B-7150/2007 - Abteilung II - Privatversicherung - Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittl...

Abtei lung II
B-7150/2007/heh/lua
{T 0/2}
U r t e i l v o m 8 . M a i 2 0 0 8
Richter Hans-Jacob Heitz (Vorsitz),
Richter Stephan Breitenmoser,
Richter Francesco Brentani,
Gerichtsschreiber Kaspar Luginbühl.
U._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Privatversicherungen BPV,
Vorinstanz.
Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittler.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
B-7150/2007
Sachverhalt:
A.
U._______ (Beschwerdeführer) meldete sich am 23. November 2006
beim Internetportal der Vermittleraufsicht des Bundesamtes für
Privatversicherungen (BPV, Vorinstanz) als ungebundener Versiche-
rungsvermittler an und reichte die dazu notwendigen Unterlagen im
März 2007 ein. Insbesondere hielt der Beschwerdeführer fest, er sei
eidg. dipl. Pensionsversicherungsexperte. Er habe eine über elfjährige
Erfahrung in der Beratung von Vorsorgeeinrichtungen und vermittle in
diesem Zusammenhang u.a. auch Versicherungslösungen. Somit erfül-
le er das Kriterium für die berufliche Qualifikation nach neuem Recht.
Die Vorinstanz erhob für die Anmeldung eine Bearbeitungsgebühr in
der Höhe von Fr. 300.–.
Das Begehren um Registrierung als ungebundener Versicherungsver-
mittler wies die Vorinstanz mit Verfügung vom 20. September 2007 ab.
Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass die Ausbildung
als eidg. dipl. Pensionskassenexperte nicht gleichwertig im Sinn von
Art. 184 der Verordnung vom 9. November 2005 über die Beaufsichti-
gung von privaten Versicherungsunternehmen (AVO, SR 961.011) mit
dem Abschluss als Versicherungsvermittler VBV sei. Der Beschwerde-
führer könne jedoch weiterhin als gebundener Versicherungsvermittler
tätig sein. Die Verfahrenskosten von Fr. 500.– erlegte sie dem Be-
schwerdeführer auf.
B.
Hiergegen erhob der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 19. Oktober
2007 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Er beantragte,
die Verfügung sei aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, ihn in
das Register für Versicherungsvermittler einzutragen; zudem sei von
den ihm auferlegten Kosten in der Höhe von Fr. 500.– abzusehen. Zur
Begründung brachte er vor, dass der Bundesrat in Art. 90 des Bundes-
gesetzes vom 17. Dezember 2004 betreffend die Aufsicht über Versi-
cherungsunternehmen (VAG, SR 961.01) ermächtigt werde, eine
Übergangsfrist für die berufliche und fachliche Qualifikation gemäss
Art. 44 VAG festzulegen. In Art. 184 AVO würden die fachlichen Vor-
aussetzungen geregelt. Art. 6 Abs. 1 der Verordnung des BPV vom
9. November 2005 über die Beaufsichtigung von privaten Versiche-
rungsunternehmen (AVO-BPV, SR 961.011.1) halte überdies fest, dass
Versicherungsvermittler im Sinn von Art. 184 AVO als qualifiziert gäl-
Seite 2
B-7150/2007
ten, wenn sie am 1. Januar 2006 mindestens fünf Jahre (hauptberuf-
lich) bzw. acht Jahre (nebenberuflich) als Versicherungsvermittler tätig
gewesen seien. Ansonsten statuiere Art. 6 AVO-BPV keine weiteren
Voraussetzungen. Da die Registrierung als ungebundener Versiche-
rungsvermittler Voraussetzung für die Ausübung seines Berufs sei,
stelle die enge Auslegung von Art. 44 VAG bzw. Art. 184 AVO durch
die Vorinstanz einen unzulässigen Eingriff in seine Wirtschaftsfreiheit
dar. Schliesslich gehe es nicht an, dass die Vorinstanz vorerst
Fr. 300.– Bearbeitungsgebühren für die Registrierung verlange und
ihm danach nochmals Fr. 500.– für die abweisende Verfügung auferle-
ge. Von der Erhebung der Gebühr für die Verfügung sei abzusehen.
C.
In ihrer Vernehmlassung vom 14. Januar 2008 beantragte die Vorins-
tanz die Abweisung der Beschwerde. Sie machte geltend, die neue
Versicherungsgesetzgebung, welche die Registrierungspflicht für un-
gebundene Versicherungsvermittler einführte, sei auf den 1. Januar
2006 in Kraft getreten. Gemäss Art. 216 Abs. 13 AVO hätten sich die
Versicherungsvermittler in den ersten sechs Monaten des Jahres 2006
für die Registrierung anmelden und innerhalb desselben Zeitraumes
die Berufserfahrung gemäss Art. 184 AVO geltend machen müssen.
Es könne daher nicht Sinn dieser Übergangsnorm sein, dass Vermitt-
ler theoretisch noch Jahre später Berufserfahrung geltend machen
können, um die Fachprüfung zu umgehen. Anmeldungen wie jene des
Beschwerdeführers vom 23. November 2006 würden daher nicht unter
die Übergangsbestimmungen fallen, weshalb dieser die Fachprüfung
nachholen müsse. Hinzu komme, dass sich die Berufserfahrung des
Beschwerdeführers auf ein eng begrenztes Feld der Versicherungs-
wirtschaft beschränke. Da die Versicherungsaufsichtsgesetzgebung je-
doch keine spezialisierten Eintragungen kenne, könnte der Beschwer-
deführer im Fall einer Registrierung in allen Bereichen des Versiche-
rungswesens vermitteln. Der Beschwerdeführer sei lediglich in einem
eng begrenzten Gebiet tätig, weshalb sich seine Registrierung unter
Aspekten der Berufserfahrung nicht rechtfertigen lasse. Auch in seiner
Funktion als eidg. dipl. Pensionskassenexperte sei er nicht umfassend
für die Vermittlung im gesamten Versicherungswesen ausgebildet, son-
dern lediglich in einem Spezialgebiet. Es rechtfertige sich für den Be-
schwerdeführer daher, die spezifische Fachprüfung nach dem Regle-
ment der Vorinstanz nachzuholen. Insgesamt sei festzuhalten, dass
auch ein Pensionskassenexperte als Versicherungsvermittler gemäss
Art. 40 VAG zu qualifizieren sei, da er gegenüber Vorsorgeeinrichtun-
Seite 3
B-7150/2007
gen Versicherungsverträge vermittle. Auch wenn das Schutzbedürfnis
von Vorsorgeeinrichtungen weniger gross sei als jenes von Konsumen-
ten, seien nach der Praxis der Vorinstanz auch jene Vermittler zu
registrieren, deren Klienten Vorsorgeeinrichtungen seien. Bezüglich
Auferlegung von Verfahrenskosten könne festgehalten werden, dass
sich die Eintragungsgebühr von Fr. 300.– auf Art. 213 Abs. 1 AVO und
die Verfahrenskosten für die Verfügung auf Art. 212 AVO stützten, wes-
halb beide gerechtfertigt seien.
D.
In seiner Replik vom 14. März 2008 bestritt der Beschwerdeführer,
dass die Geltendmachung seiner Berufserfahrung binnen sechs Mona-
ten nach Inkrafttreten der neuen Versicherungsaufsichtsgesetzgebung
hätte erfolgen müssen. Weder Art. 216 Abs. 13 AVO noch Art. 6 Abs. 1
AVO-BPV statuierten eine solche Frist. Es komme hinzu, dass die Vor-
instanz das Verhältnismässigkeitsprinzip verletze, wenn sie die Ausbil-
dung zum eidg. dipl. Pensionskassenexperten als ungenügend erach-
te, weil sie angeblich nicht alle Gebiete des Versicherungswesens ab-
decke. Für seine berufliche Tätigkeit, die ausschliesslich im Zusam-
menhang mit Vorsorgeeinrichtungen bestehe, sei er absolut genügend
ausgebildet. Diesbezüglich behaupte auch die Vorinstanz nichts ande-
res. Bezüglich Kostenauflage brachte er abermals vor, für eine einzige
abweisende Verfügung dürften nicht zweimal Gebühren verlangt wer-
den.
E.
Mit Stellungnahme vom 17. April 2008 hielt die Vorinstanz an ihrem
Antrag fest und verwies im Übrigen auf ihre Ausführungen in der Ver-
nehmlassung, ohne materiell Neues vorzubringen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Der Entscheid der Vorinstanz vom 20. September 2007 stellt eine Ver-
fügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes vom 20.
Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021)
dar.
Der Beschwerdeführer ist Adressat der angefochtenen Verfügung und
durch diese berührt. Er hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf-
hebung oder Änderung und ist zur Beschwerdeführung legitimiert
(Art. 48 Bst. a VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und
Seite 4
B-7150/2007
52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss gezahlt
(Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen
liegen vor (Art. 46 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist demnach einzutreten.
2.
Die Legaldefinition des Versicherungsvermittlers findet sich in Art. 40
des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2004 betreffend die Aufsicht
über Versicherungsunternehmen (VAG, SR 961.01), wonach all jene
Personen Versicherungsvermittler sind, die im Interesse von Versiche-
rungsunternehmen oder anderen Personen Versicherungsverträge an-
bieten oder abschliessen. Grundsätzlich bezieht sich die Aufsicht nach
VAG jedoch nur auf jene Vermittler, die dieser Aufsicht unterliegende
Direktversicherungs- und Rückversicherungsgeschäfte vermitteln. Dies
gilt auch für die Fälle, in denen andere Gesetze die Durchführung be-
stimmter Versicherungszweige dem VAG unterstellen, so bspw. die
Krankenzusatzversicherungen (Botschaft des Bundesrates zu einem
Gesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen [Versi-
cherungsaufsichtsgesetz, VAG] und zur Änderung des Bundesgeset-
zes über den Versicherungsvertrag, BBl 2003 3789, 3809). Die auf-
sichtsrechtliche Definition des Versicherungsvermittlers greift somit
sehr weit (ROLF H. WEBER/PATRICK UMBACH, Versicherungsaufsichtsrecht,
Bern 2006, § 10 N. 5). Registrieren lassen müssen sich gemäss
Art. 43 Abs. 1 VAG jene Versicherungsvermittler, die weder rechtlich
noch wirtschaftlich noch auf andere Weise an ein Versicherungsunter-
nehmen gebunden sind. Von der Aufsicht nach VAG und somit auch
von der Registrierungspflicht sind jene Vermittler befreit, die gemäss
Art. 2 Abs. 2 Bst. c VAG in einem Abhängigkeitsverhältnis zu einem
Versicherungsnehmer stehen, soweit sie nur die Interessen dieses
Versicherungsnehmers und der von diesem beherrschten Gesellschaf-
ten verfolgen. Laut Art. 43 Abs. 2 VAG können sich solche Vermittler
jedoch auf freiwilliger Basis registrieren lassen.
Es stellt sich vorerst die Frage, ob die Tätigkeit des Beschwerdefüh-
rers überhaupt der Aufsicht durch das VAG untersteht. Der Beschwer-
deführer ermittelt die Notwendigkeit und den Umfang von Rückdeckun-
gen bei Vorsorgeeinrichtungen. Stellt er bei einer Vorsorgeeinrichtung
einen solchen Bedarf fest, überprüft er mögliche Versicherungslösun-
gen, holt bei Anbietern Offerten ein und vermittelt entsprechende Ver-
sicherungsverträge, ohne ausschliesslich für einen bestimmten Anbie-
Seite 5
B-7150/2007
ter tätig zu sein. In seinem Antrag für die Registrierung gab er an,
dass er Kollektivlebensversicherungen und Rückversicherungen zu
vermitteln gedenke. Weder der Beschwerdeführer noch die Vorinstanz
bestreiten, dass es sich bei dieser Vermittlungstätigkeit um eine solche
handelt, die laut Art. 2 Abs. 1 VAG der Aufsicht nach VAG untersteht
(WEBER/UMBACH, a.a.O., § 4 N. 17). Dabei muss im Gegensatz zu den
Ausführungen der Vorinstanz nicht zwischen dem Schutzbedürfnis von
natürlichen und juristischen Personen unterschieden werden, denn die
Versicherungsaufsichtsgesetzgebung bezweckt gemäss Art. 1 Abs. 2
VAG den Schutz der Versicherten vor Insolvenzrisiken der Versiche-
rungen und vor Missbräuchen, ohne Einschränkungen in der Rechts-
form zu machen.
Es ist demnach erstellt, dass der Beschwerdeführer für seine unge-
bundene Vermittlertätigkeit in den beschriebenen Bereichen registrie-
rungspflichtig ist.
3.
Der Beschwerdeführer bringt vor, die Vorinstanz habe ihn zu Unrecht
nicht als ungebundenen Versicherungsvermittler registriert. Er habe
die Voraussetzung in Art. 6 Abs. 1 der Verordnung des BPV vom
9. November 2005 über die Beaufsichtigung von privaten Versiche-
rungsunternehmen (AVO-BPV, SR 961.011.1) erfüllt, wonach er bis
zum 1. Januar 2006 über mindestens fünf (hauptberuflich) bzw. acht
Jahre (nebenberuflich) Berufserfahrung verfügen müsse, um gemäss
Art. 184 der Verordnung vom 9. November 2005 über die Beaufsichti-
gung von privaten Versicherungsunternehmen (AVO, SR 961.011) als
beruflich qualifiziert zu gelten.
Die Vorinstanz führt aus, dass es der Beschwerdeführer versäumt
habe, sich innerhalb der sechsmonatigen Übergangsfrist gemäss
Art. 216 Abs. 13 VAG auf seine Berufserfahrung zu berufen. Sie könne
daher nicht mehr zur Anrechnung kommen. Hinzu komme, dass die
Ausbildung des Beschwerdeführers als eidg. dipl. Pensionskassenex-
perte nicht äquivalent mit der Ausbildung zum Versicherungsvermittler
VBV sei, weshalb die Registrierung auch unter diesem Titel zu ver-
wehren sei.
3.1 Art. 90 Abs. 3 VAG bestimmt, dass sich ungebundene
Versicherungsvermittler nach Art. 43 Abs. 1 VAG binnen sechs
Monaten nach Inkrafttreten des VAG zu Registrierung anzumelden
Seite 6
B-7150/2007
haben. Diese Bestimmung wird in Art. 216 Abs. 13 AVO dahingehend
konkretisiert, dass bereits vor Inkrafttreten der neuen
Versicherungsaufsichtsgesetzgebung tätige Vermittler ihre Tätigkeit
während sechs Monaten nach Inkrafttreten derselben auch ohne
erfolgte Registrierung ausüben durften. Falls ein Antrag auf Re-
gistrierung innerhalb dieser sechs Monate gestellt wurde, konnte der
Vermittler bis zu einem Entscheid der Vorinstanz seine Tätigkeit ohne
Registrierung weiter ausüben. Gemäss Art. 90 Abs. 4 VAG kann der
Bundesrat zum Erwerb der in Art. 44 VAG geforderten und in Art. 184
AVO konkretisierten beruflichen Qualifikationen eine Übergangsfrist
vorsehen. Der Bundesrat hat von dieser Möglichkeit Gebrauch
gemacht und in Art. 6 Abs. 2 AVO-BPV bestimmt, fehlende berufliche
Qualifikationen seien bis am 31. Dezember 2007 zu erwerben. In Art. 6
Abs. 1 AVO-BPV wird überdies festgehalten, dass eine mindestens
fünfjährige hauptberufliche bzw. achtjährige nebenberufliche
Berufserfahrung als Versicherungsvermittler, welche bis zum 1. Januar
2006 erworben worden sei, als berufliche Qualifikation i.S.v. Art. 184
AVO gelte.
3.1.1 Vorliegend fällt auf, dass sich der Beschwerdeführer nicht
binnen der in Art. 90 Abs. 3 VAG vorgesehenen Übergangsfrist von
sechs Monaten, sondern erst am 23. November 2006 für die
Registrierung angemeldet hat. Im Gegensatz zum Vorbringen der
Vorinstanz hat diese Tatsache jedoch keinen Einfluss auf die
Geltendmachung der bis am 1. Januar 2006 erworbenen
Berufserfahrung. Rechtsfolge einer verspäteten Anmeldung ist
lediglich, dass der Beschwerdeführer nicht in den Genuss der
Rechtswohltat von Art. 216 Abs. 13 AVO kommt, wonach er nach
erfolgter Anmeldung bis zu einem Entscheid der Vorinstanz über seine
Registrierung legalerweise als ungebundener Versicherungsvermittler
tätig sein darf. Vielmehr verlor er nach Ablauf der Frist von Art. 90
Abs. 3 VAG das Recht, als Versicherungsvermittler tätig zu sein. Dies
scheint auch dem Beschwerdeführer bewusst zu sein, denn er führt
selbst aus, dass er einen Registereintrag zur Ausübung seiner Ver-
mittlertätigkeit benötige.
3.1.2 Soweit die Vorinstanz die vom Beschwerdeführer geltend
gemachte elfjährige Berufserfahrung ohne weitere Prüfung nicht
anerkennt, kann ihr nicht gefolgt werden. Der Beschwerdeführer hat
sich zwar nicht in den ersten sechs Monaten des Jahres 2006 für die
Registrierung angemeldet. Eine Rechtsgrundlage, welche die
Seite 7
B-7150/2007
Anrechnung der Berufserfahrung gemäss Art. 6 Abs. 1 AVO-BPV
zeitlich auf die ersten sechs Monate des Jahres 2006 beschränken
würde, besteht jedoch nicht. Vielmehr hat die Vorinstanz bei der
Prüfung, ob ein Antragsteller über die für die Registrierung
notwendigen beruflichen Qualifikationen bzw. Berufserfahrung verfügt,
die massgeblichen Rechtsgrundlagen von Amtes wegen anzuwenden.
Neben Art. 44 VAG und Art. 184 AVO gehört auch Art. 6 Abs. 1 AVO-
BPV dazu. Hat der Gesuchsteller, der sich darauf beruft, genügend
dargetan, dass er die Voraussetzungen betreffend Berufserfahrung
erfüllt, liegt es nicht im Ermessen der Vorinstanz, ob sie Art. 6 Abs. 1
AVO anwenden will oder nicht. Soweit die Vorinstanz geltend macht,
es könne nicht ratio legis von Art. 184 AVO i.V.m. Art. 6 Abs. 1 AVO-
BPV sein, dass sich ein Antragsteller noch Jahre nach dem
Inkrafttreten der Versicherungsaufsichtsgesetzgebung auf seine
Berufserfahrung berufe, um die Fachprüfung zu umgehen, kann sie
nicht gehört werden. Die Zahl der Personen, die sich auf genügend
Berufserfahrung berufen können, ist schon dadurch beschränkt, dass
Berufserfahrung nur dann zur Anrechnung kommt, wenn sie vor dem
1. Januar 2006 erworben wurde. Hinzu kommt, dass Art. 6 Abs. 2
AVO-BPV den registrierungspflichtigen Versicherungsvermittlern eine
Frist bis zum 31. Dezember 2007 einräumt, um fehlende
Berufsqualifikationen nachzuholen. In diesem Zusammenhang ist nicht
ersichtlich, weshalb die Geltendmachung von Berufserfahrung ledig-
lich in den ersten sechs Monaten des Jahres 2006 erfolgen können
soll: Vielmehr soll ein registrierungspflichtiger Vermittler ab dem 1. Ja-
nuar 2006 bis am 31. Dezember 2007 jederzeit die Gelegenheit ha-
ben, seine vor dem 1. Januar 2006 erworbene Berufserfahrung anläss-
lich seines Gesuchs um Registrierung geltend zu machen. Dadurch
kann er die allenfalls notwendigen Qualifikationen bis am 31. Dezem-
ber 2007 erwerben, sollte seine Berufserfahrung aus irgendwelchen
Gründen nicht anrechenbar sein. Der Vorinstanz kann aber insofern
gefolgt werden, als sich ein registrierungspflichtiger Vermittler nicht
zeitlich unbeschränkt auf seine vor dem 1. Januar 2006 erworbene Be-
rufserfahrung berufen kann. Vielmehr handelt es sich bei der Frist in
Art. 6 Abs. 2 AVO-BPV um eine Übergangsregelung, die bereits täti-
gen registrierungspflichtigen Vermittlern, welche über keine der in
Art. 184 AVO verlangten Ausbildungen verfügen, den Übergang zum
neuen Aufsichtsrecht ermöglichen bzw. erleichtern soll.
3.2 In Bezug auf die Anrechnung von Berufserfahrung ist weiter
festzuhalten, dass sich die Vorinstanz nicht darauf berufen kann, die
Seite 8
B-7150/2007
Berufserfahrung des Beschwerdeführers könne deswegen nicht zur
Anrechnung gebracht werden, weil er im Rahmen seiner beruflichen
Tätigkeit nicht alle der Ausbildungsbereiche zum Versiche-
rungsvermittler VBV durchlaufen habe. Sowohl nach Ansicht des er-
kennenden Gerichts als auch nach jener der Vorinstanz übte der
Beschwerdeführer jedenfalls eine Tätigkeit als registrierungspflichtiger
Versicherungsvermittler aus, indem er Kollektivlebensversicherungen
und Rückversicherungen vermittelte. Solange allein schon diese
Tätigkeit unter die Registerpflicht fällt, kann dahingestellt bleiben, ob
er auch noch in anderen Zweigen der Versicherungsvermittlung tätig
ist bzw. war, denn keine der anwendbaren Normen stipuliert eine
derartige Bedingung. Seine Berufserfahrung in einem re-
gistrierungspflichtigen Bereich genügt als solche, um zur Anrechnung
zu kommen und darf nicht von weiteren Voraussetzungen abhängig
gemacht werden. Dies auch nicht mit dem Argument, dass weder das
VAG noch die AVO eine auf einzelne Materien beschränkte Eintragung
vorsehen würden, weshalb ein Vermittler Kenntnisse auf allen
Gebieten des Privatversicherungswesens haben müsse, da Kunden
ansonsten irregeleitet werden könnten. Dass dies nicht der Fall ist,
ergibt sich ohne weiteres aus Art. 187 Abs. 1 Bst. d AVO, wonach im
Register aufzuführen ist, in welchen Versicherungszweigen der Ver-
mittler tätig ist. Ein Blick in die Detailansicht eines Registereintrags
macht ersichtlich, für welchen Arbeitgeber ein Vermittler gegebe-
nenfalls arbeitet und in welchen Versicherungszweigen er gebunden
oder ungebunden vermittelt (Internetauftritt der Vorinstanz; z.B. "Art
der Versicherung: Schadensversicherung > touristische Beistandsleis-
tungen > ungebunden"). Gemäss Art. 42 Abs. 2 VAG i.V.m. Art. 187
Abs. 1 und Art. 188 AVO ist das Register öffentlich und wird von der
Vorinstanz vollständig online publiziert. Ein potentieller Kunde kann
sich demnach ohne grossen Aufwand kundig machen, in welchem
Zweig des Versicherungswesens der jeweilige Vermittler tätig und so-
mit auch kompetent ist.
3.3 Da die Berufserfahrung des Beschwerdeführers demnach
grundsätzlich zur Anrechnung kommen muss, kann dahingestellt
bleiben, ob die Ausbildung zum eidg. dipl. Pensionskassenexperten im
Einzelfall mit jener zum Versicherungsvermittler VBV gemäss Art. 184
Abs. 3 AVO äquivalent ist. Jedenfalls ist die Beschwerde in diesem
Punkt gutzu-heissen.
Seite 9
B-7150/2007
Bei diesem Ausgang des Verfahrens bleibt zu entscheiden, ob die Sa-
che unter Aufhebung der angefochtenen Verfügung zu einem erneuten
Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, oder ob das Bun-
desverwaltungsgericht in der Sache selbst entscheiden kann. Der Be-
schwerdeführer stellt den Antrag, er sei in das Register für Versiche-
rungsvermittler aufzunehmen.
Das Bundesverwaltungsgericht kann nur in jenen Fällen in der Sache
selbst entscheiden, in denen die Vorinstanz die für einen Sachent-
scheid nötigen Abwägungen, Prüfungen und Gewichtungen vorgenom-
men hat. In der angefochtenen Verfügung hat sich die Vorinstanz nicht
dazu geäussert, ob der Beschwerdeführer die weiteren gemäss Art. 44
VAG und Art. 185 AVO für eine Registrierung notwendigen Vorausset-
zungen erfüllt hat (Berufshaftpflichtversicherung; Handlungsfähigkeit,
Straf- und Betreibungsregistereinträge). Da sich das Bundesverwal-
tungsgericht demnach nicht auf eine umfassende Begründung bzw.
Evaluation des Gesuchs durch die Vorinstanz stützen kann, könnte ein
Sachentscheid schon aufgrund mangelnder Entscheidgrundlagen nicht
gefällt werden. Dem Antrag des Beschwerdeführers kann aus diesen
Gründen nicht stattgegeben werden.
4.
Bezüglich der dem Beschwerdeführer auferlegten Kosten für die an-
gefochtene Verfügung ist zu ermitteln, ob die Vorinstanz unter verwal-
tungsrechtlichen Gesichtspunkten korrekt vorgeht, wenn sie vorerst
Gebühren für die Registrierung verlangt und diese im Fall einer Ver-
weigerung der Registrierung weder zurückerstattet noch mit den Ge-
bühren für eine Abweisungsverfügung verrechnet. In diesem Zusam-
menhang ist vorerst zu eruieren, wie die Vorinstanz im Fall einer Ab-
weisung eines Registrierungsgesuchs vorzugehen hat. Dabei muss
insbesondere abgeklärt werden, in welcher Form ein Antrag um
Registrierung abgewiesen werden muss.
4.1 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass sie die
Abweisung eines Antrags um Registrierung lediglich auf Verlangen in
Form einer Verfügung eröffnen müsse.
Gemäss Art. 44 VwVG ist der Ausgangspunkt des Rechtschutzes die
Verfügung, denn nur sie kann mittels Beschwerde angefochten wer-
den. Nach Art. 5 Abs. 1 VwVG ist die Verfügung ein individueller, an
den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwal-
Seite 10
B-7150/2007
tungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in
verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 131 II 13
E. 2.1). Eine Verfügung ist somit geeignet, die rechtliche Situation des
davon betroffenen Subjekts zu beeinflussen. Aus diesem Grund muss
eine Verfügung gewissen Formerfordernissen genügen. Art. 34 VwVG
erklärt die Schriftlichkeit der Verfügung für obligatorisch. Gemäss
Art. 35 VwVG muss eine Verfügung als solche bezeichnet werden so-
wie eine Begründung und eine Rechtsmittelbelehrung enthalten. In
diesem Zusammenhang muss jedoch festgehalten werden, dass nicht
jede staatliche Handlung den Erlass einer Verfügung bedingt (ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. A., Zürich 2006, Rz. 866). Vielmehr kann informelles Handeln für
das Funktionieren der öffentlichen Verwaltung von zentraler Bedeutung
sein (PAUL RICHLI, Zum verfahrens- und prozessrechtlichen Regelungs-
defizit beim verfügungsfreien Staatshandeln, AJP 1992, S. 200 f.). Zu
denken wäre z.B. an die Festlegung der Essenszeiten in einer
Empfangsstelle für Asylbewerber oder die Zellenzuteilung in einer
Haftanstalt. Werden hingegen die Grundrechte der vom staatlichen
Handeln betroffenen Person in erheblichem Ausmass berührt, hat der
diesbezügliche Entscheid zwingend in Verfügungsform zu ergehen
(BGE 128 II 156 E. 3.a).
4.2 Der Beschwerdeführer bringt vor, dass er durch den Entscheid der
Vorinstanz insbesondere in seiner Wirtschaftsfreiheit beschränkt wer-
de.
Die Tätigkeit als Versicherungsvermittler fällt ohne weiteres unter den
Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 der Bundesver-
fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
(BV, SR 101). Einer der Teilgehalte von Art. 27 Abs. 2 BV ist das vor-
liegend interessierende Recht auf freien Berufszugang, welches seine
Bedeutung im Wesentlichen in seiner Ausprägung als Garantie für ei-
nen freien Marktzutritt hat (BERNHARD EHRENZELLER/PHILIPPE MASTRONARDI/
RAINER J. SCHWEIZER/KLAUS A. VALLENDER, Die Schweizerische Bundesver-
fassung, Kommentar, Zürich 2002, N. 14 zu Art. 27). Insbesondere sol-
len die privatwirtschaftlich Tätigen dadurch vor grundsatzwidrigen oder
vor unverhältnismässigen grundsatzkonformen Marktzutrittsbarrieren
geschützt werden. Gerade in diesem Zusammenhang stellen Bewilli-
gungspflichten für die Berufsausübung teilweise schwere Eingriffe in
die Wirtschaftsfreiheit dar, sind aber, sofern sie sich u.a. auf eine ge-
nügende gesetzliche Grundlage stützen, zulässig (EHRENZELLER/
Seite 11
B-7150/2007
MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 14 zu Art. 27; HÄFELIN/
HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. A., Zürich 2006,
N. 669; BGE 123 I 212 E. 3a).
Da es sich bei einer Registrierungspflicht um einen schweren Eingriff
in die Wirtschaftsfreiheit handelt, hat ein Entscheid über die Registrie-
rung zwingend in Verfügungsform zu ergehen. Dies umso mehr, wenn
die Vorinstanz zur Auffassung gelangt, dass einem Gesuchsteller die
Registrierung zu verweigern ist. Durch einen solchen Entscheid wird
der Gesuchsteller existentiell in seiner Rechtsstellung betroffen, da
ihm damit die Ausübung seines Berufs verunmöglicht wird. Das Vorge-
hen der Vorinstanz, wonach sie eine Verfügung nur auf Verlangen er-
lässt, ist demnach nicht rechtmässig. Vielmehr hat sie zumindest dann,
wenn sie die Registrierung verweigern will, ihren Entscheid in Form ei-
ner Verfügung zu erlassen, ohne dass diese vom Gesuchsteller vor-
gängig verlangt werden müsste.
4.3 Unbestritten ist hingegen, dass die Vorinstanz für ihre
Verfügungen und Dienstleistungen Gebühren erheben kann bzw.
muss. Die gesetzliche Grundlage dafür findet sich in Art. 50 Abs. 1
VAG und wird in Art. 212 AVO konkretisiert. Demnach liegt die
Minimalgebühr für eine Verfügung der Vorinstanz bei Fr. 500.–. Der
Vorinstanz kann jedoch nicht gefolgt werden, sofern sie bei
Gesuchstellern, deren Registrierung abgewiesen wird, zusätzlich zur
Gebühr für die Verfügung eine Gebühr für den Registereintrag
verlangt. Gegen diese Auffassung spricht schon der Wortlaut von
Art. 213 Abs. 1 AVO, wonach für Neueintragungen von natürlichen
Personen Fr. 300.– geschuldet sind. Der Begriff "Neueintragung" kann
nicht anders verstanden werden, als dass ein Eintrag in das Register
tatsächlich erfolgt. Unter diesen Umständen rechtfertigt sich auch die
Erhebung einer Gebühr, da die Vorinstanz einerseits das Gesuch
prüfen und andererseits den Eintrag vornehmen muss. Wird ein
Registereintrag hingegen verweigert, werden die Kosten, die der
Vorinstanz durch die Prüfung des Dossiers entstehen, mittels der
obligatorischerweise zu erlassenden Abweisungsverfügung auferlegt.
4.4 Unter diesen Umständen ist die Beschwerde auch in diesem
Punkt teilweise gutzuheissen. Die Vorinstanz wird angewiesen, dem
Beschwerdeführer den von ihm über das Portal für
Versicherungsvermittler geleisteten Betrag von Fr. 300.– zurück zu
erstatten bzw. mit der Gebühr für die Abweisungsverfügung zu
Seite 12
B-7150/2007
verrechnen. Abzuweisen ist hingegen das Begehren, wonach dem
Beschwerdeführer lediglich Fr. 300.– für die Abweisungsverfügung auf-
zuerlegen und die für die Abweisungsverfügung auferlegten Fr. 500.–
zurückzuerstatten seien.
5.
Aufgrund der weitgehenden Gutheissung der Beschwerde sind dem
Beschwerdeführer keine Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Der von ihm am 12. November 2007 an das Bundesverwaltungsgericht
geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– ist ihm zurückzuerstatten.
Art. 9 des Reglements vom 19. Dezember 2006 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht bestimmt, dass
eine Parteientschädigung für die Kosten der Vertretung sowie für wei-
tere Spesen der Partei ausgerichtet werden kann. Der Beschwerdefüh-
rer war im vorliegenden Verfahren nicht anwaltlich vertreten. Andere
Spesen machte er nicht geltend. Aus diesem Grund wird keine Partei-
entschädigung ausgerichtet.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und die Verfügung des
Bundesamtes für Privatversicherungen BPV vom 20. September 2007
aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Sache wird zu erneuter Entscheidung im Sinne der Erwägungen
an die Vorinstanz zurückgewiesen.
3.
Das Bundesamt für Privatversicherungen BPV wird angewiesen, dem
Beschwerdeführer die Registrierungsgebühr in der Höhe von Fr. 300.–
zurückzuerstatten bzw. mit der Gebühr für die Abweisungsverfügung
zu verrechnen.
4.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Dem Beschwerdeführer
ist der am 12. November 2007 an das Bundesverwaltungsgericht ge-
leistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– zurückzuerstatten, sobald
dieses Urteil in Rechtskraft erwachsen ist.
Seite 13
B-7150/2007
5.
Es wird keine Parteientschädigung gesprochen.
6.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Finanzdepartement EFD (Einschreiben)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Hans-Jacob Heitz Kaspar Luginbühl
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art.
42 BGG).
Versand: 9. Mai 2008
Seite 14