B-6791/2009 - Abteilung II - Medizinalberufe ohne medizinische Hilfsberufe (Übriges) - Anerkennung der Gleichwertigkeit

Abtei lung II
B-6791/2009
{T 0/2}
U r t e i l v o m 8 . N o v e m b e r 2 0 1 0
Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz),
Eva Schneeberger und Ronald Flury;
Gerichtsschreiber Michael Barnikol.
Prof. Dr. A._______,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Tomas Poledna und
Rechtsanwalt lic. iur. Philipp do Canto,
Bellerivestrasse 241, Postfach 865, 8034 Zürich,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössisches Departement des Innern EDI,
Inselgasse 1, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Anerkennung der Gleichwertigkeit einer Weiterbildung.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
B-6791/2009
Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer erwarb im Jahr 1987 sein Diplom als Arzt. Von
1989 bis 1990 absolvierte er an der Universität Zürich einen Post-
graduiertenkurs in experimenteller Medizin und Biologie. In den Jahren
1990 und 1991 war er am Aufbau eines molekulargenetischen
Routinelabors beteiligt und leitete dieses im Nebenamt. Am
31. Mai 1994 erwarb er den Titel "Facharzt FMH für innere Medizin".
Von 1994 bis 1996 arbeitete er als Postdoktorand an einem
Forschungsprojekt an der University of Texas (Southwestern Medical
Center) in Dallas im Departement für molekulare Genetik. In den
Jahren 1996 bis 1999 war er Laborleiter im molekulargenetischen
Routinelabor am Universitätsspital Basel. Am 7. Februar 2007 erwarb
er den Titel eines Professors für innere Medizin. Er leitet seit 1999 ein
Privatlabor für molekulargenetische Analysen.
B.
Im Rahmen der Übergangsfrist zur Revision des Weiterbildungs-
reglements des FAMH beantragte er beim Schweizerischen Verband
der Leiter medizinisch-analytischer Laboratorien (FAMH), ihm auf-
grund übergangsrechtlicher Bestimmungen des Weiterbildungsregle-
ments des FAMH den Titel als Spezialist für medizinisch-genetische
Analytik FAMH unter Berücksichtigung seiner praktischen Erfahrung zu
verleihen. Der Antrag wurde am 6. März 2002 vom FAMH abgelehnt.
C.
Mit Schreiben vom 19. Juni 2007 beantragte er, die von ihm seit 1989
absolvierte Weiterbildung sei mit der Weiterbildung für
medizinisch-genetische Analytik FAMH als gleichwertig anzuerkennen.
Das Eidgenössische Departement des Innern EDI (Vorinstanz) lehnte
das Anerkennungsgesuch mit Verfügung vom 29. September 2009 ab.
Es führte zur Begründung an, der Beschwerdeführer verfüge über
keinen Titel, der als gleichwertig mit dem Titel des Spezialisten für
medizinisch-genetische Analytik FAMH anerkannt werden könne. Aus
den von ihm eingereichten Gesuchsunterlagen ergäben sich keine
Hinweise dafür, dass er im In- oder Ausland eine Weiterbildung in
labormedizinischer Analytik abgeschlossen habe.
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D.
Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerdeführer am
29. Oktober 2009 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er
beantragt, den Entscheid der Vorinstanz vom 29. September 2009
aufzuheben und seine Weiterbildung als gleichwertig mit einem
Weiterbildungstitel als Spezialist für medizinisch-genetische Analytik
FAMH anzuerkennen. Zur Begründung macht er insbesondere geltend,
er weise einen ausserordentlich hohen Leistungsausweis auf dem
Gebiet der medizinisch-genetischen Analytik aus und sei als Pionier
im Bereich der medizinischen Genetik anzusehen. Zudem verfüge er
über mindestens gleichwertige formelle Weiterbildungsausweise. Da
seit dem 1. April 2007 ausschliesslich FAMH-Titelinhaber die Funktion
eines Laborleiters ausüben dürften, wirke sich das Titelerfordernis in
rechts- und verfassungswidriger Weise als Berufszugangsschranke
aus. Ein Wissenschaftler wie der Beschwerdeführer, der durch seine
Grundlagenarbeit auf dem Gebiet der Molekulargenetik zur Schaffung
des Weiterbildungstitels beigetragen habe, dürfe nicht von der
Gleichwertigkeitsanerkennung ausgeschlossen werden.
E.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 23. Dezember 2009
die Abweisung der Beschwerde. Sie führt an, der umfangreiche
Nachweis des Beschwerdeführers an Praxiserfahrung, Lehrtätigkeit,
wissenschaftlichen Publikationen und Vorträgen sowie wissenschaft-
lichem Transfer werde nicht bestritten. Keine seiner Aktivitäten habe
jedoch zu einem gleichwertigen formellen Weiterbildungstitel geführt.
Auch könne der Beschwerdeführer nicht nachweisen, dass er die An-
forderungen eines Weiterbildungstitels des FAMH erfülle. Eine Besitz-
standswahrung für "Pioniere" auf dem Gebiet der medizinischen
Genetik sei in der einschlägigen Verordnung aus gesundheitspolizei-
lichen Gründen nicht vorgesehen.
F.
Mit Replik vom 2. März 2010 und Duplik vom 14. April 2010 halten die
Parteien vollumfänglich an ihren Anträgen und an ihrem Vorbringen
fest.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Der Entscheid der Vorinstanz vom 29. September 2009 stellt eine Ver-
fügung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Ver-
waltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar.
Nach Art. 31 und 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) i.V.m. Art. 5 und 44 VwVG können
Verfügungen der Vorinstanz mit Beschwerde beim Bundesver-
waltungsgericht angefochten werden. Der Beschwerdeführer ist als
Adressat der angefochtenen Verfügung durch diese berührt. Er hat ein
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung dieser
Verfügung und ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert
(Art. 48 Abs. 1 VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50
und 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt
(Art. 63 Abs. 4 VwVG) und es liegt eine rechtsgültige Vollmacht der
Rechtsvertreter vor. Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen
sind erfüllt (Art. 47 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzu-
treten.
2.
2.1 Wer zytogenetische oder molekulargenetische Untersuchungen
durchführen will, benötigt eine Bewilligung der zuständigen Bundes-
stelle (Art. 8 Abs. 1 des Bundesgesetzes über genetische Unter-
suchungen beim Menschen vom 8. Oktober 2004, GUMG, SR 810.12).
Gestützt auf Art. 8 Abs. 2 und 3 Bst. b, 12 Abs. 4 sowie 35 Abs. 1
GUMG enthält die Verordnung über genetische Untersuchungen beim
Menschen vom 14. Februar 2007 (AS 2007 651, 2008 6021)
detaillierte Bestimmungen über die Voraussetzungen für die Erteilung
einer solchen Bewilligung. Die Bewilligung zur Durchführung zyto- oder
molekulargenetischer Untersuchungen beim Menschen erhält gemäss
Art. 5 GUMV ein Laboratorium, das eine verantwortliche Laborleiterin
bzw. einen Laborleiter bezeichnet, die oder der die unmittelbare Auf-
sicht ausübt und sich über die Qualifikation nach Art. 6 GUMV aus-
weisen kann, des Weiteren über Laborpersonal verfügt, das sich über
die Qualifikation nach Art. 7 GUMV ausweisen kann und schliesslich
die betrieblichen Voraussetzungen nach Art. 8 GUMV erfüllt. Die
Laborleiterin oder der Laborleiter selber muss über einen bestimmten
Weiterbildungstitel verfügen (Art. 6 Abs. 1 GUMV). Ein solcher Titel ist
insbesondere der Titel "Spezialist für medizinisch-genetische Analytik
FAMH" (Art. 6 Abs. 1 Bst. a GUMV). Anstelle der Titel nach Art. 6
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Abs. 1 GUMV kann ein gleichwertiger Titel anerkannt werden (Art. 6
Abs. 3 S. 1 GUMV). Das Eidgenössische Departement des Innern
(EDI, Vorinstanz) entscheidet über die Gleichwertigkeit (Art. 6 Abs. 3
S. 2 GUMV).
2.2 Die Schweizerische Akademie der Medizinischen Wissenschaften
(SAMW) hat das "Reglement und Weiterbildungsprogramm zum
Spezialisten für labormedizinische Analytik FAMH" erlassen (nach-
folgend: FAMH-Reglement, in Kraft seit 1. März 2001, modifiziert am
1. Juli 2006). Dieses Reglement und Weiterbildungsprogramm um-
schreibt die verschiedenen Titelformen, die für den Erwerb dieser Titel
erforderlichen Voraussetzungen, die Weiterbildung im Einzelnen und
die Modalitäten der Titelverleihung und -führung (vgl. Präambel Abs. 2
und 3 des FAMH-Reglements). Die praktische Durchführung und
Überwachung der Weiterbildung, wie auch die Titelverleihung, werden
darin dem Schweizerischen Verband der Leiter medizinisch-ana-
lytischer Laboratorien (FAMH) übertragen.
Der FAMH ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. ZGB (Art. 1 der
Statuten des FAMH vom 19. Juni 1986 in der revidierten Fassung vom
10. Mai 2007). Er verleiht auf Vorschlag des Fachausschusses FAMH
gemäss Richtlinien der SAMW das Diplom "Spezialistin/Spezialist für
labormedizinische Analytik FAMH" (Art. 20 Abs. 4 Bst. b der Statuten
des FAMH). Dem Fachausschuss des FAMH obliegt gemäss Ziff. 1.2
des FAMH-Reglements unter anderem die Evaluation der Kandidaten
im Rahmen der Eintrittsprüfung (Ziff. 6.1), die Beurteilung von An-
fragen der Kandidaten zur individuellen Ausgestaltung ihrer Weiter-
bildung und die Koordination der Kurse des Tronc commun (Ziff. 4.4),
die Durchführung der Schlussprüfungen (Ziff. 6.2), die Verleihung des
Weiterbildungstitels (Ziff. 7.1) sowie die Ausstellung von Äquivalenz-
bestätigungen für Kandidaten, die ihre Aus- und Weiterbildung im Aus-
land absolviert haben (Ziff. 2.4). Das FAMH-Reglement sieht einen
fünfjährigen pluridisziplinären Weiterbildungslehrgang in labor-
medizinischer Analytik in den Fachgebieten hämatologische Analytik,
klinische Chemie, klinische Immunologie, medizinische Mikrobiologie
und medizinisch-genetische Laboranalytik vor, der gemäss Ziff. 2.1
des FAMH-Reglements zur Titelbezeichnung "Spezialist für labor-
medizinische Analytik FAMH" führt. In jedem der fünf Laborfach-
gebieten kann indessen auch ein monodisziplinärer Weiterbildungs-
gang absolviert werden, welcher mindestens drei Jahre dauert. Der
monodisziplinäre Weiterbildungsgang in medizinisch-genetischer Ana-
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lytik führt zur Titelbezeichnung "Spezialist für medizinisch-genetische
Analytik FAMH" (Ziff. 2.2 FAMH-Reglement). Die monodisziplinäre
Weiterbildung in einem Fachgebiet ist dann reglementskonform ab-
geschlossen, wenn der Kandidat anhand der Eintragungen im Weiter-
bildungsprotokoll nachweisen kann, dass er in Weiterbildungsstätten,
welche gemäss Ziff. 4.1 und 4.2 für die Weiterbildung anerkannt sind,
sämtliche gemeinsamen und fachspezifischen Lernziele erfüllt (An-
hang I und II), den gesamten Tronc commun absolviert (Ziff. 4.4) sowie
die Schlussprüfung bestanden hat (Ziff. 2.2 FAMH-Reglement). Ziff. 8
des FAMH-Reglements enthält Übergangsbestimmungen. Ziff. 8.1
regelt unter anderem die Modalitäten der Verleihung des Titels
"Spezialist für medizinische-genetische Analytik FAMH" an ver-
antwortliche Laborspezialisten zugelassener medizinisch-genetischer
Laboratorien, die sich am 1. März 2000 bereits in der Praxis befanden.
Die Bestimmung lautet wie folgt: "Der Antragsteller muss als ver-
antwortlicher Laborspezialist einem gemäss KVG zugelassenen
medizinisch-genetischen Labor oder den Teilbereichen Zytogenetik
oder Molekulargenetik vorstehen und sich zudem über eine Weiter-
bildung gemäss den Bedingungen des Weiterbildungsprogramms in
medizinisch-genetischer Laboranalytik ausweisen, wobei 2 Jahre
praktischer Haupttätigkeit als 1 Jahr Weiterbildung angerechnet
werden können. Er muss weder die im Weiterbildungsprogramm vor-
gesehene Eintrittsprüfung nachholen, noch die Schlussprüfung ab-
solvieren, es sei denn, der Fachausschuss FAMH verlange dies. Die
Anträge müssen bis zum 31.12.2001 eingereicht werden."
3.
3.1 Das Kriterium der "Gleichwertigkeit" in Art. 6 Abs. 3 S. 1 GUMV
stellt einen unbestimmten Rechtsbegriff dar. Ein unbestimmter
Rechtsbegriff liegt vor, wenn der Rechtssatz die Voraussetzungen der
Rechtsfolge oder die Rechtsfolge selbst in offener, unbestimmter
Weise umschreibt (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, All-
gemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006,
Rz. 445). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung bildet dessen
Auslegung und Anwendung eine Rechtsfrage, die grundsätzlich ohne
Beschränkung der richterlichen Kognition zu überprüfen ist (vgl. BGE
127 II 184 E. 5a, BGE 119 Ib 33 E. 3b; OLIVER ZIBUNG/ELIAS HOFSTETTER,
in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG,
Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 49 N 19). Nach konstanter Praxis und
Lehrmeinung ist bei der Überprüfung der Auslegung und Anwendung
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von unbestimmten Rechtsbegriffen jedoch Zurückhaltung auszuüben
und der Behörde ist dann ein gewisser Beurteilungsspielraum zuzu-
gestehen, wenn diese den Verhältnissen der Streitsache in tatsäch-
licher Hinsicht näher steht als die Beschwerdeinstanz. Der Richter hat
so lange nicht einzugreifen, als die Auslegung der Verwaltungsbehörde
als vertretbar erscheint (vgl. BGE 127 II 184 E. 5a, BGE 125 II 225
E. 4a; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-2175/2006 vom
16. Februar 2007 E. 3.1 und B-2182/2006 vom 4. Juni 2007 E. 3;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O. Rz. 446c f., mit Hinweisen; auch
ZIBUNG/HOFSTETTER, a.a.O., Art. 49 N 19). Unbestimmtheit für sich allein
hat nicht zwingend zur Folge, dass die Verwaltung über einen Be-
urteilungsspielraum verfügt. Wesentlich ist, ob im Einzelfall besondere,
namentlich technische oder örtliche Gegebenheiten zu berück-
sichtigen sind, in welchen sich die Verwaltungsbehörde besser aus-
kennt oder in denen sie einen grösseren Handlungsspielraum benötigt
als die richterliche Behörde. Ein Beurteilungsspielraum der Verwaltung
ist zudem bei der Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse zu
respektieren, soweit Umstände massgeblich sind, hinsichtlich derer die
Verwaltungsbehörden über einen besseren Gesamtüberblick und
damit über eine grössere Vergleichsbasis verfügen (vgl. BGE 119 Ib 33
E. 3b).
3.2 Um die Gleichwertigkeit zweier Weiterbildungstitel bestimmen zu
können, muss die verfügende Instanz die Inhalte der Weiterbildungs-
gänge, welche die Vermittlung medizinischer Fachkenntnisse und
Praxiserfahrung betreffen, miteinander vergleichen und eine ent-
sprechende Gesamtwürdigung vornehmen. Es genügt nicht, die
Identität bzw. Deckungsgleichheit der jeweiligen Weiterbildungen fest-
zustellen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-342/2008 vom
23. Juni 2009, E. 4.4.1). Die Prüfung der Gleichwertigkeit betrifft daher
in hohem Masse fachtechnische Fragen im Zusammenhang mit der
Weiterbildung in medizinisch-genetischer Analytik. Der Vorinstanz ist
deshalb bei deren Beantwortung ein gewisser Beurteilungsspielraum
zuzubilligen. Zur Konkretisierung ihres Beurteilungsspielraums bei der
Prüfung der Gleichwertigkeit von Titeln des FAMH und anderen
Weiterbildungstiteln hat die Vorinstanz "Anforderungen an die
praktische Arbeitstätigkeit im Rahmen der Anerkennung der Gleich-
wertigkeit einer labormedizinischen Weiterbildung nach Art. 42 Abs. 3
und Art. 43 KLV" (im Folgenden: "Anforderungen des EDI") entwickelt.
Bei diesen Anforderungen des EDI handelt es sich dem Inhalt nach,
wie bei Merkblättern oder Kreisschreiben, um eine Verwaltungsver-
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ordnung. Ihre Hauptfunktion besteht darin, eine einheitliche und
rechtsgleiche Verwaltungspraxis – vor allem im Ermessensbereich –
zu gewährleisten. Auch sind sie in der Regel Ausdruck des Wissens
und der Erfahrung einer Fachstelle (vgl. Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts B-342/2008 vom 23. Juni 2009, E. 4.5.1). Die An-
forderungen des EDI nehmen Bezug auf Art. 42 Abs. 3 und Art. 43 der
Verordnung des EDI vom 29. September 1995 über Leistungen in der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Kranken-
pflege-Leistungsverordnung, KLV, SR 832.112.31). Art. 42 Abs. 3 KLV
hat einen ähnlichen Regelungsgehalt wie der hier einschlägige Art. 6
Abs. 3 GUMV. Diese Norm betrifft ebenfalls die Anerkennung von
Weiterbildungen als gleichwertig mit den Weiterbildungen des FAMH.
Die Anforderungen des EDI können daher von der Vorinstanz (ggf.
entsprechend) angewendet werden, wenn sie die Gleichwertigkeit
einer Weiterbildung nach Art. 6 Abs. 3 GUMV prüft.
4.
Die Vorinstanz macht in der angefochtenen Verfügung geltend, der
Beschwerdeführer habe keine formelle Weiterbildung absolviert und
keinen entsprechenden Titel erworben. Eine langjährige, praktische
Tätigkeit könne den erfolgreichen Abschluss eines Weiterbildungs-
gangs nicht ersetzen. Zu prüfen ist daher, ob der Beschwerdeführer
über einen Weiterbildungstitel verfügt, auf dessen Grundlage eine
Gleichwertigkeitsprüfung im Sinne von Art. 6 GUMV vorgenommen
und allenfalls auch die vom Beschwerdeführer nachgewiesene
praktische Erfahrung berücksichtigt werden kann.
4.1 Fraglich ist zunächst, was unter einem Titel im Sinne vom Art. 6
GUMV zu verstehen ist. Weder die GUMV noch das GUMG enthalten
eine Definition für diesen Rechtsbegriff. Indessen definiert Art. 12
Abs. 1 der Weiterbildungsordnung der Verbindung der Schweizer
Ärztinnen und Ärzte (FMH) vom 21. Juni 2000 (WBO FMH) den Begriff
des Facharzttitels. Gemäss dieser Vorschrift ist ein Facharzttitel die
Bestätigung für eine abgeschlossene, strukturierte und kontrollierte
Weiterbildung in einem Fachgebiet der klinischen oder nicht-klinischen
Medizin. Bei der FMH handelt es sich um eine private Träger-
organisation, die ebenso wie der FAMH Weiterbildungstitel verleiht. Die
FMH und andere Trägerorganisationen erlassen standesrechtliche
Weiterbildungsnormen, die vom Bund unter bestimmten Voraus-
setzungen akkreditiert werden (Art. 12 ff. des Bundesgesetzes vom
19. Dezember 1877 betreffend die Freizügigkeit des Medizinal-
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personals in der Schweizerischen Eidgenossenschaft [FMPG, BS 4
291; AS 2000 1891 Ziff. III 1, 2002 701 Ziff. I 3, 2006 2197 Anhang
Ziff. 88], bzw. Art. 22 ff. des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über
die universitären Medizinalberufe, SR 811.11 [Medizinalberufegesetz,
MedBG]). Die Normen sind privatrechtlicher Natur und beruhen nicht
auf einer formellen gesetzlichen Delegation öffentlich-rechtlicher
Rechtsetzungskompetenzen. Aufgrund der Akkreditierung werden sie
jedoch dem öffentlichen Recht des Bundes gleichgestellt (vgl. Urteil
des EVG K 163/03 vom 27. März 2006 E. 5.1; VPB 68.29 E. 2.2.2;
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-7895/2007 vom
23. Oktober 2009 E. 2). Es spricht deshalb nichts dagegen, die
Definition des Art. 12 Abs. 1 WBO FMH auch auf die Weiterbildungs-
titel des FAMH entsprechend anzuwenden.
4.1.1 Sowohl das Bundesverwaltungsgericht als auch das Bundes-
gericht haben Grundsätze zur Frage entwickelt, welche Anforderungen
an eine Weiterbildung zu stellen sind, damit diese in eine Gleich-
wertigkeitsprüfung einbezogen werden kann. Eine Gleichwertigkeits-
prüfung kann demnach nur durchgeführt werden, wenn ein formeller
Weiterbildungsgang ganz oder zumindest teilweise absolviert wurde
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-342/2008 E. 3.2.5 sowie
das Urteil des EVG K 88/04, E. 4.2.3 f., welches eine vollständig ab-
geschlossene Weiterbildung verlangt). Es muss sich hierbei um eine
Weiterbildung im Sinne eines nach klaren Regeln organisierten, mit
dem Erwerb eines Zertifikats seinen Abschluss findenden Lernens
handeln (vgl. Urteil des Bundesgerichts C 672/2009 vom
25. November 2009, E. 3.3.1).
4.1.2 Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass es sich bei den
Weiterbildungstiteln des FAMH im Gegensatz zu den von der FMH
verliehenen Facharzttiteln nicht um eidgenössische Weiterbildungstitel,
die nach den Vorgaben eines akkreditierten Weiterbildungsprogramms
erteilt werden, handelt (vgl. Urteil des EVG K 163/03 vom
27. März 2006, E. 5.1). Vielmehr stellen sie Lehrgänge einer Privat-
organisation dar, für deren erfolgreichen Abschluss eine Be-
scheinigung ausgestellt wird. Der Schweizerische Verband der Leiter
medizinisch-analytischer Laboratorien ist ein Verein im Sinne von
Art. 60 ff. ZGB (vgl. oben E. 2.2). Er verleiht nach erfolgreichem Ab-
schluss der Weiterbildung dem Kandidaten den entsprechenden
FAMH-Titel und händigt ihm eine Diplomurkunde aus (Ziff. 7.1
FAMH-Reglement). Diese Bescheinigung dient als Nachweis be-
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sonderer Qualifikationen, weshalb das Gesetz an ihren Erwerb be-
stimmte Rechtsfolgen knüpft. Dementsprechend dürfen an ein Zerti -
fikat, was dessen Gleichwertigkeit mit einem Weiterbildungstitel des
FAMH betrifft, in formeller Hinsicht keine übertriebenen Anforderungen
gestellt werden. Sofern der Beschwerdeführer über ein Zertifikat ver-
fügt, das unter ähnlichen Voraussetzungen erteilt wird, wie ein Titel
des FAMH, kann auf dieser Grundlage ohne Weiteres eine Gleich-
wertigkeitsprüfung durchgeführt werden. Damit ein Weiterbildungstitel
mit einem Titel des FAMH nach Art. 6 Abs. 3 GUMV verglichen werden
kann, muss es sich bei diesem Titel somit insbesondere nicht um
einen Weiterbildungstitel, der nach Absolvierung einer staatlich
akkreditierten Weiterbildung verliehen wird, handeln. Vielmehr sind
grundsätzlich alle Zertifikate anderer privater oder öffentlich-rechtlicher
Organisationen im In- oder Ausland, insbesondere von Universitäten,
in die Gleichwertigkeitsprüfung einzubeziehen.
4.1.3 Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass das Vorliegen
eines Weiterbildungstitels im Sinne von Art. 6 GUMV voraussetzt, dass
erstens ein strukturierter und kontrollierter Weiterbildungsgang auf
dem Gebiet der klinischen oder nicht-klinischen Medizin ab-
geschlossen wurde, und zweitens die Organisation, welche die
Weiterbildung durchführt, eine entsprechende Bestätigung ausgestellt
hat. Bei der Weiterbildung muss es sich um einen Lehrgang im Sinne
eines nach klaren Regeln organisierten, mit dem Erwerb eines Zerti-
fikats seinen Abschluss findenden Lernens handeln. Hingegen muss
der Titel nicht zwingend nach den Vorgaben eines akkreditierten
Weiterbildungsprogramms erteilt werden, da es sich bei den Titeln des
FAMH ebenfalls nicht um derartige Weiterbildungstitel handelt.
4.2 Zu prüfen ist, ob die vom Beschwerdeführer absolvierten Weiter-
bildungen diese Voraussetzungen erfüllen.
4.2.1 Der Beschwerdeführer hat an der Universität Basel und der
University of Texas jeweils eine medizinische Postgraduierten- bzw.
Postdoktorandenausbildung absolviert. Diese universitären Lehrgänge
bauen auf einem bereits absolvierten Medizinstudium bzw. Doktorat
auf, weshalb sie inhaltlich die Weiterbildung bereits ausgebildeter
Fachpersonen betreffen. Auch enthalten sie einen erheblichen Praxis-
anteil. Die Lehrgänge wurden nach Massgabe detaillierter und
strukturierter Ausbildungsprogramme absolviert, welche vom Be-
schwerdeführer vorgelegt wurden. Für den Abschluss dieser Lehr-
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gänge wurden ihm von der Universität Basel und der University of
Texas entsprechende Zertifikate erteilt (vgl. jeweils Beilage 27 zur
Eingabe des Beschwerdeführers vom 2. März 2010 sowie Beilagen 5
und 10 der Beschwerdeschrift). Der Beschwerdeführer hat somit
Weiterbildungen im Sinne eines strukturierten und nach klaren Regeln
organisierten Lernens abgeschlossen und hierfür jeweils Be-
scheinigungen erhalten. Die Weiterbildungen wurden in
experimenteller Biologie und Medizin sowie Molekulargenetik ab-
solviert, weshalb man nicht von vornherein davon ausgehen kann,
ihnen fehle in fachlicher Hinsicht jeglicher Bezug zur Weiterbildung als
Spezialist für medizinisch-genetische Analytik. Die vom Beschwerde-
führer absolvierten Postdoktoranden- bzw. Postgraduiertenaus-
bildungen können deshalb durchaus gemäss Art. 6 Abs. 3 S. 1 GUMV
auf ihre Gleichwertigkeit mit einem in Art. 6 Abs. 1 GUMV angeführten
Titel überprüft werden.
4.2.2 Der Beschwerdeführer verfügt ferner über den Weiterbildungs-
titel "Facharzt FMH für innere Medizin" sowie über einen Titel als
Professor für innere Medizin. Bei dem von der FMH verliehenen
Facharzttitel handelt es sich um einen Weiterbildungstitel, der nach
den Vorgaben eines akkreditierten Weiterbildungsprogramms erteilt
wird (vgl. oben E. 4.1.2). Er erfüllt ohne Weiteres die genannten
Voraussetzungen an einen Titel im Sinne von Art. 6 Abs. 1 GUMV.
Indessen wurden sowohl der Facharzttitel als auch der Professorentitel
in innerer Medizin und somit auf einem völlig anderen Fachgebiet als
jenem der Molekulargenetik bzw. medizinisch-genetischen Analytik
erworben. Es erscheint somit noch vertretbar, dass die Vorinstanz
ohne weitere Begründung von der Prüfung der Gleichwertigkeit dieser
Diplome abgesehen hat.
4.2.3 Entgegen der Ansicht der Vorinstanz verfügt der Beschwerde-
führer somit keineswegs ausschliesslich über berufliche Erfahrung,
welche für sich betrachtet allein nicht ausreicht, um eine Gleich-
wertigkeitsprüfung vorzunehmen und gestützt darauf diese Praxis-
erfahrung als mit einem Weiterbildungstitel gleichwertig anzuerkennen.
Vielmehr kann er den Abschluss mehrerer Weiterbildungsgänge und
entsprechende Bescheinigungen vorweisen, anhand derer eine
Prüfung der Gleichwertigkeit im Sinne von Art. 6 Abs. 3 S. 1 GUMV
vorgenommen werden kann.
Seite 11
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4.3 Der Beschwerdeführer verfügt weiterhin unstreitig über umfang-
reiche Praxiserfahrungen als Leiter eines Labors für
molekulargenetische Analysen und kann sowohl Forschungs- als auch
Lehrtätigkeiten sowie wissenschaftlichen Publikationen in erheblichem
Umfang nachweisen. Er macht deshalb geltend, die Gleichwertigkeit
seiner Weiterbildung sei allein schon aufgrund seiner praktischen Er-
fahrung und seiner wissenschaftlichen Arbeit festzustellen.
4.3.1 Sowohl das Bundesverwaltungsgericht als auch das Eid-
genössische Versicherungsgericht (als Sozialversicherungsabteilung
des Bundesgerichts) haben sich mehrfach mit der Frage, unter
welchen Voraussetzungen eine Weiterbildung oder allenfalls berufliche
oder sonstige praktische Erfahrung als mit einer Weiterbildung des
FAMH gleichwertig anerkannt werden kann, auseinandergesetzt. Die
Rechtsprechung geht davon aus, dass praktische oder berufliche Er-
fahrung allein nicht genüge, um eine Gleichwertigkeitsprüfung vorzu-
nehmen und gestützt darauf diese Praxiserfahrung als mit einem
Weiterbildungstitel gleichwertig anzuerkennen (vgl. Urteil des EVG K
88/04 E. 3.2.3 f.). Eine nachgewiesene praktische Tätigkeit könne in-
dessen bei der Prüfung der Gleichwertigkeit nicht gänzlich ausser Acht
gelassen werden. Nach den Übergangsbestimmungen des
FAMH-Reglements (Ziff. 8.1 FAMH-Reglement) werde innerhalb be-
stimmter Grenzen eine praktische Tätigkeit als Weiterbildung an-
gerechnet. Ohne dass das Reglement eine abschliessende Über-
gangsordnung enthalte, könnten nach diesen Vorschriften unter be-
stimmten Voraussetzungen jeweils zwei Jahre praktischer Haupttätig-
keit als ein Jahr Weiterbildung angerechnet werden. Dies zeige, dass
nach dem System der Regelungen des FAMH in Bezug auf den Aus-
bildungsstand und die Fachkenntnisse eine Weiterbildungszeit durch
eine Zeit praktischer Tätigkeit kompensiert werden könne. In diesem
Rahmen sei somit Gleichwertigkeit anzunehmen (vgl. Urteil des EVG K
163/03 vom 27. März 2006 [teilweise publiziert, in: BGE 133 V 33],
E. 9.4; Urteil des Bundesgerichts C 672/2009 vom
25. November 2009, E. 3.1). Die Vorinstanz habe bei ihrem Entscheid
sämtliche eingereichten Diplome, Prüfungs- und Arbeitszeugnisse,
Referenzen, die berufliche Erfahrung, wissenschaftliche Aktivitäten
und Publikationen zu berücksichtigen. Dabei rechtfertige es sich, im
Sinne einer einheitlichen Praxis für den Nachweis der fachlichen Be-
fähigung von den Richtlinien des FAMH auszugehen (vgl. Urteil des
Bundesgerichts C 672/2009 vom 25. November 2009, E. 3.1).
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4.3.2 Anzumerken ist diesbezüglich, dass im vorliegenden Fall die
Anrechnung praktischer Tätigkeiten gestützt auf Ziff. 8.1 des
FAMH-Reglements nicht in Betracht käme, weil die Übergangsfrist
bereits abgelaufen ist. Die Anrechnung praktischer Tätigkeit ist nach
dieser Vorschrift nur möglich, wenn bis zum 31. Dezember 2001 ein
entsprechender Antrag eingereicht wurde (Ziff. 8.1 FAMH-Reglement).
Einen solchen Antrag hatte der Beschwerdeführer innerhalb der
Übergangsfrist gestellt und er wurde vom FAMH abgelehnt. Der FAMH
könnte wegen des Ablaufs der Übergangsfrist auch nicht erneut über
ein entsprechendes Gesuch des Beschwerdeführers befinden.
Deshalb kann die vom Beschwerdeführer ausserhalb einer
Weiterbildung erworbene fachliche und praktische Erfahrung nicht
unmittelbar aufgrund der übergangsrechtlichen Bestimmungen des
FAMH-Reglements Berücksichtigung finden.
4.3.3 Die Vorinstanz hat indessen gestützt auf die bundesgerichtliche
Rechtsprechung, die davon ausgeht, dass praktische Arbeitstätigkeit
bei der Prüfung der Gleichwertigkeit nicht gänzlich ausser Acht ge-
lassen werden könne, die Anforderungen des EDI erlassen. Diese
Verwaltungsverordnung konkretisiert den Beurteilungsspielraum der
Vorinstanz bei der Prüfung der Gleichwertigkeit von Titeln des FAMH
und anderen Weiterbildungstiteln und gewährleistet auf diese Weise
eine einheitliche und rechtsgleiche Verwaltungspraxis (vgl. E. 3.2). Die
aktuellste Fassung der Anforderungen des EDI datiert vom
13. März 2007 und gilt daher ausserhalb des zeitlichen Rahmens der
Übergangsvorschriften des FAMH-Reglements. Die Anforderungen des
EDI enthalten zudem keine Zeitbeschränkungen bzw. Übergangs-
fristen und knüpfen nicht an die Vorschriften des FAMH-Reglements,
sondern an jene der KLV, welche die Prüfung der Gleichwertigkeit be-
treffen, an. Sie sind auf den vorliegenden Fall zumindest entsprechend
anwendbar (E. 3.2). Nach den Anforderungen des EDI ist praktische
Arbeitstätigkeit selbst dann noch zu berücksichtigen, wenn ein Ge-
suchsteller eine schweizerische oder ausländische Weiterbildung nicht
abgeschlossen hat, ihre formellen Anforderungen aber zu 75% erfüllt
(Ziff. 2.1 und 2.3 der Anforderungen des EDI). Hat ein Gesuchsteller
eine ausländische Weiterbildung, die nicht als gleichwertig zu be-
trachten ist, vollständig absolviert, so kann eine fehlende Weiter-
bildung in zeitlicher und inhaltlicher Hinsicht im Vergleich zu den An-
forderungen gemäss FAMH-Reglement durch praktische Arbeitstätig-
keit von doppelt so langer Dauer ersetzt werden (Ziff. 2.2 der An-
forderungen des EDI). Somit besteht eine genügende rechtliche
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B-6791/2009
Grundlage, um Praxiserfahrung des Beschwerdeführers zu berück-
sichtigen, falls die von ihm absolvierten Weiterbildungen im Vergleich
zu den Weiterbildungen des FAMH Defizite aufweisen.
4.3.4 Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang allerdings,
dass der Beschwerdeführer während der Übergangsfrist die An-
rechnung seiner Berufspraxis beim FAMH beantragt hat und dieser
Antrag am 6. März 2002 vom FAMH abgelehnt wurde. Die Fest-
stellungen des FAMH, der diesbezüglich über weitreichende Fach-
kenntnisse verfügt, sind bei der Entscheidung darüber, ob und in
welchem Umfang die Praxiserfahrung des Beschwerdeführers aus-
reicht, allfällige Defizite der von ihm absolvierten Weiterbildungen zu
kompensieren, angemessen zu würdigen (vgl. nachfolgend E. 4.6).
Vorliegend kann die Frage, in welchem Umfang praktische Erfahrung
des Beschwerdeführers im Hinblick auf eine Anerkennung seiner
Weiterbildung zu berücksichtigen ist, aber letztlich offen gelassen
werden. Sie stellt sich im Zusammenhang der Prüfung der Gleich-
wertigkeit einer Weiterbildung gemäss Art. 6 Abs. 3 S. 1 GUMV. Eine
solche Gleichwertigkeitsprüfung hat die Vorinstanz jedoch nicht vor-
genommen. Auch das Bundesverwaltungsgericht sieht vorliegend von
einer solchen Prüfung ab, weil es damit in unzulässiger Weise in den
Beurteilungsspielraum der Vorinstanz eingreifen würde (vgl. nach-
folgend E. 5.3.3 und 6). Die Frage, ob und in welchem Umfang
Praxiserfahrung des Beschwerdeführers zu berücksichtigen ist, stellt
sich somit erst im Rahmen einer allfälligen erneuten Sachent-
scheidung durch die Vorinstanz.
4.4 Die Vorinstanz führt in der angefochtenen Verfügung an, die vom
Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen zeigten "keine im In- oder
Ausland abgeschlossene Weiterbildung in labormedizinischer Analytik
auf". Diese Feststellung lässt darauf schliessen, dass die Vorinstanz
möglicherweise der Ansicht ist, die vom Beschwerdeführer ab-
solvierten Weiterbildungen könnten allein schon deshalb keiner
Gleichwertigkeitsprüfung unterzogen werden, weil sie in fachlicher
Hinsicht keinen Bezug zum Titel als Spezialist für
medizinisch-genetische Analytik hätten. Indessen wäre diese Frage
gerade im Rahmen einer Gleichwertigkeitsprüfung zu klären gewesen.
Dass die Weiterbildungen des Beschwerdeführers keine inhaltlichen
Bezüge zur Weiterbildung als Spezialist für medizinisch-genetische
Analytik aufweisen, ist allenfalls hinsichtlich seiner Titel auf dem Ge-
biet der inneren Medizin, keineswegs aber im Hinblick auf die in
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B-6791/2009
experimenteller Medizin und Biologie sowie molekularer Genetik ab-
geschlossenen Weiterbildungsgänge evident (E. 4.2.1 f.). Es ist Auf-
gabe der Vorinstanz zu untersuchen, ob die vom Beschwerdeführer
absolvierten Weiterbildungen – insbesondere jene in experimenteller
Medizin und Biologie sowie molekularer Genetik – in fachlicher Hin-
sicht Ähnlichkeiten mit einer Weiterbildung als Spezialist für
medizinisch-genetische Analytik FAMH haben. Entsprechende Aus-
führungen, welche die Annahme der Vorinstanz stützen könnten, sind
in der angefochtenen Verfügung jedoch nicht enthalten.
4.5 Die Vorinstanz bringt in ihrer Vernehmlassung vom
23. Dezember 2009 vor, die Anerkennung von Titeln des FAMH sei auf
die Anerkennung ausländischer Titel ausgerichtet. Dafür, dass aus-
schliesslich ausländische Titel gemäss Art. 6 Abs. 3 GUMV anerkannt
werden können, lässt sich jedoch im Wortlaut der Norm keine Stütze
finden. Die Vorschrift sieht die Anerkennung "gleichwertiger Titel" vor
und unterscheidet nicht zwischen inländischen und ausländischen
Weiterbildungstiteln. Auch sprechen weder gesetzessystematische
noch teleologische Gründe für eine solche Einschränkung.
4.6 Weiterhin bringt die Vorinstanz vor, der Beschwerdeführer habe
beim FAMH ein Gesuch um Verleihung des Titels als Spezialist für
medizinisch-genetische Analytik gestellt und sich auf übergangsrecht-
liche Bestimmungen (vgl. oben E. 2.2) berufen, die es einem
Kandidaten erlauben, aufgrund nachgewiesener praktischer Erfahrung
von bestimmten Erfordernissen der Weiterbildung dispensiert zu
werden. Der Antrag sei am 6. März 2002 abgelehnt worden und der
Beschwerdeführer habe hiergegen keine Rechtsmittel eingelegt. Er
könne nicht nachweisen, seit diesem Zeitpunkt Weiterbildungen ab-
solviert zu haben, die für eine Gleichwertigkeitsprüfung relevant sein
könnten.
4.6.1 Die von ihr vorgebrachten Umstände hindern die Vorinstanz
keineswegs, über die Gleichwertigkeit der Weiterbildungen zu ent-
scheiden, die der Beschwerdeführer vor diesem Zeitpunkt absolviert
hat. Insbesondere hat der FAMH nicht bereits ganz oder teilweise mit
Rechtskraft über den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens
entschieden. Wie bereits dargelegt, handelt es sich beim FAMH um
eine rein private Organisation, der keine hoheitlichen Befugnisse, ins-
besondere keine Rechtssetzungskompetenzen (vgl. E. 4.1 und 4.1.2)
übertragen wurden. Der FAMH stützte sich auf sein eigenes Weiter-
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bildungsreglement, welches nach dem Gesagten nicht als öffentliches
Recht des Bundes anzusehen ist (vgl. E. 4.1.2). Es erscheint schon
aus diesem Grund zweifelhaft, ob die Ablehnung des Gesuchs des
Beschwerdeführers vom 6. März 2002 eine der Rechtskraft fähige
Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG darstellt (vgl. zum Verfügungs-
begriff FELIX UHLMANN, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxis-
kommentar VwVG, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 5 N 22 ff., 68 ff., und
zur Rechtskraft einer Verfügung ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf
2006, Rz. 990 ff.). Jedenfalls ist aber der Streitgegenstand des vor-
liegenden Verfahrens nicht mit dem Gegenstand des Gesuchs
identisch, über welches der FAMH seinerzeit entschieden hat.
Während es vorliegend um die Anerkennung einer Weiterbildung geht,
hatte der FAMH im Jahr 2002 darüber entschieden, ob der Be-
schwerdeführer aufgrund nachgewiesener praktischer Erfahrung von
bestimmten Erfordernissen eines Weiterbildungsgangs ausnahms-
weise befreit werden und ihm unter Anrechnung dieser Praxis-
erfahrung der FAMH-Titel verliehen werden kann. Der FAMH musste
sich dabei nicht mit der Frage auseinandersetzen, ob eine vom Be-
schwerdeführer absolvierte Weiterbildung mit einer Weiterbildung des
FAMH gleichwertig ist und ob diesbezüglich Berufspraxis zu berück-
sichtigen ist. Die Vorinstanz kann somit durchaus mit entsprechender
Begründung von den Erwägungen des Entscheids des FAMH ab-
weichen.
4.6.2 Sofern der FAMH im Rahmen seines Entscheids aber bereits
Feststellungen getroffen hat, welche für die Entscheidung des vor-
liegenden Rechtsstreits möglicherweise relevant sind, kann und muss
die Vorinstanz allerdings die Einschätzung des FAMH als Beweismittel
– etwa im Sinne einer privaten Expertise – heranziehen und im
Rahmen der Gleichwertigkeitsprüfung entsprechend würdigen. Dies ist
indessen weder in der angefochtenen Verfügung noch während des
Rechtsmittelverfahrens erfolgt. Die Vorinstanz erwähnt zwar die Ab-
lehnung des Antrags des Beschwerdeführers durch den FAMH, setzt
sich jedoch ansonsten nicht mit den Erwägungen des FAMH aus-
einander. Weder hat sie dargelegt, was die Gründe für die Ablehnung
des Gesuchs durch den FAMH waren, noch hat sie rechtsgenüglich
begründet, weshalb sie der Einschätzung des FAMH folgt.
4.6.3 Im Ergebnis kann somit der Umstand, dass der FAMH im Jahr
2002 ein Gesuch des Beschwerdeführers um Verleihung des Titels als
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B-6791/2009
Spezialist für medizinisch-genetische Analytik abgelehnt hat, die
Prüfung der Gleichwertigkeit der Weiterbildungstitel des Beschwerde-
führers nicht ersetzen. Aus dem Entscheid des FAMH können sich
allenfalls Anhaltspunkte darüber ergeben, ob die Berufspraxis des
Beschwerdeführers im Hinblick auf das Curriculum des Weiter-
bildungsgangs des FAMH für Spezialisten für medizinisch-genetische
Analytik relevant ist. Diesbezügliche Ausführungen fehlen jedoch im
angefochtenen Entscheid.
5.
Insgesamt lässt sich somit festhalten, dass der Beschwerdeführer
mehrere Weiterbildungen abgeschlossen und hierfür entsprechende
Zertifikate erhalten hat. Zudem kann er unbestritten in erheblichem
Umfang relevante Praxiserfahrung, Publikationen sowie Lehr- und
Forschungstätigkeiten nachweisen. Zumindest die Gleichwertigkeit der
für den Abschluss der Postgraduierten- und Postdoktorandenaus-
bildungen erworbenen Diplome in experimenteller Biologie und in
Molekulargenetik erscheint in fachlicher Hinsicht nicht völlig fern-
liegend. Allfällige Defizite einer ganz oder teilweise abgeschlossenen
Weiterbildung können zudem bis zu einem gewissen Grad durch den
Nachweis praktischer Erfahrung ausgeglichen werden. Deshalb be-
stand für die Vorinstanz ein genügender Anlass zu prüfen, ob diese
Abschlüsse mit einem der in Art. 6 Abs. 1 GUMV genannten Weiter-
bildungstitel gleichwertig sind.
5.1 Hierzu hätte sie die Weiterbildungsordnungen der vom Be-
schwerdeführer absolvierten Weiterbildungsgänge mit der Weiter-
bildungsordnung der FAMH vergleichen und im Rahmen einer
Gesamtwürdigung prüfen müssen, ob die vom Beschwerdeführer ab-
geschlossenen Weiterbildungen – gegebenenfalls unter Berück-
sichtigung seiner Praxiserfahrung – insgesamt im Hinblick auf die
Dauer, den Inhalt und die Struktur mit der Weiterbildung als Spezialist
für medizinisch-genetische Analytik vergleichbar sind.
5.2 Indessen hat sich die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung
auf die Feststellung beschränkt, der Beschwerdeführer verfüge über
keinen formellen Weiterbildungstitel. Mit der Frage, ob die vom Be-
schwerdeführer abgeschlossenen Weiterbildungen und postgraduellen
universitären Lehrgänge mit der Weiterbildung zum Spezialisten für
medizinisch-genetische Analytik FAMH gleichwertig sind, hat sie sich
jedoch überhaupt nicht auseinandergesetzt. Sie hat somit von ihrem
Seite 17
B-6791/2009
Beurteilungsspielraum noch nicht einmal ansatzweise Gebrauch ge-
macht.
5.3 Darin könnte zugleich eine Verletzung des rechtlichen Gehörs des
Beschwerdeführers zu erblicken sein.
5.3.1 Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
und Art. 29 VwVG haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör.
Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits
stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass
eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen
eingreift (vgl. BGE 127 I 54 E. 2b, BGE 126 I 15 E. 2a/aa, BGE 122 I
53 E. 4a, je mit weiteren Hinweisen). Der Umfang des rechtlichen Ge-
hörs bestimmt sich bei Verfahren in Bundesverwaltungssachen, die
durch Verfügung oder auf Beschwerde hin zu erledigen sind, nach den
Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (vgl. BGE 117 Ib
481 E. 5a.aa, mit Hinweisen, und BGE 106 Ia 4 E. 2b.aa; BERNHARD
WALDMANN/JÖRG BICKEL, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxis-
kommentar VwVG, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 29 N 50). Art. 29
VwVG bildet die Grundnorm der Gehörsrechte, die in weiteren Vor-
schriften konkretisiert werden. Inhalt und Umfang des rechtlichen Ge-
hörs ergeben sich daher regelmässig erst aus den Bestimmungen zu
den einzelnen Teilgehalten wie jene zur Prüfung der Parteivorbringen
(Art. 32 VwVG) und zur Begründung der Verfügung (Art. 35 VwVG; vgl.
WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 29 N 2). Unter der Marginalie "Prüfung der
Parteivorbringen" bestimmt Art. 32 Abs. 1 VwVG, dass die Behörde
alle erheblichen und rechtzeitigen Vorbringen der Parteien würdigt,
bevor sie verfügt (sog. Pflicht zur Berücksichtigung). Als Korrelat zur
behördlichen Berücksichtigungspflicht beinhaltet Art. 32 VwVG für die
Betroffenen einen Anspruch auf Berücksichtigung ihrer Vorbringen
(sog. Recht auf Berücksichtigung; vgl. WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 32
N 1 ff. mit Hinweis auf BGE 99 V 188; vgl. dazu auch ALFRED
KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, N 325). Unter die behördliche Be-
rücksichtigungspflicht fallen zum einen die sog. Sachbehauptungen
und eingereichten Beweismittel, zum anderen die rechtlichen Partei-
vorbringen wie Rechtsbegehren, Einwendungen und Einreden (vgl.
WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 32 N 7). Der Anspruch auf Berück-
sichtigung gebietet, dass die Behörde die Vorbringen der Betroffenen
auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Ent-
Seite 18
B-6791/2009
scheidfindung berücksichtigt (vgl. WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 32 N
18, mit Hinweis auf BGE 129 I 232 E. 3.2; BGE 112 Ia 107 E. 2b). Ob
die Behörde ihrer Berücksichtigungspflicht im Einzelfall tatsächlich
nachgekommen ist, d.h. sämtliche relevanten Vorbringen sorgfältig und
ernsthaft geprüft hat, lässt sich in der Praxis kaum feststellen. Als
Surrogat des Berücksichtigungsanspruchs fungiert deshalb der An-
spruch auf hinreichende Verfügungsbegründung gemäss Art. 35
VwVG. Ob nämlich im konkreten Fall das Vorgehen der Behörde den
Anforderungen von Art. 32 VwVG genügt, lässt sich regelmässig nur
anhand der Verfügungsbegründung beurteilen (vgl. WALDMANN/BICKEL,
a.a.O., Art. 32 N 21, mit Hinweis auf BGE 117 Ib 481 E. 6b/bb; PATRICK
SUTTER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG, Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008,
Art. 32 N 2). Die Begründung muss so abgefasst sein, dass der Be-
troffene sie gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur
möglich, wenn sowohl er als auch die Rechtsmittelinstanz sich über
die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinn
müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von
denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihre Verfügung
stützt (vgl. WALDMANN/BICKEL, a.a.O., N 21, mit Hinweis auf BGE 129 I
232 E. 3.2, BGE 126 I 97 E. 2b, BGE 112 Ia 107 E. 2b; LORENZ
KNEUBÜHLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], a.a.O., Art. 35 N 6 ff.).
5.3.2 Der Beschwerdeführer nimmt in seinem Gesuch vom
19. Juni 2007 (Beilage 1 der Vorakten) ausdrücklich Bezug auf die von
ihm erfolgreich absolvierten Lehrgänge und auf seine Praxiserfahrung.
Dennoch hat sich die Vorinstanz mit der Frage, ob diese Weiter-
bildungen – allenfalls unter ergänzender Berücksichtigung seiner
praktischen Erfahrung – insgesamt mit einer Weiterbildung als
Spezialist für medizinisch-genetische Analytik gleichwertig sind,
inhaltlich nicht auseinandergesetzt, obwohl sie hierzu in Anbetracht
der Sach- und Rechtslage verpflichtet war (vgl. oben E. 5 ff.). Eine
Stellungnahme des FAMH hat sie diesbezüglich nicht eingeholt und ihr
offenbar vorliegende Erwägungen des FAMH, welche für eine allfällige
Berücksichtigung der Praxiserfahrung des Beschwerdeführers mög-
licherweise relevant sein könnten, nicht gewürdigt (vgl. oben E. 4.6.2).
Weder für den Beschwerdeführer noch für das Bundesverwaltungs-
gericht ist deshalb nachvollziehbar, aus welchen Gründen die Vor-
instanz davon ausgeht, seine Diplome seien nicht als vollwertige
Weiterbildungstitel zu betrachten und die von ihm absolvierten
Weiterbildungsgänge seien von vornherein nicht als einer Weiter-
Seite 19
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bildung des FAMH gleichwertig anzusehen. Die angefochtene Ver-
fügung wird damit weder der Prüfungs- bzw. Berücksichtigungspflicht
(Art. 32 VwVG) noch der Begründungspflicht (Art. 35 VwVG) gerecht.
Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs ist somit gegeben.
5.3.3 Ausnahmsweise kann eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
unter bestimmten engen Voraussetzungen im Rechtsmittelverfahren
geheilt werden, wenn die unterlassene Verfahrenshandlung im
Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird und das rechtliche Gehör vom
Betroffenen nachträglich voll wahrgenommen werden kann (vgl.
WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 29 N 108 ff., mit Hinweisen). Eine Ver-
letzung des rechtlichen Gehörs kann nur geheilt werden, wenn der
Rechtsmittelbehörde dieselbe Kognition zukommt wie der Vorinstanz.
Des Weiteren darf die Verletzung nicht zu schwer wiegen, um geheilt
werden zu können. Ausserdem ist zu berücksichtigen, dass die von
der Verletzung betroffene Partei durch eine Heilung im Rechtsmittel -
verfahren eines Instanzenzugs verlustig geht. Bedarf die Sache einer
schnellen Erledigung, beispielsweise zur Verhinderung eines
wachsenden Schadens, können die Anhörungsrechte im Rechts-
mittelverfahren nachträglich gewährt werden. Besteht diese Gefahr
jedoch nicht, so ist die Rechtssache in der Regel mit verbindlichen
Weisungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Von einer Rückweisung
der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs im Sinne einer
Heilung des Mangels ist allerdings selbst bei einer schwerwiegenden
Verletzung des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit
die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu un-
nötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem gleichgestellten
Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung
der Sache nicht zu vereinbaren wären. Ein formalistischer Leerlauf
liegt insbesondere dann vor, wenn die Vorinstanz mit grösster Wahr-
scheinlichkeit nach erneuter Wahrung der Gehörsrechte wieder gleich
entscheiden würde (vgl. zu alldem die Urteile des Bundesver-
waltungsgerichts B-7107/2009 vom 15. Februar 2010, E. 4.2.1 und
B-2705/2010 vom 28. September 2010, E. 3.4 f.; jeweils mit Hin-
weisen).
Die Vorinstanz hat sich mit dem Begehren des Beschwerdeführers in
materieller Hinsicht überhaupt nicht auseinandergesetzt, was als
schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs einzustufen ist.
Hinzu kommt, dass die Vorinstanz über einen Beurteilungsspielraum
verfügt, in welchen einzugreifen nicht Sache des Bundesverwaltungs-
Seite 20
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gerichts ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat den Beurteilungsspiel -
raum der Vorinstanz zu respektieren und kann seine Erwägungen
daher insoweit nicht an die Stelle der fehlenden Begründung der Vor-
instanz setzen (vgl. nachfolgend E. 6). Da der Vorinstanz somit die
Gelegenheit zu geben ist, von ihrem Beurteilungsspielraum Gebrauch
zu machen, würde eine Rückweisung der Streitsache nicht zu einem
formalistischen Leerlauf führen. Die Vorinstanz hat ihren Entscheid
auch im Rechtsmittelverfahren nicht nachvollziehbar begründet. Die
versäumte Verfahrenshandlung wurde daher nicht nachgeholt und
kann auch durch den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts nicht
ersetzt werden. Eine Heilung der Verletzung des rechtlichen Gehörs
kommt folglich nicht in Betracht.
6.
Die angefochtene Verfügung erweist sich somit als rechtsfehlerhaft
und ist aufzuheben. Fraglich ist aber, ob insofern kassatorisch oder
reformatorisch zu entscheiden ist. Hebt das Bundesverwaltungsgericht
eine rechtsfehlerhafte Verfügung auf, entscheidet es in der Sache
selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen
an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Als reformatorisches
Rechtsmittel gestattet die Beschwerde der Rechtsmittelinstanz, über
die Kassation hinaus in der Sache selbst abschliessend zu ent-
scheiden, also das streitige Rechtsverhältnis zu regeln. Damit wird
prozessökonomisch das Verfahren abgekürzt, indem sich nicht noch-
mals die Vorinstanz und allenfalls erneut die Rechtsmittelinstanz mit
der Sache befassen müssen. Wenn es um Fragen geht, die besondere
Sachkenntnis erfordern oder wenn weitere Tatsachen festzustellen
sind, ist es jedoch in der Regel nicht Sache des Bundesverwaltungs-
gerichts, als erste Instanz in einem Fachbereich zu entscheiden, in
dem ein erheblicher Beurteilungsspielraum der fachkundigeren Vor-
instanz zu respektieren ist (vgl. BGE 131 V 407 E. 2.1.1; PHILIPPE
WEISSENBERGER in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.], Zürich 2009, Art. 61 N 15 ff. sowie FRITZ GYGI, Bundesver-
waltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 232 f, mit weiteren Hin-
weisen). Diese Konstellation ist im vorliegenden Fall gegeben, da die
Vorinstanz bei der Prüfung der Gleichwertigkeit der Weiterbildungstitel
einen Beurteilungsspielraum hat (vgl. oben E. 3.2). Es ist in erster
Linie Sache der Vorinstanz abzuwägen, ob der Inhalt der vom Be-
schwerdeführer absolvierten Weiterbildungen mit der Weiterbildung als
Spezialist für medizinisch-genetische Analytik FAMH vergleichbar ist
und ob seine Berufserfahrung berücksichtigt werden kann, um all-
Seite 21
B-6791/2009
fällige Lücken seiner Weiterbildung zu schliessen. Hinzu kommt, dass,
wie ausgeführt, die Vorinstanz ihrer Begründungspflicht nur un-
genügend nachgekommen ist (vgl. oben E. 5.3.2). Da sich das
Bundesverwaltungsgericht bei einer allfälligen Würdigung demnach
nicht auf eine umfassende Begründung bzw. Evaluation des Gesuchs
durch die Vorinstanz stützen könnte, kann ein Sachentscheid schon
aufgrund mangelnder Entscheidgrundlagen nicht gefällt werden. Die
Vorinstanz hat weder in der angefochtenen Verfügung noch in ihrer
Vernehmlassung vom 23. Dezember 2009 Ausführungen gemacht,
welche dem Bundesverwaltungsgericht als Grundlage für eine
reformatorische Entscheidung dienen könnten. Somit erscheint es
auch unter Berücksichtigung verfahrensökonomischer Gesichtspunkte
gerechtfertigt, kassatorisch zu entscheiden, damit die Vorinstanz die
Möglichkeit hat, umfassend von ihrem Beurteilungsspielraum Ge-
brauch zu machen.
7.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Beschwerde
kassatorisch gutzuheissen und die Streitsache an die Vorinstanz als
zuständige Fach- und Verfügungsinstanz zurückzuweisen ist, damit
diese die Sache gestützt auf das massgebende Recht unter dem zu-
treffenden rechtlichen Blickwinkel überprüfe und alsdann erneut über
das Gesuch des Beschwerdeführers entscheide (Art. 61 Abs. 1
VwVG). Damit ist indessen nichts über die materiellen Erfolgsaus-
sichten des zu beurteilenden Gesuchs gesagt. Wie bereits dargelegt
(vgl. E. 4.3.4), kann vorliegend auch dahinstehen, in welchem Umfang
die praktische und fachliche Erfahrung des Beschwerdeführers, die er
ausserhalb seiner Weiterbildung erworben hat, bei der Anerkennung
seiner Weiterbildungen berücksichtigt werden kann. Diese Fragen sind
von der Vorinstanz in einer neu zu erlassenden Verfügung im Rahmen
der Gleichwertigkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 S. 1 GUMV zu be-
urteilen.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt der Beschwerdeführer als
obsiegende Partei. Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der
unterliegenden Partei zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Ver-
fahrenskosten werden Vorinstanzen auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Somit sind keine Verfahrenskosten zu erheben. Der vom Beschwerde-
führer geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– ist ihm zurückzu-
erstatten.
Seite 22
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9.
Obsiegende Parteien haben Anspruch auf eine Parteientschädigung
für die ihnen erwachsenen notwendigen Kosten (Art. 7 Abs. 1 des
Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Die
Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige
weitere notwendige Auslagen der Partei (Art. 8 VGKE). Der Be-
schwerdeführer ist im vorliegenden Verfahren anwaltlich vertreten. Ihm
ist daher eine Parteientschädigung für die ihm entstandenen not-
wendigen Kosten zuzusprechen. Da der Rechtsvertreter keine
Kostennote eingereicht hat, ist die Parteientschädigung aufgrund der
Akten festzusetzen (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 VGKE). Eine Parteient-
schädigung in der Höhe von Fr. 5'000.– (inkl. MWST und Auslagen)
erscheint als angemessen.
Seite 23
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Verfügung
vom 29. September 2009 wird aufgehoben. Die Streitsache wird zur
Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz
zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Dem Beschwerdeführer
wird der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– nach Eintritt der
Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
3.
Dem Beschwerdeführer wird eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.–
(inkl. MWST) zu Lasten der Vorinstanz zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungs-
formular);
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde).
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Stephan Breitenmoser Michael Barnikol
Seite 24
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tage nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die
Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 11. November 2010
Seite 25