in das Register für Versicherungsvermittler verweigert wur-
de, und er dadurch seinem Beruf als ungebundener Versicherungsver-
mittler nicht nachgehen kann, ist er in der Ausübung seiner Erwerbstä-
tigkeit und somit in seiner Wirtschaftsfreiheit berührt.
2.2 Wie jedes Grundrecht gilt auch die Wirtschaftsfreiheit nicht abso-
lut. Dies ergibt sich schon aus Art. 95 Abs. 1 BV, wonach der Bund
Vorschriften über die Ausübung der privatwirtschaftlichen Erwerbstä-
tigkeit erlassen kann. Grundsätzlich ist bei Eingriffen in Grundrechte
zwischen grundsatzkonformen und grundsatzwidrigen zu unterschei-
den. Gründe für grundsatzkonforme Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit
sind im Polizeigüterschutz bzw. in verwandten sozialpolitischen Zielen
zu sehen. Zu nennen sind u.a. der Schutz der öffentlichen Ordnung,
der Gesundheit, der Sittlichkeit und Sicherheit, sowie von Treu und
Glauben im Geschäftsverkehr (BGE 125 I 335 E. 2a). Qualitativ gese-
hen ist ein Eingriff in der Regel dann grundsatzkonform, wenn er mit
dem in Art. 94 BV statuierten Grundentscheid für eine wettbewerbsge-
steuerte Privatwirtschaft im Einklang steht. Insbesondere zielt ein
grundsatzkonformer Eingriff nicht darauf ab, Marktmechanismen zu
korrigieren bzw. ausser Kraft zu setzen. Führt der Eingriff hingegen zu
einer Abweichung vom Prinzip einer wettbewerbsgesteuerten Privat-
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wirtschaft, handelt es sich um einen grundsatzwidrigen Eingriff, der
gemäss Art. 94 Abs. 4 BV aufgrund des erhöhten demokratischen Le-
gitimationsbedarfs einer Grundlage in der Bundesverfassung selbst
bedarf (EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/ VALLENDER, a.a.O., N. 4 zu
Art. 94).
Bei der Registrierungspflicht für ungebundene Versicherungsvermittler
handelt es sich um eine Massnahme, die dem Polizeigut von Treu und
Glauben im Geschäftsverkehr dienen soll. Ziel ist nicht, den Wettbe-
werb zu beeinträchtigen oder gewisse Bereiche des Privatversiche-
rungswesens dem freien Wettbewerb zu entziehen. Vielmehr soll den
Versicherungsnehmern einerseits die Gewissheit gegeben werden,
dass der sie beratende Versicherungsvermittler für seine Tätigkeit ge-
nügend qualifiziert ist, und andererseits, dass er im Haftungsfall über
eine genügende finanzielle Deckung durch eine Haftpflichtversiche-
rung verfügt. Sodann dient das Verfahren der Registrierung dem
Schutz der Kunden vor Missbräuchen durch Versicherungsvermittler,
von denen die begründete Gefahr ausgeht, dass sie nicht im Interesse
ihrer Kunden handeln könnten. Schliesslich soll durch das öffentlich
einsehbare Register die Transparenz im Geschäftsverkehr erhöht wer-
den. Die Regelung in Art. 185 Bst. c AVO zielt laut Vernehmlassung
der Vorinstanz vom 26. November 2007 in dieselbe Richtung. So soll
das im Finanzmarkt besonders zentrale Vertrauen der Versicherungs-
nehmer in die Versicherungsvermittler dadurch gestärkt werden, dass
auf diese keine Verlustscheine ausgestellt sein dürfen, weil Verlust-
scheine grundsätzlich die Seriosität der Versicherungsvermittler in Fra-
ge stellen. Insgesamt kann demnach festgehalten werden, dass es
sich beim Erfordernis gemäss Art. 185 Bst. c AVO um einen grund-
satzkonformen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit handelt.
2.3 Grundsatzkonforme Eingriffe in Grundrechte dürfen in den Schran-
ken von Art. 36 BV vorgenommen werden, was auch für Eingriffe in die
Wirtschaftsfreiheit gilt (HÄFELIN/HALLER, a.a.O, N. 668 ff.). Aus Art. 36 BV
ergibt sich, dass Eingriffe in Grundrechte einer gesetzlichen Grundla-
ge bedürfen, wobei schwere Einschränkungen im Gesetz selbst vorge-
sehen sein müssen. Weiter müssen überwiegende öffentliche Interes-
sen den Eingriff rechtfertigen und das Verhältnismässigkeitsprinzip
muss berücksichtigt werden. Schliesslich ist der Kerngehalt des jewei-
ligen Grundrechts nicht antastbar. Gemäss Lehre und Rechtsprechung
des Bundesgerichts stehen die verschiedenen Voraussetzungen in
Art. 36 BV in einer Rangordnung zueinander. Fehlt die gesetzliche
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Grundlage für einen Eingriff, müssen die weiteren Voraussetzungen
nicht mehr geprüft werden (EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/
VALLENDER, a.a.O., N. 8 zu Art. 36; BGE 90 I 29 E. 5).
2.3.1 Bei der Anforderung an die gesetzliche Grundlage wird auf die
Schwere des Eingriffs abgestellt. Je schwerer dieser wiegt, desto hö-
her sind die Anforderungen an die demokratische Legitimation des Er-
lasses. Sofern der Eingriff schwer wiegt, bedarf er einer klaren und
ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz (BGE 126 I 112
E. 3c). Ist der schwere Eingriff hingegen dergestalt, dass er per se le-
diglich in einer beschränkten Anzahl von Fällen zur Anwendung kommt
und nach dem Empfinden der Allgemeinbevölkerung eher von kleiner
Relevanz ist, darf keine allzu hohe Anforderung an die Ausdrücklich-
keit der gesetzlichen Grundlage gestellt werden. Unter diesen Umstän-
den genügt es, wenn sich der Eingriff aus einem allgemeinen Grund-
satz in einem formellen Gesetz ergibt (BGE 123 I 296 E. 3). Bei weni-
ger schweren Eingriffen genügt eine Verordnung, wobei diese aber in
jedem Fall formell und materiell verfassungsmässig sein muss. Insbe-
sondere muss sie vom zuständigen Organ erlassen worden sein und
sich im Rahmen der Gesetzesdelegation bewegen (EHRENZELLER/
MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 12 zu Art. 36). Bei einer un-
selbständigen Verordnung wie der AVO bedeutet dies, dass zumindest
die Grundzüge des Eingriffs in einem formellen Gesetz geregelt sein
müssen. Soll die Gesetzgebungskompetenz delegiert werden, muss
dies ebenso im jeweiligen formellen Gesetz festgehalten sein.
Schliesslich muss der gesetzlichen Grundlage eine gewisse Normen-
dichte zukommen, indem sie genügend bestimmt und klar ist. Je
schwerwiegender der Eingriff ist, desto klarer und eindeutiger muss er
in der gesetzlichen Grundlage umschrieben sein. Dies rechtfertigt sich
schon aufgrund des Legalitätsprinzips, aber auch aus Aspekten der
Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit (JEAN-FRANÇOIS AUBERT/PASCAL
MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédéra-
tion suisse, Zürich 2003, N 9 zu Art. 36).
2.3.2 Wie schwer der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit durch das Erfor-
dernis von Art. 185 Bst. c AVO im konkreten Fall ist, ergibt sich aus
dem Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit. Bei der Beurteilung gelten
keine allgemeinen Massstäbe. Vielmehr muss die rechtsanwendende
Behörde die Schwere der Einschränkung bezogen auf den Einzelfall
qualifizieren (AUBERT/MAHON, a.a.O., N 8 zu Art. 36).
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In Art. 27 Abs. 2 BV sind die zentralen Teilgehalte der Wirtschaftsfrei-
heit in nicht abschliessender Weise aufgezählt (EHRENZELLER/
MASTRONARDI/ SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 14 zu Art. 27). Es handelt
sich dabei um die Rechte auf freie Wahl des Berufs, auf freien Berufs-
zugang sowie auf die freie Berufsausübung. Das vorliegend interessie-
rende Recht auf freien Berufszugang hat seine Bedeutung im Wesent-
lichen in seiner Ausprägung als Garantie für einen freien Marktzutritt.
Insbesondere sollen die privatwirtschaftlich Tätigen dadurch vor grund-
satzwidrigen und vor unverhältnismässigen grundsatzkonformen
Marktzutrittsbarrieren geschützt werden. Gerade in diesem Zusam-
menhang stellen Bewilligungspflichten für die Berufsausübung in der
Regel eher schwerwiegende Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit dar
(BGE 123 I 212 E. 3a, BGE 116 Ia 118 E. 4a, BGE 104 Ia 196 E. 3;
EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 14 zu Art. 27,
HÄFELIN/HALLER, a.a.O, N. 669).
Im konkreten Fall wird die Tätigkeit als ungebundener Versicherungs-
vermittler von einer Registrierung abhängig gemacht. Voraussetzung
für die Eintragung in das Register ist u.a., dass auf den Namen des
Gesuchstellers keine Verlustscheine lauten. Sind auf den Gesuchstel-
ler Verlustscheine ausgestellt worden, wird ihm die Aufnahme in das
Register nach dem Wortlaut von Art. 185 Bst. c AVO ungeachtet der
Höhe der Verlustscheine und der Umstände, die zu ihnen geführt ha-
ben, verweigert. Dies hat zur Folge, dass der Gesuchsteller seinen Be-
ruf bis zu einer allfälligen Abzahlung seiner in den Verlustscheinen
ausgewiesenen Schulden nicht in ungebundener Stellung ausüben
kann. Bei der Registrierungspflicht im Allgemeinen wie auch bei der
hier interessierenden Voraussetzung in Art. 185 Bst. c AVO handelt es
sich demnach um einen nicht mehr als leicht zu qualifizierenden, je-
denfalls mittelschweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit, da er den Zu-
gang zum Beruf für die Betroffenen stark erschwert oder – je nach
Höhe der Schulden – gar verunmöglicht. Die gesetzliche Grundlage für
einen solchen Eingriff muss diesen demnach mindestens in den
Grundzügen regeln. Dies bedeutet im vorliegenden Fall, dass die Re-
gelung von Art. 185 Bst. c AVO nicht über den jeweiligen Zweck der
gesetzlichen Grundlage hinaus gehen darf.
2.4 Unbestritten ist, dass die Registrierungspflicht als Institut in
Art. 43 VAG geregelt ist und somit als grundsatzkonforme Einschrän-
kung der Wirtschaftsfreiheit über eine genügende formellgesetzliche
Grundlage verfügt. Umstritten ist hingegen, welche Bestimmung des
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VAG die Regelung von allfälligen zusätzlichen Modalitäten für einen
Registereintrag an den Bundesrat delegiert. Der Beschwerdeführer
bringt vor, Art. 44 VAG (Marginalie: "Voraussetzungen für den Eintrag
ins Register") halte lediglich fest, dass der Gesuchsteller genügende
berufliche Qualifikationen vorzuweisen habe, und zudem über eine
Haftpflichtversicherung bzw. gleichwertige finanzielle Sicherheiten ver-
fügen müsse. Das Erfordernis, wonach keine Verlustscheine bestehen
dürfen, ergebe sich nicht aus Art. 44 VAG. Es handle sich dabei um
eine persönliche Voraussetzung. In Art. 44 VAG seien jedoch lediglich
fachliche und finanzielle Voraussetzungen aufgeführt. Insofern genüge
Art. 44 VAG als gesetzliche Grundlage für die Einführung von zusätzli-
chen, auf die Person des Gesuchstellers bezogenen Kriterien nicht.
2.4.1 Art. 44 VAG nennt in Abs. 1 die Voraussetzungen für einen Re-
gistereintrag. Demnach muss der Versicherungsvermittler über eine
genügende berufliche Qualifikation verfügen (Bst. a) und eine Berufs-
haftpflichtversicherung bzw. gleichwertige finanzielle Sicherheiten vor-
weisen können (Bst. b). Abs. 2 von Art. 44 VAG gibt dem Bundesrat
die Kompetenz, die Anforderungen an die beruflichen Qualifikationen
sowie die Höhe der finanziellen Sicherheiten zu regeln. Dabei kann er
die Regelung der technischen Einzelheiten der Aufsichtsbehörde über-
lassen.
Der Wortlaut lässt nicht darauf schliessen, dass Art. 44 VAG Grundla-
ge für weitere Voraussetzungen zur Eintragung in das Register für Ver-
sicherungsvermittler ist. Vielmehr werden die Voraussetzungen in
Abs. 1 aufgezählt, ohne Hinweis darauf, dass es sich dabei um eine
nicht abschliessende bzw. um eine beispielhafte Aufzählung handle.
Dass die Voraussetzungen gemäss Art. 44 VAG abschliessend sind,
ergibt sich zudem aus Art. 44 Abs. 2 VAG. In dieser Delegationsnorm
wird nämlich ausdrücklich aufgeführt, worüber der Bundesrat Ausfüh-
rungsbestimmungen erlassen kann (berufliche Qualifikationen und die
Höhe der finanziellen Sicherheiten).
Die Botschaft des Bundesrats zu einem Gesetz betreffend die Aufsicht
über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG)
und zur Änderung des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag
vom 9. Mai 2003 (Botschaft, BBl 2003 3789 ff.) führt zu den Vorausset-
zungen betreffend die Registrierung an, dass Versicherungsvermittler
vor allem den Anforderungen hinsichtlich fachlichen Qualifikationen
und finanzieller Sicherheit genügen müssten (BBl 2003 3802). Weiter
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ist der Botschaft zu entnehmen, dass sich die Regelung über die Re-
gistrierung von Versicherungsvermittlern weitgehend an die Richtlinie
2002/92/EG über die Versicherungsvermittlung orientiere und ver-
schiedene ihrer Elemente aufgreife. So seien etwa die Registrierungs-
pflicht für bestimmte Vermittler oder die Voraussetzungen der ange-
messenen Qualifikation und der finanziellen Gewähr in Anlehnung an
die Richtlinie in den Gesetzesentwurf aufgenommen worden (BBl
2003 3826 mit Verweis auf BBl 2003 3802). Festzuhalten gilt es über-
dies, dass die in der Botschaft zitierte Richtlinie nebst den beruflichen
und finanziellen Voraussetzungen auch vorschreibt, dass der jeweilige
Vermittler "nie in Konkurs gegangen" sein darf (Art. 4 Abs. 2
Richtlinie). Weder die Botschaft noch die Materialien gehen auf dieses
in der Richtlinie statuierte Kriterium ein. Daraus kann geschlossen
werden, dass der Gesetzgeber in Art. 44 VAG bzw. dessen Ausfüh-
rungsbestimmungen keine weiteren Voraussetzungen für die Registrie-
rung aufnehmen oder aber derartige Anforderungen – falls überhaupt
– an systematisch anderer Stelle regeln wollte.
Schliesslich lässt sich auch der (spärlichen) Lehre zur Registrierung
von Versicherungsvermittlern nichts entnehmen, was auf eine Delega-
tionskompetenz zum Erlass weiterer Voraussetzungen schliessen
liesse. WEBER/UMBACH halten vielmehr fest, dass "über den Wortlaut der
Delegationsnorm von Art. 44 Abs. 2 VAG hinausgehend" Art. 185 AVO
zusätzliche persönliche Voraussetzungen statuiere, die der Versiche-
rungsvermittler für eine Aufnahme in das Register zu erfüllen habe
(ROLF H. WEBER/PATRICK UMBACH, Versicherungsaufsichtsrecht,
Bern 2006, N 15 zu § 10).
Es ist demnach festzuhalten, dass Art. 44 VAG nicht die gesetzliche
Grundlage für Art. 185 AVO darstellen kann.
2.4.2 Es stellt sich weiter die Frage, ob Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG eine
genügende gesetzliche Grundlage für die Voraussetzung in Art. 185
Bst. c AVO ist. Gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG ist es Aufgabe der
Vorinstanz als Aufsichtsbehörde, die Versicherten gegen Missbräuche
der Versicherungsunternehmen und der Versicherungsvermittler zu
schützen. Art. 46 Abs. 3 VAG delegiert die Kompetenz für den Erlass
von Ausführungsbestimmungen zu den einzelnen Aufgaben in Art. 46
Abs. 1 VAG an den Bundesrat. Aus dem Wortlaut geht hervor, dass die
Vorinstanz Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittler
beaufsichtigt.
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Die Aufsichtspflicht wird ihrem Grundsatz nach in Art. 1 Abs. 2 VAG
statuiert. Demnach sollen die Versicherten durch die Aufsichtstätigkeit
u.a. vor Missbräuchen geschützt werden. Dabei handelt es sich ge-
mäss Botschaft nicht um eine umfassende Definition der Aufsichts-
pflicht, sondern lediglich um eine Stossrichtung, welche die Erwartung
der Bevölkerung, der Wirtschaft und der Politik wiedergeben soll, wo-
nach die Aufsicht die Stärke, die Integrität und die Vertrauenswürdig-
keit der Versicherungswirtschaft in der Schweiz zu fördern hat. Diese
Elemente würden durch die einzelnen Bestimmungen des Gesetzes
aufgegriffen (BBl 2003 3808).
In Bezug auf die Versicherungsvermittlung im Speziellen geht aus der
Botschaft hervor, dass zum Schutz der Versicherungsnehmer einer-
seits eine Registrierungspflicht eingeführt werden soll, die aufgrund
von Synergien am besten der Aufsichtsbehörde unterstellt werde (BBl
2003 3826; 3852). Andererseits soll der sich aus dem Zweckartikel er-
gebende Konsumentenschutz in Form von Missbrauchsschutz nicht
nur auf die Versicherungen, sondern auch auf die ungebundenen Ver-
mittler beziehen. Dies ergibt sich aus Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG, der be-
stimmt, dass die Aufsichtsbehörde die Versicherten gegen den Miss-
brauch durch Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittler
zu schützen habe. Gemäss Art. 46 Abs. 3 VAG kann der Bundesrat
Ausführungsbestimmungen zu den einzelnen Aufgaben erlassen. Der
Bundesrat hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und Art. 46
Abs. 1 Bst. f VAG in Art. 117 AVO konkretisiert. Demnach besteht ein
Missbrauch gemäss Art. 117 AVO (Bst. a) in einem Verhalten des Ver-
sicherungsunternehmens bzw. des Versicherungsvermittlers, das ge-
eignet ist, Versicherte oder Anspruchsberechtigte erheblich zu schädi-
gen, (Bst. b) in der Verwendung von Vertragsbestimmungen, die gegen
zwingende Normen des Versicherungsvertragsgesetzes oder gegen
zwingende Normen anderer Erlasse, die auf den Vertrag anwendbar
sind, verstossen, oder (Bst. c) in der Verwendung von Ver-
tragsbestimmungen, welche eine der Vertragsnatur erheblich wider-
sprechende Verteilung von Rechten und Pflichten vorsehen.
Art. 117 AVO regelt die Missbrauchstatbestände nicht abschliessend,
denn einerseits sieht Art. 117 AVO lediglich eine nachträgliche Miss-
brauchskontrolle vor, andererseits geht aus der Botschaft hervor, dass
die Aufsichtsgesetzgebung keinen Katalog möglicher Interventionsfor-
men vorsieht. Vielmehr würden sich diese gemäss der erwähnten Bot-
schaft aus der Art des festgestellten Missbrauchs sowie dessen Aus-
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wirkungen ergeben (BBl 2003 3828). In diesem Zusammenhang muss
die Frage aufgeworfen werden, ob die Vorinstanz Missbräuche durch
Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittler nur dann be-
kämpfen darf, wenn ein Registereintrag bereits erfolgt ist und die Miss-
bräuche schon eingetreten sind bzw. unmittelbar drohen, oder ob das
VAG eine genügende Grundlage für Regelungen zur prophylaktischen
Missbrauchsbekämpfung im Rahmen der Prüfung der Registereintra-
gung ist. Sowohl aus verschiedenen Bestimmungen des VAG als auch
aus der Botschaft und der parlamentarischen Debatte geht hervor,
dass der Vorinstanz als Aufsichtsbehörde auch die Kompetenz zu-
kommen muss, allfällige Missbräuche, deren Begehung mit einer ge-
wissen erhöhten Wahrscheinlichkeit droht, schon vor erfolgter Eintra-
gung in das Register für Versicherungsvermittler und der Aufnahme ei-
ner Geschäftstätigkeit zu verhindern. Auf gesetzlicher Stufe kann in all-
gemeiner Weise auf die Bestimmungen für die Zulassung von Versi-
cherungsunternehmen verwiesen werden (2. Kapitel: Aufnahme der
Versicherungstätigkeit), wonach die Unternehmen, welche als Versi-
cherung tätig werden wollen, eine ganze Reihe von Bedingungen erfül-
len müssen, damit die Sicherheit der Konsumenten ab Aufnahme der
Geschäftstätigkeit gewährleistet ist. In spezieller Hinsicht ergibt sich
eine prophylaktische Prüfungspflicht aus Art. 6 Abs. 1 VAG. Danach
wird die Bewilligung zur Tätigkeit als Versicherungsunternehmen nur
dann erteilt, wenn "die Interessen der Versicherten gewahrt sind." Dies
kann nichts anderes bedeuten, als dass schon im Vorfeld einer allfälli-
gen Aufnahme der Geschäftstätigkeit überprüft werden muss, ob ein
Versicherungsunternehmen die Voraussetzungen mitbringt, die Inter-
essen der Versicherten wahrzunehmen. In der Botschaft wird an ver-
schiedenen Stellen auf die Glaubwürdigkeit, welche der Versiche-
rungsbranche und den Versicherungsvermittlern zukommen muss, hin-
gewiesen (BBl 2003 3790; 3794; 3804; 3808; 3828). Was für Versiche-
rungsunternehmen gilt, muss im Grundsatz auch für ungebundene
Versicherungsvermittler gelten. In Bezug auf diese ergibt sich der Wille
des Gesetzgebers insbesondere auch aus einem bundesrätlichen Vo-
tum anlässlich der Debatte zum VAG, wonach ein Vermittler nebst ge-
nügender Schulung und finanzieller Absicherung auch "seriös" sein
müsse (AB 2004, N 378).
Daraus ergibt sich, dass die Missbrauchsaufsicht durch die Vorinstanz
in einem weiten Sinn zu verstehen ist und es sich bei Art. 185 Bst. c
AVO um das prophylaktische Gegenstück zu Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG
handelt. Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG bietet demnach eine genügende ge-
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setzliche Grundlage, um auf dem Verordnungsweg sowohl präventive
als auch nachträgliche Massnahmen zur Missbrauchsbekämpfung zu
regeln.
2.4.3 Vorerst muss deshalb die Frage gestellt werden, inwiefern durch
die Tatsache, dass auf einen Gesuchsteller Verlustscheine lauten, eine
Missbrauchsgefahr gegenüber Konsumenten bestehen könnte.
Ein Versicherungsvermittler kann seine Klienten in Bezug auf die Aus-
wahl einer passenden Police und entsprechende Angebote umfassend
beraten. Die finanziellen Konsequenzen, welche ein potentieller Versi-
cherungsnehmer durch den Abschluss eines Versicherungsvertrags
auf sich nimmt, können folglich weitreichend sein. Dasselbe gilt für all-
fällige Auswirkungen eines Versicherungsvertrags auf den Versiche-
rungsnehmer, sollte das Risiko, wofür die Versicherung abgeschlossen
worden ist, eintreten. Die Verantwortung eines Versicherungsvermitt-
lers gegenüber einem potentiellen Versicherungsnehmer ist somit
gross. Damit eine seriöse Ausübung des Berufs gewährleistet ist, be-
darf es einer Ausbildung des Vermittlers, wodurch sichergestellt wird,
dass er die von ihm vertretenen Versicherungszweige sowie die davon
gedeckten Risiken kennt. Weiter muss der Vermittler eine Haftpflicht-
versicherung abschliessen, damit allfällige Schäden, die den Versi-
cherten durch die Vermittlung nicht geeigneter Verträge entstehen kön-
nen, abgedeckt sind. Durch diese beiden Voraussetzungen, die für
eine Registrierung verlangt werden, kann gegenüber den Versicherten
zwar die fachliche Kompetenz sowie die finanzielle Absicherung im
Haftungsfall garantiert werden, nicht aber eine allfällige Missbrauchs-
gefahr, die vom Vermittler ausgeht, ausgeschlossen werden. Wie oben
ausgeführt, durchdringt das Ziel, Missbräuche in der Versicherungs-
branche zu verhindern die gesamte Aufsichtsgesetzgebung und war
anlässlich deren Revision eines der Hauptziele. Indem auf einen Versi-
cherungsvermittler Verlustscheine lauten, kann dessen Integrität in Be-
zug auf sein Geschäftsgebahren u.U. in Frage gestellt werden. Je nach
Grund für die Verlustscheine ist folglich eine allfällige Missbrauchsge-
fahr als erhöht anzusehen, da ein davon betroffener Versicherungsver-
mittler aufgrund seiner finanziellen Situation versucht sein könnte, Ver-
sicherungsnehmer zum Abschluss von Policen zu raten, welche diese
nicht wollten bzw. nicht für nötig hielten, oder nicht den Abschluss den
für den Versicherungsnehmer besten Police zu empfehlen, sondern für
jene, welche die höchste Courtage oder anderweitige Entschädigung
einbringt (zu den Missbrauchsgefahren durch unabhängige Vermittler:
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ALOIS RIMLE, Abstimmung zwischen Aufsicht und Haftung im neuen
Recht der Versicherungsvermittler, in: SZW 2005, S. 72 f.).
Angesichts der Tatsache, dass die Vorinstanz zur Bekämpfung des
Missbrauchs jene Massnahmen ergreifen kann, die ihr geeignet er-
scheinen (BBl 2003 3828), ist demnach ein prophylaktisches Eingrei-
fen beim Bestehen von Verlustscheinen gemäss Art. 185 Bst. c AVO
als mit der Aufsichtsgesetzgebung vereinbar anzusehen und vom
Grundsatz der Missbrauchsbekämpfung in Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG
gedeckt. In diesem Zusammenhang kann auch die Normendichte von
Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG als genügend angesehen werden. Miss-
brauch kann in einer nicht überblickbaren Vielfalt von Ausprägungen
vorkommen, weshalb die Aufsichtsbehörde die Möglichkeit haben
muss, mit entsprechenden Mitteln dagegen vorzugehen. In Bezug auf
Art. 185 Bst. c AVO kann festgehalten werden, dass lediglich ein klei-
ner Prozentsatz von Vermittlern von Verlustscheinen betroffen ist, wes-
halb eine sich allenfalls daraus ergebende Gefahr durch die allgemei-
ne Missbrauchsklausel in Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG genügend präzise
abgedeckt ist.
2.5 Weiter stellt sich die Frage, ob die Einschränkung der Wirtschafts-
freiheit des Beschwerdeführers gemäss Art. 185 Bst. c AVO im öffentli-
chen Interesse liegt. Im öffentlichen Interesse liegen gemäss Lehre
und Rechtsprechung ohne weiteres polizeiliche Interessen wie der
Schutz der öffentlichen Ordnung, der Ruhe, Sicherheit, Gesundheit
und Sittlichkeit, sowie von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr
(BGE 127 II 91 E. 4a mit Verweis auf weitere; EHRENZELLER/MASTRONARDI/
SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 19 zu Art. 36).
Vorliegend liegt das öffentliche Interesse an einer vorgängigen Über-
prüfung von Verlustscheinen eines um Registrierung ersuchenden Ver-
mittlers im Schutz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr gegen-
über den Versicherungsnehmern. Durch die Prüfung, ob auf einen un-
gebundenen Versicherungsvermittler Verlustscheine lauten, soll sicher-
gestellt werden, dass potentielle Klienten nur mit solchen Vermittlern
Geschäfte machen, von denen voraussichtlich keine Missbrauchsge-
fahr ausgeht, da dies dem Grundsatz vom Treu und Glauben im Ge-
schäftsverkehr abträglich wäre. Ein öffentliches Interesse an einer nä-
heren Überprüfung bei Verlustscheinen ist somit ohne weiteres gege-
ben.
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2.6 Schliesslich ist zu ermitteln, ob die Voraussetzung der Verlust-
scheinsfreiheit gemäss Art. 185 Bst. c AVO bzw. die darauf basieren-
de, weniger weitgehende Praxis der Vorinstanz als verhältnismässige
Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers anzuse-
hen sind.
Das Kriterium der Verhältnismässigkeit misst sich am Verhältnis des
Grundrechtseingriffs zum Zweck der Regelung, der dem öffentlichen
Interesse dienen muss. Im vorliegenden Fall bedeutet dies, dass eine
Verweigerung der Registrierung ausschliesslich aus prophylaktischen
Gründen der Missbrauchsbekämpfung im Rahmen von Art. 46 Abs. 1
Bst. f VAG erfolgen darf. Das erweist sich ohne weiteres als verhältnis-
mässig.
2.6.1 Der Wortlaut von Art. 185 Bst. c AVO schliesst eine Eintragung
von Personen mit Verlustscheinen in das Register für Versicherungs-
vermittler ausnahmslos aus. Dadurch wird keinerlei Unterscheidung
nach der Art, dem Alter und der Herkunft bzw. dem Grund der Verlust-
scheine gemacht. Während Verlustscheine durchaus von finanziell un-
seriösen oder gar ungesetzlichen Handlungen herrühren können, ist
auf der anderen Seite eine ganze Reihe von Gründen für Verlustschei-
ne denkbar, die für sich genommen weder auf die Unseriosität des
Vermittlers schliessen lassen noch einen hinreichenden Verdacht auf
zukünftigen Missbrauch gegenüber Klienten zu erwecken vermögen.
Die Vorinstanz hat diesen Bedenken teilweise Rechnung getragen und
eine Praxis entwickelt, welche eine Registrierung bei Verlustscheinen
in der Höhe von bis zu Fr. 30'000.– zulässt, sofern sie nicht aus Ab-
zahlungs- oder Leasinggeschäften stammen oder direkt mit der Tätig-
keit als Versicherungsvermittler zusammenhängen.
Vorliegend erweist sich die Voraussetzung von Art. 185 Bst. c AVO –
nach ihrem klaren Wortlaut angewendet – als unzumutbar, da der
Zweck des Eingriffs – unter Umständen – in einem völlig disproportio-
nalen Verhältnis zur Wirkung auf den Versicherungsvermittler stehen
kann, welcher durch die Verweigerung der Registrierung seinen Beruf
nicht mehr ausüben darf. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn
die auf den Versicherungsvermittler ausgestellten Verlustscheine we-
der an dessen finanzieller Seriosität zweifeln lassen noch eine Miss-
brauchsgefahr gegenüber Versicherungsnehmern darstellen. Würde
unter solchen Umständen eine Registrierung verweigert, ginge die An-
wendung von Art. 185 Bst. c AVO klar über die Delegationsnorm von
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Art. 46 Abs. 3 VAG und den Sinn und Zweck dieser Bestimmung hin-
aus.
Dasselbe gilt für die Praxis der Vorinstanz. Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG
gibt der Aufsichtsbehörde die Kompetenz zur Missbrauchsbekämp-
fung, welche, wie ausgeführt, auch präventiv erfolgen kann. Während
mangelnde finanzielle Stabilität und Seriosität zwar einen Grund dar-
stellen kann, auf Missbrauchsgefahr zu schliessen, ist eine konkrete
Missbrauchsgefahr durch Verlustscheine allein aber noch nicht erstellt.
Es ist nicht die Aufgabe der Vorinstanz, eine Registrierung zu verwei-
gern, weil der Gesuchsteller verschuldet ist, selbst wenn Verlustschei-
ne vorliegen. Vielmehr darf sie eine Registrierung aufgrund von Ver-
lustscheinen im Rahmen von Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG nur dann ver-
weigern, wenn sie eine konkrete Missbrauchsgefahr gegenüber Versi-
cherungsnehmern dargelegt hat. Dem genügt die Praxis der Vorins-
tanz nicht, die Eintragung in das Register auch ohne Nachweis einer
konkreten Missbrauchsgefahr zu verweigern.
2.6.2 Um dem Erfordernis der Missbrauchsbekämpfung nachzukom-
men und gestützt darauf eine Registrierung zu verweigern, muss die
Vorinstanz vielmehr eine umfassende Würdigung im konkreten Fall
vornehmen. Basierend auf diese Würdigung hat sie zu entscheiden, ob
die finanzielle Situation des jeweiligen Vermittlers die Annahme einer
erhöhten Missbrauchsgefahr gegenüber Versicherungsnehmern zu be-
gründen vermag. Dabei muss sie v.a. abklären, aus welchen Gründen
die Verlustscheine entstanden sind. Verlustscheine, welche im Zusam-
menhang mit der beruflichen Tätigkeit des Vermittlers stehen oder von
Finanz- oder Urkundendelikten herrühren, lassen eher auf eine Miss-
brauchsgefahr schliessen als andere. Ob eine solche Gefahr besteht,
ist auch in diesen Fällen anhand der Würdigung der gesamten Um-
stände zu beantworten. Diese individuell-konkrete Rechtsanwendung
ist durch die Praxis der Vorinstanz nicht gewährleistet. Die Maximalhö-
he von Fr. 30'000.– ist starr und belässt keinen Beurteilungsspielraum.
Ein solcher ist jedoch auszuschöpfen. Kommt die Vorinstanz gestützt
darauf zum Schluss, dass die Eintragung zu verweigern ist, ist ein sol-
cher Entscheid im Rahmen von Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 35 Abs. 1
VwVG hinreichend zu begründen.
2.7 In vorliegendem Fall hat die Vorinstanz die konkreten Umstände
des Beschwerdeführers nicht geprüft und seinen Eintrag allein gestützt
auf die Tatsache verweigert, dass gegen ihn Verlustscheine bestehen,
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die sich auf mehr als Fr. 30'000.– belaufen. Die angefochtene Verfü-
gung ist aus diesem Grund aufzuheben. Es bleibt zu entscheiden, ob
die Sache ausnahmsweise zu einem erneuten Entscheid an die Vorin-
stanz zurückzuweisen ist, oder ob das Bundesverwaltungsgericht in
der Sache selbst entscheidet.
Das Bundesverwaltungsgericht kann nur in jenen Fällen in der Sache
selbst entscheiden, in denen die Vorinstanz die für einen Sachent-
scheid nötigen Abwägungen, Prüfungen und Gewichtungen vorgenom-
men hat. In der angefochtenen Verfügung bzw. der Vernehmlassung
hat die Vorinstanz die Registrierung allein aufgrund der Höhe der Ver-
lustscheine verweigert. Sie ist dadurch ihrer Pflicht zu einer vertieften
Abklärung im Sinne der Erwägungen nicht nachgekommen. Da sich
das erkennende Gericht demnach nicht auf eine umfassende Begrün-
dung bzw. Evaluation des Gesuchs durch die Vorinstanz stützen könn-
te, kann ein Sachentscheid schon aufgrund mangelnder Entscheid-
grundlagen nicht gefällt werden. Dem Rechtsbegehren des Beschwer-
deführers um Eintragung seiner Person kann aus diesen Gründen
nicht gefolgt werden.
Daher ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, die angefochtene
Verfügung aufzuheben und die Sache im Sinn der Erwägungen zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Soweit der Be-
schwerdeführer reformatorische Anträge stellt, ist die Beschwerde ab-
zuweisen.
3.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als obsie-
gende Partei, weshalb ihm keine Kosten aufzuerlegen sind (Art. 63
Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen oder unterliegende Bundesbehörden ha-
ben keine Verfahrenskosten zu tragen, auch wenn sie unterliegen (vgl.
Art. 63 Abs. 2 VwVG).
4.
Als obsiegende Partei hat der Beschwerdeführer Anspruch auf eine
Parteientschädigung für die ihm erwachsenen notwendigen Kosten
(Art. 7 Abs. 1 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006 [VGKE,
SR 173.320.2]). Das Anwaltshonorar ist nach dem notwendigen Zeit-
aufwand des Vertreters zu bemessen und beträgt ohne Mehrwertsteu-
er mindestens Fr. 200.-, höchstens jedoch Fr. 400.- pro Stunde (Art. 10
VGKE). Die Parteientschädigung ist aufgrund der eingereichten Kos-
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tennote festzusetzen. Wird keine Kostennote eingereicht, setzt das Ge-
richt die Entschädigung selber unter Berücksichtigung der Akten und
des geschätzten Aufwands fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE).
Mit Schreiben vom 7. März 2008 reichte der Rechtsvertreter des Be-
schwerdeführers eine Kostennote ein. Er macht darin einen Aufwand
von insgesamt 20.33 Stunden, entsprechend einem Honorar von
Fr. 5'082.50, sowie Auslagen von Fr. 134.30 und die auf diese Beträge
entfallende Mehrwertsteuer von Fr. 396.50 geltend, was total
Fr. 5'613.30 (inkl. MwSt) ergibt.
Diese Aufwandberechnung erscheint plausibel und wird den Umstän-
den gerecht; der der Honorarnote zugrundegelegte Stundenansatz von
Fr. 250.- ist ebenfalls angemessen.
Das Bundesamt für Privatversicherungen ist als unterliegende Vorins-
tanz zu betrachten und hat die Parteikosten des Beschwerdeführers zu
tragen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die angefochtene Verfü-
gung des Bundesamts für Privatversicherungen vom 23. August 2007
wird aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen zur Neube-
urteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen. Soweit weitergehend wird
die Beschwerde abgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Dem Beschwerdeführer wird der am 24. Oktober 2007 geleistete Kos-
tenvorschuss von Fr. 1'000.- nach Eintritt der Rechtskraft aus der Ge-
richtskasse zurückerstattet.
3.
Dem Beschwerdeführer wird zu Lasten des Bundesamts für Privatver-
sicherungen eine Parteientschädigung von Fr. 5'613.30 (inkl. MwSt)
zugesprochen. Dieser Betrag ist nach Eintritt der Rechtskraft dem Be-
schwedeführer zu überweisen.
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4.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Finanzdepartement (Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Eva Schneeberger Stefan Wyler
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tage nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die
Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat,
beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand: 4. August 2008
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