B-6451/2016 - Abteilung II - Direktzahlungen und Ökobeiträge - Direktzahlungen 2015

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung II
B-6451/2016


Ur t e i l vom 9 .No vembe r 2 0 1 7
Besetzung
Richterin Vera Marantelli (Vorsitz),
Richter Ronald Flury, Richterin Maria Amgwerd,
Gerichtsschreiber Stefan Tsakanakis.



Parteien
Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Fachbereich Recht und Verfahren,
Beschwerdeführer,



gegen


X._______,
Beschwerdegegner,

Departement für Inneres und Volkswirtschaft
des Kantons Thurgau,
Vorinstanz,

Landwirtschaftsamt des Kantons Thurgau,
Erstinstanz.



Gegenstand
Direktzahlungen 2015.

B-6451/2016
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Am 5. November 2015 eröffnete das Landwirtschaftsamt des Kantons
Thurgau (Erstinstanz) X._______ (Beschwerdegegner) den Entscheid
über die Direktzahlungen für das Jahr 2015. Darin wurde ihm mitgeteilt,
dass die Direktzahlungen für das Jahr 2015 aufgrund von Mängeln beim
Tierschutz und beim Tierwohl um Fr. 41'212.40 gekürzt würden.
B.
Am 26. November 2015 erhob der Beschwerdegegner beim Departement
für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau (Vorinstanz) Rekurs
gegen den Entscheid der Erstinstanz. Er beantragte dabei sinngemäss, auf
die Kürzung der Direktzahlungen sei zu verzichten, da die Begründungen
im angefochtenen Entscheid nicht nachvollziehbar, ungenügend belegt,
ungerechtfertigt und unangemessen seien und die Kürzung der
Direktzahlungen ihn überdies in seiner Existenz akut gefährden würden.
C.
Mit Stellungnahme vom 27. Januar 2016 äusserte sich die Erstinstanz zum
Rekurs und brachte vor, die Kürzungen seien aufgrund der Entscheide des
Veterinäramts vom 22. Mai 2015 und 12. August 2015 erfolgt. Die
Kontrollstelle für Ökomassnahmen und Labelproduktion (KOL) hätte die
ausgewiesenen Mängel bewertet und Kürzungen von Fr. 65'120.60
berechnet. Mit einer Ausnahme habe es sich bei allen Mängeln um
Wiederholungen gehandelt. Die Erstinstanz sei den Berechnungen der
KOL gefolgt und habe überdies deren berechnete Kürzungen aufgrund der
begründeten, speziellen betrieblichen Situation um Fr. 23'908.20 reduziert.
D.
Mit Entscheid vom 19. September 2016 wies die Vorinstanz den Rekurs ab
und hielt fest, dass die Kürzungen zu Recht erfolgt seien. Grundsätzlich
hätten für das Jahr 2015 zwar gar keine Direktzahlungen ausgerichtet
werden dürfen, da in allen Bereichen die Summe der Verstoss-Punkte 110
überstieg. Die Gesetzgebung sehe jedoch die Möglichkeit vor, die
Kürzungen um 25 Prozent zu erhöhen oder zu reduzieren, sofern die
Summe aller Kürzungen mindestens 20 Prozent der gesamten
Direktzahlungen des betreffenden Jahres ausmachten. Indem die
Erstinstanz die Kürzungen um Fr. 23'908.20 und damit um mehr als 25
Prozent reduziert habe, bestehe hingegen keine Grundlage für eine
weitere Kürzung.
B-6451/2016
Seite 3
E.
Mit Beschwerde vom 20. Oktober 2016 gelangt das Bundesamt für
Landwirtschaft (Beschwerdeführerin) ans Bundesverwaltungsgericht mit
folgenden Rechtsbegehren:
"1. Der Entscheid des Departements für Inneres und Volkswirtschaft des
Kantons Thurgau (Vorinstanz) vom 19. September 2016 sei aufzuheben.
2. Die Kürzung der Direktzahlungen für das Jahr 2015 sei neu zu berechnen;
eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das Landwirtschaftsamt
(Erstinstanz) zurückzuweisen.
3. Ohne Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des BLW."
Im Wesentlichen macht die Beschwerdeführerin zum einen geltend, die
Summe der beanstandeten Mängel würde vorliegend deutlich mehr als
110 Punkte betragen, weshalb grundsätzlich keine Direktzahlungen
ausgerichtet werden dürften. Zum anderen bringt sie vor, dass die Summe
aller Kürzungen bei begründeten, speziellen betrieblichen Situationen zwar
reduziert werden könne, wenn die Summe aller Kürzungen mehr als 20
Prozent der gesamten Direktzahlungen des betreffenden Jahres
ausmacht. Die Kürzungen dürften hingegen um maximal 25 Prozent
reduziert werden. Somit hätten die Kürzungen der Direktzahlungen im
vorliegenden Fall um maximal Fr. 17'636.50 reduziert werden dürfen.
F.
Mit Stellungnahme vom 31. Oktober 2016 erklärte die Erstinstanz, die
Brutto-Kürzung, welche total Fr. 65'120.60 betrug, hätte sich zum einen aus
dem Veterinäramtsentscheid vom 22. Mai 2015, welcher eine Kürzung von
Fr. 41'212.40 vorsah, zum anderen aus dem Veterinäramtsentscheid vom
12. August 2015, welcher eine Kürzung von Fr. 23'908.20 vorsah,
zusammengesetzt. Nach Abzug von 25 Prozent hätte die Brutto-Kürzung
somit um Fr. 16'280.15 reduziert werden können. Die Erstinstanz hätte
jedoch im Sinne eines ausserordentlichen und einmaligen
Entgegenkommens wegen der vom Beschwerdegegner dauernd geltend
gemachten finanziellen Schwierigkeiten auf eine Umsetzung der Kürzung
von Fr. 23'908.20 verzichtet. Die Erstinstanz verzichtete auf einen Antrag
im vorliegenden Verfahren.
G.
Mit Schreiben vom 21. November 2016 verzichtete die Vorinstanz auf eine
Stellungnahme.
B-6451/2016
Seite 4
H.
Der Beschwerdegegner liess sich nicht vernehmen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier
Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und ob auf eine
Beschwerde einzutreten ist (BVGE 2007/6 E. 1; BVGE 2016/15 E. 1).
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt unter anderem Beschwerden
gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz
dies vorsieht (Art. 31 i.V.m. Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32] i.V.m. Art. 5 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR
172.021]; vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-4709/2012 vom 20.
Dezember 2013 E. 1.1).
Nach Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998
(LwG, SR 910.1) kann gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen,
die in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen
ergangen sind, beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben
werden. Beim angefochtenen Beschwerdeentscheid der Vorinstanz vom
19. September 2016 handelt es sich um einen solchen letztinstanzlichen
kantonalen Entscheid, der sich auf die Landwirtschaftsgesetzgebung und
damit auf öffentliches Recht des Bundes stützt und eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 Abs. 2 VwVG darstellt (vgl. auch § 54 Abs. 1 des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau vom 23. Februar
1981 [Thurgauer Rechtsbuch 170.1, in Kraft seit 1. Oktober 2014]). Eine
Ausnahme gemäss Art. 166 Abs. 2 LwG liegt hier nicht vor.
Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behandlung der vorliegenden
Streitsache zuständig.
Das beschwerdeführende Amt ist nach Art. 166 Abs. 3 LwG
spezialgesetzlich grundsätzlich legitimiert, gegen Verfügungen letzter
kantonaler Instanzen in Anwendung des LwG und seiner
Ausführungserlasse die Rechtsmittel des kantonalen oder
eidgenössischen Rechts zu ergreifen (Art. 37 VGG i.V.m. Art. 48 Abs. 2
VwVG). Wird eine solche Beschwerdebefugnis durch ein spezielles
Bundesgesetz wie vorliegend eingeräumt, muss somit kein schutzwürdiges
Interesse im Sinne einer materiellen Beschwer dargetan sein (ALFRED
B-6451/2016
Seite 5
KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, 2013, Rz. 980). Die
Behördenbeschwerde darf allerdings nicht zur Behandlung einer vom
konkreten Fall losgelösten abstrakten Frage des objektiven Rechts dienen;
sie hat sich vielmehr auf konkrete Probleme eines tatsächlich bestehenden
Einzelfalls mit möglichen Auswirkungen über diesen hinaus zu beziehen
(vgl. BGE 135 II 338 E. 1.2.1; Urteil des Bundesgerichts 2C_49/2009 vom
27. April 2009 E. 1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-4391/2015
vom 26. April 2017 E. 7.1). Vorliegend geht es um die Frage, um welchen
Betrag die Direktzahlungen hätten gekürzt werden müssen und um welche
Summe dieser Betrag wiederum hätte reduziert werden dürfen, mithin um
Rechtsfragen im konkreten Einzelfall, weshalb die Voraussetzungen für die
Behördenbeschwerde ohne Weiteres gegeben sind.
1.2 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der
Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 sowie 52 Abs. 1 VwVG) und die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor.
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Nach Art. 49 VwVG kann mit der Beschwerde ans
Bundesverwaltungsgericht die Verletzung von Bundesrecht,
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a)
und unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhaltes (Bst. b) gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist
hingegen unzulässig, wenn – wie hier – eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat (Bst. c).
3.
3.1 Im Wesentlichen macht die Beschwerdeführerin zum einen geltend, die
Summe der beanstandeten Mängel würde vorliegend deutlich mehr als
110 Punkte betragen, weshalb grundsätzlich keine Direktzahlungen
ausgerichtet werden dürften. Zum anderen bringt sie vor, dass die Summe
aller Kürzungen bei begründeten, speziellen betrieblichen Situationen zwar
reduziert werden könne, wenn die Summe aller Kürzungen mehr als 20
Prozent der gesamten Direktzahlungen des betreffenden Jahres
ausmacht. Die Kürzungen dürften hingegen nur um maximal 25 Prozent
reduziert werden.
B-6451/2016
Seite 6
3.2 Die Beschwerdeführerin beanstandet somit eine
Ermessensüberschreitung. Eine solche liegt namentlich vor, wenn eine
Behörde einen Ermessensrahmen sprengt (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 26 Rz. 16). Die Rüge der
Ermessensüberschreitung ist im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht
ohne Weiteres zulässig (Art. 49 Bst. a VwVG i.V.m. Art. 37 VGG).
4.
4.1 Grundlage für die Ausrichtung von Direktzahlungen bilden – gestützt
auf Art. 104 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (BV, SR 101) – die Art. 70 ff. LwG sowie die gestützt
darauf vom Bundesrat erlassene Direktzahlungsverordnung vom 7.
Dezember 1998 (DZV, SR 910.13). Demnach richtet der Bund zwecks
Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen bei Erfüllung bestimmter
Voraussetzungen Bewirtschaftern von landwirtschaftlichen Betrieben
Direktzahlungen in Form von Beträgen aus (Art. 70 Abs. 1 LwG).
4.2 Voraussetzung für die Ausrichtung von Direktzahlungen ist die
Einhaltung der für die landwirtschaftliche Produktion massgeblichen
Bestimmungen (Art. 70a LwG). Die Beiträge können gekürzt oder
verweigert werden, wenn der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin
dieses Gesetz, die Ausführungsbestimmungen oder die gestützt darauf
erlassenen Verfügungen verletzt (Art. 170 Abs. 1 LwG).
4.3 Art. 105 Abs. 1 DZV sieht vor, dass die Kantone die Beiträge gemäss
Anhang 8 kürzen oder verweigern. Gemäss Ziff. 2.3.1 Anhang 8 zur DZV
werden im Beitragsjahr keine Direktzahlungen ausgerichtet, wenn die
Summe der beanstandeten Mängel bei 110 Punkten oder mehr liegt.
Ziff. 2.9.1 Anhang 8 zur DZV wiederum sieht vor, dass im Beitragsjahr
keine BTS- bzw. RAUS-Beiträge für die betreffende Tierkategorie
ausgerichtet werden, wenn die Summe der beanstandeten Mängel bei 110
Punkten oder mehr liegt.
4.4 Bei begründeten speziellen betrieblichen Situationen und wenn die
Summe aller Kürzungen mehr als 20 Prozent der gesamten
Direktzahlungen des betreffenden Jahres ausmacht, kann der Kanton die
Kürzungen um maximal 25 Prozent erhöhen oder reduzieren (Ziff. 1.6
Anhang 8 zur DZV).

B-6451/2016
Seite 7
5.
5.1 Anlässlich der Kontrolle vom 13. April 2015 wurden insgesamt 290.6
und während der Kontrolle vom 29. Juli 2015 insgesamt 220 Abzugspunkte
festgestellt. Vorliegend betrug die Summe der beanstandeten Mängel
somit deutlich mehr als 110 Punkte. Wie die Beschwerdeführerin treffend
vorbringt, wären deshalb grundsätzlich keine Direktzahlungen
auszurichten. Indem die Vorinstanz den generellen Anspruch auf
Direktzahlungen (inkl. Übergangsbeitrag) in der Höhe von Fr. 70'546.00 um
die Summe von Fr. 65'120.60 kürzte, widerspricht die angefochtene
Verfügung Ziff. 2.3.1 und Ziff. 2.9.1 Anhang 8 zur DZV. Der Anspruch auf
Direktzahlungen (inkl. Übergangsbeitrag) ist nämlich vollständig, d.h. um
Fr. 70'546.00, zu kürzen.
5.2 Diese Kürzung um Fr. 70'546.00 hätte gemäss Ziff. 1.6 Anhang 8 zur
DZV reduziert werden dürfen, macht sie doch mehr als 20 Prozent der
gesamten Direktzahlungen des betreffenden Jahres aus. Eine
Reduzierung ist jedoch um maximal 25 Prozent und damit um Fr. 17'636.50
zulässig. Der Ermessensspielraum der Kantone ist auf die in Ziff. 1.6
Anhang 8 zur DZV festgehalten Bandbreite beschränkt. Die Kürzungen
können somit lediglich um maximal 25 Prozent erhöht oder reduziert
werden. Indem die Vorinstanz die Kürzungen um Fr. 29'333.60 und damit
um mehr als 25 Prozent reduzierte, hat sie ihr Ermessen überschritten.
Auch besondere Umstände, wie vorliegend die wirtschaftliche Situation
des Beschwerdegegners, vermögen keine über 25 Prozent
hinausgehenden Reduzierungen zu rechtfertigen. Vielmehr ist der Zweck
der in Ziff. 1.6 Anhang 8 zur DZV festgehaltenen Bandbreite die
Berücksichtigung eben solcher Umstände. Für einen weitergehenden
Ermessensspielraum besteht deshalb keine Grundlage.
6.
In Anbetracht der vorgehenden Ausführungen ergibt sich, dass die Vor-
instanz die DZV nicht korrekt angewendet hat. Die Beschwerde ist somit
teilweise, im Sinne des Eventualantrags, gutzuheissen und der
angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 19. September 2016
aufzuheben. Die Sache ist an die Erstinstanz zur Neubeurteilung der
Kürzung der Direktzahlungen im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen.
7.
Die Beschwerdeinstanz auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der
unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Gemäss Art. 63 Abs. 2 VwVG
B-6451/2016
Seite 8
haben Vorinstanzen oder Bundesbehörden jedoch keine Verfahrenskosten
zu tragen. Unter Berücksichtigung der Umstände des vorliegenden Falles,
namentlich dass das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht aufgrund
des Entscheids des Departements durch das beschwerdeführende Amt in
die Wege geleitet wurde, erscheint es als gerechtfertigt, dem
Beschwerdegegner nur einen Teil der Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art.
6 Bst. b des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]).
Dass der Beschwerdegegner sich im Verfahren vor
Bundesverwaltungsgericht nicht vernehmen lassen hat, entbindet ihn
jedoch nicht von seiner Kostenpflicht. Hat eine Hauptpartei im
erstinstanzlichen Verfahren Anträge gestellt oder das Verfahren veranlasst,
so kann sie sich ihrer Kostenpflicht in dem von einer anderen Partei
angestrengten Beschwerdeverfahren nicht dadurch entziehen, dass sie
dort keine Anträge stellt; sie bleibt notwendige Gegenpartei und damit
kostenpflichtig, soweit sie mit ihren im erstinstanzlichen Verfahren
gestellten Anträgen unterliegt (BGE 128 II 90 E. 2b; Urteil des
Bundesgerichtes 2C_434/2013 vom 18. Oktober 2013 E. 2.4). Nach dem
Gesagten werden die Verfahrenskosten auf Fr. 800.- festgelegt und zur
Hälfte (Fr. 400.-) dem Beschwerdegegner auferlegt. Bei diesem
Verfahrensausgang wird keine Parteientschädigung zugesprochen (Art. 7
VGKE).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise, im Sinne des Eventualantrags,
gutgeheissen. Der Entscheid der Vorinstanz vom 19. September 2016 wird
aufgehoben. Die Sache wird an die Erstinstanz zur Neubeurteilung der
Kürzung der Direktzahlungen im Sinne der Erwägungen zurückgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 800.- werden zur Hälfte (Fr. 400.-) dem
Beschwerdegegner auferlegt. Der Betrag von Fr. 400.- ist innert 30 Tagen
nach Rechtskraft dieses Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu
überweisen.

B-6451/2016
Seite 9
3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde);
– den Beschwerdegegner (Gerichtsurkunde);
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 307/2015; Gerichtsurkunde);
– die Erstinstanz (Gerichtsurkunde);
– das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und
Forschung WBF (Gerichtsurkunde).

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:



Vera Marantelli Stefan Tsakanakis



Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand: 21. November 2017