B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung II
B-6478/2017
Ur t e i l vom 8 . No vembe r 2 0 1 8
Besetzung
Richterin Maria Amgwerd (Vorsitz),
Richter Stephan Breitenmoser, Richter Ronald Flury,
Gerichtsschreiber Urs Küpfer.
Parteien
X._______ AG,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Vorinstanz.
Gegenstand
Zulassung des Produktes […]
für die nichtberufliche Verwendung.
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Seite 2
Sachverhalt:
A.
Mit Gesuch vom 4. Februar 2013 beantragte die X._______ AG (Beschwer-
deführerin) beim Bundesamt für Landwirtschaft (BLW, Vorinstanz) die Er-
neuerung ihrer Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutz-
mittels […] zur beruflichen Verwendung.
B.
Am 25. März 2014 orientierte die Beschwerdeführerin das BLW schriftlich
über die Namensänderung des Pflanzenschutzmittels.
C.
In einem Schreiben vom 28. Mai 2014 bat das BLW die Inhaber von Bewil-
ligungen für das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln, ihm bis zum
15. September 2014 diejenigen Produkte zu melden, welche für eine nicht-
berufliche Verwendung zugelassen werden sollten.
Entsprechende Listen, auf denen unter anderem […] figurierte, reichte die
Beschwerdeführerin mit Begleitschreiben vom 15. September 2014 ein.
D.
Am 6. Februar 2015 erteilte das BLW der Beschwerdeführerin eine bis zum
31. Juli 2025 gültige Bewilligung für das Inverkehrbringen von […] für die
berufliche Verwendung. Diese wurde mit folgenden Anwenderschutz-Auf-
lagen versehen (Zitat):
3 Bei Nachfolgearbeiten in behandelten Kulturen sind bis 48 Stunden
nach Ausbringung des Mittels Schutzhandschuhe und ein Schutzan-
zug zu tragen.
4 Beim Ansetzen der Spritzbrühe sind Schutzhandschuhe zu tragen.
Beim Ausbringen der Spritzbrühe sind Schutzhandschuhe, ein
Schutzanzug und eine Kopfbedeckung zu tragen. Technische Schutz-
vorrichtungen während des Ausbringens (z.B. geschlossene Traktor-
kabine) können die vorgeschriebene persönliche Schutzausrüstung
ersetzen, wenn gewährleistet ist, dass sie einen vergleichbaren oder
höheren Schutz bieten.
7 Beim Ansetzen der Spritzbrühe sind Schutzhandschuhe zu tragen.
Beim Ausbringen der Spritzbrühe sind Schutzhandschuhe und ein
Schutzanzug zu tragen. Technische Schutzvorrichtungen während
des Ausbringens (z.B. geschlossene Traktorkabine) können die vor-
geschriebene persönliche Schutzausrichtung ersetzen, wenn gewähr-
leistet ist, dass sie einen vergleichbaren oder höheren Schutz bieten.
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Seite 3
16 Beim Ansetzen der Spritzbrühe sind Schutzhandschuhe zu tragen.
Beim Ausbringen der Spritzbrühe sind Schutzhandschuhe, ein
Schutzanzug, ein Visier und eine Kopfbedeckung zu tragen. Techni-
sche Schutzvorrichtungen während des Ausbringens (z.B. geschlos-
sene Traktorkabine) können die vorgeschriebene persönliche Schutz-
ausrüstung ersetzen, wenn gewährleistet ist, dass sie einen vergleich-
baren oder höheren Schutz bieten.
E.
Durch Verfügung vom 19. Oktober 2017 wies das BLW das Gesuch der
Beschwerdeführerin um Zulassung dieses Bakterizids und Fungizids, ei-
nes Suspensionskonzentrats, für die nichtberufliche Verwendung mit fol-
gender Begründung ab (Zitat):
Gemäss der Expositionsbeurteilung unserer Experten ist für die berufliche An-
wendung des Produktes bei erneutem Kontakt mit den behandelten Kulturen
in den folgenden 48 Stunden nach der Anwendung das Tragen eines Schutz-
anzuges sowie von Schutzhandschuhen nötig (Überschreitung des
AOEL-Wertes). Von dieser Situation sind alle Indikationen des Produkts be-
troffen.
Wenn bei einem Kontakt mit den behandelten Pflanzen („Reentry“) Schutz-
massnahmen erforderlich sind, dann kann die nichtberufliche Verwendung
nicht zugelassen werden. Es kann nicht erwartet werden, dass solche Schutz-
massnahmen umgesetzt würden (z.B. durch die ebenfalls betroffenen Klein-
kinder an Orten der Freizeit).
F.
Hiergegen gelangte die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 10. Novem-
ber 2017 an das Bundesverwaltungsgericht. Sie stellt folgende Rechtsbe-
gehren (Zitat).
1. Die Beschwerde möge angenommen werden.
2. Die Verfügung zur Ablehnung unseres Gesuches um Erteilung einer
Bewilligung für nichtberufliche Verwendung von […] durch das Bun-
desamt für Landwirtschaft vom 19. Oktober 2017 sei aufzuheben.
3. Steuern, Kosten und Gebühren werden abgewiesen.
Zur Begründung legte die Beschwerdeführerin unter anderem dar, die im
Schreiben des BLW vom 28. Mai 2014 genannten Kulturen und Minimalflä-
chen implizierten die Anwendung im Hausgarten. Damit werde der Ort der
Anwendung definiert, unabhängig davon, wem die Fläche gehöre und wer
sie behandle. In der Praxis würden Pflanzenschutzmittel in Hausgärten so-
wohl durch berufliche als auch nichtberufliche Anwender eingesetzt. Bei
der Abweisung des Gesuchs sei jedoch weder auf den Anwendertyp noch
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Seite 4
auf den Anwendungsort, sondern auf das Betreten einer behandelten Flä-
che Bezug genommen worden, unabhängig davon, ob es sich um einen
Hausgarten, eine öffentliche Anlage oder ein professionell bewirtschaftetes
Feld handle. Das BLW rücke somit den Schutz Unbeteiligter in den Vorder-
grund, der mit dem Anwender selbst allerdings nichts zu tun habe. Selbst
professionell behandelte Gemüsefelder, Obstanlagen, Hochstammbäume
und Reben seien meist nicht eingezäunt, sondern auch für Spaziergänger
und Kinder zugänglich.
G.
In ihrer Vernehmlassung vom 12. Januar 2018 beantragte die Vorinstanz
die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zu Lasten der Beschwerdeführerin. Bei Personen ohne Fachbewilligung,
d.h. Hobbygärtnern, erachte das BLW das Risiko, dass diese die vorge-
schriebenen Schutzmassnahmen nicht mit der erforderlichen Sorgfalt um-
setzen und damit sich oder Andere in Gefahr bringen würden, als erheblich.
Es müsse damit gerechnet werden, dass solche Personen die mit dem
Pflanzenschutzmittel behandelte Fläche nicht während 48 Stunden derart
absicherten, dass nur Personen mit Schutzkleidung mit den behandelten
Pflanzen in Kontakt kämen.
H.
Mit Replik vom 16. Februar 2018 hielt die Beschwerdeführerin an ihren
Rechtsbegehren fest. Das BLW bekräftigte seine Position mit Duplik vom
20. März 2018.
I.
Auf die entscheidwesentlichen Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird
in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Als solche gelten namentlich
Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht
des Bundes stützen und die Abweisung von Begehren um Begründung
oder Feststellung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand haben
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Seite 5
(Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG). Bei der Verfügung des BLW vom 19. Oktober
2017, in welcher ein Gesuch um Bewilligungserteilung abgewiesen wurde,
handelt es sich um eine derartige, auf die Landwirtschaftsgesetzgebung
des Bundes gestützte Anordnung.
1.2 Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG,
SR 910.1) statuiert, dass gegen Verfügungen der Bundesämter in Anwen-
dung dieses Gesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen beim Bun-
desverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden kann, wovon kanto-
nale Verfügungen über Strukturverbesserungen ausgenommen sind.
1.3 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesver-
waltungsgericht nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes be-
stimmt.
1.4 Als Adressatin ist die Beschwerdeführerin durch die angefochtene Ver-
fügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung. Sie ist daher zur Beschwerde berechtigt
(Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die dreissigtägige Beschwerdefrist (Art. 50 Abs. 1
VwVG) wurde gewahrt. Ebenso sind die Anforderungen an Form und Inhalt
der Beschwerdeschrift (Art. 52 Abs. 1 VwVG) erfüllt. Die übrigen Sachur-
teilsvoraussetzungen liegen ebenfalls vor (Art. 47 ff. VwVG).
1.5 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Zunächst einmal müssen die in zeitlicher Hinsicht anwendbaren Normen
bestimmt werden.
2.1 Gemäss bundesgerichtlicher Praxis sind Verwaltungsakte mangels an-
derslautender intertemporaler Regelung grundsätzlich nach der Rechts-
lage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen (BGE 139 II 263 E. 6 m.H.).
Neues Recht ist ausnahmsweise anzuwenden, wenn es sich aus zwingen-
den Gründen, vor allem um der öffentlichen Ordnung willen, aufdrängt
(BGE 139 II 470 E. 4.2; vgl Urteil des BVGer C-528/2011 vom 17. Juli 2013
E. 3). Analoges soll gelten, wenn die Gesetzesänderung zur Verbesserung
der rechtlichen Situation des Betroffenen führt (vgl. Urteil des BVGer
B-4264/2016 vom 25. November 2016 E. 7.2; vgl. ANDRÉ MOSER / MICHAEL
BEUSCH / LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht, 2. A., 2013, N. 2.203 m.H.).
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Seite 6
2.2 Spezialgesetzliche Übergangsregelungen gibt es für die einschlägigen
Normen nicht. Ebensowenig sind Gründe erkennbar, welche für eine
Berücksichtigung der am 1. Januar 2018 in Kraft getretenen Fassungen
des LwG und der Verordnung vom 12. Mai 2010 über das Inverkehrbringen
von Pflanzenschutzmitteln (Pflanzenschutzmittelverordnung, PSMV,
SR 916.161) sprechen würden, zumal per 1. Januar 2018 keine relevanten
Bestimmungen geändert oder neu erlassen wurden. Analoges gilt für die
Verordnung zur Reduktion von Risiken beim Umgang mit bestimmten, be-
sonders gefährlichen Stoffen, Zubereitungen und Gegenständen vom
18. Mai 2005 (Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung, ChemRRV,
SR 814.81), deren jüngste Fassung am 1. März 2018 in Kraft getreten ist.
2.3 Dementsprechend stützt sich die Beurteilung des vorliegenden Falles
namentlich auf das zwischen dem 1. Mai und dem 31. Dezember 2017 gül-
tig gewesene aLwG, die vom 1. Juli bis zum 31. Dezember 2017 in Kraft
gewesene aPSMV sowie die ab dem 20. Juni bis zum 31. Dezember 2017
gültig gewesene aChemRRV. Hinsichtlich des Bundesgesetzes über den
Schutz vor gefährlichen Stoffen und Zubereitungen vom 15. Dezember
2000 (Chemikaliengesetz, ChemG, SR 813.1) stellt sich die übergangs-
rechtliche Frage nicht, denn die aktuellste Fassung trat am 1. Januar 2017
in Kraft.
3.
Art. 11 ChemG regelt die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln folgender-
massen (Zitat):
1 Ein Pflanzenschutzmittel wird zugelassen, wenn es bei der vorgese-
henen Verwendung keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf die
Gesundheit des Menschen oder von Nutz- und Haustieren hat.
2 Im Übrigen bestimmt die Landwirtschaftsgesetzgebung die Zulas-
sungsarten und -verfahren sowie die Ausnahmen von der Zulassungs-
pflicht für Pflanzenschutzmittel. Der Bundesrat berücksichtigt beim Er-
lass der entsprechenden Ausführungsbestimmungen den Gesund-
heitsschutz im Sinne dieses Gesetzes.
Gestützt auf Art. 148 aLwG erliess der Bundesrat Vorschriften zur Verhin-
derung von Schäden durch Schadorganismen sowie durch das Inverkehr-
bringen von ungeeigneten Produktionsmitteln, wobei er die Erfordernisse
der Produktesicherheit zu beachten hatte. Als Produktionsmittel galten ge-
mäss Art. 158 Abs. 1 aLwG Stoffe und Organismen, die der landwirtschaft-
lichen Produktion dienen, worunter insbesondere Pflanzenschutzmittel fie-
len.
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Art. 159 aLwG bestimmte Folgendes (Zitat):
1 Es dürfen nur Produktionsmittel eingeführt oder in Verkehr gebracht werden,
die:
a. sich zur vorgesehenen Verwendung eignen;
b. bei vorschriftsgemässer Verwendung keine unannehmbaren Neben-
wirkungen haben; und
c. Gewähr dafür bieten, dass damit behandelte Ausgangsprodukte Le-
bensmittel und Gebrauchsgegenstände ergeben, welche die Anforde-
rungen der Lebensmittelgesetzgebung erfüllen.
2 Wer Produktionsmittel verwendet, muss die Verwendungsanweisungen be-
achten.
Nach Art. 159a aLwG konnte der Bundesrat Vorschriften über die Einfuhr,
das Inverkehrbringen und die Verwendung von Produktionsmitteln erlas-
sen. Insbesondere konnte er die Einfuhr, das Inverkehrbringen und die Ver-
wendung von Produktionsmitteln beschränken oder verbieten. Art. 160
aLwG regelte die Zulassungspflicht für landwirtschaftliche Produktionsmit-
tel.
Gestützt auf Art. 165a Abs. 1 aLwG konnte das BLW Vorsorgemassnah-
men treffen, wenn Produktionsmittel infolge von radiologischen, biologi-
schen, chemischen, Natur- oder sonstigen Ereignissen eine mögliche Ge-
fährdung für die Gesundheit der Menschen, der Tiere, der Pflanzen, der
Umwelt oder der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der Landwirtschaft
darstellten. So konnte er namentlich die Einfuhr, das Inverkehrbringen oder
die Verwendung von Produktionsmitteln einschränken, an Bedingungen
knüpfen oder verbieten (Art. 165a Abs. 2 Bst. b aLwG).
4.
4.1 Die angefochtene Verfügung basiert auf folgenden Erwägungen (Zitat):
• dass gemäss Artikel 17 Absatz 1 Buchstabe e der Verordnung über
das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln vom 12. Mai 2010
(Pflanzenschutzmittelverordnung, PSMV) Pflanzenschutzmittel unter
Berücksichtigung der neuesten wissenschaftlichen und technischen
Erkenntnisse für die vorgesehene Verwendung geeignet sein müssen
und keine sofortigen oder verzögerten schädlichen Auswirkungen auf
die Gesundheit von Menschen haben dürfen;
• dass gemäss der Expositionsbeurteilung bei Wiederbetreten behan-
delter Flächen das Tragen persönlicher Schutzausrüstung notwendig
ist;
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• dass man nicht davon ausgehen kann, dass nach einer nichtberufli-
chen Verwendung des PSM bei erneutem Kontakt mit den behandel-
ten Kulturen in den folgenden 48 Stunden die erforderlichen Schutz-
massnahmen umgesetzt würden;
• dass somit das Produkt […] der X._______ AG die oben aufgeführten
Kriterien nicht erfüllt, um für eine nichtberufliche Verwendung zuge-
lassen zu werden.
4.2 Art. 17 Abs. 1 Bst. e der Verordnung vom 12. Mai 2010 über das Inver-
kehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (Pflanzenschutzmittelverordnung)
lautete in der Fassung vom 1. Juli 2017 (aPSMV) wie folgt (Zitat):
Unter Vorbehalt von Artikel 34 wird ein Pflanzenschutzmittel nur bewilligt,
wenn es entsprechend den einheitlichen Grundsätzen nach Absatz 5 folgende
Anforderungen erfüllt:
[…]
e. Es erfüllt unter Berücksichtigung der neuesten wissenschaftlichen und
technischen Erkenntnisse die Anforderungen nach Artikel 4 Absatz 5.
Art. 17 Abs. 5 aPSMV lautete folgendermassen (Zitat):
Die einheitlichen Grundsätze für die Bewertung und Bewilligung von Pflanzen-
schutzmitteln sind in Anhang 9 festgelegt; sie präzisieren die Anforderungen
gemäss Absatz 1. Das WBF kann Anhang 9 anpassen.
Art. 4 Abs. 5 aPSMV schliesslich lautete wie folgt (Zitat):
Das Pflanzenschutzmittel muss nach der Verwendung entsprechend der gu-
ten Pflanzenschutzpraxis und unter realistischen Verwendungsbedingungen
folgende Anforderungen erfüllen:
a. Es muss sich für die vorgesehene Verwendung eignen.
b. Es darf keine sofortigen oder verzögerten schädlichen Auswirkungen
auf die Gesundheit von Menschen, einschliesslich besonders gefähr-
deter Personengruppen, oder von Tieren – weder direkt noch über das
Trinkwasser (unter Berücksichtigung der bei der Trinkwasserbehand-
lung entstehenden Produkte), über Nahrungs- oder Futtermittel oder
über die Luft oder Auswirkungen am Arbeitsplatz oder durch andere
indirekte Effekte unter Berücksichtigung bekannter Kumulations- und
Synergieeffekte, soweit es von der EFSA anerkannte wissenschaftli-
che Methoden zur Bewertung solcher Effekte gibt – noch auf das
Grundwasser haben.
c. Es darf keine unannehmbaren Auswirkungen auf Pflanzen oder Pflan-
zenerzeugnisse haben.
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Seite 9
d. Es darf bei den zu bekämpfenden Wirbeltieren keine unnötigen Leiden
oder Schmerzen verursachen.
e. Es darf keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt haben,
und zwar unter besonderer Berücksichtigung folgender Aspekte, so-
weit es von der EFSA anerkannte wissenschaftliche Methoden zur Be-
wertung solcher Effekte gibt:
1. Verbleib und Ausbreitung in der Umwelt, insbesondere Konta-
mination von Oberflächengewässern, einschliesslich Mün-
dungs- und Küstengewässern, des Grundwassers, der Luft und
des Bodens, unter Berücksichtigung von Orten in grosser Ent-
fernung vom Verwendungsort nach einer Verbreitung in der
Umwelt über weite Strecken,
2. Auswirkung auf Nichtzielarten, einschliesslich des dauerhaften
Verhaltens dieser Arten,
3. Auswirkungen auf die biologische Vielfalt und das Ökosystem.
4.3 Der streitigen Verfügung lässt sich nicht entnehmen, dass eine nicht-
berufliche Verwendung des Pflanzenschutzmittels […] schädliche Auswir-
kungen auf Mensch und Umwelt hätte. Als problematisch erweisen sich
laut Verfügung freilich erneute Kontakte mit behandelten Pflanzen bzw. das
Wiederbetreten der betreffenden Fläche innerhalb von 48 Stunden nach
der Behandlung, weil die Einhaltung der Schutzmassnahmen, welche das
BLW für geboten erachtet, fraglich wäre.
5.
5.1 Art. 1 Abs. 1 aPSMV umschrieb den Zweck der Verordnung wie folgt
(Zitat):
Diese Verordnung soll sicherstellen, dass Pflanzenschutzmittel hinreichend
geeignet sind und bei vorschriftsgemässem Umgang keine unannehmbaren
Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt haben. Sie soll zudem ein ho-
hes Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt
gewährleisten und die landwirtschaftliche Produktion verbessern.
Gemäss Art. 1 Abs. 4 aPSMV beruhten die Bestimmungen dieser Verord-
nung auf dem Vorsorgeprinzip, mit dem sichergestellt werden sollte, dass
in Verkehr gebrachte Wirkstoffe oder Produkte die Gesundheit von Mensch
und Tier sowie die Umwelt nicht beeinträchtigten.
Das Vorsorgeprinzip findet seine Grundlage in Art. 74 der Bundesverfas-
sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV,
SR 101), wonach der Bund Vorschriften über den Schutz des Menschen
und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen
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Seite 10
erlässt (Abs. 1) und dafür sorgt, dass solche Einwirkungen vermieden wer-
den (Abs. 2 Satz 1). Entsprechend bestimmt Art. 1 Abs. 2 des Umwelt-
schutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01), dass Einwirkun-
gen, die schädlich oder lästig werden könnten, im Sinne der Vorsorge früh-
zeitig zu begrenzen sind.
5.2 Als beruflichen Verwender definierte Art. 3 Abs. 1 Bst. w aPSMV jeden,
der im Zuge seiner beruflichen Tätigkeit Pestizide verwendete, insbeson-
dere Anwender, Techniker, Arbeitgeber sowie Selbständige in der Landwirt-
schaft und anderen Sektoren.
5.3 Nach Art. 18 Abs. 6 Bst. e aPSMV musste in Bewilligungen von Pflan-
zenschutzmitteln unter anderem die Verwenderkategorie – wie berufliche
oder nichtberufliche Verwendung – festgelegt werden.
5.4 Art. 61 aPSMV legte Sorgfaltspflichten für die Verwendung von Pflan-
zenschutzmitteln fest (Zitat):
1 Wer mit Pflanzenschutzmitteln oder ihren Abfällen umgeht, muss dafür sor-
gen, dass sie keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und
Umwelt haben.
2 Pflanzenschutzmittel müssen sachgemäss verwendet werden. Sie dürfen nur
zu Zwecken verwendet werden, für die sie zugelassen wurden. Diese Verwen-
dung umfasst die Befolgung der Grundsätze der guten Pflanzenschutzpraxis
und die Einhaltung der in Artikel 18 festgelegten und auf der Etikette angege-
benen Anforderungen. Wer Pflanzenschutzmittel verwendet, die ausschliess-
lich genehmigte Grundstoffe enthalten, muss zusätzlich die Bedingungen und
Einschränkungen nach Anhang 1 Teil D einhalten.
3 Es dürfen nur Geräte eingesetzt werden, die eine fachgerechte und gezielte
Verwendung der Pflanzenschutzmittel ermöglichen.
5.5 In Art. 62 Abs. 1 aPSMV wurde eine Aufzeichnungspflicht für berufliche
Verwender statuiert. Sie mussten während mindestens drei Jahren Auf-
zeichnungen über die Pflanzenschutzmittel führen, die sie verwendeten.
Darin mussten die Bezeichnung des Pflanzenschutzmittels, der Zeitpunkt
der Anwendung, die verwendete Menge, die behandelte Fläche und die
Nutzpflanze, für die das Mittel verwendet worden war, vermerkt werden.
Auf Anfrage mussten diese Informationen der zuständigen Behörde zur
Verfügung gestellt werden.
5.6 Anhang 9 zur aPSMV, Ziff. 9CI-2.4.1.3, bestimmte (Zitat):
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Seite 11
Für Pflanzenschutzmittel, die aufgrund ihrer Eigenschaften oder bei unsach-
gemässer Handhabung oder Anwendung sehr gefährlich sein können, sind
insbesondere Beschränkungen in Bezug auf Verpackungsgrösse, Art der Zu-
bereitung, Vermarktung sowie Anwendungshinweise und -bedingungen auf-
zuerlegen. Ausserdem dürfen als sehr giftig eingestufte Pflanzenschutzmittel
nicht für eine Anwendung durch nichtberufliche Verwender bewilligt werden.
5.7 Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1 aChemRRV durften Pflanzenschutzmit-
tel nur von natürlichen Personen mit einer entsprechenden Fachbewilli-
gung oder als gleichwertig anerkannten Qualifikationen oder unter Anlei-
tung solcher Personen beruflich oder gewerblich verwendet werden.
6.
6.1 Art. 17 aPSMV, auf den sich die angefochtene Verfügung explizite
stützt, normiert die Voraussetzungen zur Bewilligung von Pflanzenschutz-
mitteln. Die Verordnungsbestimmung spricht sich allerdings nicht über die
Modalitäten der Verwendung aus; insbesondere beinhaltet sie keine Diffe-
renzierung nach beruflichen und nichtberuflichen Anwendern. Letztere fin-
det sich jedoch in Art. 18 Abs. 6 Bst. e aPSMV sowie in Ziff. 9CI-2.4.1.3 des
Anhangs 9 zur aPSMV, auf welchen Art. 17 aPSMV verweist.
6.2 Art. 18 Abs. 6 Bst. e aPSMV statuiert zwar eine Unterscheidung nach
Verwenderkategorien (berufliche und nichtberufliche) im Rahmen des Be-
willigungsverfahrens. Allerdings bietet diese Vorschrift alleine keine (aus-
reichende) Rechtsgrundlage, um die nichtberufliche Verwendung eines be-
stimmten Pflanzenschutzmittels zu untersagen.
6.3 Laut Bewilligung zur beruflichen Verwendung vom 6. Februar 2015
wurde […] zwar für Wasserorganismen als sehr giftig eingestuft. Insofern
könnte Ziff. 9CI-2.4.1.3 des Anhangs 9 zur aPSMV (vgl. Zitat in E. 5.6 oben)
einer Bewilligung für die nichtberufliche Verwendung entgegenstehen. Al-
lerdings zeigt die Erwägung der angefochtenen Verfügung, man könne
nicht davon ausgehen, dass die erforderlichen Schutzmassnahmen bei er-
neutem Kontakt innerhalb von 48 Stunden nach nichtberuflicher Verwen-
dung umgesetzt würden, dass nicht Letztere, sondern das Wiederbetreten
als problematisch erachtet wurde.
6.4 Aus den oben zitierten Rechtsnormen, welche vorliegend wenigstens
auf den ersten Blick anwendbar sein könnten, lässt sich wegen des relativ
hohen Abstraktionsgrades jedenfalls direkt nichts für die Lösung des Falls
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Seite 12
ableiten. Immerhin sei hervorgehoben, dass die Sorgfaltspflichten allge-
mein, also auch für nichtberufliche Verwender, gelten. Insofern findet be-
reits eine gewisse Absicherung statt.
7.
7.1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht (Legali-
tätsprinzip; Art. 5 Abs. 1 BV). Aktionspläne, Absichtserklärungen und Ähn-
liches sind kein geltendes Recht. Gestützt auf sie kann keine Verfügung
erlassen werden. Ebensowenig darf der Beschwerdeführerin ihr allfälliges
Schweigen zur Ankündigung einer verschärften Handhabung im Rahmen
eines Treffens mit Verbandsvertretern zum Nachteil gereichen.
7.2 Begründet wurde die Ablehnung des Gesuchs mit der allgemein gehal-
tenen Formulierung: „Wenn bei einem Kontakt mit den behandelten Pflan-
zen („Reentry“) Schutzmassnahmen erforderlich sind, dann kann die nicht-
berufliche Verwendung nicht zugelassen werden.“ Es ist nicht ersichtlich,
auf welche der oben zitierten potentiell einschlägigen Gesetzes- oder Ver-
ordnungsbestimmungen sich diese Begründung stützen lässt.
7.3 Folglich gebricht es der streitigen Verfügung auch an der erforderlichen
(genügenden) Rechtsgrundlage.
8.
8.1 In der Beschwerdeschrift wurde vorgebracht, Pflanzenschutzmittel
würden in Hausgärten sowohl durch berufliche als auch nichtberufliche An-
wender eingesetzt. In der Ablehnung des Gesuchs werde jedoch weder auf
den Typ des Anwenders noch auf den Ort der Anwendung Bezug genom-
men, sondern auf das Betreten einer behandelten Fläche, unabhängig da-
von, ob dies ein Hausgarten, eine öffentliche Anlage oder ein professionell
bewirtschaftetes Feld sei. Somit rücke das BLW den Schutz Unbeteiligter
in den Vordergrund. Gegen diesen Schutz sei nichts einzuwenden, nur
habe er mit dem Anwender selbst nichts zu tun.
Beim erneuten Arbeiten in einer behandelten Kultur laute die Auflage des
BLW bei allen so klassierten Produkten: „Nachfolgearbeiten in behandelten
Kulturen: bis 48 Stunden nach Ausbringung des Mittels Schutzhandschuhe
und Schutzanzug tragen.“ Es gehe dem BLW dabei offensichtlich nicht um
das Betreten der Fläche an sich, sondern um die Frage, ob darin manuelle
Arbeiten verrichtet worden seien.
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Das BLW beziehe sich in der Ablehnung des Gesuchs explizite auf Klein-
kinder an Orten der Freizeit. Damit stelle sich für die Beschwerdeführerin
die Frage, wie das BLW bestimmen wolle, wo sich Kinder in der Freizeit
aufhielten. Auch professionell behandelte Gemüsefelder, Obstanlagen,
Hochstammbäume und Reben seien meist nicht eingezäunt, sondern für
Spaziergänger und Kinder frei zugänglich.
Die im Antrag der Beschwerdeführerin genannten Kulturen sollten durch
professionelle wie auch durch Hobby-Anwender behandelt werden kön-
nen. Dies verweigere das BLW. Ihm gehe es also letztlich einzig darum, die
Anwendung von Pflanzenschutzmitteln möglichst stark einzuschränken.
Das BLW tue dies unter dem Vorwand des Schutzes von Arbeitern beim
Wiederbetreten einer behandelten Kultur. Der Hobby-Anwender werde
durch das Anwendungsverbot klar benachteiligt, da das Wiederbetreten ei-
ner behandelten Fläche mit der Anwendung selbst nichts zu tun habe.
8.2 Die Vorinstanz entgegnete in ihrer Vernehmlassung, am 18. Mai 2017
hätten sich Vertreter des Schweizer Wirtschaftsverbands der Unternehmen
der chemischen Industrie, der Pharmaindustrie und der Biotechnologie
(scienceindustries), darunter die Beschwerdeführerin, mit dem BLW getrof-
fen. Dieses habe dargelegt, dass Produkte, für welche Schutzmassnah-
men bei Nachfolgearbeiten (erneuter Kontakt mit behandelten Kulturen
nach Anwendung des Pflanzenschutzmittels; Reentry) notwendig seien,
nicht für die nichtberufliche Verwendung zugelassen würden. Von Seiten
der Beschwerdeführerin habe es dazu keinen Einwand gegeben.
Am 6. September 2017 habe der Bundesrat den „Aktionsplan zur Risikore-
duktion und nachhaltigen Anwendung von Pflanzenschutzmitteln“ verab-
schiedet und damit klare Ziele gesetzt. So solle unter anderem durch stren-
gere Kriterien für die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln der Schutz für
nichtberufliche Anwender verbessert werden.
Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) habe das Pflanzenschutzmit-
tel […] untersucht und aufgrund einer Modellrechnung eine Überschreitung
des AOEL-Wertes (annehmbare Anwenderexposition; Acceptable Opera-
tor Exposure Level) für den Wirkstoff […] nachgewiesen. Es habe festge-
stellt, dass eine solche Überschreitung das Tragen von Schutzhandschu-
hen und eines Schutzanzuges bei Nachfolgearbeiten in behandelten Kul-
turen bis zu 48 Stunden nach Ausbringen des Mittels erfordere.
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Seite 14
Bei Personen, die Pflanzenschutzmittel beruflich oder gewerblich verwen-
deten, erachte das BLW das Risiko, dass sie die vorgeschriebenen Schutz-
massnahmen zu wenig ernst nähmen oder übersähen, als klein. Erstens
hätten diese Personen für den Erwerb der Fachbewilligung im Sinne der
ChemRRV Kurse zur sachgerechten Handhabung von Pflanzenschutzmit-
teln besucht und kennten daher die zu treffenden Schutzmassnahmen und
deren Bedeutung für die Gesundheit. Zweitens könne der Kanton, der die
Fachbewilligung ausgestellt habe, von Personen, welche vorsätzlich oder
wiederholt fahrlässig gegen die relevanten Vorschriften der Umwelt-, der
Gesundheits- oder der Arbeitnehmerschutzgesetzgebung verstiessen, ver-
langen, dass sie einen Kurs oder eine Fachprüfung ablegten, und er könne
ihnen sogar vorübergehend oder dauernd die Fachbewilligung entziehen.
Bei Personen ohne Fachbewilligung, d.h. bei Hobbygärtnern, erachte das
BLW das Risiko, dass sie die vorgeschriebenen Schutzmassnahmen nicht
mit der erforderlichen Sorgfalt umsetzten und damit sich selbst oder Andere
in Gefahr brächten, als erheblich. Sie seien sich der Gefahren, die von
Pflanzenschutzmitteln ausgehen könnten, viel weniger bewusst und kenn-
ten die Anforderungen, die eine Schutzkleidung erfüllen müsse, in der Re-
gel nicht. Sie hätten kaum Kurse zur fachgerechten Handhabung von
Pflanzenschutzmitteln besucht. Es müsse auch damit gerechnet werden,
dass sie die mit dem Pflanzenschutzmittel […] behandelte Fläche nicht
während 48 Stunden derart absicherten, dass nur Personen in Schutzklei-
dung mit den betreffenden Pflanzen in Kontakt kämen.
8.3 Replizierend hielt die Beschwerdeführerin fest, das BLW sollte mit der
Bewilligungserteilung gewährleisten, dass bei sachgerechtem Einsatz ei-
nes Pflanzenschutzmittels weder Menschen, Tiere, noch die Umwelt ge-
fährdet würden. Wenn eine Person ein- und dieselbe Pflanze jedoch nur in
ihrer beruflichen Tätigkeit mit […] behandeln dürfe, dann sei der Schutzge-
danke nicht ersichtlich, und es gehe lediglich um eine Bevorzugung der
gewerbsmässigen Verwendung.
Das BLW definiere in Eigenregie die nichtberuflichen Verwender als sog.
Hobby-Anwender, welche schlecht ausgebildet seien und höchstens ge-
ringe Kenntnisse im Umgang mit Pflanzenschutzmitteln hätten. Es stehe
jedoch jeder natürlichen Person frei, durch den Besuch der entsprechen-
den Kurse eine Fachbewilligung zu erlangen. Da die Bewilligung des BLW
aber die Verwendung regle, wäre die Ausbildung unnütz, weil die Anwen-
dung im eigenen Garten in der Regel eine nichtberufliche sei.
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Seite 15
Des Weiteren führe das BLW aus, dass nichtausgebildeten Personen
(ohne Fachbewilligung) nicht zugemutet werden könne, die betreffenden
Pflanzen während 48 Stunden nach Anwendung eines Pflanzenschutzmit-
tels wie […] abzusichern. Dabei spreche das BLW keineswegs von Nach-
folgearbeiten an solchen Pflanzen; vielmehr genüge bereits der Kontakt mit
ihnen, um die Bewilligung zu verweigern. Bei der beruflichen Verwendung
gälten die gleichen Bedingungen. Es sei jedoch noch keinem beruflichen
Anwender in den Sinn gekommen, seine behandelten Kulturen für 48 Stun-
den so abzusperren, dass Unbeteiligte, wie z.B. Spaziergänger, Mütter mit
Kleinkindern oder wandernde Schulklassen, nicht mit den behandelten
Pflanzen in Kontakt kämen. Deshalb sei die Auflage in der Praxis gar nicht
durchführbar; im Gegenteil sei es wesentlich einfacher, einen Hausgarten
abzusichern als landwirtschaftliche Kulturen, an denen öffentliche Flur-
wege vorbeiführten.
Unter Punkt 5.4 des „Aktionsplans Pflanzenschutzmittel“ definiere das BLW
den Schutz der nichtberuflichen Anwender. Aufgrund seiner toxikologi-
schen Eigenschaften sei […] für den Anwender selbst wenig gefährlich. Im
vorliegenden Fall gehe es denn auch nicht um den Schutz des Anwenders
selbst, sondern um die Art der Verwendung.
8.4 Duplizierend erwiderte die Vorinstanz, bei der Beurteilung, ob ein Pflan-
zenschutzmittel für die nichtberufliche Verwendung zugelassen werden
könne, habe das BLW den Fokus auf die Hobby-Anwender zu richten.
Diese bewirtschafteten eher kleine (Garten-) Flächen und verfügten in der
Regel nicht über Fachkenntnisse betreffend Ökologie und Toxikologie, die
Gesetzgebung über Umwelt-, Gesundheits- und Arbeitnehmerschutz, Mas-
snahmen zum Schutz der Umwelt und der Gesundheit, die Umweltverträg-
lichkeit sowie die sachgerechte Verwendung und Entsorgung von Pflan-
zenschutzmitteln. Das BLW dürfe den Entscheid nicht mit Blick auf einen
beruflichen Anwender, welcher in seiner Freizeit ein Pflanzenschutzmittel
hobbymässig in seinem Garten ausbringe, fällen. Der Profi, welcher neben
seiner beruflichen Tätigkeit auch hobbymässig Pflanzenschutzmittel an-
wende, sei nicht charakteristisch für die Verwenderkategorie des Hobby-
Anwenders (nichtberufliche Verwendung). Im Zentrum der Beurteilung, ob
eine nichtberufliche Verwendung unannehmbare Nebenwirkungen für den
Menschen habe, stehe eine bezüglich Pflanzenschutzmitteln unerfahrene,
nicht ausgebildete Person (Laie).
B-6478/2017
Seite 16
Bei Hobbygärtnern erachte das BLW das Risiko, dass sie die notwendigen
Schutzmassnahmen (Tragen von Schutzhandschuhen und eines Schutz-
anzuges bei Nachfolgearbeiten in behandelten Kulturen bis zu 48 Stunden
nach Ausbringung des Mittels) nicht mit der erforderlichen Sorgfalt umsetz-
ten und damit sich selbst oder Andere in Gefahr brächten, als erheblich.
9.
Art. 35 Abs. 1 VwVG statuiert unter anderem eine Begründungspflicht für
schriftliche Verfügungen. Diese bildet ein Element des verfassungsmässi-
gen Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 29 ff. VwVG;
vgl. BGE 143 III 65 E. 5.2).
9.1 Als bedeutsames Element transparenter Entscheidungsfindung dient
die Begründungspflicht nicht zuletzt der wirksamen Selbstkontrolle der Be-
hörde. Die Anforderungen an eine Begründung sind im Einzelfall mit Blick
auf die konkreten Umstände und die Interessen des Betroffenen festzule-
gen. Je grösser der Spielraum, welcher der Behörde infolge Ermessens
oder unbestimmter Rechtsbegriffe offensteht und je stärker der Entscheid
in die individuelle Rechtsposition eingreift, desto höhere Anforderungen
muss dessen Begründung erfüllen. Sie muss jedenfalls so abgefasst sein,
dass der Betroffene in die Lage versetzt wird, ihn sachgerecht anzufechten.
Sowohl er als auch die Rechtsmittelinstanz muss den Entscheid nachvoll-
ziehen und sich ein Bild von dessen Tragweite machen können. Dement-
sprechend muss die Begründung wenigstens kurz die wesentlichen Über-
legungen, auf welche die Behörde ihren Entscheid abgestützt hat, nennen
(vgl. BGE 143 III 65 E. 5.2 und Urteil des BGer 8C_742/2016 vom 5. Januar
2017 E. 1 f.; Urteile des BVGer C-2601/2016 vom 15. Dezember 2017
E. 4.1, B-753/2016 vom 20. September 2017 E. 2.1 und C-602/2009 vom
7. Februar 2012 E. 1.5.2, je m.H.; FELIX UHLMANN / ALEXANDRA SCHILLING-
SCHWANK, in: Waldmann / Weissenberger (Hrsg.): Praxiskommentar
VwVG, 2. A., 2016, Art. 35 N. 10 ff.).
9.2 Die Verordnungsvorschriften, auf welche in der angefochtenen Verfü-
gung verwiesen wurde, enthalten diverse unbestimmte Rechtsbegriffe;
diese sind bei der Rechtsanwendung durch das Bundesamt zu konkretisie-
ren (z.B. „unter realistischen Verwendungsbedingungen“ oder „unannehm-
bare Auswirkungen“; vgl. Urteil des BGer 2A.108/2003 vom 2. Oktober
2003 E. 3.1). Ausserdem handelt es sich beim Verfügungsgegenstand um
eine komplexe, technische Materie. Als entsprechend umfangreich und
verästelt präsentiert sich denn auch das zugrundeliegende Regelwerk.
B-6478/2017
Seite 17
Deswegen bedarf die angefochtene Verfügung einer detaillierteren Be-
gründung. Ein für eine Vielzahl von Fällen vorformulierter Textbaustein ge-
nügt nicht.
9.3 Eigentliches Kernelement der Begründung der strittigen Verfügung bil-
det die im Sinne einer allgemeinen Regel für Pflanzenschutzmittel formu-
lierte Aussage, wenn bei einem Kontakt mit den behandelten Pflanzen
Schutzmassnahmen erforderlich seien, könne die nichtberufliche Verwen-
dung nicht zugelassen werden.
9.4 Eine Bewilligung zur nichtberuflichen Verwendung von […] wurde der
Beschwerdeführerin mit der Intention verwehrt, Dritte, insbesondere Klein-
kinder, welche besprühte Stellen innerhalb von 48 Stunden nach der Be-
handlung betreten könnten, zu schützen.
9.5 Es lässt sich nicht nachvollziehen, weshalb die Absicht, Dritte, nament-
lich Kleinkinder, zu schützen, auf unterschiedliche Weise verwirklicht wer-
den könnte und müsste, je nachdem, ob das Pflanzenschutzmittel durch
berufliche oder nichtberufliche Verwender ausgebracht wird.
9.6 Der AOEL-Wert beschreibt die „annehmbare Anwenderexposition“.
Laut Verfügung sollen aber gerade Dritte, wie Kleinkinder, nicht die Anwen-
der selber, geschützt werden, wenn sie behandelte Orte innerhalb von
48 Stunden nach der Behandlung betreten. Insofern trägt der Verweis auf
den AOEL-Wert nichts zur Klärung der Frage bei, warum ein Verbot nicht-
beruflicher Verwendung von […] den beabsichtigten Schutz herbeiführen
könnte.
9.7 Abgesehen vom Hinweis auf die (im Beschwerdeverfahren nicht einge-
reichte) Expositionsbeurteilung der vorinstanzlichen Experten (vgl. Art. 73
Abs. 1 aPSMV) fehlt der angefochtenen Verfügung denn auch eine indivi-
duell-konkrete Begründung (vgl. Urteil des BVGer B-5948/2016 vom
20. März 2018 E. 4.3). Weder der Verfügung selber noch den Akten lässt
sich entnehmen, dass das BLW geprüft hätte, ob die fraglichen Schutzmas-
snahmen im konkreten Fall überhaupt verhältnismässig, insbesondere ge-
eignet, wären, das angestrebte Ziel zu erreichen, speziell mit Blick auf das
Wiederbetreten behandelter Kulturen (durch Kleinkinder).
9.8 Ebensowenig wie die Beschwerdeführerin vermag das Bundesverwal-
tungsgericht die Begründung und damit die angefochtene Verfügung nach-
zuvollziehen. Auch im Schriftenwechsel hat das BLW nichts vorgebracht,
was diese Beurteilung ändert, denn es hat sich im Wesentlichen wiederum
B-6478/2017
Seite 18
in allgemeiner Form auf eine offenbar angestrebte Praxisverschärfung be-
zogen und auf eine Passage aus einem Sitzungsprotokoll sowie einen Ak-
tionsplan des Bundesrates verwiesen (vgl. Urteil des BVGer C-4260/2007
vom 5. Oktober 2009 E. 6.4).
9.9 In der Tat stellt sich die Frage, weshalb der professionelle Verwender
das Wiederbetreten ohne persönliche Schutzausrüstung eher ausschlies-
sen können sollte als der nichtberufliche. Geeignet, solches Wiederbetre-
ten zu verhindern, dürften einzig Warnschilder und vor allem Absperrungen
sein. Ferner fragt sich, weshalb bei nichtberuflichen Anwendern das Wie-
derbetreten der behandelten Kultur, nicht aber das ursprüngliche Applizie-
ren des Pflanzenschutzmittels problematisch sein sollte. Die angefochtene
Verfügung jedenfalls beinhaltet keine dahingehenden Erläuterungen, und
auch die Vernehmlassung der Vorinstanz schafft keine Klarheit. In diesem
Zusammenhang sei insbesondere der oben (E. 4.2) zitierte Art. 4 Abs. 5
aPSMV erwähnt, welcher unter anderem realistische Verwendungsbedin-
gungen voraussetzt. Ob die angefochtene Verfügung auf solchen basiert,
erscheint angesichts der Vorbringen der Beschwerdeführerin fraglich.
9.10 Als (weiteres) Zwischenfazit lässt sich festhalten, dass die angefoch-
tene Verfügung der in Art. 35 Abs. 1 VwVG verankerten Begründungspflicht
nicht zu genügen vermag.
10.
10.1 Staatliches Handeln muss überdies im öffentlichen Interesse liegen
und verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV). Nach dem Verhältnismässig-
keitsprinzip muss eine Verwaltungsmassnahme geeignet sein, das im öf-
fentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen. Weiter muss sie im Hin-
blick darauf erforderlich sein, hat also zu unterbleiben, wenn eine ebenso
geeignete, jedoch mildere Massnahme genügt. Schliesslich muss sie sich
im Sinne der Mittel-Zweck-Relation als zumutbar erweisen; das öffentliche
Interesse an der Massnahme muss ihre konkreten Folgen für die privaten
Interessen der Betroffenen im Sinne eines vernünftigen Verhältnisses zwi-
schen Zweck und Wirkung rechtfertigen (BGE 142 I 49 E. 9.1; Urteile des
BVGer B-149/2017 vom 24. Oktober 2017 E. 6.2.1 und B-5772/2015 vom
20. September 2017 E. 3.1, je m.H.).
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Seite 19
10.2 Wegen der ungenügenden Begründung der angefochtenen Verfü-
gung lässt sich insbesondere auch nicht beurteilen, ob ein Verbot der nicht-
beruflichen Verwendung des Pflanzenschutzmittels […] im Einklang mit
dem Verhältnismässigkeitsprinzip stünde.
11.
11.1 Gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet die Beschwerdeinstanz in
der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Wei-
sungen an die Vorinstanz zurück. Nach der Rechtsprechung kann eine
nicht besonders schwerwiegende Verletzung des Anspruchs auf rechtli-
ches Gehör ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person
die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die
sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Dar-
über hinaus ist von einer Rückweisung der Sache an die Verwaltung selbst
bei schwerwiegender Gehörsverletzung abzusehen, soweit die Rückwei-
sung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzöge-
rungen führen würde, die mit dem – der Anhörung gleichgestellten – Inte-
resse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache
nicht zu vereinbaren wäre (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2; 136 V 117
E. 4.2.2.2, m.H.; vgl. Urteile des BVGer B-5948/2016 vom 20. März 2018
E. 4.5 m.H. und C-602/2009 vom 7. Februar 2012 E. 1.5.1).
11.2 Angesichts der hohen Technizität der Materie und der spezifischen
Sachkenntnis der Vorinstanz drängt sich eine Rückweisung an diese auf.
Das Bundesverwaltungsgericht selber sieht sich gerade wegen der man-
gelhaften Begründung ausserstande, die erstinstanzlichen Anordnungen in
der erforderlichen Tiefe zu überprüfen (vgl. Urteil des BVGer C-4260/2007
vom 5. Oktober 2009 E. 7.1). Ausserdem soll der Beschwerdeführerin der
Instanzenzug gewahrt bleiben, urteilt das Bundesverwaltungsgericht vor-
liegend doch als einzige Rechtsmittelinstanz mit voller Kognition (vgl. Urteil
des BVGer B-5948/2016 vom 20. März 2018 E. 4.5 f. m.H.).
12.
12.1 Die Verfahrenskosten sind den Parteien nach Massgabe ihres Unter-
liegens aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG; Art. 1 ff. des Reglementes über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom
21. Februar 2008, VGKE, SR 173.320.2). Keine Verfahrenskosten werden
Vorinstanzen auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Da die Beschwerdeführerin
obsiegt, während die Vorinstanz unterliegt, sind keine Verfahrenskosten zu
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Seite 20
erheben. Der Kostenvorschuss von Fr. 1‘500.- ist der Beschwerdeführerin
nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten.
12.2 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz
oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren
eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig
hohe Kosten zusprechen. Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der
Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (Art. 8 Abs. 1
VGKE).
Die Beschwerdeführerin hat keine Parteientschädigung beantragt, weder
für eine Vertretung noch für weitere Auslagen im Sinne von Art. 8 Abs. 1
VGKE. Sie hat in eigener Sache prozessiert und sich nicht durch eine ex-
terne Person vertreten lassen. Nach Art. 9 Abs. 2 VGKE ist keine Entschä-
digung geschuldet, wenn der Vertreter in einem Arbeitsverhältnis zur Partei
steht.
Unter diesen Umständen ist keine Parteientschädigung zuzusprechen, zu-
mal sich den Akten auch keine Hinweise auf (wesentliche) weitere Ausla-
gen im Sinne von Art. 8 Abs. 1 VGKE entnehmen lassen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, die angefochtene Verfügung aufgeho-
ben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die
Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Kostenvorschuss von
Fr. 1‘500.– wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft die-
ses Urteils zurückerstattet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
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Seite 21
4.
[Versand]
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Maria Amgwerd Urs Küpfer
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be-
schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).