B-642/2010 - Abteilung II - Direktzahlungen und Ökobeiträge - Rückforderung Direktzahlungen 2008

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung II
B­642/2010
U r t e i l   v om   2 5 .   Augus t   2 0 1 1
Besetzung Richter Frank Seethaler (Vorsitz),
Richter Philippe Weissenberger, 
Richter Stephan Breitenmoser,
Gerichtsschreiberin Marion Spori Fedail.
Parteien X._______,   
vertreten durch Dr. Jürg Niklaus, Zeltweg 25, 8032 Zürich,
Beschwerdeführer, 
gegen
Landwirtschaft und Wald (lawa), Abteilung Landwirtschaft, 
Centralstrasse 33, Postfach, 6210 Sursee,   
Vorinstanz. 
Gegenstand Rückforderung Direktzahlungen 2008.
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Sachverhalt:
A. 
Der Beschwerdeführer  übernahm  im Jahr 1998 den  landwirtschaftlichen 
Betrieb  "Z."  von  seinem  Vater.  Der  Betrieb  verfügt  über  ca.  10  ha 
landwirtschaftliche Nutzfläche sowie 7 ha Wald. Der Beschwerdeführer ist 
– zusammen  mit  seiner  Ehefrau  −  Gesellschafter  der  Y.  GmbH,  einer 
Gesellschaft, deren Zweck  in erster Linie  in der Zucht und dem Verkauf 
von Schweinen liegt. Er hält auf seinem Betrieb 100 Muttersauen und 500 
Mastschweine im geschlossenen System (kein Zukauf von Tieren). Nach 
der  Übernahme  des  Betriebs  wechselte  der  Beschwerdeführer  von 
konventionellen  Haltungsmethoden  zu  extensiveren  und 
umweltgerechteren  Produktionsverfahren.  Er  nahm  an  verschiedenen 
Projekten zum Tier­ und Umweltschutz in der Landwirtschaft teil.
Im  Rahmen  der  umweltfreundlichen  Gesamtstrategie  des  Betriebs 
begann  der  Beschwerdeführer  im  Jahr  2001  mit  der  Planung  einer 
Biogasanlage.  Am  28.  April  2004  erteilte  der  Gemeinderat  A.  die 
Baubewilligung  für  den  Bau  einer  Biogasanlage  mit  Feststoff­
Kompostierung unter folgenden Bedingungen und Auflagen:
– Alle  Lieferanten  von  Hofdünger  müssen  für  die  gesamte 
Liefermenge  mit  dem  Betreiber  der  Biogasanlage 
Hofdüngerabnahmeverträge  abschliessen  und  bei  der 
Dienststelle  Landwirtschaft  und  Wald  (lawa,  Vorinstanz) 
genehmigen lassen.
– Für  die  Rückgabe  von  Produkten  aus  der  Biogasanlage  an  die 
Hofdüngerlieferanten  müssen  ebenfalls  Verträge  abgeschlossen 
und genehmigt werden.
– Die  Nährstoffverwertung  der  Biogasanlage  muss  für  alle 
eingesetzten  Nährstoffe  (inkl.  allfällige  nichtlandwirtschaftliche 
Abfallprodukte) sichergestellt sein.
– Die  anfallenden  Endprodukte  aus  der  Anlage  müssen  auf  die 
Gehalte an Trockensubstanz, Stickstoff  und Phosphor analysiert 
werden,  damit  für  die  Abnehmer  die  effektiven  Nährstoffwerte 
eingesetzt werden können.
Der  Beschwerdeführer  gründete  in  der  Folge  die  Biogas  A.  GmbH, 
welche am 18. Juni 2004 ins Handelsregister eingetragen wurde und die 
Produktion und den Verkauf von Biogas sowie von Düngererde bezweckt. 
Mit der Biogasanlage vergärt der Beschwerdeführer die betriebseigenen 
Hofdünger und die Hofdünger von anderen Landwirtschaftsbetrieben. Die 
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Co­Vergärung  nichtlandwirtschaftlicher  Biomasse  war  zum  damaligen 
Zeitpunkt nicht vorgesehen.
Für den Bau der Biogasanlage wurde  im Jahr 2004 von der kantonalen 
landwirtschaftlichen Kreditkasse ein Investitionskredit in der Höhe von Fr. 
150'000.− gewährt.
Anlässlich  einer  Besprechung  vom  9.  März  2005  wurden  dem 
Beschwerdeführer  von  der  Vorinstanz  und  der  Dienststelle  Umwelt  und 
Energie  (uwe)  die  Anforderungen  bezüglich  Stoffflüsse  in  der  Anlage 
mitgeteilt (vgl. Aktennotiz vom 23. März 2005). Festgehalten wurde dabei 
unter anderem, dass die Biogasanlage nicht vom Landwirtschaftsbetrieb 
Y. GmbH abgetrennt werden könne. Die Erfüllung der Anforderungen an 
die Stoffflüsse sei ein integrierender Bestandteil für die Anerkennung des 
ökologischen Leistungsnachweises (ÖLN) auf dem Betrieb Y. GmbH. Die 
Eröffnung  einer  eigenen  Betriebs­Nummer  für  die  Biogasanlage 
(Kantonale  Betriebs­Nr.  ….)  diene  einzig  der  Administration  der 
Hofdüngerabnahmeverträge.
Mit  Gesuch  vom  5.  August  2005  leitete  der  Beschwerdeführer  ein 
Verfahren  zur  Bewilligung  für  die  Verwertung  von  Glycerin  in  seiner 
Biogasanlage  ein,  welches  im  vorliegenden  Zusammenhang  indessen 
nicht relevant ist.
B. 
Mit  Schreiben  vom  2.  Dezember  2008  wurden  dem  Beschwerdeführer  
die Berechnungsgrundlagen und die Berechnung der Kürzungen (in den 
Bereichen Einkommen  und Vermögen)  der Direktzahlungen  des  Jahres 
2008  mitgeteilt.  Der  Beschwerdeführer  erhob  fristgereicht  Einsprache 
gegen  diese  Mitteilung  und  verlangte  eine  Neuberechnung  des 
massgebenden  Vermögens.  Die  Vorinstanz  nahm  dazu  am  15.  Januar 
2009 Stellung.
Mit  Abrechnung  vom  16.  Januar  2009  forderte  die  Vorinstanz  vom 
Beschwerdeführer  die  bereits  bezahlten  Direktzahlungen  2008  im 
Umfang  von  Fr.  19'500.−  zurück.  In  dieser  Abrechnung  war  unter  der 
Rubrik  "ökologischer  Leistungsnachweis"  der  Vermerk  "nicht  erfüllt" 
angebracht.  
Der  Beschwerdeführer,  nunmehr  vertreten  durch Rechtsanwalt  Dr.  Jürg 
Niklaus, nahm am 27. Februar 2009 Stellung zu dieser Abrechnung und 
verlangte einen beschwerdefähigen Entscheid.
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In  einem  Schreiben  vom  7.  April  2009  hielt  die  Vorinstanz  ihre 
Erkenntnisse  fest  und  gewährte  dem  Beschwerdeführer  das  rechtliche 
Gehör.
Mit Stellungnahme vom 19. Juni 2009 beantragte der Beschwerdeführer 
unter  anderem,  von  einer  Rückforderung  von  bereits  geleisteten 
Direktzahlungen  sei  abzusehen.  Eventualiter  sei  das  Verfahren  zu 
sistieren,  bis  eine  gültige  Vollzugsweisung  zur  Handhabung  von 
Nährstoffüberschüssen von Biogasanlagen vorliege.
Am  8.  Juli  2009  bat  die  Vorinstanz  das  Bundesamt  für  Landwirtschaft 
(BLW) um eine Stellungnahme. Diese ging mit Datum vom 22. Oktober 
2009 bei der Vorinstanz ein.
C. 
Am 10. November 2009 verlangte die Vorinstanz vom Beschwerdeführer 
die  Nachreichung  der  in  seiner  Stellungnahme  vom  19.  Juni  2009  in 
Aussicht  gestellten  Nährstoffbilanz.  In  der  Folge  erstellte  der 
Beschwerdeführer am 30. November 2009 mit Hilfe eines ÖLN­Beraters 
eine Nährstoffbilanz.
Mit  Schreiben  vom  1.  Dezember  2009  beauftragte  die  Vorinstanz  die 
Kontrollorganisation des Beschwerdeführers, die Qualinova AG mit Sitz in 
Beromünster,  mit  der  Durchführung  einer  ÖLN­Kontrolle  für  das  Jahr 
2008.  Die  Kontrolle  fand  am  10.  Dezember  2009  auf  dem  Betrieb  des 
Beschwerdeführers  statt.  Die  Ergebnisse  dieser  Kontrolle  sind  im 
"Kontrollbericht  –  Ökologischer  Leistungsnachweis  2008",  der 
Kontrollnährstoffbilanz  2008  und  einem  Zusatzblatt  des 
Beschwerdeführers, alle vom 10. Dezember 2009, zusammengefasst. Die 
Kontrollbilanz  2008  weist  beim  Stickstoff  eine  Gesamtbilanz  von  292.3 
Prozent und beim Phosphor eine Gesamtbilanz von 242,5 Prozent aus. 
D. 
Mit Einspracheentscheid vom 18. Dezember 2009 wies die Vorinstanz die 
Einsprache des Beschwerdeführers ab und bestätigte die Rückforderung 
von  Direktzahlungen  in  der  Höhe  von  Fr.  19'500.−.  Die  Vorinstanz 
beurteilte  sowohl  die  (ursprünglich  umstrittene,  aber  nunmehr  in  den 
Hintergrund  getretene)  Thematik  einer  Kürzung  der  Direktzahlungen 
aufgrund  des massgebenden  Vermögens wie  auch  die  Kürzung wegen 
Nicht­Erfüllens  des  ÖLN.  Sie  kam  zum  Schluss,  die  Direktzahlungen  
würden aufgrund des massgebenden Vermögens von Fr.  ...− bei einem 
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grundsätzlichen  Anspruch  um  Fr.  2'986.−  gekürzt  (Dispositiv  Ziffer  1). 
Des Weiteren hielt sie fest, das Verfahren werde nicht sistiert und auf die 
vom  Beschwerdeführer  eingereichte  Nährstoffbilanz  für  das  Jahr  2008 
vom  30. November  2009  werde  nicht  eingetreten,  da  sie  einer 
Planungsbilanz entspreche. Dagegen werde die Kontrollbilanz 2008 vom 
10.  Dezember  2009  beigezogen.  Aus  dieser  ergebe  sich,  dass  für  das 
Jahr 2008 auf dem Betrieb des Beschwerdeführers eine Stickstoffbilanz 
von 292,3 Prozent und eine Phosphorbilanz von 242,5 Prozent vorliege. 
Der ÖLN  sei  demnach  im Bereich Düngung Nährstoffbilanz  nicht  erfüllt 
(Dispositiv  Ziffern  2  und  3).  Gemäss  Richtlinie  der 
Landwirtschaftsdirektorenkonferenz  vom  27.  Januar  2005  zur  Kürzung 
der  Direktzahlungen  (Direktzahlungs­Kürzungsrichtlinie)  fielen  pro 
Prozent Überschreitung der Düngerbilanz 10 Punkte zur Kürzung an. Aus 
der  Stickstoffbilanz  ergäben  sich  so  1'823  Punkte.  Bei  110  und  mehr 
Punkten werde der Betrieb von den Direktzahlungen ausgeschlossen. Ein 
Vergleich  der  Import­Exportbilanz  2008  mit  jener  aus  dem  Jahr  2007 
zeige,  dass  im  Jahr  2008  mit  fast  gleichen  Zufuhren  (in 
Zusammensetzung,  Menge  und  Nährstoffe)  bedeutend  weniger 
Nährstoffe  (insbesondere  Phosphor  [P2O5])  über  die  Hofdüngererde 
weggeführt  hätten  werden  können  (Wegfuhr  mit  Hofdüngererde:  2007: 
5'207 kg P2O5 , 2008: 4'200 kg P2O5.), weshalb sich ein Überschuss von 
1'234  kg  Phosphor  ergeben  habe.  Insofern  seien  auch  nicht  alle 
Hofdüngerabnahmeverträge  eingehalten  worden.  Da  der  Anfall  von 
Hofdüngererde  voraussehbar  sei,  hätte  der  Beschwerdeführer  diesen 
Umstand  vor  dem  31.  August  2008  bemerken  müssen.  Er  hätte  daher 
noch  rechtzeitig  reagieren  können,  zum  Beispiel  indem  er  einen 
Zwischenabschluss  der  Import­Exportbilanzberechnung  erstellt,  die 
Nährstoffwerte  der  weggeführten  Produkte  durch  Probenahmen  und 
Analysen überprüft oder allenfalls die Zufuhren reduziert hätte. Es obliege 
dem  Beschwerdeführer,  die  Massnahmen  für  die  Einhaltung  des 
ökologischen Leistungsnachweises zu treffen und entsprechende Belege 
und Beweise vorzubringen.
E. 
Gegen  den  Einspracheentscheid  der  Vorinstanz  erhob  der 
Beschwerdeführer  am  1.  Februar  2010  Beschwerde  beim 
Bundesverwaltungsgericht. Er beantragte, der Einspracheentscheid sei – 
unter  Kosten­  und  Entschädigungsfolgen  zu  Lasten  der  Vorinstanz  und 
der  Staatskasse  –  aufzuheben  und  die  Sache  sei  mit  verbindlichen 
Weisungen  zur  Neubeurteilung  im  Sinne  der  Erwägungen  an  die 
Vorinstanz  zurückzuweisen.  Eventualiter  sei  festzustellen,  dass  der 
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Nährstoffüberschuss aus der  Import/Export­Bilanz der Biogasanlage des 
Beschwerdeführers  für  das  Jahr  2008  nicht  dem  landwirtschaftlichen 
Betrieb angerechnet werden solle.
Der  Beschwerdeführer  hielt  fest,  der  von  der  Vorinstanz  behauptete 
Nährstoffüberschuss  der  Biogasanlage  erfolge  aufgrund  einer 
Berechnungsmethode,  welche  einerseits  nicht  die  tatsächlichen 
Nährstoffzuflüsse,  sondern  statistische  Werte,  also  festgelegte 
Mittelwerte,  berücksichtige,  hingegen  andererseits  die  realen 
Nährstoffabflüsse  genau  erfasse.  Hierbei  könnten  systembedingt 
bedeutende  Planungs­  und  Messverzerrungen  auftreten,  da  erst  nach 
genauer Messung des Nährstoffabflusses klar werde, wie viele Nährstoffe 
der  Biogasanlage  real  zugeführt  worden  seien.  Innerhalb  der 
Biogasanlage  würden  die  transportierten  Nährstoffe  weder  auf­  noch 
abgebaut. Entsprächen die statistischen Nährstoffwerte des zugeführten 
Materials  vollständig  den  realen  Nährstoffwerten,  so  ergebe  sich  kein 
Nährstoffüberschuss.  Enthalte  hingegen  das  angelieferte  Material  real 
weniger  Nährstoffe,  als  dies  statistisch  veranschlagt  worden  sei,  so 
entstehe  unter  dieser  Berechnung  eine  Lücke  in  der  Nährstoffbilanz. 
Diese Lücke sei aber in Wirklichkeit bloss fiktiver Natur, eine rechnerische 
Grösse  als  Differenz  zweier  unterschiedlicher  Grössen.  Die 
Nährstoffbilanz  diene  dem  Nachweis,  dass  kein  überschüssiges 
Phosphor  und Stickstoff  ausgebracht würden.  Indem die Vorinstanz  auf 
fiktive  Zahlen  abstelle  und  dadurch  die  korrekte  Nährstoffbilanz  nicht 
bestimmt werden könne, werde der Sachverhalt nicht richtig ermittelt und 
damit Bundesrecht verletzt. 
Im  Jahr  2008  seien  der  Biogasanlage  des  Beschwerdeführers  weniger 
Nährstoffe  zugeführt  worden,  als  aufgrund  der  statistischen  Werte 
anzunehmen  gewesen  sei.  Die  Nährstoffmenge  des  Zufuhrmaterials 
könne, insbesondere bei der Schweinegülle, welche einen grossen Anteil 
der Zuliefermenge ausmache,  stark  variieren, wobei  der Nährstoffgehalt 
von  verschiedensten  Faktoren  (Fütterung  der  Tiere,  Witterung,  Einsatz 
von Reinigungswasser  im Stall, usw.) abhänge. Aus dem Kontrollbericht 
der  Qualinova  vom  10.  Dezember  2009  gehe  hervor,  dass  einzig  der 
Übertrag  der  Biogasanlage  auf  die  Nährstoffbilanz  des 
landwirtschaftlichen Betriebs  dem Anspruch  des Beschwerdeführers  auf 
Auszahlung der Direktzahlungen  für das Jahr 2008 entgegenstehe. Das 
Bundesrecht  sehe  indessen  keine  Regelung  vor,  wonach  ein  allfälliger 
Nährstoffüberschuss  auf  die  Nährstoffbilanz  des  landwirtschaftlichen 
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Betriebs  angerechnet  werden  solle.  Es  fehle  demnach  eine 
Rechtsgrundlage für das diesbezügliche Vorgehen der Vorinstanz.
F. 
Mit  Vernehmlassung  vom  27.  April  2010  beantragte  die  Vorinstanz  die 
Abweisung der Beschwerde. 
G. 
Mit Verfügung vom 19. Mai 2010 ersuchte das Bundesverwaltungsgericht 
das  BLW  als  Fachbehörde  um  eine  Stellungnahme  sowie  um  die 
Beantwortung verschiedener Fragen.
Mit  Schreiben  vom  14.  Juni  2010  führte  das  BLW  u.a.  aus,  der 
Gesamtgehalt der Nährstoffe Stickstoff und Phosphor bleibe während der 
Vergärung konstant. Bezüglich der Erfassung der Nährstoffeingänge und 
­ausgänge  bei  Biogasanlagen  gebe  es  zurzeit  keine  Vorgaben  auf 
Bundesebene. Gemäss dem Anhang zur Direktzahlungsverordnung (Ziff. 
1.2)  habe  der  Bewirtschafter  regelmässig  Aufzeichnungen  über  die 
Bewirtschaftung  des  Betriebs  und  insbesondere  zur  Nährstoffbilanz 
vorzunehmen.  Daher  müssten  alle  Eingänge  mittels  Standard­  oder 
Analysewerten  erhoben  und  festgehalten  werden.  Der  Kanton  Luzern 
fordere – im Gegensatz zu anderen Kantonen – eine Import­/Exportbilanz 
zur  Erfassung  der  Nährstoffflüsse  bei  Biogasanlagen.  Dieses  Vorgehen 
sei  aufgrund  der  Phosphorproblematik,  bedingt  durch  die  hohen 
Viehbestände  im Kanton Luzern, sinnvoll.  Im Kanton Luzern würden die 
Nährstoffeingänge  mittels  Referenzwerte  und,  falls  vorhanden,  mittels 
Analysewerte  erhoben,  während  sich  die  Nährstoffausgänge  auf 
Analysewerte  abstützten.  Bei  diesem  Vorgehen  seien  Differenzen  in 
einem  gewissen  Streuungsbereich  möglich,  nicht  jedoch  eine  Streuung 
im  Ausmass,  wie  sie  beim  Beschwerdeführer  festgestellt  wurde  (287,5 
%).  Bei  den  in  der  Biogasanlage  des  Beschwerdeführers  verwendeten 
Substraten  seien  keine  Gehaltsschwankungen  in  diesem  Ausmass  zu 
erwarten. Zudem habe das bestehende System der Bilanzierung für den 
Bewirtschafter in den Jahren vor 2008 keinerlei Probleme verursacht. Das 
BLW hielt zudem fest, es wäre möglich, dass  infolge des Ausstiegs des 
Separators die Dünngülle unübliche Gehalte aufgewiesen habe und somit 
die  Nährstoffe  auf  die  Betriebe  der  Abnehmer  der  entsprechenden 
Vergärungsprodukte gelangt seien bzw. ein Nährstoffüberschuss auf dem 
Betrieb geblieben sei. Es könne auch sein, dass nicht alle erforderlichen 
Aufzeichnungen  regelmässig  und  vollständig  erfolgt  und  dadurch  nicht 
alle Werte in der Bilanz erfasst worden seien.
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Der  Beschwerdeführer  nahm  am  16.  August  2010  Stellung  zu  den 
Ausführungen des BLW, hielt  indessen mit einlässlicher Begründung an 
seiner  Sichtweise  fest.  Er  betonte  nochmals,  dass  der  sog. 
Methodendualismus  bei  der  Nährstoffmessung  zu  Streuungen  führen 
könne,  was  auch  das  BLW  anerkenne.  Die  Kontrollbilanz  des  Jahres 
2008  weise  beim  Stickstoff  eine  Gesamtbilanz  von  292,3%,  beim 
Phosphor eine solche von 242,5% aus. Diese Zahlen bezeichneten aber 
nicht  die  Streuung,  sondern  seien  das  Resultat  der  Umrechnung  des 
Nährstoffüberschusses auf die Fläche des Betriebs. Sie seien deshalb so 
hoch,  weil  der  Beschwerdeführer  nur  eine  verhältnismässig  geringe 
Fläche  (ca.  10  ha)  bewirtschafte.  Die  Streuung  des  Phosphorgehalts 
betrage weniger als 9 % (Verhältnis des Überschusses an Phosphor von 
1'234 kg zu den  jährlichen Eingangs­ bzw. Ausgangswerten von 14'000 
kg Phosphor). Der Beschwerdeführer wies zudem darauf hin, dass seine 
Biogasanlage  mit  der  neusten  Technik  bezüglich  Ammoniakverluste 
arbeite. Alle Behälter seien abgedeckt, die Gülle sei separiert und werde 
ausschliesslich  mit  Schleppschlauchverteilern  ausgebracht.  Es  könne 
daher  ausgeschlossen  werden,  dass  eine  unsachgemässe  Lagerung 
einen  Verlust  der  Nährstoffe  verursacht  habe.  Auch  habe  er  sämtliche 
Analyse­  und  Aufzeichnungspflichten  seit  der  Inbetriebnahme  der 
Biogasanlage  in Übereinstimmung mit  den Anweisungen der Vorinstanz 
wahrgenommen. 
H. 
Mit  Schreiben  vom  3.  November  2010  erteilte  das 
Bundesverwaltungsgericht  im  Einverständnis  der  Verfahrensbeteiligten 
den  Experten  Dr.  Harald  Menzi  und  Thomas  Kupper,  Schweizerische 
Hochschule  für  Landwirtschaft  SHL,  den  Auftrag  zur  Erstellung  eines 
Gutachtens, welches diese am 11. März 2011 einreichten. Darin kamen 
sie  im  Wesentlichen  zum  Schluss,  eine  gewisse  Streuung  sei  bei 
Anwendung  der  im Kanton  Luzern  praktizierten Methode  unvermeidbar. 
Solange ein Bilanzungleichgewicht eine Grössenordnung von 10  ­ 20 % 
des  Nährstoffeingangs  nicht  überschreite,  sei  dies  nicht  zwingend  als 
Hinweis  auf  real  vorhandene  Differenzen  von  Nährstoffein­  und  ­
ausgängen  von  Biogasanlagen  zu  betrachten.  Das  für  das  Jahr  2008 
festgestellte  Bilanzungleichgewicht  der  Biogasanlage  des 
Beschwerdeführers  betrage  9 % des Eingangs  von Phosphor  und  liege 
somit innerhalb des unvermeidbaren Fehlerbereichs. Die Experten hielten 
zudem  fest,  basierend  auf  den  Vorgaben  in  der  Suisse­Bilanz, 
Zusatzmodul 8 (vgl. nachfolgende E. 3.1.3), seien mindestens 2 Analysen 
der  Düngererde  sowie  4  Analysen  der  Dünngülle  pro  Jahr  erforderlich. 
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Vorliegend  hätten  solche  Messungen  nicht  in  genügendem  Umfang 
stattgefunden. 
I. 
Mit Stellungnahme vom 29. März 2011 hielt die Vorinstanz fest, dass sie 
das Gutachten grundsätzlich als umfassend erachte, und machte einige 
inhaltliche Anmerkungen. Sie  führte u.a. aus, die Streuung bei den zwei 
Nährstoffen Stickstoff und Phosphor müsse unterschiedlich beurteilt und 
sollte  nicht  zusammengefasst  werden.  Beim  Stickstoff  erachte  sie  ein 
Bilanzungleichgewicht  von  10  ­  20  %  durchaus  als  realistisch.  Bei 
Phosphor  sollte  die  Streuung  hingegen  5  %  nicht  überschreiten.  Im 
Übrigen  sei  dem Gutachten  zu  entnehmen,  dass  der Beschwerdeführer 
die  Nährstoffgehalte  des  flüssigen  und  festen  Gärgutes  nicht  in  der 
geforderten Häufigkeit erfasst habe. 
J. 
Der Beschwerdeführer liess sich am 2. Mai 2011 zum Expertengutachten 
vernehmen. Er hielt an seinen Rechtsbegehren gemäss der Beschwerde 
fest  und  betonte,  dass  die  Differenz  bei  den  Nährstoffein­  und  ­
ausgängen,  die  ihm  vorgeworfen  werde,  mit  9  %  im  Streuungsbereich 
liege, der gemäss dem Gutachten  für die strittige Bilanzierungsmethode 
als  unvermeidbar  betrachtet  werde.  Er  führte  ergänzend  aus,  das 
Zusatzmodul  8  zur  Suisse­Bilanz,  welches  die  geforderte  Anzahl  der 
Analysewerte  heute  normiere,  sei  während  der  relevanten  Zeitperiode 
2008 noch nicht in Kraft gewesen. Die Vorinstanz selber habe gegenüber 
dem  Beschwerdeführer  bezüglich  der  Anzahl  Analysewerte  bloss  eine 
Empfehlung abgegeben. 
K. 
Mit  Instruktionsverfügung  vom  24.  Mai  2011  stellte  das 
Bundesverwaltungsgericht  den  Experten  zwei  weitere,  aus  dem 
Gutachten  sich  ergebende  Fragen  und  forderte  sie  auf,  die  in  der 
Expertise  angegebenen  Referenzen  einzureichen.  Auch  die  Vorinstanz 
wurde um die Beantwortung einer Zusatzfrage ersucht. 
Die  Vorinstanz  nahm  am  30.  Mai  2011  Stellung  und  gab  zwei  weitere 
Dokumente zu den Akten. 
Mit Eingabe vom 10. Juni 2011 beantworteten die Experten die gestellten 
Fragen und reichten sechs Referenzen ein. Diese Stellungnahme wurde 
den  Parteien  zur  Kenntnis  gegeben,  worauf  sich  die  Vorinstanz  mit 
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Schreiben  vom  22.  Juni  2011  zu  einer  der  Antworten  der  Experten 
präzisierend  äusserte.  Der  Beschwerdeführer  nahm  am  4.  Juli  2011 
Stellung. 
L. 
Am  22.  August  2011  teilte  der  Beschwerdeführer  dem 
Bundesverwaltungsgericht  mit,  dass  die  Frage  der 
Vermögensberechnung  im  vorliegenden  Verfahren  nicht  mehr 
thematisiert  werde  und  er  dementsprechend  Dispositiv  Ziffer  1  des 
vorinstanzlichen Entscheides nicht anfechte.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
Der Einspracheentscheid der Vorinstanz vom 18. Dezember 2009 ist ein 
Entscheid  in Anwendung von Bundesverwaltungsrecht und gilt somit als 
Verfügung  gemäss  Art.  5  Abs.  2  des  Verwaltungsverfahrensgesetzes 
vom  20.  Dezember  1968  (VwVG,  SR  172.021).  Als  Verfügung  einer 
letzten  kantonalen  Instanz  gemäss  Art.  33  Bst.  i  des 
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) und § 
143  Bst.  c  und  §  149  des  kantonalen  Gesetzes  über  die 
Verwaltungsrechtspflege  vom  3.  Juli  1972  (VRPG,  Systematische 
Rechtssammlung des Kantons Luzern [SRL] Nr. 40)  ist dieser Entscheid 
nach  Art.  166  Abs.  2  des  Landwirtschaftsgesetzes  vom  29.  April  1998 
(LwG, SR 910.1)  und  im Rahmen der  allgemeinen Bestimmungen  über 
die  Bundesverwaltungsrechtspflege  beim  Bundesverwaltungsgericht 
anfechtbar (Art. 31 ff. und Art. 37 ff. VGG).
Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, 
ist  vom  angefochtenen  Entscheid  besonders  berührt  und  hat  als 
Verfügungsadressat ein schutzwürdiges  Interesse an dessen Aufhebung 
oder  Änderung  (Art.  48  Abs.  1  VwVG).  Eingabefrist  und  ­form  sind 
gewahrt  (Art.  50  und  52  Abs.  1  VwVG),  der  Kostenvorschuss  wurde 
fristgemäss  bezahlt  (Art.  63  Abs.  4  VwVG)  und  die  übrigen 
Sachurteilsvoraussetzungen  liegen  vor  (Art.  44  ff.  VwVG).  Auf  die 
Beschwerde ist daher einzutreten.
2. 
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Seite 11
2.1.  Mit  Einspracheentscheid  vom  18.  Dezember  2009  verfügte  die 
Vorinstanz,  dass  dem  Beschwerdeführer  für  das  Jahr  2008  keine 
Direktzahlungen ausgerichtet werden könnten, da sein Betrieb den ÖLN 
aufgrund  nicht  ausgeglichener  Nährstoffbilanz  nicht  erfülle.  In  der 
Begründung  führte sie an, der Betrieb des Beschwerdeführers weise  für 
das  Jahr  2008  eine  Stickstoffbilanz  von  292,3  Prozent  und  eine 
Phosphorbilanz von 242,5 Prozent aus. 
2.2.  Der  Beschwerdeführer  beantragt,  der  Einspracheentscheid  sei 
aufzuheben  und  die  Sache  sei  mit  verbindlichen  Weisungen  zur 
Neubeurteilung  an  die  Vorinstanz  zurückzuweisen.  Eventualiter  sei 
festzustellen, dass der Nährstoffüberschuss aus der Import­/Export­Bilanz 
der  Biogasanlage  des  Beschwerdeführers  für  das  Jahr  2008  nicht  dem 
landwirtschaftlichen  Betrieb  angerechnet  werden  solle.  Zur  Begründung 
macht  er  geltend,  der  von  der  Vorinstanz  behauptete 
Nährstoffüberschuss  der  Biogasanlage  erfolge  aufgrund  einer 
Berechnungsmethode,  welche  einerseits  nicht  die  tatsächlichen 
Nährstoffzuflüsse  berücksichtige,  hingegen  andererseits  die  realen 
Nährstoffabflüsse  genau  erfasse.  Hierbei  könnten  systembedingt 
bedeutende Planungs­ und Messverzerrungen auftreten, welche zu einer 
Lücke in der Nährstoffbilanz führten. Diese Lücke sei aber in Wirklichkeit 
bloss fiktiver Natur. Die vom Kanton Luzern angewandte Methode bei der 
Erfassung  der  Nährstoffflüsse  weise  demnach  eine  übermässige 
Fehleranfälligkeit  auf,  wobei  die  methodenbedingten  Schwankungen  in 
der Nährstoffbilanz den Landwirten belastet würden. Diese Methode sei 
weder  geeignet  noch  erforderlich  oder  zumutbar  und  damit 
unverhältnismässig.
2.3. Die Beschwerde ist nur im Rahmen des Streitgegenstands zulässig. 
Dieser  wird  durch  den Gegenstand  des  angefochtenen  Entscheids  und 
durch  die  Parteibegehren  bestimmt,  wobei  der  angefochtene  Entscheid 
den möglichen Streitgegenstand begrenzt (vgl. BGE 133 II 35 E. 2).
Streitgegenstand  bildet  vorliegend  die  Frage,  ob  die  Vorinstanz  dem 
Beschwerdeführer  für  das  Jahr  2008  zu  Recht  keine  Direktzahlungen 
ausrichtete,  da  die  Nährstoffbilanz  seines  Betriebs  in  Bezug  auf  die 
Nährstoffe Phosphor und Stickstoff nicht ausgeglichen und infolgedessen 
der ÖLN nicht erfüllt war. 
Die Vorinstanz  hat  nach Vorliegen  des Gutachtens  (vgl.  E.  4.3)  in  ihrer 
Stellungnahme vom 29. März 2011 festgehalten, sie anerkenne, dass das 
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Bilanzungleichgewicht  beim  Stickstoff  aufgrund  von  unvermeidbaren 
messtechnischen Problemen bis zu 20 % betragen könne, daher werde 
der  Überschuss  beim  Stickstoff  nicht  dem  landwirtschaftlichen  Betrieb 
angerechnet. Sie hat damit den Streitgegenstand reduziert bzw. auf das 
Bilanzungleichgewicht  beim Phosphor  beschränkt, was  gestützt  auf  das 
Gutachten  einleuchtet,  so  dass  im  Folgenden  nur  noch  die  Phosphor­
Problematik behandelt werden muss. 
3. 
Nach  Art.  70  Abs.  1  LwG  richtet  der  Bund  Bewirtschaftern  und 
Bewirtschafterinnen  von  bodenbewirtschaftenden  bäuerlichen  Betrieben 
unter  der  Voraussetzung  des  ökologischen  Leistungsnachweises 
allgemeine  Direktzahlungen,  Ökobeiträge  und  Ethobeiträge  aus.  Der 
ökologische  Leistungsnachweis  umfasst  unter  anderem  eine 
ausgeglichene Düngerbilanz (Art. 70 Abs. 2 Bst. b LwG).
3.1.  Die  Direktzahlungsverordnung  vom  7.  Dezember  1998  (DZV,  SR 
910.13) hält in Art. 16 fest, dass Bewirtschafter oder Bewirtschafterinnen, 
welche  Direktzahlungen  beantragen,  der  kantonalen  Behörde  den 
Nachweis  erbringen müssen,  dass  sie  den  gesamten  Betrieb  nach  den 
Anforderungen  des  ökologischen  Leistungsnachweises  (ÖLN) 
bewirtschaften.
Eine dieser Anforderungen  ist die ausgeglichene Düngerbilanz nach Art. 
6 DZV. Danach sind die Nährstoffkreisläufe möglichst zu schliessen, und 
die  Zahl  der  Nutztiere  ist  dem  Standort  anzupassen.  Anhand  einer 
Nährstoffbilanz  ist  zu  zeigen,  dass  kein  überschüssiger  Phosphor  und 
Stickstoff ausgebracht wird. Die zulässige Phosphor­ und Stickstoffmenge 
bemisst  sich  nach  dem  Pflanzenbedarf  und  dem  betrieblichen 
Bewirtschaftungspotential.
3.1.1. Gemäss dem Anhang zur Direktzahlungsverordnung (Ökologischer 
Leistungsnachweis:  technische  Regeln),  Ziff.  1.2,  macht  der 
Bewirtschafter  oder  die  Bewirtschafterin  regelmässig  Aufzeichnungen 
über  die  Bewirtschaftung  des  Betriebs.  Diese  müssen  die  relevanten 
Betriebsabläufe  nachvollziehbar  darstellen.  Darin  müssen  u.a.  die  zur 
Berechnung  der  Nährstoffbilanz  notwendigen  Unterlagen  enthalten  sein 
sowie weitere Aufzeichnungen, sofern diese zweckdienlich sind.
In  Ziff.  2.1  des  Anhangs  zur  DZV  wird  festgehalten,  mittels  der 
Nährstoffbilanz  sei  zu  zeigen,  dass  kein  überschüssiger  Stickstoff  oder 
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Phosphor  verwendet  werde.  Für  die  Bilanzierung  gelte  die  Methode 
«Suisse­Bilanz»  des  Bundesamts  für  Landwirtschaft  und  der  AGRIDEA 
(Schweizerische Vereinigung  für die Entwicklung der Landwirtschaft und 
des  ländlichen  Raums)  oder  eine  gleichwertige  Berechnungsmethode 
(Abs.  1).  Sowohl  die  Phosphorbilanz  als  auch  die  Stickstoffbilanzdarf 
dürfen  gesamtbetrieblich  je  einen  Fehlerbereich  von  höchstens  +  10 
Prozent  des  Bedarfs  der  Kulturen  aufweisen.  Die  Kantone  können  für 
bestimmte Gebiete und Betriebe strengere Regeln verordnen (Abs. 3 und 
5).
3.1.2.  Die  Suisse­Bilanz  ist  ein  Planungs­  und  Kontrollinstrument  und 
dient  dem  Nachweis  einer  ausgeglichenen  Stickstoff­  bzw. 
Phosphorbilanz.  Die  Suisse­Bilanz  umfasst  die  beiden  Teildokumente 
"Wegleitung Suisse­Bilanz" und "Formular Suisse­Bilanz" (Handformular).
Die  Wegleitung  Suisse­Bilanz  des  BLW  bezweckt  die  Harmonisierung 
des  Vollzugs  und  ist  Voraussetzung  zur  gesamtschweizerischen 
Gleichbehandlung  der  landwirtschaftlichen  Betriebe.  In  Ziff.  3.6  der 
Wegleitung  Suisse­Bilanz  wird  hinsichtlich  der  Zu­  und  Wegfuhr  von 
Hofdüngern  bestimmt,  die  Mengen  des  abgebenden  und  des 
zuführenden Betriebs müssten übereinstimmen. Massgebend seien die in 
den  Hofdüngerverträgen  und  Lieferscheinen  festgehaltenen  Nges­ 
(Gesamtstickstoff)  und  P2O5­Mengen.  Als  Grundlage  für 
Hofdüngerverträge  bzw.  Lieferscheine  auf  der  Basis  von  N­  und  P­
Mengen  dienten  die  GRUDAF  09  ("Grundlagen  für  die  Düngung  im 
Acker­ und Futterbau") oder entsprechende Dokumente.
3.1.3. Gemäss  den  Ausführungen  des  BLW  in  seiner  Stellungnahme 
vom  14.  Juni  2010  gibt  es  bezüglich  des  technischen Vorgehens  bei 
der  Erfassung  der  Nährstoffein­  und  ­ausgänge  bis  anhin  keine 
Vorgabe auf Bundesebene. Mit der Schaffung des Zusatzmoduls 8 zur 
Suisse­Bilanz  werde  ein  harmonisiertes  Vorgehen  angestrebt.  Der 
Kanton  Luzern  fordere  eine  Import­/Exportbilanz  zur  Erfassung  der 
Nährstoffflüsse bei Biogasanlagen.
Das Zusatzmodul 8 zur Suisse­Bilanz  ist noch nicht  in Kraft.  Im Entwurf 
des  Zusatzmoduls  8  vom  14.  Juni  2010  wird  zunächst  darauf 
hingewiesen,  dass  bei  der  Vergärung  organisches  Material  unter 
Luftabschluss  durch Mikroorganismen  abgebaut wird.  Dabei  entstünden 
Methan  und Kohlendioxid, welche  als Biogas  genutzt würden. Stickstoff 
und  Phosphor  seien  nicht  Bestandteil  von  Biogas.  Die  gleiche  Menge 
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Phosphor und  in etwa die gleiche Menge Stickstoff,  die dem Fermenter 
zugeführt würden, seien in den Vergärungsprodukten wieder zu finden (S. 
1, Fussnote 1).
Aus  dem  Entwurf  des  Zusatzmoduls  8  geht  hervor,  dass  dieses  die 
Teildokumente "Weisungen zur Handhabung von Vergärungsprodukten in 
der Suisse­Bilanz", Aufzeichnungsformulare für die Bilanzierung von Nges 
und  P2O5  auf  landwirtschaftlichen  Vergärungsanlagen  sowie  Software­
Tool  und  Internetapplikation  HODUFLU  zur  einfachen  Bilanzierung  der 
Anlagen  umfasse.  Das  Zusatzmodul  8  bezwecke  u.a.,  den  korrekten 
Nachweis der Material­, Produkte­ und Nährstoffflüsse auf Betrieben mit 
Zu­  und/oder  Wegfuhr  von  Materialien  zur  Vergärung  oder 
Vergärungsprodukten im Rahmen des ÖLN zu gewährleisten. 
Ersichtlich wird weiter, wie die Nährstoffbilanzierung für Betriebe, welche 
Direktzahlungen  beantragen  und  eine  landwirtschaftliche 
Vergärungsanlage  betreiben,  in  Zukunft  zu  erfolgen  hat.  Es  wird  etwa 
festgehalten,  dass  die  Vergärungsanlage  als  unabhängiges  System 
betrachtet  wird  und  sämtliche  zu­  und  weggeführte  Materialien  und 
Produkte  (auch  die  betriebseigenen  Hofdünger)  ein­  und  ausgebucht 
werden  (S.  7  oben  und  S.  10).  Für  die  Nährstoff­Gehalte  der  Import­
Materialien wird auf eine im Internet zu publizierende Liste verwiesen. Die 
Liste werde jährlich aktualisiert (Ziff. 3). Für die Bestimmung der Gehalte 
der Vergärungsprodukte (d.h. Nährstoffausgänge der Vergärungsanlage) 
sind demgegenüber Analysen vorzunehmen (Ziff. 4, vgl. hierzu E. 5.2).
3.2.  Nach  der  Richtlinie  der  Landwirtschaftsdirektorenkonferenz  zur 
Kürzung  der  Direktzahlungen  vom  27.  Januar  2005 
(Direktzahlungskürzungs­Richtlinie),  Ziff.  C.  1.1.,  werden  die 
Flächenbeiträge gemäss Art. 27 DZV (Flächenbeitrag und Zusatzbeitrag 
für  Dauerkulturen  und  das  offene  Ackerland)  gekürzt,  wenn  der 
ökologische  Leistungsnachweis  nicht  vollständig  erfüllt  ist.  Die  genaue 
Berechnung  der  Kürzung  bei  einer  Überschreitung  der  ausgeglichenen 
Nährstoffbilanz wird in Ziff. C. 1.3. dargelegt. 
Vorliegend  ist  nicht  die  Berechnungsweise  (Anzahl  Abzugs­Punkte) 
umstritten,  sondern  die  Frage,  ob  die  Nährstoffbilanz  tatsächlich 
unausgeglichen  ist  bzw.  ob  die  unausgeglichene  Nährstoffbilanz  dem 
Beschwerdeführer  angerechnet  werden  darf  oder  ob  sie  vielmehr 
systemimmanent ist. 
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4. 
Die  Vorinstanz  führte  in  der  angefochtenen  Verfügung  aus,  die 
Kontrollbilanz  vom  10.  Dezember  2009  weise  für  den  Betrieb  des 
Beschwerdeführers im Jahr 2008 beim Phosphor eine Gesamtbilanz von 
242,5 Prozent aus. Ein Vergleich der  Import­Exportbilanz 2008 mit  jener 
von  2007  zeige,  dass  im  Jahr  2008  mit  fast  gleichen  Zufuhren  (in 
Zusammensetzung,  Menge  und  Nährstoffe)  bedeutend  weniger 
Nährstoffe  (insbesondere  Phosphat  [P2O5])  über  die  Hofdüngererde 
weggeführt  hätten  werden  können  (Wegfuhr  mit  Hofdüngererde:  2007: 
5'207 kg P2O5, 2008: 4'200 kg P2O5), weshalb sich ein Überschuss von 
1'234 kg Phosphat ergeben habe. 
4.1. Die  von  der  Vorinstanz  genannten  Zahlen  werden  nicht  bestritten. 
Der  Beschwerdeführer  präzisiert  lediglich,  dass  die  genannten  242,5 
Prozent  nicht  etwa  die  Streuung  –  wie  vom  BLW  geltend  gemacht  −, 
sondern  das  Resultat  der  Umrechnung  des  Nährstoffüberschusses  auf 
die Fläche des Betriebs bezeichneten. Diese Prozentsätze seien deshalb 
so  hoch,  weil  der  Beschwerdeführer  nur  eine  verhältnismässig  geringe 
Fläche  (ca.  10  ha)  bewirtschafte.  Die  Streuung  des  Phosphorgehalts 
betrage  in Wahrheit  weniger  als  9 %  (Verhältnis  des  Überschusses  an 
Phosphor  von  1'234  kg  zu  den  jährlichen  Eingangs­  bzw. 
Ausgangswerten von 14'000 kg Phosphor;  im Folgenden: Streuung oder 
Bilanzungleichgewicht).
Die Gutachter  (vgl. Gutachten S. 9, Ziff. 4.5) bestätigten diese Aussage 
des  Beschwerdeführers  (vgl.  unten  E.  4.3).   Auch  die  Vorinstanz 
bestreitet die genannte Streuung von 9 % nicht. 
4.2.  Strittig  ist  hingegen,  woraus  der  Nährstoffüberschuss  bei  den 
Eingängen  im Verhältnis  zu  den Ausgängen,  der  sich  in  der  Bilanz  der 
Biogasanlage des Beschwerdeführers für das Jahr 2008 ergab, resultiert.
4.2.1. Der Beschwerdeführer macht diesbezüglich geltend, bei der Zufuhr 
der Biomasse zur Erhebung der Nährstoffwerte würden statistische Daten 
verwendet;  es  werde  nicht  tatsächlich  gemessen.  Die  dem 
Beschwerdeführer  im  Jahr  2008  gelieferte  Biomasse  habe  weniger 
Nährstoffe  enthalten  als  der  statistische  Durchschnitt.  Bei  der  Wegfuhr 
des  in  der  Biogasanlage  entstandenen  Düngers  werde  hingegen  real 
gemessen. Da hier nun auch zu wenig Nährstoffe gewesen seien, habe 
der  Beschwerdeführer  die mit  den  Abnehmern  geschlossenen  Verträge 
nicht einhalten können. Der Nährstoffüberschuss sei dadurch entstanden, 
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Seite 16
dass  er  (statistisch)  mehr  Nährstoffe  erhalten  habe  als  dies  tatsächlich 
der Fall gewesen sei und daher nachher weniger Nährstoffe zur Wegfuhr 
vorhanden gewesen seien. Seine Biogasanlage verwende zur Vergärung 
im  Wesentlichen  Material  aus  Hofdüngern.  Hofdünger  wiesen  aber 
naturgemäss  keine  einheitliche  und  konstante  Nährstoffdichte  auf. 
Gemäss  den  Messungen  einer  Forschungsanstalt  im  Bereich 
Schweinehaltung habe z.B. die Rohgülle aus einer Probe vom April 2010 
52 % mehr Stickstoff  und 50 % mehr Phosphat  enthalten als  die Probe 
vom Juni 2010.
4.2.2. Die Vorinstanz äussert  sich nicht  zu den möglichen Ursachen  für 
das  Bilanzungleichgewicht.  Sie  weist  jedoch  darauf  hin,  dass  es  dem 
Beschwerdeführer  obliege,  die  Massnahmen  für  die  Einhaltung  des 
ökologischen Leistungsnachweises zu treffen und entsprechende Belege 
und Beweise vorzubringen. Gemäss  "Wegleitung Suisse­Bilanz" würden 
berechnete  Nährstoffwerte  (z.B.  Berechnung  Import­Exportbilanz)  oder 
abgeleitete Werte aus der Forschung oder analytische Werte verwendet. 
Diese Vorgehensweise habe sich bewährt.
4.2.3.  Das  BLW  führt  in  seiner  Stellungnahme  aus,  es  könne  nicht 
ausgeschlossen werden,  dass  infolge eines Defekts  des Separators ein 
Nährstoffüberschuss  auf  dem  Betrieb  geblieben  sei  oder  nicht  alle 
erforderlichen  Aufzeichnungen  regelmässig  und  vollständig  erfolgt  und 
dadurch nicht alle Werte in der Bilanz erfasst worden seien.
4.3. Zu  den  hier  strittigen  Punkten  wird  in  der  Expertise  vom  11. März 
2011 Folgendes festgehalten:
Nährstoffeingänge bei der Biogasanlage (Ziff. 1.1 und  2.1 der Expertise)
Die  Nährstoffeingänge  bei  der  Biogasanlage  würden  aufgrund  der 
Nährstoffausgänge  der  Betriebe  der  Lieferanten  berechnet.  Die 
Bestimmung  des  Nährstoffanteils  pro  Tier  erfolgt  nach  Normwerten 
(Suisse­Bilanz),  welche  für  Stickstoff  und/oder  Phosphor  korrigiert 
würden,  wenn  Futtermittel  mit  reduziertem  Gehalt  an  Protein  oder 
Phosphor verwendet würden. 
Die Genauigkeit der Bestimmung der Nährstoffausgänge für Betriebe, die 
das  Total  des  Hofdüngers  lieferten,  hänge  davon  ab,  inwieweit  die 
verwendeten Normwerte und Korrekturen die einzelbetriebliche Situation 
widerspiegelten  und  die  gelieferten  Hofdüngermengen  korrekt  erfasst 
würden. 
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Bei der Bestimmung der gelieferten Nährstoffmenge für Betriebe, die nur 
einen  Teil  des  Hofdüngers  lieferten  (beim  Beschwerdeführer  7  der  11 
Lieferanten), sei mit einem erhöhten Fehlerbereich zu rechnen, dies aus 
folgenden  Gründen:  Ein  solcher  Betrieb  gebe  eine  bestimmte  Anzahl 
Kubikmeter Gülle oder Mist ab. Um die darin enthaltene Nährstoffmenge 
zu  bestimmen,  müsse  er,  basierend  auf  der  abgegebenen  Menge  an 
Stickstoff  bzw.  Phosphor,  eine  Umrechnung  in  kg  Stickstoff  bzw. 
Phosphor  pro  Kubikmeter  Gülle  oder  Mist  vornehmen.  Wie  diese 
Umrechnung  genau  erfolge,  sei  aus  den  zur  Verfügung  stehenden 
Unterlagen  nicht  im  Einzelnen  nachvollziehbar.  Es  sei  jedoch  davon 
auszugehen, dass dazu Werte aus der Suisse­Bilanz verwendet würden. 
In der Realität variierten die Nährstoffgehalte pro Kubikmeter Gülle oder 
Mist.  So  könne  die  Gülle  im  Jahresverlauf  oder  von  Jahr  zu  Jahr 
unterschiedliche  Anteile  von Wasser  enthalten.  Bei  Gülle  und Mist,  die 
von  verschiedenen  Tierkategorien  stammten  und  die  aufgrund 
variierender  Anteile  der  einzelnen  Hofdüngerarten  eine  variable 
Zusammensetzung  aufwiesen,  bestehe  eine  zusätzliche  Unsicherheit 
betreffend des Nährstoffgehalts. Eine weitere methodische Schwierigkeit 
stelle  sich  im  Zusammenhang  mit  der  Frage  der  Verdünnung;  je 
nachdem, welche Grösse für das Verhältnis zwischen Gülle und Wasser 
angenommen  werde,  resultierten  bei  den  Nährstoffen  unterschiedliche 
Werte (wird näher ausgeführt). 
Nährstoffausgänge bei der Biogasanlage (Ziff. 1.3 und 2.1 der Expertise): 
Wie genau die Nährstoffausgänge bestimmt werden könnten,  sei  davon 
abhängig, ob die weggeführten Mengen präzise erfasst sowie wie häufig 
und in welcher Qualität Proben davon entnommen worden seien.
Die Berechnung der Nährstoffausgänge des Jahres 2008 basiere auf den 
an die Abnehmer gelieferten Mengen von Dünngülle und Düngererde und 
durchschnittlichen  Analysewerten.  Die  durchschnittlichen  Analysewerte 
seien  aus  dem  Mittelwert  aller  Analysen  der  Jahre  2005  bis  2008 
berechnet worden; bei der Dünngülle seien 4 Analysen  im Jahr 2005, 2 
im  Jahr  2006  und  zwei  im  Jahr  2008  vorgenommen  worden;  bei  der 
Düngererde  je  1  Analyse  in  den  Jahren  2005  bis  2008.  Gemäss  den 
Vorgaben des Kantons Luzern und den Weisungen zur Verwendung von 
Vergärungsprodukten in der Suisse­Bilanz, Zusatzmodul 8, wären bei der 
Dünngülle mind.  4  Analysen  pro  Jahr  und  bei  der  Düngererde mind.  2 
Analysen pro Jahr erforderlich. Die angegebenen Nährstoffmengen seien 
demnach  nicht  gemäss  dieser  Vorgabe  und  insofern  nicht  korrekt 
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gemessen  worden.  Indessen  würden  sich  nach  Einschätzung  der 
Gutachter die korrekten Werte nicht wesentlich (d.h. um mehr als 10 ­ 20 
%) von den vorliegenden Werten unterscheiden. 
Würdigung  der  Methode  zur  Bestimmung  der  Nährstoffein­  und  ­
ausgänge (Ziff. 2.1 [am Schluss], Ziff. 2.2 und Ziff. 6 der Expertise)
Die  im  Kanton  Luzern  angewandte  Methode  zur  Bestimmung  der 
Nährstoffein­  und  ­ausgänge  sei  aus  fachlicher  Sicht  korrekt,  aber  mit 
einer  gewissen  Unsicherheit  behaftet.  Für  die  darauf  basierende 
Phosphor­ und Stickstoff­Bilanz sei eine Streuung (von den Experten als 
"Fehlerbereich" bezeichnet) von ca. 10 ­ 20 % unvermeidbar und müsse 
akzeptiert  werden.  Solange  ein  Bilanzungleichgewicht  eine 
Grössenordnung von 10 ­ 20 % des Nährstoffeingangs nicht überschreite, 
sei  dies  demnach  nicht  zwingend  als  Hinweis  auf  real  vorhandene 
Differenzen  von  Nährstoffein­  und  ­ausgängen  von  Biogasanlagen  zu 
betrachten.  Streuungen  in  dieser  Grössenordnung  kämen  auch  bei 
Versuchen  unter  Feldbedingungen  vor.  Bei  Stickstoff  sei  aufgrund  von 
kaum  vermeidbaren  Verlusten  bei  der  Hofdüngerlagerung  mit  einer  im 
Vergleich zu Phosphor erhöhten Streuung zu rechnen.
Bilanzungleichgewicht der Biogasanlage des Beschwerdeführers (Ziff. 4.1 
und Ziff. 4.5 der Expertise)
Das  für  das  Jahr  2008  festgestellte  Bilanzungleichgewicht  der 
Biogasanlage  des  Beschwerdeführers  betrage  9  %  des  Eingangs  von 
Phosphor  (P2O5).  Die  Grössenordnung  der  Differenz  zwischen 
Nährstoffein­ und ­ausgängen liege somit in einem Streuungsbereich, der 
für  die  gewählte  Bilanzierungsmethode  als  unvermeidlich  akzeptiert 
werden  müsse.  Würde  etwa  anstelle  der  für  die  Berechnung  der 
Nährstoffausgänge  verwendeten  Mittelwerte  der  Konzentrationen  von 
Phosphor  für  Dünngülle  und  Düngererde  um  10  %  höhere  Werte 
angenommen  (bei  Dünngülle  1,93  kg  pro  Kubikmeter  anstelle  von  1,76 
kg),  was  im  Bereich  der  von  2005  bis  2008  gemessenen  Werte  liege 
(Anmerkung BVGer:  höchster  gemessener Wert war  2,12  kg), wäre  die 
Bilanz für Phosphor ausgeglichen. 
Der  von  der  Vorinstanz  genannte  Wert  von  287,5  %  Überschuss  des 
Bedarfs  an  Phosphor  für  den  landwirtschaftlichen  Betrieb  resultiere 
daraus, dass das Bilanzungleichgewicht der Biogasanlage in der Suisse­
Bilanz als Nährstoffeingang für den  landwirtschaftlichen Betrieb verbucht 
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werde.  Für  einen  landwirtschaftlichen  Betrieb  mit  Biogasanlage,  der 
wenig  Nutzfläche  aufweise  und  demzufolge  einen  niedrigen 
Nährstoffbedarf  habe  und  in  der Biogasanlage  grosse Nährstoffmengen 
umsetze,  könne  eine  Differenz  in  der  Bilanz  der  Biogasanlage  von 
wenigen  Prozenten  (vorliegend  9  %)  durch  die  Anrechnung  auf  den 
Betrieb einen grossen Nährstoffüberschuss bewirken.
Mögliche  Ursachen  des  Bilanzungleichgewichts  (Ziff.  4.2  und  5.1  der 
Expertise)
Als  Ursachen  für  das  festgestellte  Bilanzungleichgewicht  führen  die 
Gutachter folgende Möglichkeiten an: 1. Nicht nachweisbare methodische 
Fehler bzw. der vorhandene unvermeidbare Fehlerbereich; 2. Eine reale 
Differenz  der  Nährstoffein­  und  ­ausgänge  aufgrund  von  a.  fehlerhafter 
Bestimmung der Mengen von Eingangs­ und/oder Ausgangsmaterialien; 
b.  Abweichung  der  real  in  den  Höfdüngern  vorhandenen 
Nährstoffmengen  von  der  mittels  Suisse­Bilanz, 
Hofdüngerabnahmevertrag  oder  Import­Export  Bilanz  bestimmten 
Mengen;  c.  fehlerhafter  Bestimmung  der  Nährstoffkonzentrationen  von 
Dünngülle  und  Düngererde  (mögliche  Ursachen:  Fehler  bei  der 
Probenahme,  Schwankungen  der  Gehalte  von  Dünngülle  und 
Düngererde, die nicht erfasst wurden); 3. Eine Kombination der Ursachen 
1. und 2.
Verschiedene  Studien  und  Untersuchungen  zeigten,  dass  sich  die 
Gehalte der Hofdünger der gleichen Tierkategorie verschiedener Betriebe 
stark unterscheiden könnten. Die Streuung der Gehalte von Stickstoff und 
Phosphor  in Bezug auf die Trockensubstanz  liege meist  im Bereich von 
20  ­  50 %. Folgende Ursachen  kämen  für  die Gehaltsschwankungen  in 
Frage:  Änderungen  in  der  Fütterung  oder  Schwankungen  in  der 
Zusammensetzung  der  Futterrationen;  unterschiedliche  Anteile  von 
Einstreue  in  der  Gülle;  Menge  und  Art  der  verabreichten  Mineralstoffe; 
Änderungen  von  Produktionstechnik  sowie  Stall­  und 
Hofdüngerlagereinrichtungen. Wegen  unterschiedlicher  Verdünnung  von 
Gülle  und  unterschiedlich  hohen  Wassergehalten  von  Mist  seien 
Gehaltsschwankungen  von Hofdüngern bezogen auf  die Frischsubstanz 
wesentlich  grösser  als  in  Bezug  auf  die  Trockensubstanz.  Die 
Gehaltsschwankungen  von  Hofdünger  könnten  eine  Differenz  zwischen 
Nährstoffein­  und  ­ausgängen  in  der  auf  dem  Betrieb  des 
Beschwerdeführers  festgestellten  Grössenordnung  teilweise  erklären. 
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Des Weiteren  könnten Fehler  bei  der Probenahme und bei  der Analytik 
die analysierten Gehalte von Hofdüngern beeinflussen. 
4.4.  Im  Folgenden  ist  zunächst  zu  prüfen,  inwiefern  und  in  welchem 
Umfang  der  Beschwerdeführer  verpflichtet  war,  Analysen  der 
Nährstoffausgänge  vorzunehmen  und  ob  er  einer  solchen  Pflicht  in 
genügendem  Umfang  nachgekommen  ist  (E.  5).  Sodann  sind  die 
Aussagen  im  Gutachten  betreffend  das  Bilanzungleichgewicht  generell 
und bezogen auf den Fall des Beschwerdeführers zu würdigen und den 
diesbezüglichen  Ausführungen  der  Vorinstanz  gegenüber  zu  stellen  (E. 
6).
5. 
Die  Vorinstanz  macht  geltend,  der  Beschwerdeführer  habe  es 
unterlassen,  die  Nährstoffgehalte  des  flüssigen  und  festen  Gärgutes  in 
der  geforderten  Häufigkeit  und  Genauigkeit  zu  erfassen.  Auch  die 
Gutachter  kamen  implizit  zum  Schluss,  es  liege  nicht  die  geforderte 
Anzahl von Analysen vor. Der Beschwerdeführer ist dagegen der Ansicht, 
er  habe  sehr  wohl  auf  die  geforderte  technische  Art  und Weise  und  in 
genügender Anzahl Analysen vorgenommen, um den Nährstoffgehalt des 
Gärgutes  zu  messen.  Nachfolgend  ist  zu  prüfen,  wie  es  sich  damit 
verhält.
5.1.  Der  Beschwerdeführer  hat  folgende  Nährstoffanalysen 
vorgenommen  (vgl.  Analyseblatt  in  Beilage  15  zur  Stellungnahme  der 
Vorinstanz  vom  9. Februar  2011;  Gutachten,  Ziff.  1.3):  Dünngülle:  4  im 
Jahr  2005;  2  im  Jahr  2006;  2  im  Jahr  2008;  Düngererde:  je  1  in  den 
Jahren 2005, 2007 und 2008 sowie 2 im Jahr 2006.
5.2.  Im  Zusatz­Modul  8  der  Suisse­Bilanz,  Ziff.  4.  ("Analyse  von 
Vergärungsprodukten")  wird  unter  "Häufigkeit  der Nährstoffanalysen  (im 
ÖLN)"  festgehalten:  "Für  flüssige  Vergärungsprodukte  (Gärgülle, 
Gärdünngülle,  flüssiges  Gärgut):  Mindestens  4  Nährstoffanalysen  pro 
Jahr  (normalerweise  vierteljährlich).  Für  feste  Vergärungsprodukte 
(Gärmist,  festes  Gärgut):  Mindestens  2  Nährstoffanalysen  pro  Jahr 
(normalerweise  halbjährlich)".  Für  die  Ermittlung  des  durchschnittlichen 
Nährstoff­Gehalts  bzw.  den  Eintrag  der  Vergärungsprodukte  in  die 
Import­/Export­Bilanz  seien  folgende  Nährstoffanalysen  zu 
berücksichtigen:  für  flüssige  Vergärungsprodukte:  Durchschnitt  der 
letzten 4 bis 6 Analysen;  für  feste Vergärungsprodukte: Durchschnitt der 
letzten 2 bis 4 Analysen. 
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Das Zusatzmodul 8 war indessen im Jahr 2008 noch nicht in Kraft, auch 
war  noch  kein  entsprechender  Entwurf  öffentlich  zugänglich.  Die  darin 
genannte  Anzahl  Analysen  kann  dem  Beschwerdeführer  daher  nicht 
entgegen gehalten werden. 
5.3.  Bezogen  auf  die  Biogasanlage  des  Beschwerdeführers  wurde  in 
einer Aktennotiz vom 23. März 2005, welche von einem Sachbearbeiter 
der  Vorinstanz  anlässlich  einer  Besprechung  vom  9.  März  2005 
angefertigt  worden  war,  unter  Punkt  6  festgehalten,  für  die  flüssigen 
vergorenen  Produkte  seien  im  ersten  Jahr  mindestens  10 
Durchschnittsmuster  in  einem  anerkannten  Labor  auf  Trockensubstanz, 
Gesamtstickstoff und Phosphor untersuchen zu lassen. Die Intervalle für 
die  folgenden  Jahre  würden  nach  dem  1.  Betriebsjahr  festgelegt.  Beim 
Hofdüngerkompost  müssten  jährlich  mindestens  2  Proben  analysiert 
werden. 
Offenbar erfolgte indessen in den Jahren 2006 bis 2008 keine schriftliche 
und  verbindliche  Festlegung  der  weiteren  Analyse­Intervalle.  In  ihrer 
Stellungnahme vom 9. Februar 2011 hielt die Vorinstanz zwar fest, in den 
folgenden Jahren sei dem Beschwerdeführer empfohlen worden, von der 
Dünngülle  jährlich  4  Proben,  verteilt  auf  das  ganze  Jahr,  und  vom 
Feststoff  jährlich  2  Proben  zur  Analyse  zu  geben.  Auf  Anfrage  des 
Bundesverwaltungsgerichts hin präzisierte die Vorinstanz, entsprechende 
Aufforderungen  seien  bloss  mündlich  erfolgt.  Sie  reichte  zusätzlich  die 
Kopie  eines  Mails  vom  4.  Juni  2008  ein,  in  dessen  Beilage  dem 
Beschwerdeführer  das  Analyseblatt  2008  per  4.  Juni  2008  übermittelt 
worden  war.  In  diesem  Analyseblatt  werden  die  bereits  erfolgten 
Analysen ab dem Jahr 2006 sowie die Mittelwerte daraus aufgelistet und 
unter "Bemerkung" wird – sowohl in Bezug auf die Dünngülle als auch auf 
die  Düngererde  –  festgehalten,  für  das  Jahr  2008  könne  mit  dem 
Mittelwert  gerechnet  werden.  Bei  der  Dünngülle  ist  eine  zusätzliche 
Bemerkung  angebracht,  wonach  bis  Ende  2008  noch  zwei  weitere 
Proben  zu  entnehmen  seien.  Nicht  ganz  klar  wird  aus  diesen 
Bemerkungen, ob für das Jahr 2008 in Bezug auf die Dünngülle der sich 
aus  den  bereits  vorhandenen  Analysen  ergebende  und  bereits 
berechnete  Mittelwert  massgebend  ist  oder  jener  Mittelwert,  der  unter 
Einbezug  der  weiteren  zwei  zu  entnehmenden  Proben  errechnet  wird. 
Der  Beschwerdeführer  hielt  fest,  er  habe  im  Jahr  2008  die  auf  dem 
Analyseblatt bereits ermittelten Mittelwerte verwendet und angenommen, 
die  verlangten  zwei  zusätzlichen  Analysewerte  für  Dünngülle  bezögen 
sich auf die Berechnung für das Jahr 2009.
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5.4. Es kann demnach nicht gesagt werden, der Beschwerdeführer habe 
eindeutige und verbindliche Anweisungen erhalten, wie viele Analysen er 
erstellen  lassen  muss.  Die  Aktennotiz  vom  23.  März  2005  ist  eher  als 
Empfehlung  denn  als  verbindliche  Anordnung  zu  charakterisieren,  das 
per  Mail  übermittelte  Analysenblatt  vom  4.  Juni  2008  bezweckt  primär 
eine  Auflistung  der  gemachten  Analysen  und  der  entsprechenden 
Mittelwerte.  Die  Aufforderung,  zwei  weitere  Analysen  der  Dünngülle 
erstellen zu  lassen, erfolgte weder  in klarer noch  in verbindlicher Weise 
(Randbemerkung  in  der  Beilage  zu  einem Mail),  so  dass  daraus  keine 
Rechtspflicht  entstehen  konnte.  Die  Frage,  ob  genügend  Analysen 
vorgenommen worden waren, wurde im vorinstanzlichen Verfahren denn 
auch nie behandelt; es findet sich weder in der angefochtenen Verfügung 
noch  in  damaligen  Stellungnahmen  eine  diesbezügliche  Rüge  oder 
Anmerkung  von  Seiten  der  Vorinstanz.  Dem  Beschwerdeführer  kann 
somit  keine  Pflichtverletzung  in  Bezug  auf  die  Analysehäufigkeit 
vorgeworfen werden.
6. 
Wie oben dargelegt (E. 4.3), kamen die Gutachter zum Schluss, dass das 
für  das  Jahr  2008  festgestellte  Bilanzungleichgewicht  der  Biogasanlage 
des  Beschwerdeführers  9  %  des  Eingangs  von  Phosphor  betrage.  Die 
Grössenordnung  der  Differenz  zwischen  Nährstoffein­  und  ­ausgängen 
liege  somit  in  einem  Streuungsbereich,  der  für  die  gewählte 
Bilanzierungsmethode als unvermeidlich akzeptiert werden müsse.
6.1. Mit  einem  Sachverständigengutachten  wird  gestützt  auf  besondere 
Sachkenntnis  Bericht  über  die  Sachverhaltsprüfung  und 
Sachverhaltswürdigung erstattet  (vgl. BGE 135 V 254 E. 3.3.1). Der das 
Verwaltungs(beschwerde)verfahren  beherrschende Grundsatz  der  freien 
Beweiswürdigung (Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 des Bundesgesetzes vom 
4. Dezember  1947  über  den Bundeszivilprozess  [BZP,  SR 273])  wird  in 
Bezug auf die Beurteilung von Sachverständigengutachten relativiert. Der 
Richter darf bei den vom Gericht bestellten Gutachten in Fachfragen nicht 
ohne  triftige Gründe von der Einschätzung des Experten abweichen, da 
der  Experte  über  besondere  Fachkenntnisse  verfügt  und  es  dessen 
Aufgabe ist, seine Kenntnisse in den Dienst der Gerichtsbarkeit zu stellen 
(vgl.  BGE 132  II  257  E. 4.4.1,  BGE 130  I  337  E. 5.4.2).  Abweichungen 
sind  auf  nachvollziehbare  Weise  zu  begründen  und  demnach  nur 
zulässig, wenn die Glaubwürdigkeit des Gutachtens durch die Umstände 
ernsthaft  erschüttert  ist.  Von  einem  Gutachten  kann  etwa  dann 
abgewichen  werden,  wenn  dieses  als  widersprüchlich,  unvollständig, 
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nicht  nachvollziehbar  oder  sonst  nicht  schlüssig  erscheint  oder  andere 
Indizien  gegen  dessen  Zuverlässigkeit  bestehen  (vgl.  BGE 123  V  175 
E. 3d).  Bestehen  Zweifel  an  der Richtigkeit  des Gutachtens, muss  eine 
ergänzende Abklärung angeordnet werden (vgl. BGE 132 II 257 E. 4.4.1; 
ALFRED  BÜHLER,  Beweismass  und  Beweiswürdigung  bei 
Gerichtsgutachten  –  unter  Berücksichtigung  der  jüngsten  Lehre  und 
Rechtsprechung, Jusletter vom 21. Juni 2010, § 2). Die Beweiswürdigung 
und  die  Beantwortung  der  sich  stellenden   Rechtsfragen  bleiben 
hingegen Sache des Richters (vgl. BGE 132 II 257 E. 4.4.1, BGE 118 Ia 
144 E. 1c).
6.2.  Vorliegend  qualifiziert  die  Vorinstanz  das  Gutachten  gemäss  ihrer 
Stellungnahme vom 29. März 2011 als grundsätzlich umfassend. Sie  ist 
jedoch der Ansicht, dass bei Phosphor ein Bilanzungleichgewicht von 5 % 
nicht überschritten werden sollte. Auch auf gerichtliche Aufforderung hin 
konnte  sie  diese  Auffassung  indessen  nicht  näher  begründen  oder  mit 
Angaben aus der Fachliteratur belegen.
6.3. Demgegenüber  haben  die  Experten  einleuchtend  und  verständlich 
dargelegt, warum sie bei der Phosphorbilanz von einer Streuung von 10 ­
20 % ausgehen. Als Fehlerquellen sind gemäss ihren Ausführungen u.a. 
folgende  Faktoren  zu  bezeichnen:  Abweichungen  der  statistischen 
Normwerte  von  der  einzelbetrieblichen  Situation  der  zuliefernden 
Betriebe,  Berechnung  der  Nährstoffmenge  in  kg  pro  Kubikmeter  Gülle 
oder  Mist,  Einbezug  des  Verdünnungsfaktors,  variable 
Zusammensetzung der Hofdünger bei Gülle oder Mist von verschiedenen 
Tierkategorien,  Qualität  und  Häufigkeit  der  Analysen  der 
Ausgangsprodukte,  Schwankungen  der  Gehalte  der  Hofdünger  der 
gleichen Tierkategorie. Die aufgrund solcher Fehler auftretende Differenz 
zwischen  Nährstoffein­  und  ­ausgängen  wird  von  den  Experten  bis  zu 
einer bestimmten Grössenordnung (20 %) als unvermeidlich betrachtet. 
Zur Veranschaulichung zeigen die Gutachter in Ziff. 4.1 der Expertise die 
Auswirkungen der Berechnung des Mittelwertes auf, wonach bereits die 
Verwendung  eines  um  10  %  höheren  Mittelwertes  dazu  führen  würde, 
dass  die  Phosphorbilanz  des  Betriebs  des  Beschwerdeführers 
ausgeglichen wäre.
6.4. Die Experten verweisen zudem auf das Schrifttum (vgl. Beilagen zur 
Stellungnahme der Experten vom 10. Juni 2011), um ihre Annahme eines 
unvermeidbaren  Fehlerbereichs  von  10  ­  20  %  zu  belegen.  Aus  einer 
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dem  Gericht  vorliegenden  Studie  von  D.R.  Chadwick  ("Emissions  of 
ammonia, nitrous oxide and methane from cattle manure heaps; effect of 
compaction and covering", in: Atmospheric Environment, Band 39 [2005] 
S, 787­799), in welcher eine Bilanz von Phosphor (P) in Mistlagern erstellt 
wurde, geht hervor, dass die Differenz bei der Phosphor­Menge zwischen 
Versuchsbeginn  und  Versuchsende  3  bis  50  %  betragen  hatte  (vgl. 
Tabelle auf S. 791; entspricht einer Wiederfindung des Phosphors von 50 
bis  97  %).  In  der  Folge  wurde  ausgeführt,  die  Bilanz  werde  bei  einer 
Wiederfindung von Phosphor ab 88 % (d.h. bei einer Differenz von bis zu 
12  %)  als  vertrauenswürdig  betrachtet  (S.  795).  Ähnliche  Bilanz­
Differenzen wurden im Rahmen einer Studie von R.C. Brändli et al. ("Fate 
of PCBs, PAHs and  their  source characteristic  ratios during composting 
and digestion of source­separated organic waste  in  full­scale plants",  in: 
Environmental  Pollution,  Band  148  [2007]  S.  520­528  und  Anhang) 
festgestellt.  Dabei  wurde  der  Gehalt  von  Phosphor  in  Kompost 
gemessen. Dieser müsste eigentlich stabil bleiben, da Phosphor während 
der Kompostierung nicht abgebaut wird.  Indessen waren Abweichungen 
zwischen ­8 und +11 % des Gehalts an Phosphor zu verzeichnen, welche 
sich  nur  durch  Fehler  bei  der  Probenahme  oder  Inhomogenität  des 
beprobten Materials erklären lassen.   
Die  beiden  genannten  Studien  wurden  in  "peer  review  journals" 
veröffentlicht, d.h. die Artikel wurden vor der Publikation von mindestens 
zwei unabhängigen wissenschaftlichen Gutachtern geprüft und es wurden 
sowohl  die  in  den  Versuchen  angewendeten  Methoden  als  auch  die 
Interpretation  der  Resultate  als  korrekt  beurteilt.  Die  vom 
Bundesverwaltungsgericht  beauftragten  Experten  hielten  diesbezüglich 
fest,  eine  Aussage,  die  in  einer  Publikation  eines  "peer  review  journal" 
veröffentlicht worden sei, widerspiegle  in der Regel den aktuellen Stand 
der wissenschaftlichen Kenntnisse. Vorliegend seien die beiden Studien 
trotz der offen gelegten Bilanzungleichgewichte publiziert worden. Daraus 
könne  geschlossen  werden,  dass  die  Fachmeinung,  wonach  ein 
Bilanzungleichgewicht  von  10  ­  20  %  für  Phosphor  in  Systemen  wie 
Kompostier­  und  Vergärungsanlagen,  landwirtschaftlichen  Betrieben, 
Abwasserreinigungsanlagen  oder  Festmistlagern  als  unvermeidlich 
akzeptiert  werden  müsse,  mit  dem  aktuellen  Stand  der 
wissenschaftlichen Kenntnisse übereinstimme. 
6.5. Die  Auffassungen  der  Experten  sind  vorwiegend  technischer Natur 
und erscheinen weder widersprüchlich noch beruhen sie auf  irrtümlichen 
tatsächlichen  Feststellungen.  Seitens  des  Gerichts  besteht  daher  kein 
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Anlass, von der Expertenmeinung, wonach ein Bilanzungleichgewicht von 
10  ­  20 %  beim  Phosphor  als  unvermeidlich  akzeptiert  werden müsse, 
abzuweichen.  Dies  umso  weniger,  als  auch  die  Vorinstanz  als 
Fachbehörde  keine  überzeugenden  Argumente  vorzubringen  vermag, 
welche Zweifel an der Richtigkeit des Gutachtens aufkommen liessen.
7. 
Der  Einwand  der  Vorinstanz,  keine  der  überprüften  sechs 
landwirtschaftlichen Biogasanlagen habe eine Bilanzdifferenz von 10 ­ 20 
%  erreicht,  die  Streuung  habe  im  Mittel  3,2  %  betragen  bei  einer 
maximalen Abweichung von 7,1 %, vermag die Expertenmeinung bereits 
darum  nicht  zu  entkräften,  weil  die  Vorinstanz  keine  Belege  für  die 
genannten  Zahlen  vorlegt.  Im  Übrigen  sind  die  Werte  dieser 
Biogasanlagen  nur  bedingt  aussagekräftig,  wurde  die  Berechnung  der 
Nährstoffausgänge  doch  von  den  Anlagebetreibern  jeweils  selbst  bzw. 
durch von ihnen beauftragte Dritte vorgenommen und – soweit ersichtlich 
– keiner behördlichen Kontrolle unterzogen. Bei dieser Berechnung  ist – 
im Hinblick auf das Erreichen einer ausgewogenen Bilanz – eine selektive 
Auswahl,  z.B.  durch  Weglassen  einzelner  Analysewerte  bei  der 
Berechnung  der  Mittelwerte,  mit  welchen  die  Nährstoffausgänge 
bestimmt  werden,  nicht  ausgeschlossen  (vgl.  Stellungnahme  der 
Experten  vom  10.  Juni  2011),  was  auch  die  Vorinstanz  nicht 
grundsätzlich bestreitet (vgl. Eingabe der Vorinstanz vom 22. Juni 2011). 
8. 
Soweit  das  BLW  geltend  macht,  der  Überschuss  an  Phosphor  könnte 
durch  eine  Störung  des  Separators  verursacht  worden  sein,  mit  der 
Folge,  dass  zu  viele  Nährstoffe  auf  die  Betriebsfläche  des 
Beschwerdeführers oder jene der Abnehmer des Düngers gelangt seien, 
ist dem entgegenzuhalten, dass gemäss Feststellung der Experten keine 
Hinweise  auf  spezifische  Ereignisse  in  der  Biogasanlage  des 
Beschwerdeführers vorlagen, welche das Bilanzungleichgewicht erklären 
könnten.  Auf  Biogasanlagen  kämen  grössere  Störungen 
erfahrungsgemäss  selten  vor  oder  Störungen  würden  früh  erkannt  und 
korrigiert,  so  dass  die  Auswirkungen  auf  die  Zusammensetzung  des 
Materials  am  Ausgang  des  Fermenters  über  den  üblichen 
Schwankungsbereich  hinaus  gering  seien  (Ziff.  4.4  der  Expertise).  Des 
Weiteren  führten  die  Experten  aus,  dass  auch  aufgrund  der 
Journalführung keine Ursachen für die festgestellte Differenz zu erkennen 
seien (Ziff. 4.3 der Expertise).
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9. 
Nach dem Gesagten liegt im vorliegenden Fall ein Bilanzungleichgewicht 
vor,  das  im  Rahmen  der  unvermeidbaren  Streuung  bei  der  hier 
praktizierten  Methode  liegt.  Sodann  bestehen  keine  Anhaltspunkte  für 
eine  Sorgfaltspflichtverletzung  durch  den  Beschwerdeführer  oder  das 
Vorliegen  einer  anderen,  in  seinem  Verantwortungsbereich  liegenden 
Ursache  für  den  Nährstoffüberschuss.  Eine  Funktionsstörung  der 
Biogasanlage kann ausgeschlossen werden. 
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der Nährstoffüberschuss in der 
Import­Exportbilanzberechnung  für  das  Jahr  2008  aus  nicht  vom 
Beschwerdeführer  zu  verantwortenden  Umständen  resultierte  und  ihm 
daher  nicht  angelastet  werden  kann.  Es  hat  daher  keine  Kürzung  der 
Direktzahlungen 2008 aufgrund der nicht ausgeglichenen Nährstoffbilanz 
zu erfolgen. 
Bei diesem Ausgang des Verfahrens erübrigt es sich, den Eventualantrag 
des  Beschwerdeführers,  es  sei  festzustellen,  dass  der 
Nährstoffüberschuss aus der Import­/Export­Bilanz der Biogasanlage des 
Beschwerdeführers  für  das  Jahr  2008  nicht  dem  landwirtschaftlichen 
Betrieb angerechnet werden solle, zu prüfen. 
Die Beschwerde erweist  sich daher als begründet  und  ist  entsprechend 
gutzuheissen. In formeller Hinsicht ist indessen zu präzisieren, dass Ziffer 
1  des  Dispositivs  des  angefochtenen  Entscheids,  in  welcher  die 
Direktzahlungen des Beschwerdeführers für das Jahr 2008 aufgrund des 
massgebenden  Vermögens  von  Fr.  ...−  bei  einem  grundsätzlichen 
Anspruch  um  Fr.  2'986.−  gekürzt  würden,  vom  Beschwerdeführer  nicht 
angefochten wird und deshalb in Rechtskraft erwachsen ist. 
Weiter  stellt  sich  die  Frage,  ob  das  Bundesverwaltungsgericht  in  der 
Sache  selbst  entscheiden  kann  oder  diese  (ausnahmsweise)  an  die 
Vorinstanz zurückzuweisen hat (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Vorliegend hat die 
Vorinstanz die Direktzahlungen des Beschwerdeführers für das Jahr 2008 
bereits  berechnet  und  soweit  ersichtlich  auch  ausbezahlt.  In  der 
Annahme,  die  Nährstoffbilanz  sei  nicht  ausgeglichen,  forderte  sie  die 
geleisteten   Beträge mit der angefochtenen Verfügung  indessen zurück. 
Nachdem  sich  ihre  Annahme  als  unzutreffend  erweist,  genügt  es,  den 
Rückforderungsentscheid  bzw.  dessen  Ziffern  2  und  3.1  aufzuheben. 
Eine Neuberechnung durch die Vorinstanz erübrigt sich. 
B­642/2010
Seite 27
10. 
Bei  diesem  Verfahrensausgang  sind  dem  Beschwerdeführer  keine 
Kosten  aufzuerlegen  (Art.  63  Abs.  1  VwVG).  Der  von  ihm  geleistete 
Kostenvorschuss von Fr. 3'000.− ist ihm zurückzuerstatten. Vorinstanzen 
werden  auch  bei  Unterliegen  keine  Kosten  auferlegt  (Art.  63  Abs.  2 
VwVG). Die  Kosten  für  das  Gutachten  werden  von  der  Gerichtskasse 
übernommen.
Dem  Beschwerdeführer  ist  für  die  ihm  erwachsenen  notwendigen  und 
verhältnismässig  hohen Kosten  eine Parteientschädigung  zuzusprechen 
(Art. 64  Abs. 1  VwVG,  Art. 7  Abs. 1  des  Reglements  vom  21.  Februar  
2008  über  die  Kosten  und  Entschädigungen  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung ist 
aufgrund  der  Akten  und  nach  freiem  gerichtlichen  Ermessen  zu 
bestimmen,  da  der  Beschwerdeführer  für  seine  anwaltliche  Vertretung 
keine  Kostennote  eingereicht  hat  (Art. 14  Abs. 2  VGKE).  Soweit  eine 
Parteientschädigung  nicht  einer  unterliegenden  Gegenpartei  auferlegt 
werden kann, wird sie der Körperschaft oder autonomen Anstalt auferlegt, 
in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat (Art. 64 Abs. 2 VwVG).
Unter Berücksichtigung der Komplexität des Falles und des Umfangs der 
Akten  erachtet  das  Bundesverwaltungsgericht  eine  Parteientschädigung 
von  Fr.  5'000.−  (inkl.  Auslagen  und  Mehrwertsteuer)  zu  Lasten  der 
Vorinstanz als angemessen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Es  wird  festgestellt,  dass  Ziff.  1  des  Dispositivs  des  Entscheids  vom 
18. Dezember  2009,  wonach  dem Beschwerdeführer  für  das  Jahr  2008 
Fr. 2'986.− an Direktzahlungen gekürzt werden, in Rechtskraft erwachsen 
ist. 
2. 
Betreffend  eine  über  diesen  Betrag  hinausgehende  Kürzung  wird  der 
angefochtene Entscheid aufgehoben.
3. 
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Dem Beschwerdeführer  ist 
der an das Bundesverwaltungsgericht geleistete Kostenvorschuss von Fr. 
3'000.− nach Eintritt der Rechtskraft zurückzuerstatten.
B­642/2010
Seite 28
4. 
Dem  Beschwerdeführer  wird  zulasten  der  Vorinstanz  eine 
Parteientschädigung von Fr. 5'000.− (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) 
ausgerichtet.
5. 
Dieses Urteil geht an:
– den  Beschwerdeführer  (Gerichtsurkunde;  Beilage: 
Rückerstattungsformular)
– die Vorinstanz (Betriebsnr. 5563; Gerichtsurkunde)
– das  Eidgenössische  Volkswirtschaftsdepartement  EVD 
(Gerichtsurkunde)
– das Bundesamt für Landwirtschaft BLW (A­Post) 
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Frank Seethaler Marion Spori Fedail
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tage  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, 
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel  und die Unterschrift  zu 
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 8. September 2011