B-672/2018 - Abteilung II - Landwirtschaft (Übriges) - Zuteilung Kontingentsanteile Speisekartoffeln 2018

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung II
B-672/2018



Ur t e i l vom 5 . J un i 2 0 1 9
Besetzung
Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz),
Richter Pascal Richard,
Richterin Maria Amgwerd;
Gerichtsschreiberin Julia Haas.



Parteien
X._______ AG,
vertreten durch die Rechtsanwälte
Sirkka Messerli und/oder Dr. Simon Jenni,
JSM Advokatur,
Beschwerdeführerin,



gegen


Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Fachbereich Ein- und Ausfuhr,
Vorinstanz.




Gegenstand
Zuteilung Kontingentsanteile Speisekartoffeln 2018.


B-672/2018
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Sachverhalt:
A.
Die X._______ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist eine
Aktiengesellschaft, die im Bereich Anbau, Lagerung, Aufbereitung und
Handel mit Agrarprodukten tätig ist. Sie hat eigene Lager sowie einen Auf-
bereitungs- und Packbetrieb. Zu ihren Tätigkeiten gehören der Import und
die Aufbereitung von Kartoffeln.
Die Y._______ AG ist eine Agrarhandelsfirma mit eigenem Lager, Aufberei-
tungs-, Pack- und Transportbetrieb. Die Beschwerdeführerin ist Mitaktionä-
rin der Y._______ AG.
A.a Am 25. September 2017 schlossen die Beschwerdeführerin und die
Y._______ AG eine „Vereinbarung betr. die Zuteilung von Kontingenten“
ab, deren Ziff. 3 wie folgt lautet:

"3. Abtretung von Kontingenten auf Grund der Inlandleistung
Die Y._______ AG meldet dem Bundesamt für Landwirtschaft die von ihr, im Auftrag der
X._______ AG von den Produzenten angenommene Menge (Inlandleistung).
Y._______ AG erklärt sich ausdrücklich einverstanden, dass der auf der Y._______ AG-
Anmeldung der Inlandleistung ausgewiesene Anteil für die X._______ AG (Pos. 1a) auf
Grund deren Marktanteil vom Bundesamt für Landwirtschaft bei der Kontingentsbemessung
direkt der X._______ AG zugeteilt wird."

A.b Mit Schreiben vom 27. September 2017 und Formular vom 29. Sep-
tember 2017 meldete die Beschwerdeführerin der Vorinstanz eine "Inland-
leistung netto gemäss Y._______ AG" in der Höhe von (…) kg und hielt
fest, dass ihre Vereinbarung mit der Y._______ AG vom 25. September
2017 Bestandteil ihrer Anmeldung bilde.
Entsprechend vermerkte die Y._______ AG auf ihrem Meldeformular für
die Inlandleistung vom 29. September 2017: "Davon für die X._______ AG
(…) kg".
A.c Mit Verfügung vom 22. Dezember 2017 teilte die Vorinstanz der Be-
schwerdeführerin für das Jahr 2018 unter Berücksichtigung von Einfuhren
von (…) kg einen prozentualen Zollkontingentsanteil für Speisekartoffeln
von 0.172 % bzw. (…) kg mit einer Ausnützungsfrist vom 1. Januar bis
31. Mai 2018 zu. Die von der Y._______ AG gemeldete Inlandleistung von
(…) kg berücksichtigte sie – ohne Angabe von Gründen – nicht.
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B.
Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom
1. Februar 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie bean-
tragt, die Verfügung der Vorinstanz vom 22. Dezember 2017 sei aufzuhe-
ben und es sei ihr für das Jahr 2018 ein prozentualer Zollkontingentsanteil
für Speisekartoffeln unter Berücksichtigung der Inlandleistung von (…) kg
sowie der Einfuhren von (…) kg zu erteilen.
Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend, mangels Begründung
verletze die angefochtene Verfügung ihren Anspruch auf rechtliches Gehör.
Zudem habe die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, da sie
nicht berücksichtigt habe, dass die Y._______ AG die Menge von (…) kg
Kartoffeln in ihrem Auftrag, als Dienstleisterin, von den Produzenten einge-
kauft habe. Ferner verstosse die angefochtene Verfügung gegen das Ge-
bot der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten, da die Vorinstanz der
A._______ Genossenschaft (…) und der A._______ Genossenschaft (…)
offenbar auch die durch die B._______-Filialen in eigenem Namen von den
Produzenten angenommenen Kartoffeln als lnlandleistung angerechnet
habe. Des Weiteren verstosse die in der Agrareinfuhrverordnung vorgese-
hene Rückwirkung ohne eine angemessene Übergangsregelung gegen
den Grundsatz des Vertrauensschutzes und stelle einen Eingriff in wohler-
worbene Rechte dar.
C.
C.a Mit Vernehmlassung vom 9. Mai 2018 beantragt die Vorinstanz die Ab-
weisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Sie erklärt im We-
sentlichen, die geltend gemachte lnlandleistung in der Höhe von (…) kg
könne der Beschwerdeführerin weder direkt noch indirekt angerechnet
werden. Zudem sei diese sowohl in der Anhörungsphase als auch bei der
Umsetzung der Änderung der Agrareinfuhrverordnung vom Oktober 2016
rechtsgenüglich einbezogen und entsprechend darüber informiert worden.
Die Festlegung von Importkontingenten auf Grund von Verhältnissen vor
Inkrafttreten einer revidierten Regelung stelle keine Rückwirkung dar.
Schliesslich sei das Verbot der Ungleichbehandlung direkter Konkurrenten
nicht verletzt.
C.b Mit Replik vom 3. August 2018 führt die Beschwerdeführerin aus, die
für sie einschneidende Änderung der Definition der lnlandleistung in der
Agrareinfuhrverordnung sei im Herbst 2016 unerwartet und zu einem Zeit-
punkt gekommen, in dem sie keine Möglichkeit mehr gehabt habe, ihr Ge-
schäftsmodell anzupassen. Sollte die Ungleichbehandlung gegenüber der
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A._______ durch die Verordnung gedeckt sein, wäre diesen Vorschriften
wegen Unvereinbarkeit mit der Wirtschaftsfreiheit im Rahmen einer ak-
zessorischen Normenkontrolle die Anwendung zu versagen.
C.c Mit Duplik vom 21. September 2018 führt die Vorinstanz im Wesentli-
chen aus, das praktische Interesse der Beschwerdeführerin an der Be-
schwerdeführung sei spätestens seit dem 1. Juni 2018 dahingefallen, da
die in Frage stehenden Importe jeweils nur bis zum 31. Mai getätigt werden
könnten. Was den Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten
angehe, so habe im vorliegenden Fall nur die Y._______ AG die direkte
Übernahme der Kartoffeln vom Produzenten nachgewiesen, nicht jedoch
die Beschwerdeführerin. Demgegenüber hätten in der Warenbuchhaltung
der A._______ Genossenschaft sämtliche Übernahmen von Waren bis
zum Produzenten zurückverfolgt werden können; die B._______ hätten
ausschliesslich als Dienstleister bzw. Sammelstellen agiert.
C.d Mit unaufgeforderter Eingabe vom 2. Oktober 2018 hält die Beschwer-
deführerin an ihren Anträgen fest und reicht eine Kostennote ein.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Ob die Prozessvoraussetzungen gegeben sind und auf eine Beschwerde
einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht nach ständiger Recht-
sprechung von Amtes wegen und mit freier Kognition (vgl. BVGE 2007/6
E. 1, m.w.H.).
1.1 Die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 22. Dezember 2017
unterliegt als Verfügung i.S.v. Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensge-
setzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) der Beschwerde an
das Bundesverwaltungsgericht (Art. 44 VwVG i.V.m. Art. 31, Art. 33 Bst. d
und Art. 37 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG,
SR 173.32] i.V.m. Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. Ap-
ril 1998 [LwG, SR 910.1]), zumal keine Ausnahme nach Art. 32 VGG greift.
1.2 Zur Beschwerdeführung berechtigt ist, wer vor der Vorinstanz am Ver-
fahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat,
durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutz-
würdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Bst. a
bis c VwVG).
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Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung
durch diese besonders berührt (Art. 48 Abs. 1 Bst. a und b VwVG).
1.2.1 Streitgegenstand bildet vorliegend die Rechtmässigkeit der Zuteilung
eines Zollkontingentsanteils für Speisekartoffeln für das Jahr 2018 mit einer
Ausnützungsfrist bis zum 31. Mai 2018.
Kontingentsperiode bildet das Kalenderjahr (Art. 11 Abs. 1 der Agrarein-
fuhrverordnung vom 26. Oktober 2011 [AEV, SR 916.01AEV]). Ein Kontin-
gentsanteil kann nur innerhalb der Kontingentsperiode oder der zeitlich be-
schränkten Freigabe ausgenützt werden (Art. 11 Abs. 2 AEV).
Die Vorinstanz macht geltend, das praktische Interesse der Beschwerde-
führerin an der Beschwerdeführung sei spätestens seit dem 1. Juni 2018
dahingefallen, da die entsprechenden Importe jeweils nur bis zum 31. Mai
getätigt werden könnten. Die Kontingentszuteilung könne bei einer Gut-
heissung der vorliegenden Beschwerde nicht wiederholt werden. Zudem
scheine das Interesse der Beschwerdeführerin theoretischer Natur zu sein,
da sie seit der Kontingentsperiode 2009 alle ihr zugeteilten Kontingentsan-
teile entweder selbst importiert oder aber der Y._______ AG abgetreten
habe. Dem hält die Beschwerdeführerin entgegen, bei einer Gutheissung
der Beschwerde müsse nicht die gesamte Zuteilung des Teilzollkontingents
Nr. 14.3 wiederholt werden; vielmehr sei nur erforderlich, dass ein Teil des
der Y._______ AG zugeteilten Kontingentsanteils neu direkt ihr selbst zu-
geteilt werde. Solange die Kontingentsperiode 2018 nicht abgeschlossen
sei, habe sie ein aktuelles und praktisches Interesse an dieser Korrektur.
1.2.2 Das schutzwürdige Interesse gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG be-
steht im praktischen Nutzen, der sich ergibt, wenn ein Beschwerdeführer
mit seinem Anliegen obsiegt und dadurch seine tatsächliche oder rechtli-
che Situation unmittelbar beeinflusst werden kann. Die Beschwerde dient
nicht dazu, die objektive Rechtmässigkeit des staatlichen Handelns ab-
strakt zu überprüfen, sondern dazu, dem Beschwerdeführer einen prakti-
schen Vorteil zu verschaffen (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.4, 140 II 214 E. 2.1,
139 II 499 E. 2.2, 139 II 279 E. 2.2, 104 Ib 245 E. 5b; Urteil des BVGer
A-6695/2017 vom 23. April 2018 E. 1.3.1; VERA MARANTELLI/SAID HUBER,
in: Praxiskommentar VwVG, 2016, Art. 48 N. 10; ISABELLE HÄNER, in: Kom-
mentar zum VwVG, 2008, Art. 48 N. 21; ALFRED KÖLZ/ ISABELLE
HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-
pflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 944).
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Das schutzwürdige Interesse muss nicht nur bei der Beschwerdeeinrei-
chung, sondern auch noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung aktuell und prak-
tisch sein. Das Interesse ist nicht mehr aktuell, wenn der angefochtene Akt
im Urteilszeitpunkt keine Rechtswirkungen mehr entfaltet, weil er in der
Zwischenzeit ausser Kraft getreten ist oder das Ereignis, auf das er sich
bezogen hatte, bereits stattgefunden hat (vgl. MARANTELLI/HUBER, a.a.O.,
Art. 48 N. 15). Die Frage, ob im Zeitpunkt der Urteilsfällung (noch) ein ak-
tuelles und praktisches Rechtsschutzinteresse besteht, ist mit Bezug auf
den konkreten Streitgegenstand zu prüfen.
Ausnahmsweise wird auf das Erfordernis des aktuellen Interesses verzich-
tet, wenn sich die aufgeworfenen Fragen jeweils unter gleichen oder ähn-
lichen Umständen jederzeit wieder stellen könnten, eine rechtzeitige Über-
prüfung im Einzelfall sonst kaum je möglich wäre und deren Beantwortung
wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (vgl.
BGE 141 II 14 E. 4.4, 139 I 206 E. 1.1, 137 I 120 E. 2.2, 136 II 101 E. 1.1,
135 I 79 E. 1.1; Urteil des BGer 2C_11/2012 vom 25. April 2012 E. 2.2;
MARANTELLI/HUBER, a.a.O., Art. 48 N. 15, m.w.H.).
1.2.3 Strittig ist vorliegend die Rechtsfrage, ob die von der Y._______ AG
von den Produzenten übernommene Menge an Speisekartoffeln – und da-
mit die von dieser erbrachte Inlandleistung (vgl. E. 5) – direkt der Be-
schwerdeführerin als Inlandleistung angerechnet werden kann bzw. anzu-
rechnen ist. Auf Grund der zwischen der Beschwerdeführerin und der
Y._______ AG abgeschlossenen Vereinbarung bzw. deren Zusammenar-
beit ist davon auszugehen, dass sich die mit der Beschwerde aufgeworfene
Grundsatzfrage, ob die Inlandleistung nach Massgabe der anwendbaren
gesetzlichen Grundlagen übertragen werden kann, unter ähnlichen Um-
ständen jederzeit wieder stellen kann, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig
eine richterliche Prüfung möglich sein dürfte; dies, weil es unwahrschein-
lich erscheint, dass das Bundesverwaltungsgericht auch bei Ansetzen kur-
zer Fristen für den Schriftenwechsel je in der Lage wäre, vor Ablauf der
jeweils streitbetroffenen Kontingentsperiode zu entscheiden (vgl. BGE 138
II 42 E. 1.3, 127 I 23 E. 1.3.1).
Schliesslich ist eine Beschwerde aufgrund der verfassungs- und konventi-
onsrechtlichen Rechtsweggarantie immer dann materiell zu behandeln,
wenn die Rechtmässigkeit des angefochtenen Hoheitsakts in keinem Ver-
fahren mit mindestens gleichwertigem Rechtsschutzstandard beurteilt wer-
den kann. Zu prüfen ist daher im Folgenden nicht nur die streitige Grund-
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satzfrage, sondern die Rechtmässigkeit der angefochtenen Verfügung ins-
gesamt (vgl. BVGE 2013/33 E. 1.4; MARANTELLI/HUBER, a.a.O., Art. 48
N 15; MARION SPORI, Vereinbarkeit des Erfordernisses des aktuellen
schutzwürdigen Interesses mit der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV und
dem Recht auf eine wirksame Beschwerde nach Art. 13 EMRK, AJP 2008,
S. 147 ff.; anders noch BGE 131 II 670 E. 1.2).
1.3 Die Anforderungen an die Beschwerdefrist (Art. 50 Abs. 1 VwVG) sowie
an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 52 Abs. 1
VwVG). Der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4
VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen ebenfalls vor
(Art. 46 ff. VwVG).
1.4 Auf die Beschwerde ist damit einzutreten.
2.
2.1 In formeller Hinsicht macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vor-
instanz habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, da die ange-
fochtene Verfügung keine Begründung dafür enthalte, weshalb die durch
die Y._______ AG für sie angenommene Menge an Speisekartoffeln ihr
nicht als Inlandleistung angerechnet werden könne.
2.1.1 Die Parteien haben im Verwaltungs- und im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29 ff.
VwVG). Dazu gehört, dass die Behörde ihren Entscheid in einer nachvoll-
ziehbaren Weise begründet, so dass er sachgerecht angefochten werden
kann (Art. 35 Abs. 1 VwVG). In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die
Überlegungen genannt werden, von denen sie sich hat leiten lassen und
auf die sich ihr Entscheid stützt. Dies bedeutet indessen nicht, dass sie
sich ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem recht-
lichen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die
für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (vgl. BGE 141 III 28
E. 3.2.4, 138 I 232 E. 5.1, 136 I 229 E. 5.2; Urteil des BGer 1C_311/2016
vom 14. März 2017 E. 3; BVGE 2009/35 E. 6.4.1).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur, weshalb seine Ver-
letzung ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache
grundsätzlich zur Aufhebung der mit dem Verfahrensmangel behafteten
Verfügung führt. Eine Gehörsverletzung kann indes ausnahmsweise als
geheilt gelten, wenn die Gewährung des rechtlichen Gehörs in einem
Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, in dem die Rechtsmittelinstanz mit
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der gleichen Kognition prüft wie die Vorinstanz, die Gehörsverletzung nicht
besonders schwer wiegt und der betroffenen Partei durch die Heilung kein
Nachteil entsteht (vgl. BGE 142 II 218 E. 2.8.1; BGE 137 I 195 E. 2.3.2;
Urteil des BGer 4A_453/2016 vom 16. Februar 2017 E. 2.4; BVGE 2013/46
E. 6.3.7).
Bei Verstössen gegen die Begründungspflicht wird nach der bundesge-
richtlichen Rechtsprechung der Mangel dann als behoben erachtet, wenn
die Rechtsmittelbehörde eine hinreichende Begründung liefert oder wenn
die unterinstanzliche Behörde im Rahmen des Beschwerdeverfahrens,
etwa in ihrer Vernehmlassung, eine genügende Begründung nachschiebt.
Von einer Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs
an die Verwaltung ist im Sinne einer Heilung des Mangels selbst bei einer
schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs dann abzusehen, wenn und
soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu
unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Grundsatz der Pro-
zessökonomie und damit dem Interesse der betroffenen Partei an einer
beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. BGE
142 II 218 E. 2.8.1, 137 I 195 E. 2.3.2, 136 V 117 E. 4.2.2.2; Urteile des
BVGer C-884/2010 vom 18. Oktober 2012 E. 4 ff., C-7060/2013 vom
23. Mai 2016 E. 4.2).
Im Falle einer Heilung ist die festgestellte Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör bei der Verlegung der Kosten zu berücksichtigen, selbst
wenn die Beschwerde in materieller Hinsicht abzuweisen ist (vgl. Urteil des
BVGer A-2366/2018 vom 24. Mai 2018 E. 4.3, m.w.H.).
2.1.2 Die Vorinstanz nimmt in der angefochtenen Verfügung in keiner
Weise Bezug auf das Ersuchen der Beschwerdeführerin, ihr sei die durch
die Y._______ AG angenommene Menge als ihre eigene Inlandleistung an-
zurechnen, und auf die von der Beschwerdeführerin diesbezüglich beige-
legte Vereinbarung vom 25. September 2017 (vgl. Sachverhalt Bst. A.b).
Entsprechend enthält die angefochtene Verfügung auch keinerlei Begrün-
dung, weshalb diesem Ersuchen der Beschwerdeführerin nicht stattgege-
ben wurde. Zwar handelt es sich – wie die Vorinstanz in ihrer Stellung-
nahme feststellt – bei der angefochtenen Verfügung um eine Massenver-
fügung, weshalb aus verfahrensökonomischen Gründen keine hohen An-
forderungen an die Begründungsdichte zu stellen sind (vgl. KIENER/RÜT-
SCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz. 833). Die Vo-
rinstanz wäre hier jedoch gleichwohl gehalten gewesen, zumindest sum-
marisch darzulegen, weshalb sie dem Ersuchen der Beschwerdeführerin,
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ihr die durch die Y._______ AG angenommene Menge als ihre eigene In-
landleistung anzurechnen, nicht stattgegeben hat. Die Beschwerdeführerin
rügt demnach zu Recht eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches
Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; vgl. BGE 142 I 86 E. 2.2, 136 I 184 E. 2.2.1, 135
I 187 E. 2.2, 134 I 83 E. 4.1, m.w.H.).
Die Vorinstanz hat in ihrer Vernehmlassung vom 9. Mai 2018 und ebenso
in ihrer Duplik vom 21. September 2018 im vorliegenden Beschwerdever-
fahren indes gestützt auf die gesetzlichen Grundlagen eine ausführliche
Begründung dafür nachgeliefert, weshalb der Beschwerdeführerin die von
der Y._______ AG erbrachte Inlandleistung nicht angerechnet werden
könne. Zudem hat auch die Beschwerdeführerin mit Replik vom 3. August
2018 sowie einer unaufgeforderten Eingabe vom 2. Oktober 2018 von der
Möglichkeit Gebrauch gemacht, zu den Argumenten der Vorinstanz in ihrer
Vernehmlassung ausführlich Stellung zu nehmen. Da die Vorinstanz zu-
dem klar zum Ausdruck gebracht hat, dass sie in der Sache wieder gleich
entscheiden würde, wäre eine Rückweisung der Sache ein prozessualer
Leerlauf, der den Interessen der Beschwerdeführerin an einer beförderli-
chen Behandlung der Streitsache zuwiderliefe, weshalb davon abzusehen
ist. Aus diesen Gründen kann die Verletzung der Begründungspflicht im
vorliegenden Fall ausnahmsweise als geheilt betrachtet werden. Sie ist je-
doch bei der Verlegung der Kosten für das vorliegende Beschwerdeverfah-
ren zu berücksichtigen (vgl. E. 8 und 9).
2.2 Des Weiteren bringt die Beschwerdeführerin in formeller Hinsicht vor,
dass die Vorinstanz bei der streitigen Zuteilung der Kontingentsanteile zu
Unrecht nicht berücksichtigt habe, dass die Y._______ AG die Menge von
(…) kg Speisekartoffeln von den Produzenten als Dienstleisterin in ihrem
Auftrag eingekauft habe. Dadurch habe sie den rechtserheblichen Sach-
verhalt nicht richtig festgestellt.
Diesbezüglich ist die Beschwerdeführerin jedoch darauf hinzuweisen, dass
die Tatsache, dass die Vorinstanz ihren Kontingentsanteil ohne Berück-
sichtigung der von der Y._______ AG von den Produzenten übernomme-
nen Menge an Speisekartoffeln berechnet hat, nicht aus einer unrichtigen
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) re-
sultiert, sondern vielmehr die Folge der rechtlichen Würdigung – des kor-
rekt festgestellten Sachverhalts – durch die Behörde ist. Der Vorinstanz
wäre der Vorwurf, sie habe der angefochtenen Verfügung einen unrichtigen
Sachverhalt zugrunde gelegt, nur dann zu machen, wenn die von der
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Y._______ AG übernommene Menge bzw. die von jener erbrachte Inland-
leistung nach Massgabe der anwendbaren gesetzlichen Grundlagen über-
tragbar sein sollte, was eine materielle Rechtsfrage darstellt, die im Fol-
genden zu prüfen ist.
3.
Anfechtungsobjekt bildet vorliegend die Verfügung der Vorinstanz vom
22. Dezember 2017, mit welcher die Vorinstanz der Beschwerdeführerin
für das Jahr 2018 unter Berücksichtigung von Einfuhren von (…) kg (und
keiner Inlandleistung) einen prozentualen Zollkontingentsanteil für Speise-
kartoffeln von 0.172 % bzw. (…) kg zugeteilt hat.
Demgegenüber beantragt die Beschwerdeführerin, es sei ihr für das Jahr
2018 unter Berücksichtigung der Einfuhren von (…) kg sowie der angemel-
deten Inlandleistung von (…) kg ein prozentualer Zollkontingentsanteil für
Speisekartoffeln zu erteilen.
Streitgegenstand bildet damit die Frage, ob die Vorinstanz der Beschwer-
deführerin die von der Y._______ AG als Inlandleistung gemeldete Menge
von (…) kg Speisekartoffeln zu Recht nicht als Inlandleistung angerechnet
hat.
4.
4.1 Das Landwirtschaftsgesetz legt innerhalb der welthandelsrechtlichen
Verpflichtungen die Rahmenbedingungen für die Produktion und den Ab-
satz landwirtschaftlicher Erzeugnisse fest (Art. 7 ff. und insb. Art. 21 LwG
betreffend Zollkontingente). Als Instrumente zur Lenkung der Importe ste-
hen dem Bund u.a. die Zollkontingente (Art. 21 ff. LwG) zur Verfügung. Da-
bei wird die Warenmenge bestimmt, welche zu einem vorteilhaften Zollan-
satz (KZA) in die Schweiz eingeführt werden kann. Für den Import einer
zusätzlichen Menge muss regelmässig ein bedeutend höherer Zoll (AKZA)
bezahlt werden, der gewöhnlich prohibitive Wirkung hat (vgl. BGE 129 II
160 E. 2.1; BGer 2A.527/2006 12. Dezember 2006 E. 2.2; Urteil des BVGer
A-2206/2007 vom 24. November 2008 E. 2.3.1).
Die innerstaatliche Verteilung der Zollkontingente ist mangels Regelung im
internationalen Recht grundsätzlich Sache der nationalen Gesetzgebung
(vgl. BGE 128 II 34 E. 2c). Der Gesetzgeber hat die Grundzüge der Vertei-
lung von Zollkontingenten in Art. 22 LwG geregelt. Gemäss Art. 22 Abs. 1
LwG soll bei der Verteilung von Zollkontingenten der Wettbewerb gewahrt
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Seite 11
bleiben. Nach Art. 22 Abs. 2 LwG verteilt die zuständige Behörde die Zoll-
kontingente sodann namentlich nach folgenden Verfahren und Kriterien:
durch Versteigerung (Bst. a); nach Massgabe der Inlandleistung (Bst. b);
aufgrund der beantragten Menge (Bst. c); entsprechend der Reihenfolge
des Eingangs der Bewilligungsgesuche (Bst. d); entsprechend der Reihen-
folge der Veranlagung (Bst. e); nach Massgabe der bisherigen Einfuhren
der Gesuchsteller (Bst. f). Als Inlandleistung im Sinne von Art. 22 Abs. 2
Bst. b LwG gilt namentlich die Übernahme gleichartiger Erzeugnisse inlän-
discher Herkunft und handelsüblicher Qualität (Art. 22 Abs. 3 LwG).
4.2 Die Landwirtschaftsgesetzgebung wird sodann in der – unter anderem
gestützt auf Art. 21 Abs. 2 sowie Art. 177 LwG – vom Bundesrat erlassenen
Agrareinfuhrverordnung vom 26. Oktober 2011 (AEV, SR 916.01 in der hier
massgebenden Fassung vom 1. Dezember 2017) konkretisiert. Danach
bedarf die Einfuhr der in Anhang 1 der Verordnung aufgeführten landwirt-
schaftlichen Erzeugnisse einer Generaleinfuhrbewilligung (Art. 1 Abs. 1
AEV; Art. 24 Abs. 1 LwG). Die Zollkontingente, die Teilzollkontingente und
die Richtmengen werden in Anhang 3 der Verordnung festgelegt (Art. 10
AEV).
Gemäss Art. 21 Abs. 1 AEV (3. Kapitel: Zollkontingente; 3. Abschnitt: In-
landleistungen) gilt als Inlandleistung die Übernahme von inländischen
landwirtschaftlichen Erzeugnissen handelsüblicher Qualität während eines
festgelegten Zeitraums (Bemessungsperiode). Die Erzeugnisse sind im
4. Kapitel der AEV oder in den marktordnungsspezifischen Produktever-
ordnungen festgelegt.
4.3 Anteile am Teilzollkontingent Nr. 14.3 (Speisekartoffeln) werden – auf
Grund der Verordnungsänderung vom 26. Oktober 2016 (AS 2016 4083) –
seit dem 1. Januar 2018 bzw. ab der Kontingentsperiode 2018 (Art. 54a
AEV) gemäss Art. 40 Abs. 3 AEV (4. Kapitel: Marktordnungsspezifische
Vorschriften; 4. Abschnitt: Einfuhr von Kartoffeln) wie folgt verteilt:
3'250 Tonnen werden versteigert (Bst. a); 3'250 Tonnen werden gemäss
den Marktanteilen der Berechtigten zugeteilt (Bst. b).
Dabei werden die Marktanteile aufgrund der Gesamtsumme der Einfuhr-
mengen zum KZA sowie zum AKZA und der Inlandleistung aller Berechtig-
ten während der Bemessungsperiode berechnet (Art. 40 Abs. 5 AEV). Kon-
tingentsperiode bildet das Kalenderjahr (Art. 11 Abs. 1 AEV). Ein Kontin-
gentsanteil kann nur innerhalb der Kontingentsperiode oder der zeitlich be-
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Seite 12
schränkten Freigabe ausgenützt werden (Art. 11 Abs. 2 AEV). Als Bemes-
sungsperiode gilt der Zeitraum zwischen dem 18. Monat (Juli) und dem
7. Monat (Juni) vor der betreffenden Kontingentsperiode (Art. 41 Abs. 2
AEV).
Als Inlandleistung gilt beim Teilzollkontingent Nr. 14.3 gemäss Art. 41
Abs. 1 Bst. c AEV die Menge der direkt beim inländischen Produzenten
übernommenen und bezahlten Speisekartoffeln.
Demgegenüber wurde das Teilzollkontingent Speisekartoffeln bis zur Kon-
tingentsperiode 2017 (Art. 54a AEV) nach der Inlandleistung der einzelnen
Organisation bzw. des einzelnen Betriebs im Verhältnis zu den gesamten
rechtmässig geltend gemachten Inlandleistungen in Prozenten zugeteilt
(Art. 40 Abs. 2 AEV in der Fassung vom 1. Dezember 2016). Als Inlandleis-
tung galt wiederum die Menge der konsumfertig abgepackten inländischen
Speisekartoffeln, die die Abpackbetriebe während der Bemessungsperiode
an den Detailhandel geliefert haben (Art. 41 Abs. 1 Bst. b AEV in der Fas-
sung vom 1. Dezember 2016).
4.4 Vorab bleibt festzuhalten, dass das LwG dem Bundesrat für den Erlass
der erforderlichen Ausführungsbestimmungen und insbesondere auch bei
der Regelung der Zuteilung der Zollkontingente bewusst einen grossen
Gestaltungsspielraum einräumt (vgl. BGE 128 II 34 E. 5b; Urteil des BGer
2A.53/2004 vom 2. August 2004 E. 3.4.2; Urteile des BVGer B-779/2016
vom 11. Oktober 2016 E. 3.3.2, A-2206/2007 vom 24. November 2008
E. 2.3.5, je m.w.H.). Im Rahmen des LwG war der Bundesrat vorliegend
ohne Zweifel befugt, die Zuteilung der Anteile am Teilzollkontingent
Nr. 14.3 (Speisekartoffeln) mit der Verordnungsänderung vom 26. Oktober
2016 in Art. 40 Abs. 3 AEV in der Weise näher zu regeln, als diese durch
Versteigerung (Bst. a) und gemäss den Marktanteilen der Berechtigten
(Bst. b) erfolgt. Gleiches gilt für Art. 41 Abs. 1 Bst. c AEV, wo der Bundesrat
die Inlandleistung beim Teilzollkontingent Nr. 14.3 als die Menge der direkt
beim inländischen Produzenten übernommenen und bezahlten Speisekar-
toffeln definieren durfte. Insoweit stellt die Beschwerdeführerin die Gesetz-
mässigkeit von Art. 40 Abs. 3 und Art. 41 Abs. 1 Bst. c AEV denn zu Recht
auch nicht in Abrede.
4.5 Die Beschwerdeführerin übt jedoch Kritik am Zustandekommen der Än-
derung der AEV vom 26. Oktober 2016.
B-672/2018
Seite 13
Wie die Beschwerdeführerin in ihrer Replik festhält, ist der von der
Vorinstanz in der Vernehmlassung dargestellte Ablauf der "Anhörung land-
wirtschaftliches Verordnungspaket 2016" vom 20. Januar 2016 nicht zu be-
anstanden. Die Beschwerdeführer bemängelt aber, dass sie anlässlich der
Anhörung nicht persönlich, sondern nur über die Branchenorganisation
C._______ einbezogen worden sei. Angesichts der dominierenden Stel-
lung der A._______-Gruppe innerhalb der Branchenorganisation hätte die
Vorinstanz die rund 20 Unternehmen, die in früheren Jahren einen Anteil
am Teilzollkontingent Speisekartoffel zugeteilt erhalten hätten, einzeln an-
hören müssen. Dies umso mehr, als die neue Regelung auch die Zuteilung
von Zusatzkontingenten im Falle von Fehlernten oder gestörter Zufuhr be-
treffe.
Die Beschwerdeführerin vermag aus ihren Vorbringen jedoch aus den fol-
genden Gründen nichts zu ihren Gunsten abzuleiten: Wie sie selbst erklärt,
hat sie sich einerseits mit Stellungnahme vom 12. April 2016 (vgl. act. 2
Vorakten) zum 1. Entwurf zur Änderung der AEV persönlich geäussert. Zu-
dem war sie durch die Branchenorganisation C._______, deren Mitglied
sie ist, im gesamten weiteren Anhörungsverfahren vertreten. Darüber hin-
aus ist die Beschwerdeführerin darauf hinzuweisen, dass Art. 29 Abs. 2 BV
auf das Rechtsetzungsverfahren keine Anwendung findet (vgl. BGE 131
I 91 E. 3.1; FELIX UHLMANN/DAVID HOFSTETTER, Die Verordnung aus dem
Blickwinkel der Rechtsetzungslehre, in: ZBl 2012, S. 455 ff., 476, m.w.H.).
Gesetz- und Verordnungsgeber sind demnach verfassungsrechtlich nicht
verpflichtet, einen Rechtserlass zu begründen und vor dessen Erlass all-
fällig davon Betroffenen rechtliches Gehör zu gewähren. Im Übrigen beruft
sich die Beschwerdeführerin zu Recht nicht auf das Vernehmlassungsge-
setz vom 18. März 2005 (VlG [SR 172.061], Art. 3 Abs. 1 Bst. d und e VlG).
Was die Beschwerdeführerin schliesslich aus dem Umstand, dass sie – wie
sie ebenfalls beanstandet – keine Gelegenheit zur Teilnahme an der Be-
sprechung von Umsetzungsfragen mit der Vorinstanz am 1. Februar 2017
erhalten habe, während die A._______-Gruppe und die D._______ GmbH
teilgenommen hätten, zu ihren Gunsten ableiten möchte, ist nicht ersicht-
lich und wird von ihr auch nicht weiter substantiiert. Wie die Vorinstanz in
ihrer Duplik darlegt, hat dieses Treffen zwischen der C._______ und dem
BLW zu noch offenen Fragen im Vollzug auf Wunsch der Branchenorgani-
sation hin stattgefunden, wobei es der Beschwerdeführerin unbenommen
gewesen wäre, selbst ebenfalls Fragen zu unterbreiten (vgl. act. 22 Vorak-
ten).
B-672/2018
Seite 14
4.6 Die Beschwerdeführerin macht des Weiteren geltend, die in der AEV
vorgesehene Rückwirkung ohne eine angemessene Übergangsregelung
verstosse gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes und stelle einen
Eingriff in wohlerworbene Rechte dar.
Ihr Kontingentsanteil für das Jahr 2018 liege – auch unter Hinzurechnung
der ersteigerten (…) kg – weit unter den ihr in früheren Jahren zugeteilten
Anteilen und ihrem Bedarf. Sie habe keine Möglichkeit gehabt, ihr Ge-
schäftsmodell an die neuen Bestimmungen der AEV anzupassen, da An-
bauverträge mit Wirkung für die für die Kontingentsperiode 2018 relevante
Bemessungsperiode bereits im Herbst 2015 hätten abgeschlossen werden
müssen (Pflanzzeitraum im Frühjahr 2016; Erntezeitraum Herbst 2016).
Von der neuen Definition der Inlandleistung in Art. 41 Abs. 1 Bst. c AEV
habe sie aber erst mit der beschlossenen Verordnungsänderung im Okto-
ber 2016 Kenntnis erhalten. Dem Erfordernis einer hinreichend langen Be-
messungsperiode hätte mit einer um ein Jahr aufgeschobenen Inkraftset-
zung der neuen Regelung Rechnung getragen werden können.
4.6.1 Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn neues Recht auf einen Sach-
verhalt angewendet wird, der sich abschliessend vor Inkrafttreten dieses
Rechts zugetragen hat. Eine solche ist praxisgemäss nur unter strengen
Voraussetzungen zulässig, soweit es sich nicht um einen begünstigenden
Erlass handelt (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 268 ff.).
Demgegenüber liegt eine sog. unechte Rückwirkung in zwei Fällen vor:
Einerseits, bei der Anwendung neuen Rechts auf zeitlich offene Dauer-
sachverhalte (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 279); anderer-
seits in denjenigen Fällen, in denen das neue Recht nur für die Zeit nach
seinem Inkrafttreten zur Anwendung gelangt, dabei aber in einzelnen Be-
langen auf Sachverhalte abstellt, die bereits vor dessen Inkrafttreten vorla-
gen (sog. Rückanknüpfung; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 282).
Eine solche Rückanknüpfung ist grundsätzlich zulässig, sofern ihr nicht
wohlerworbene Rechte oder der Grundsatz des Vertrauensschutzes (Art. 9
BV) entgegen stehen (vgl. BGE 138 III 659 E. 3.3; 133 II 97 E. 4.1;
126 V 134 E. 4a; Urteil des BGer 4A_6/2009 vom 11. März 2009 E. 2.6;
Urteile des BVGer A‒5161/2013 vom 7. April 2015 E. 6.4.1, A-6142/2012
vom 4. Februar 2014 E. 2.2; B-2194/2012 vom 2. November 2012
E. 10.2.2).
B-672/2018
Seite 15
4.6.2 Die mit Verordnungsänderung vom 26. Oktober 2016 (AS 2016
4083), in Kraft seit dem 1. Januar 2017, eingeführten Bestimmungen von
Art. 40 Abs. 3 AEV betreffend die Zuteilung der Anteile am Teilzollkontin-
gent Nr. 14.3 sowie Art. 41 Abs. 1 Bst. c AEV betreffend Inlandleistung fin-
den gemäss der Übergangsbestimmung von Art. 54a Abs. 1 AEV erst ab
der Kontingentsperiode 2018 Anwendung. Damit beschränkt sich deren
Wirkung – nämlich die Zuteilung der Kontingentsanteile – auf die Zukunft.
Allerdings gilt als Bemessungsperiode der Zeitraum zwischen dem 18. Mo-
nat (Juli) und dem 7. Monat (Juni) vor der betreffenden Kontingentsperiode
(Art. 41 Abs. 2 AEV); für die Kontingentsperiode 2018 betrifft dies den Zeit-
raum vom 1. Juli 2016 bis zum 30. Juni 2017. Damit hat der Bundesrat zur
Bestimmung des Umfangs der zuzuteilenden Kontingente auf eine Bemes-
sungsperiode und damit auf Tatsachen abgestellt, die vor Inkrafttreten des
neuen Rechts eingetreten waren. Die Kontingentsgrundlagen für die Kon-
tingentsperiode 2018 sind auf Grund von Faktoren zu berechnen, die sich
in der vorangehenden Kontingentsperiode herausgebildet haben; es han-
delt sich aber um einen abgeschlossenen Sachverhalt. Von einer echten
Rückwirkung wäre nach der Rechtsprechung nur dann auszugehen, wenn
bereits festgesetzte Kontingente nachträglich wieder aufgehoben oder ein-
geschränkt würden, was hier nicht der Fall ist (vgl. BGE 104 Ib 205 E. 6).
Demgegenüber handelt es sich hier um eine Rückanknüpfung, die – wie
oben ausgeführt – zulässig ist, sofern nicht in wohlerworbene Rechte ein-
gegriffen wird und der Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht verletzt ist.
4.7 Als "wohlerworben" gelten Rechte, deren wesentlicher Gehalt aus
Gründen des Vertrauensschutzes unwiderruflich und gesetzesbeständig ist
und die unter dem Schutz der Eigentumsgarantie stehen, sofern von ihnen
Gebrauch gemacht worden ist. Es sind dies vermögenswerte Ansprüche
der Privaten gegenüber dem Staat. Dazu gehören einerseits die aus histo-
rischen Rechtstiteln abgeleiteten oder seit urvordenklicher Zeit bestehen-
den Rechte, z.B. ehehafte Tavernenrechte oder Rechte zum unentgeltli-
chen Bezug von Wasser aus einer Quellfassung, und andererseits die auf
gegenseitiger Willensübereinstimmung zwischen Staat und Privaten beru-
henden Rechte, die Korrelat einer freiwillig begründeten Leistungspflicht
der Privaten sind (vgl. BGE 132 II 485 E. 9.5; BGE 128 II 112 E. 10;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1237 ff.).
Durch die jährliche Zuteilung eines Zollkontingentsanteils entstehen keine
eigentumsrechtlich verfestigten Positionen. Diese Anteile werden vielmehr
zeitlich beschränkt zugeteilt. Dem Inhaber einer Generaleinfuhrbewilligung
B-672/2018
Seite 16
(Art. 1 AEV) werden für die jeweilige Kontingentsperiode zudem nur dann
Zollkontingentsanteile zugeteilt, wenn er die Zuteilungskriterien (Art. 37 ff.
AEV) erfüllt. Damit verschafft die Zuteilung von Kontingentsanteilen kein
Recht mit besonderer Beständigkeit auf Einfuhr zum Zollkontingentsansatz
oder darauf, Kontingentsanteile auch im Folgejahr oder für eine bestimmte
Dauer zu den ursprünglich geltenden Rahmenbedingungen zugeteilt zu er-
halten. Die Definition der Inlandleistung mag für die Beschwerdeführerin
insofern von nicht unwesentlicher Bedeutung sein, als sie für ihre Ge-
schäftsplanung auf stabile, d.h. mittelfristig voraussehbare Einfuhrkosten
angewiesen ist. Für sich allein vermag dieser Umstand allerdings kein
wohlerworbenes Recht zu begründen. Wenn überhaupt, so könnte sich die
Frage, ob ein Kontingent ein wohlerworbenes Recht darstelle, nur für die
jeweilige Kontingentsperiode stellen. Aufgrund der Eigentumsgarantie
(Art. 26 BV) kann deshalb weder die Zuteilung eines Zollkontingents ver-
langt werden noch wird dieser Verfassungsgrundsatz durch die Beschrän-
kung eines Kontingents nach Ablauf der Kontingentsperiode tangiert. Die
Beschwerdeführerin führt denn auch nicht weiter aus, inwiefern ihr auf
Grund der in den vergangenen Jahren befristet zugeteilten Zollkontin-
gentsanteile ein Recht eingeräumt worden sein sollte, in Zukunft und un-
abhängig von einer Änderung der gesetzlichen Grundlagen weiterhin einen
ungefähr gleich grossen Kontingentsanteil zugeteilt erhalten zu können.
Damit stehen der Rückanknüpfung auf eine Bemessungsperiode vor In-
krafttreten des mit Änderung der AEV vom 26. Oktober 2016 eingeführten
neuen Rechts zur Bestimmung des Umfangs der zuzuteilenden Kontin-
gentsanteile keine wohlerworbenen Rechte entgegen.
4.8 Die Beschwerdeführerin leitet des Weiteren aus dem Grundsatz des
Vertrauensschutzes (Art. 9 BV) einen Anspruch auf eine angemessene
Übergangsfrist ab.
Im Zusammenhang mit Rechtsetzungsakten kann das Vertrauensschutz-
prinzip dann angerufen werden, wenn die Privaten durch eine unvorher-
sehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in ihren gestützt auf
die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen getroffen wer-
den und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage haben.
Auch in einem solchen Fall besteht aber kein Anspruch auf Nichtanwen-
dung des neuen Rechts, sondern es kann lediglich aus Gründen der
Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit und des Willkürverbots geboten
sein, gegebenenfalls eine angemessene Übergangsregelung zu schaffen.
Übergangsfristen haben jedoch nicht den Zweck, die Betroffenen möglichst
B-672/2018
Seite 17
lange von der günstigeren bisherigen Regelung profitieren zu lassen, son-
dern einzig, ihnen eine angemessene Frist einzuräumen, sich an die neue
Regelung anzupassen (vgl. BGE 134 I 23 E. 7.6.1, 130 I 26 E. 8.1; Urteile
des BGer 2C_138/2017 vom 4. Januar 2018 E. 4.4, 2C_158/2012 vom
20. April 2012 E. 3.6; BVGE 2016/24 vom 21. Oktober 2015 E. 2.4; Urteil
des BVGer A-5647/2016 vom 6. September 2018 E. 6.2.1; HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 640 f., m.w.H.).
4.8.1 Diese Voraussetzungen für eine verfassungsrechtlich gebotene
Übergangsregelung sind im vorliegenden Fall nicht erfüllt:
Ist nämlich der Bundesrat zuständig dafür, die Zuteilung des Teilzollkontin-
gents auf dem Verordnungsweg zu regeln, ist er auch befugt, diese Rege-
lung mit einer Übergangsregelung zu versehen. In Art. 54a Abs. 1 AEV hat
der Bundesrat als Übergangsbestimmung zu der Verordnungsänderung
vom 26. Oktober 2016 ausdrücklich bestimmt, dass das Teilzollkontingent
Nr. 14.3 für die Kontingentsperiode 2017 noch nach bisherigem Recht zu
verteilen sei. Damit ist davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber die
Wirkung der geänderten Fassung der AEV bewusst ab der Kontingentspe-
riode 2018 – und nicht erst ab der Periode 2019 – hat eintreten lassen
wollen, und zwar im Bewusstsein der Konsequenzen, die sich auf Grund
der Rückanknüpfung auf eine Bemessungsperiode in der Vergangenheit
ergeben.
Die Neudefinition des Begriffs der lnlandleistung Speisekartoffeln wurde,
wie die Beschwerdeführerin in ihrer Replik selbst erklärt, auf Antrag der
Branchenorganisation C._______ in die AEV aufgenommen. Wie aus de-
ren Schreiben vom 26. April 2016 (act. 22 Vorakten) an ihre Mitglieder her-
vorgeht, hat diese ihre betroffenen Mitglieder über ihre Stellungnahme vom
14. April 2016 zum ersten Entwurf zur Änderung der AEV zwei Wochen
später informiert. In diesem Schreiben hatte die Branchenorganisation aus-
drücklich darauf hingewiesen, dass sie in ihrer Stellungnahme zur Verord-
nungsänderung beantragt habe, die Zuteilung der Kontingente für Speise-
kartoffeln gleich wie diejenige von Tafeläpfeln, Tomaten und Gurken zu
handhaben, wo die Kontingentsanteile gemäss den Marktanteilen zugeteilt
würden. Der Marktanteil eines Importeurs setze sich aus der "lnlandleis-
tung (von der Produktion direkt übernommene und bezahlte Menge) und
der Importmenge (verzollte Menge)" zusammen. Somit ist auf Grund die-
ses Schreibens als erstellt zu erachten, dass der Beschwerdeführerin die
schliesslich in Kraft gesetzte Definition des Begriffs der lnlandleistung als
mögliche neue Fassung spätestens ab Ende April 2016 bekannt war bzw.
B-672/2018
Seite 18
hätte sein können und müssen. Damit war die vorgenommene Rechtsän-
derung für die Beschwerdeführerin vorhersehbar und kann keineswegs als
überfallartig bezeichnet werden. Dass vor Verabschiedung eines Geset-
zes- oder eines Verordnungsentwurfs dessen genauer Inhalt noch nicht mit
Sicherheit feststehen kann, liegt in der Natur der Sache; Gleiches gilt für
die schliesslich beschlossene Fassung.
Des Weiteren beruft sich die Beschwerdeführerin nicht auf konkrete Ent-
scheide, die sie im Vertrauen auf das bisherige Recht in der für die Kontin-
gentsperiode 2018 relevanten Bemessungsperiode getroffen hätte, die
sich nicht ohne Nachteil wieder rückgängig machen lassen bzw. welche sie
in Kenntnis der neuen Bestimmung von Art. 41 Abs. 1 Bst. c AEV nicht vor-
genommen hätte. Insbesondere ist nicht erstellt, dass die Beschwerdefüh-
rerin selbst mehr Speisekartoffeln direkt bei den inländischen Produzenten
übernommenen und bezahlt hätte.
Inwiefern durch die Rückanknüpfung Rechtsungleichheiten entstanden
sein sollten, substantiiert die Beschwerdeführerin nicht näher und ist auch
nicht ersichtlich. Jedenfalls sind sämtliche Unternehmen, die für das Jahr
2018 eine Inlandleistung geltend gemacht haben, von der Neuregelung
gleichermassen betroffen.
4.8.2 Auf Grund des Gesagten ist der Bestand eines verfassungsmässigen
Anspruchs der Beschwerdeführerin auf eine weitergehende (als die in
Art. 54a AEV vorgesehene) Übergangsbestimmung für die Inkraftsetzung
der Änderung der AEV vom 26. Oktober 2016 zu verneinen.
4.9 Insgesamt erweist sich damit die Rückanknüpfung auf eine vor dem
Inkrafttreten der Änderung der AEV vom 26. Oktober 2016 liegende Be-
messungsperiode als zulässig und die Beschwerde stösst insoweit ins
Leere.
5.
Der Beschwerdeführerin macht sodann geltend, die Vorinstanz hätte ihr die
von der Y._______ AG gemeldete Inlandleistung in der Höhe von (…) kg
netto entsprechend der übereinstimmenden Anträge auf den Anmeldefor-
mularen und gestützt auf die von der Beschwerdeführerin diesbezüglich
beigelegte Vereinbarung vom 25. September 2017 als ihre eigene Inland-
leistung anrechnen müssen. Zur Begründung beruft sich die Beschwerde-
führerin in der Beschwerde hauptsächlich auf eine Ungleichbehandlung
gegenüber der A._______-B._______-Gruppe (vgl. E. 6 hiernach), da kein
B-672/2018
Seite 19
rechtserheblicher Unterschied zwischen dem Geschäftsmodell jener Un-
ternehmen und demjenigen bestehe, den sie selbst und die Y._______ AG
aus Effizienzgründen praktizierten.
Die Vorinstanz ihrerseits begründet die angefochtene Verfügung damit,
dass die Beschwerdeführerin weder eine eigene lnlandleistung i.S.v.
Art. 41 AEV generiert noch die Ausnützung eines Kontingentsanteils nach
Art. 14 AEV mit der Y._______ AG vereinbart habe. Deshalb sei ihr die von
der Y._______ AG erbrachte lnlandleistung im Umfang von (…) kg netto
nicht als ihre Inlandleistung angerechnet worden.
5.1 Einleitend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin nichts zu ihren
Gunsten abzuleiten vermag, soweit sie auf Äusserungen der Vorinstanz in
deren Antworten zum Fragenkatalog von C._______ (vgl. act. 9 Vorakten)
im Zusammenhang mit der Auslegung der AEV verweist. Denn dabei han-
delt es sich lediglich um allgemeine Ausführungen, die nichts über die kon-
krete Anwendung einer bestimmten Regelung auf den hier zu beurteilen-
den konkreten Einzelfall – insbesondere auch nichts zur Erbringung der
Inlandleistung im Verhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und der
Y._______ AG – aussagen.
5.2
5.2.1 Gemäss Art. 41 Abs. 1 Bst. c AEV gilt als Inlandleistung beim Teil-
zollkontingent Nr. 14.3 die Menge der direkt beim inländischen Produzen-
ten übernommenen und bezahlten Speisekartoffeln.
Nach dem Merkblatt des BLW "Vollzug der inländischen Speisekartoffeln
für die Kontingentsperiode 2018" (nachfolgend: Merkblatt) dürfen in diesem
Sinn nur diejenigen Betriebe eine Inlandleistung Speisekartoffeln geltend
machen, die die Kartoffeln auf eigene Rechnung und Gefahr direkt vom
Produzenten abkaufen, wobei der Übergang des Eigentums an der Ware
gefordert wird. Das Bundesamt bezeichnet solche Betriebe als "Betriebe
der ersten Handelsstufe". Demgegenüber könnten Betriebe, die bei der
Übernahme der Kartoffeln vom Produzenten zwar gewisse Dienstleistun-
gen, wie beispielsweise die Abwicklung der Zahlung, erbrächten, aber zu
keinem Zeitpunkt Eigentümer der Ware seien und die Kartoffeln damit auch
nicht auf eigene Rechnung und Gefahr handelten, keine Inlandleistung gel-
tend machen. Solche Dienstleister bezeichnet das Bundesamt als "Sam-
melstellen" (vgl. Ziff. 3.1 Merkblatt). Betriebe der ersten Handelsstufe wür-
den die Kartoffeln auf eigene Rechnung und Gefahr vom Produzenten
übernehmen. Sofern ein Betrieb eine Warenbuchhaltung führe, sei daraus
B-672/2018
Seite 20
die direkte Übernahme vom Produzenten ersichtlich. Zudem erstelle der
Betrieb die Endabrechnung zuhanden des Produzenten (vgl. Ziff. 3.2 Merk-
blatt). Sammelstellen seien Betriebe, die bei der Übernahme der Kartoffeln
vom Produzenten gewisse Dienstleistungen erbrächten und dafür vom Be-
trieb der ersten Handelsstufe entschädigt würden. Die Höhe der Entschä-
digung werde in der Regel bereits vorgängig festgelegt. Sammelstellen
seien zu keinem Zeitpunkt Eigentümer der Kartoffeln und betrieben dem-
nach auch keinen Handel (vgl. Ziff. 3.2 Merkblatt).
Merkblätter oder Kreisschreiben stellen inhaltlich Verwaltungsverordnun-
gen dar, welche die Durchführungsorgane binden, jedoch im Unterschied
zu Rechtsverordnungen für Private keine Rechte oder Pflichten begrün-
den. Mit ihnen soll vor allem im Ermessensbereich eine einheitliche und
rechtsgleiche Verwaltungspraxis gewährleistet werden. Auch sind sie in der
Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung einer Fachstelle. Das Bun-
desverwaltungsgericht ist als verwaltungsunabhängige Gerichtsinstanz
(Art. 2 VGG) an Verwaltungsverordnungen nicht gebunden. Diese werden
deshalb vom Gericht bei der Entscheidfindung mitberücksichtigt, sofern sie
eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der an-
wendbaren gesetzlichen Bestimmungen ermöglichen (vgl. BGE 132 V 200
E. 5.1.2, BGE 130 V 163 E. 4.3.1).
5.2.2 Die Beschwerdeführerin schloss am 25. September 2017 mit der
Y._______ AG eine "Vereinbarung betr. die Zuteilung von Kontingenten"
(vgl. Beschwerdebeilage 2) ab, deren Ziff. 3 wie folgt lautet:
"3. Abtretung von Kontingenten auf Grund der Inlandleistung
Die Y._______ AG meldet dem Bundesamt für Landwirtschaft die von ihr, im Auftrag der
X._______ AG von den Produzenten angenommene Menge (Inlandleistung).
Y._______ AG erklärt sich ausdrücklich einverstanden, dass der auf der Y._______ AG-
Anmeldung der Inlandleistung ausgewiesene Anteil für die X._______ AG (Pos. 1a) auf
Grund deren Marktanteil vom Bundesamt für Landwirtschaft bei der Kontingentsbemessung
direkt der X._______ AG zugeteilt wird."
Mit Schreiben vom 27. September 2017 und Formular vom 29. September
2017 (vgl. act. 14a und 14b Vorakten) meldete die Beschwerdeführerin der
Vorinstanz unter Ziff. 1 eine "Inlandleistung netto gemäss Y._______ AG"
in der Höhe von (…) kg und hielt darauf handschriftlich fest, dass ihr Schrei-
ben vom 27. September 2017 und die beigelegte Vereinbarung mit der
Y._______ AG vom 25. September 2017 betreffend Zuteilung von Kontin-
genten Bestandteil ihrer Anmeldung bildeten.
B-672/2018
Seite 21
5.2.3 Die Vorinstanz geht zu Recht davon aus, dass die Y._______ AG vor-
liegend nicht als blosse Sammelstelle bzw. in direkter Stellvertretung
(Art. 32 Abs. 1 und 2 Obligationenrecht [OR, SR 220]) der Beschwerdefüh-
rerin agiert hat. Denn es ist die Y._______ AG, die mittels Belege den Nach-
weis für die direkte Übernahme der Speisekartoffeln von den Produzenten
erbracht hat. Demgegenüber konnte die Beschwerdeführerin selber keine
derartigen Nachweise erbringen (vgl. Anmeldungsformular Ziff. 3 [act. 14b
Vorakten], wonach der Anmeldung eine Zusammenstellung mit folgenden
Angaben beizulegen ist: Datum der Übernahme, Name und Adresse des
Produzenten, Kartoffelsorte, übernommene Menge in kg [Nettogewicht] so-
wie ausbezahlter Betrag in CHF; Stellungnahme der Vorinstanz vom
21. September 2018 S. 4 f. Ziff. 5). Die Beschwerdeführerin und die
Y._______ AG haben ihre Vereinbarung betreffend die Zuteilung von Kon-
tingenten sodann erst Ende September 2017 abgeschlossen, also nach
Ablauf der Bemessungsperiode im Juni 2017 und damit auch erst, nach-
dem die Y._______ AG die Speisekartoffeln von den Produzenten in eige-
nem Namen und auf eigene Rechnung bereits entgegengenommen hatte.
Im Übrigen räumt die Beschwerdeführerin in ihrer Replik (Rz. 15) im Zu-
sammenhang mit ihrer Rüge betreffend Ungleichbehandlung (vgl. hier-
nach) sinngemäss selbst ein, dass die Y._______ AG die Speisekartoffeln
auf eigene Rechnung und Gefahr von den Produzenten übernommen
habe. So erklärt die Beschwerdeführerin, dass kein rechtserheblicher Un-
terschied zwischen dem Geschäftsmodell der A._______-B._______-
Gruppe und demjenigen, das sie selbst und die Y._______ AG praktizier-
ten, auszumachen sei, da längst nicht alle B._______ nur als Sammelstel-
len für die beiden Kontingentsanteilsinhaberinnen innerhalb der
A._______-Gruppe agierten, sondern ein Teil der B._______ Speisekartof-
feln in eigenem Namen und auf eigene Rechnung bei den Produzenten
einkaufe und diese an andere Rechtseinheiten innerhalb der A._______-
Gruppe weiter veräussere.
Insgesamt kann mit Blick auf Art. 41 Abs. 1 Bst. c AEV somit als erstellt
erachtet werden, dass nicht die Beschwerdeführerin selbst, sondern viel-
mehr die Y._______ AG die umstrittene Menge von (…) kg netto Speise-
kartoffeln beim inländischen Produzenten (in eigenem Namen) übernom-
men und Eigentum daran erworben hat.
Soweit die Beschwerdeführerin – in teilweisem Widerspruch zu ihren eige-
nen Äusserungen sowie zur Tatsache, dass die entsprechende Vereinba-
B-672/2018
Seite 22
rung erst im Nachhinein aufgesetzt wurde – sodann zumindest implizit gel-
tend macht, die Y._______ AG habe die Speisekartoffeln in ihrem Auftrag
und – mangels Vorliegens einer direkten Stellvertretung – damit wohl in
indirekter Stellvertretung (Art. 32 Abs. 3 OR) übernommen, bleibt festzu-
halten, dass bei der indirekten Stellvertretung die Rechtswirkungen jeweils
unmittelbar beim indirekt handelnden Vertreter selbst eintreten (vgl. BGE
100 II 200 E. 8; Urteile des BGer 2C_767/2018 vom 8. Mai 2019 E. 2.1.2.,
4A_496/2014 vom 11. Februar 2015 E. 3.2.; ROLF WATTER, in: BSK-OR,
6. Aufl., Art. 32 N 31). Damit hätte vorliegend selbst im Falle eines Auftrags-
verhältnisses die Y._______ AG und nicht die Beschwerdeführerin die In-
landleistung i.S.v. Art. 41 Abs. 1 Bst. c AEV erbracht.
5.3
5.3.1 Aufgrund der Vereinbarung vom 25. September 2017 und den Aus-
führungen der Beschwerdeführerin im Rahmen des vorliegenden Be-
schwerdeverfahrens ist daher nach dem Gesagten vielmehr davon auszu-
gehen, dass es der Beschwerdeführerin und der Y._______ AG bei der An-
meldung ihrer Inlandleistungen für das Jahr 2018 darum ging, die – klarer-
weise – durch die Y._______ AG erbrachte Inlandleistung i.S.v. Art. 41 Abs.
1 Bst. c AEV der Beschwerdeführerin als Inlandleistung für das Jahr 2018
anzurechnen bzw. auf diese übertragen zu lassen (vgl. auch die Überschrift
von Ziff. 3 der gemeinsamen Vereinbarung vom 25. September 2017, die
lautet: "Abtretung von Kontingenten auf Grund der Inlandleistung").
Welche Bestimmung der AEV die gesetzliche Grundlage hierfür bieten soll,
substantiiert die Beschwerdeführerin jedoch weder in ihrer Beschwerde
noch in ihrer Replik. Sie bringt in ihrer Replik (Rz. 10) lediglich vor, der
Vorinstanz könne nicht gefolgt werden, wenn diese davon ausgehe, dass
die beantragte Übertragung eines Teils der durch die Y._______ AG er-
brachten Inlandleistung auf sie selbst mit der Verordnung nicht vereinbar
sei.
5.3.2 Als Berechtigte eines Zoll- oder Teilzollkontingentsanteils (Kontin-
gentsanteilsberechtigte) gilt nach dem klaren Wortlauft von Art. 12 Abs. 1
AEV diejenige Person, welche die allgemeinen und die besonderen Vo-
raussetzungen für die Zuteilung eines Kontingentsanteils erfüllt. Die Zoll-
kontingentsanteile werden den Berechtigten dabei durch Hoheitsakt zuge-
teilt (Art. 12 ff. AEV; vgl. Urteil des BVGer A-2206/2007 vom 24. November
2008 E. 2.3.3) und sind nur in beschränktem Umfang und ausschliesslich
nach den hierfür geltenden Vorschriften (Art. 14 AEV) übertrag- bzw. ab-
tretbar (vgl. Urteil des BVGer A-2206/2007 24. November 2008 E. 2.4.2,
B-672/2018
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m.w.H.; allg. zur Übertragbarkeit von öffentlich-rechtlichen Rechten und
Pflichten vgl. BGE 132 II 485 E. 7.4.2, 111 Ib 157 E. 3b).
5.3.3 Vorliegend hat – wie bereits ausgeführt – nicht die Beschwerdeführe-
rin, sondern die Y._______ AG die Inlandleistung i.S.v. Art. 41 Abs. 1
Bst. c AEV erbracht. Damit gilt diesbezüglich die Y._______ AG und nicht
die Beschwerdeführerin als Berechtigte i.S.v. Art. 12 Abs. 1 AEV, welcher
die Zollkontingentsanteile aufgrund der Inlandleistung direkt zugeteilt wer-
den können. Hieran ändert auch der von der Beschwerdeführerin – ohne
eingehendere Begründung – geltend gemachte Umstand nichts, wonach
sie als Aktionärin der Y._______ AG auch deren „Miteigentümerin“ sei, han-
delt es sich rechtlich gesehen doch gleichfalls um zwei eigenständige ju-
ristische Personen.
Eine Übertragung von Zollkontingenten bzw. eine Vereinbarungen über die
Ausnützung von Kontingentsanteilen ist einzig in Art. 14 AEV (Vereinba-
rung über die Ausnützung von Kontingentsanteilen) vorgesehen. Danach
kann eine Kontingentsanteilsinhaberin mit anderen Kontingentsanteilsbe-
rechtigten vereinbaren, dass die Einfuhren von landwirtschaftlichen Er-
zeugnissen der Kontingentsanteilsberechtigten dem Kontingentsanteil der
Kontingentsanteilsinhaberin angerechnet werden (Abs. 1).
Wie die Vorinstanz jedoch zutreffend anmerkt, kann Art. 14 AEV vorliegend
nicht als Grundlage für die von der Beschwerdeführerin und der Y._______
AG beantragte Anrechnung der Inlandleistung der Y._______ AG im Um-
fang von (…) kg netto für die Beschwerdeführerin herangezogen werden.
Denn Art. 14 AEV erfasst gerade nicht die von der Y._______ AG und der
Beschwerdeführerin beantragte Anrechnung der lnlandleistung auf Letz-
tere, sondern – wie bereits die Überschrift des Artikels klar zum Ausdruck
bringt –, einzig Vereinbarungen über die Ausnützung von Kontingentsan-
teilen. Überdies erklärt die Beschwerdeführerin selbst auch ausdrücklich
(Ziff. 7 Replik), dass der Abschluss einer Zollkontingentsausnützungsver-
einbarung i.S.v. Art. 14 AEV mit der Y._______ AG für sie keine gleichwer-
tige Lösung sei, da sie die ihr lediglich zur Ausnützung übertragenen An-
teile im Gegensatz zu eigenen Kontingentsanteilen nicht weiter abtreten
könne, falls dies wirtschaftlich geboten sein sollte. Entsprechend hat die
Y._______ AG auf der Meldung ihrer Inlandleistung für das Jahr 2018 die
vorgedruckte Ziff. 3 "Abtretung Marktanteil an GEB 2" klar durchgestrichen,
womit zweifelsfrei davon ausgegangen werden kann, dass sie auf eine ent-
sprechende Abtretung auf die Beschwerdeführerin ausdrücklich verzichtet
B-672/2018
Seite 24
hat. Eine Vereinbarung im Sinne von Art. 14 AEV liegt demnach vorliegend
nicht vor.
5.4 Zusammengefasst ist damit der Vorinstanz darin zu folgen, dass die
AEV nicht als rechtliche Grundlage für die von der Beschwerdeführerin ver-
langte Übertragung der von der Y._______ AG erbrachten Inlandleistung
auf sie selbst herangezogen werden kann. Die rein privatrechtliche und erst
nach Ablauf der Bemessungsperiode geschlossene Vereinbarung der Be-
schwerdeführerin mit der Y._______ AG betreffend die Zuteilung von Kon-
tingenten vermag eine rechtliche Grundlage nicht zu ersetzen.
Da die Beschwerdeführerin vorliegend keine eigene lnlandleistung i.S.v.
Art. 41 AEV generiert hat, hat die Vorinstanz ihr die von der Y._______ AG
erbrachte lnlandleistung im Umfang von (…) kg netto demnach zu Recht
nicht als Inlandleistung angerechnet.
6.
Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, die Vorinstanz habe
der A._______ Genossenschaft (…) und A._______ Genossenschaft (…)
offenbar auch die lnlandleistungen der in eigenem Namen handelnden
B._______ angerechnet und diesen Anteile am Teilzollkontingent Nr. 14.3
zugeteilt. Längst nicht alle B._______ seien nur Sammelstellen für die bei-
den Zollkontingentsanteilsinhaberinnen A._______ Genossenschaft (…)
und A._______ Genossenschaft (…). Ein Teil der B._______ kaufe weiter-
hin in eigenem Namen und auf eigene Rechnung Speisekartoffeln bei den
Produzenten ein und veräussere diese anschliessend auch an andere
Rechtseinheiten innerhalb der A._______-Gruppe weiter (vgl. Auszüge aus
den Geschäftsberichten 2017 der […]; Beschwerdebeilagen 13 und 14).
Die durch die ungleiche Anwendung der Norm bewirkte Privilegierung ein-
zelner Unternehmen stelle einen unzulässigen Eingriff in den Wettbewerb
unter direkten Konkurrenten dar. Sollte diese Ungleichbehandlung durch
die Vorschriften der AEV gedeckt sein, wäre diesen Vorschriften aufgrund
ihrer Unvereinbarkeit mit der verfassungsmässig garantierten Wirtschafts-
freiheit im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle die Anwendung
zu versagen.
6.1 Die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) garantiert in ihrer Funktion als Indi-
vidualrecht insbesondere die freie Ausübung der privatwirtschaftlichen Er-
werbstätigkeit und gebietet die Gleichbehandlung der direkten Konkurren-
ten durch den Staat (vgl. BGE 142 I 99 E. 2.4; Urteil des BGer
1C_329/2016 vom 10. März 2017 E. 5.1; je m.w.H.). Der Anspruch geht
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Seite 25
zwar weiter als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1
BV. Selbst die Wirtschaftsfreiheit verlangt jedoch keine absolute Gleichbe-
handlung privater Marktteilnehmer. Unterscheidungen sind vielmehr zuläs-
sig, sofern sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, objektiven Krite-
rien entsprechen und nicht systemwidrig sind (vgl. BGE 143 I 37 E. 8.2;
Urteil des BGer 2C_975/2017 vom 15. Mai 2018 E. 6.1.2).
Der Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten – früher:
„der Gewerbegenossen“ – verbietet Massnahmen, die den Wettbewerb un-
ter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind,
namentlich weil sie bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen, um ein-
zelne Konkurrenten gegenüber anderen zu bevorzugen oder zu benachtei-
ligen (vgl. BGE 142 I 99 E. 2.4, 131 II 271 E. 9.2.2, 130 I 26 E. 6.3.3.1;
Urteil des BGer 1C_329/2016 vom 10. März 2017 E. 5.1; Urteil des BVGer
A-2495/2016 vom 23. November 2017 E. 8.1).
6.2 Die Vorinstanz erklärt, es treffe zu, dass die von den B._______-Filialen
angenommenen Speisekartoffeln im Einzelfall der A._______ als Inland-
leistung angerechnet worden seien, jedoch nur, sofern diese Filialen reine
Dienstleistungen erbracht und als Sammelstelle funktioniert hätten. Im Un-
terschied zu der A._______-B._______-Konstellation hätten die Beschwer-
deführerin und die Y._______ AG aber ein anderes Geschäftsmodell. So
sei die Y._______ AG keine Sammelstelle, weshalb die Modelle nicht ver-
gleichbar seien. Die Ausdehnung des Begriffs der Übernahme auf jedes
beliebige Geschäftsmodell sei nicht im Sinne des Verordnungsgebers.
Ob ein Betrieb als ein Betrieb der ersten Handelsstufe oder als eine Sam-
melstelle zu qualifizieren sei, lasse sich im Zweifelsfall oft erst nach der
Kontrolle von Belegen (Warenbuchhaltung, Buchhaltungen, Abrechnun-
gen, Verträge, etc.) oder anlässlich einer Betriebskontrolle feststellen. Es
verstehe sich von selbst, dass solche Kontrollen stichprobenweise oder auf
begründeten Verdacht hin vorgenommen würden. Für die Kontrolle der An-
meldung der lnlandleistung für die Kontingentsperiode 2018 habe das BLW
ein zweistufiges Vorgehen gewählt: In einem ersten Schritt sei von den Ge-
suchstellern verlangt worden, mit der Anmeldung der lnlandleistung eine
detaillierte Zusammenstellung der geltend gemachten Übernahmen an
Speisekartoffeln zuzustellen. Die eingereichten Belege – i.d.R. ein Auszug
aus der Warenbuchhaltung – seien vom BLW analysiert worden. Bei kon-
kreten Verdachtsmomenten sei in einem zweiten Schritt eine Betriebskon-
trolle durchgeführt worden. Bei der Analyse der Belege der A._______ Ge-
nossenschaft in (…) und (…) sei das BLW zum Schluss gekommen, dass
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die B._______ ausschliesslich als Dienstleister bzw. Sammelstellen agiert
hätten, da keine gegenteiligen Anhaltspunkte gefunden worden seien. Ins-
besondere hätten in der Warenbuchhaltung der A._______ Genossen-
schaft sämtliche Übernahmen bis zum Produzenten zurückverfolgt werden
können. Mangels Hinweises auf Unregelmässigkeiten seien bei dieser Ge-
nossenschaft keine Betriebskontrollen durchgeführt worden. Im Gegensatz
zur A._______ Genossenschaft habe die Beschwerdeführerin bei der An-
meldung der lnlandleistung die verlangten Belege nicht eingereicht. Mittels
der beim BLW eingereichten Belege habe nur die Y._______ AG die direkte
Übernahme der Ware vom Produzenten nachweisen können. Auf Grund
der Besprechung vom 11. September 2017 beim BLW und der mit der An-
meldung eingereichten Dokumente (u.a. der Vereinbarung vom September
2017) habe für das BLW festgestanden, dass die Beschwerdeführerin sel-
ber keine lnlandleistung geltend mache, sondern um Abtretung eines Teils
der von der Y._______ AG erbrachten lnlandleistung ersuche (vgl. Stel-
lungnahme der Vorinstanz vom 21. September 2018 S. 4 f. Ziff. 5).
Aus der von der Beschwerdeführerin eingereichten Übersicht über die Zu-
teilung der Anteile an den Teilzollkontingenten Nr. 14.3 für das Jahr 2018
gehe zwar hervor, dass den A._______ Genossenschaften (…) und (…)
prozentuale Kontingentsanteile zugeteilt worden seien; es gehe jedoch
nicht hervor, von wem diese die Ware übernommen hätten. Auch die Ge-
schäftsberichte 2016 und 2017 der B._______ (…) belegten nicht, dass
diese B._______ nicht als Sammelstellen arbeiteten.
6.3 Für die Zuteilung der Kontingentsanteile sind die von den Gesuchstel-
lern im Rahmen der Anmeldungen der Inlandleistung eingereichten Belege
und die dazugehörige Einzelfallprüfung durch die Vorinstanz massgebend.
Im Falle der Beschwerdeführerin und der Y._______ AG war es die
Y._______ AG, welche die umstrittene Inlandleistung erbracht und die ent-
sprechenden Belege eingereicht hat (vgl. E. 5.2.3). Demgegenüber hat die
Analyse der von den A._______ Genossenschaften in (…) und (…) einge-
reichten Belege durch die Vorinstanz ergeben, dass die B._______ aus-
schliesslich als Dienstleister bzw. Sammelstellen agiert haben. In der Wa-
renbuchhaltung der A._______ Genossenschaft hatten gemäss Vorinstanz
sämtliche Übernahmen bis zum Produzenten zurückverfolgt werden kön-
nen. An diesen sachverhaltlichen Feststellungen der Vorinstanz vermögen
isolierte Aussagen – wie diejenige, dass vorderhand keine Direktproduktion
der Landwirte für die A._______ vorgesehen sei – in dem von der Be-
schwerdeführerin eingereichten Auszug aus dem Geschäftsbericht 2017
B-672/2018
Seite 27
der B._______ (…) oder der B._______ (…) nichts zu ändern. Zudem be-
steht kein Anlass, die Darstellung der Vorinstanz in Zweifel zu ziehen, wäh-
rend die Beschwerdeführerin mit Bezug auf die Gleichartigkeit der Sach-
verhalte lediglich Vermutungen anstellt. Schliesslich ist zu beachten, dass
– selbst wenn die Vorinstanz im Rahmen ihrer Prüfung in einem Einzelfall
irrtümlicherweise von einer Sammelstelle bzw. von einem Betrieb der ers-
ten Handelsstufe ausgegangen sein sollte – grundsätzlich kein Anspruch
auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht (vgl. BGE 139 II 49 E. 7; HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 599 ff.). Eine andere Frage ist es freilich,
ob in einer solchen Konstellation mit Bezug auf die entsprechende Zutei-
lung u.U. eine Drittbeschwerde des direkten Konkurrenten möglich wäre,
was vorliegend aber nicht in Frage steht.
Insgesamt kann somit nicht als erstellt erachtet werden, dass die
Vorinstanz bei der Zuteilung der Kontingentsanteile am Teilzollkontingent
Nr. 14.3 für das Jahr 2018 der A._______ Genossenschaft (…) und
A.________ Genossenschaft (…) die lnlandleistungen andere Kriterien an-
gewendet hat als bei der Beschwerdeführerin und der Y._______ AG und
damit – mit Blick auf das Geschäftsmodell der Beschwerdeführerin und der
Y._______ AG – zwei tatsächlich gleiche Situationen ohne sachlichen
Grund ungleich behandelt hat. Die Beschwerdeführerin kann deshalb aus
ihrem diesbezüglichen Vorbringen nichts zu ihren Gunsten ableiten.
6.4 Die Beschwerdeführerin stellt schliesslich quasi subsidiär noch die Ver-
fassungsmässigkeit der AEV selbst in Frage, in dem sie ausführt, dass –
sollte die AEV tatsächlich in der von der Vorinstanz skizzierten Weise aus-
zulegen sein (was bestritten werde) – den betreffenden Vorschriften wegen
ihres mit dem aus der Wirtschaftsfreiheit abgeleiteten Grundsatzes der
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen unvereinbaren Effekts im Rah-
men einer akzessorischen Normenkontrolle die Anwendbarkeit versagt
werden (vgl. Stellungnahme vom 3. August 2018 Rz. 10).
6.4.1 Wie bereits ausgeführt, räumt das LwG dem Bundesrat für den Erlass
der erforderlichen Ausführungsbestimmungen und insbesondere auch bei
der Regelung der Zuteilung der Zollkontingente bewusst einen grossen
Gestaltungsspielraum ein (vgl. E. 4.4). Dieser Ermessensspielraum ist für
das Bundesverwaltungsgericht vorliegend verbindlich (Art. 190 BV). Es
darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes
Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen, sondern es be-
schränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem
Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder
B-672/2018
Seite 28
aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist. Es kann dabei
namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte
Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- oder
zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger
Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht finden lässt, oder Unter-
scheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden müs-
sen. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahmen trägt dem-
gegenüber der Bundesrat die Verantwortung (vgl. BGE 128 II 34 E. 3b,
m.w.H.).
6.4.2 Nach Art. 22 Abs. 2 LwG verteilt die zuständige Behörde die Zollkon-
tingente u.a. nach Massgabe der Inlandleistung. Dabei hat der Bundesrat
dafür zu sorgen, dass die gleiche Inlandware nicht missbräuchlich, in Um-
gehung des gesetzgeberischen Willens auf den verschiedenen Vermark-
tungsstufen mehrmals als Inlandleistung angerechnet wird (vgl. Botschaft
vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik, Zweite Etappe [Agrarpolitik
2002], BBl 1996 IV 1 ff., 119; Urteile des BVGer B-600/2016 vom 11. Okto-
ber 2016 E. 3.2, A‑2206/2007 vom 24. November 2008 E. 2.3.4; vgl. auch
Urteil des BGer 2P.59/2003 vom 5. Dezember 2003 E. 4.1, wonach im Be-
reich von Kontingentszuteilungen neben dem Zweck und dem Kontext der
zur Anwendung gelangenden Kontingentsregel auch der Missbrauchsge-
fahr Beachtung geschenkt werden müsse). Vor diesem Hintergrund er-
scheint es als durchaus sachlich gerechtfertigt, mit Art. 41 Abs. 1 Bst. c
AEV als Inlandleistung beim Teilzollkontingent Nr. 14.3 einzig die Menge
der „direkt“ beim inländischen Produzenten übernommenen und bezahlten
Speisekartoffeln zu verstehen und diese im Rahmen des klaren Wortlauts
nur den Erstabnehmern, d.h. denjenigen Betrieben, welche die Kartoffeln
auf eigene Rechnung und Gefahr direkt vom Produzenten abkauften, direkt
zuzurechnen. Auch die Beschränkung der Übertragbarkeit auf Vereinba-
rungen über die Ausnützung von Kontingentsanteilen nach Art. 14 AEV ist
vor dem Hintergrund des Ziels, Gesetzesumgehungen zu vermeiden, so-
wie unter Berücksichtigung des allgemeinen Grundsatzes, wonach die
Übertragung verwaltungsrechtlicher Rechte und Pflichten im öffentlichen
Recht die Ausnahme bildet (vgl. oben E. 5.3.2), nicht zu beanstanden. Eine
im Rahmen von Art. 27 BV unzulässige Ungleichbehandlung von direkten
Konkurrenten kann in den vorliegend zur Anwendung gelangenden Vorga-
ben der AEV jedenfalls nicht erkannt werden.
7.
Die Beschwerde erweist sich damit insgesamt als unbegründet, weshalb
sie abzuweisen ist.
B-672/2018
Seite 29
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wären die Verfahrenskosten grund-
sätzlich vollumfänglich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 63
Abs. 1 VwVG).
Wie dargelegt (E. 2.1.2), litt jedoch die angefochtene Verfügung im Zeit-
punkt ihres Erlasses an einem Mangel, der zwar durch die von der Vor-
instanz im Rahmen der Vernehmlassung nachgereichte Begründung im
Beschwerdeverfahren geheilt wurde; aus dem Umstand, dass die Be-
schwerdeführerin nur durch das Ergreifen eines Rechtsmittels zu einem
rechtskonformen Entscheid gelangt ist, darf ihr jedoch kein finanzieller
Nachteil erwachsen, weshalb ihr in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 in fine
VwVG i.V. m. Art. 6 Bst. b des Reglements über die Kosten und Entschä-
digungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008
(VGKE, SR 173.320.2) reduzierte Verfahrenskosten in der Höhe von
Fr. 1'000.– aufzuerlegen sind (vgl. BGE 131 II 200 E. 4.3 und 7.3; BVGE
2008/47 E. 5; Urteil des BVGer A-2366/2018 vom 24. Mai 2018 E. 4.3,
m.w.H.).
Zur Bezahlung dieses Betrags ist der von der Beschwerdeführerin einbe-
zahlte Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– zu verwenden. Der Restbetrag von
Fr. 500.– ist der Beschwerdeführerin aus der Gerichtskasse zurückzuer-
statten.
9.
Angesichts des soeben Dargelegten ist der Beschwerdeführerin schliess-
lich trotz der grundsätzlichen Abweisung ihrer Rechtsbegehren eine redu-
zierte und angemessene Parteientschädigung für die ihr aus der Be-
schwerdeführung erwachsenen, notwendigen Kosten zuzusprechen.
Diese ist ausgehend von der vom Rechtsvertreter eingereichten Kosten-
note vom 2. Oktober 2018 in der Höhe von Fr. 19'032.20 und der praxisge-
mässen Bemessungsfaktoren (Art. 8 ff. VGKE) auf insgesamt Fr. 3'500.–
festzusetzen. Die Parteientschädigung umfasst keinen Mehrwertsteuerzu-
schlag im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE.
Die Parteientschädigung wird der Vorinstanz in ihrer Funktion als entschei-
denden Behörde auferlegt (Art. 64 Abs. 2 VwVG).

B-672/2018
Seite 30
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Der Beschwerdeführerin werden reduzierte Verfahrenskosten in der Höhe
von Fr. 1'000.– auferlegt und nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden
Urteils dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– entnom-
men. Der Restbetrag von Fr. 500.– wird der Beschwerdeführerin zurücker-
stattet.
3.
Der Beschwerdeführerin wird zu Lasten der Vorinstanz eine Parteientschä-
digung in der Höhe von Fr. 3'500.– zugesprochen. Dieser Betrag ist der
Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu
überweisen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage:
Rückerstattungsformular);
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde);
– das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und
Forschung (Gerichtsurkunde).

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Stephan Breitenmoser Julia Haas
B-672/2018
Seite 31

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tage nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel
und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-
weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule-
gen (Art. 42 BGG).

Versand: 25. Juni 2019