B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour II
B-7159/2016
Ar r ê t d u 1 0 o c t ob r e 2 0 1 8
Composition
Pietro Angeli-Busi (président du collège),
Maria Amgwerd, David Aschmann, juges,
Yann Grandjean, greffier.
Parties
SUISA, Coopérative des auteurs et éditeurs de musique,
recourante,
contre
Institut Fédéral de la Propriété Intellectuelle IPI,
autorité inférieure.
Objet
Dénonciation A._______ ;
taxes pour la décision du 28 octobre 2016.
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Faits :
A.
SUISA, Coopérative des auteurs et éditeurs de musique (ci-après : la
société de gestion ou la recourante) est une société coopérative qui gère
à titre fiduciaire les droits des auteurs d’œuvres musicales non théâtrales
qui lui ont été cédés par les auteurs et éditeurs à cette fin (art. 3.1 des
Statuts du 1er juillet 2014 de la société de gestion).
Elle est une société de gestion au sens de la législation sur le droit d’auteur
et les droits voisins, soumise à ce titre à la surveillance de l’Institut Fédéral
de la Propriété Intellectuelle IPI (ci-après : l’autorité inférieure).
B.
A._______ (ci-après : le dénonciateur) a été membre du comité d’une
section de l’Association B._______ entre 2012 et septembre 2015. Il a
déposé le 12 juin 2016, auprès de l’autorité inférieure, une dénonciation
portant sur les décomptes de la société de gestion dans sa relation
contractuelle avec l’Association B._______.
C.
En date du 28 octobre 2016, l’autorité inférieure a rendu une décision
constatant que la société de gestion n’avait pas violé ses principes de
gestion. Le chiffre 4 du dispositif de cette décision est ainsi rédigé :
4. Les taxes pour la présente décision s’élèvent à 3'600 francs suisses et
seront facturées à la [société de gestion] après entrée en force de la
présente décision.
D.
Par acte du 21 novembre 2016, la société de gestion a déposé un recours
contre cette décision et conclu comme suit :
1) Principalement, le chiffre 4 du dispositif de la décision attaquée est
réformé de la matière suivante :
4. Les taxes pour la présente décision s’élèvent à 3'600 francs suisses
et sont dues par le dénonciateur […].
2) Subsidiairement, le chiffre 4 du dispositif de la décision attaquée est
réformé de la matière suivante :
4. Aucun émolument n’est perçu.
3) Le tout sous suite de frais et dépens s’agissant de la présente procédure
de recours.
B-7159/2016
Page 3
E.
Par réponse du 1er février 2017, l’autorité inférieure a conclu au rejet du
recours et à ce que les frais de la cause soient mis à la charge de la
recourante.
F.
Dans sa réplique du 27 février 2017, la recourante a modifié ses
conclusions comme suit :
1) Les conclusions 1 et 2 du recours du 21 novembre 2016 sont
intégralement confirmées.
3) Plus subsidiairement encore, le chiffre 4 du dispositif de la décision
attaquée est annulé et le dossier est renvoyé à [l’autorité inférieure] pour
nouvelle décision dans le sens des considérants du [Tribunal] s’agissant
des frais de la procédure de première instance.
4) Le tout sous suite de frais et dépens s’agissant de la présente procédure
de recours.
G.
Dans sa duplique du 13 avril 2017, l’autorité inférieure a réitéré ses
conclusions tendant au rejet du recours et à ce que les frais de la cause
soient mis à la charge de la recourante, y compris en ce qui concerne la
nouvelle conclusion subsidiaire.
H.
Dans sa triplique du 15 mai 2017, la recourante a confirmé intégralement
les conclusions de son recours et de sa réplique.
I.
Dans sa quadruplique du 13 juin 2017, l’autorité inférieure a également
réitéré ses conclusions précédentes.
J.
J.a En date du 21 février 2018, le dénonciateur s’est spontanément
adressé au Tribunal en déposant une prise de position et des pièces.
J.b Le Tribunal a, en date du 21 mars 2018, porté ces documents à la
connaissance des parties.
J.c L’autorité inférieure a estimé, dans son courrier du 11 avril 2018, que
ces pièces n’étaient pas pertinentes pour la présente cause. La recourante
n’a pas réagi.
B-7159/2016
Page 4
Les autres éléments du dossier et les arguments avancés par les parties
au cours de la procédure seront repris plus loin dans la mesure nécessaire.
Droit :
1.
Le Tribunal examine d’office et librement la recevabilité des recours qui lui
sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).
1.1 Le Tribunal est compétent pour statuer sur le présent recours (art. 31,
32 et 33 let. e de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral
[LTAF, RS 173.32] ; art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative [PA, RS 172.021]). Les décisions de l’autorité
inférieure en matière de surveillance peuvent faire l’objet d’un recours
devant le Tribunal (art. 74 al. 1 de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur le
droit d’auteur et les droits voisins [loi sur le droit d’auteur, LDA, RS 231.1]
en lien avec l’art. 52 al. 1 LDA).
1.2 Les frais consécutifs à une décision peuvent, comme en l’espèce, faire
l’objet d’un recours par la voie ordinaire (arrêt du Tribunal fédéral
8C_103/2010 du 19 août 2010 consid. 1.1 ; OLIVIER ZIBUNG, in :
Praxiskommentar VwVG, 2e éd. 2016, art. 71 PA no 35).
1.3 La qualité pour recourir doit être reconnue à la recourante (art. 48
al. 1 PA).
1.4 Les dispositions relatives au délai de recours (art. 50 al. 1 PA), au
contenu et à la forme du mémoire de recours (art. 52 al. 1 PA) et à l’avance
de frais (art. 63 al. 4 PA) sont par ailleurs respectées.
1.5 Le présent recours est ainsi recevable.
2.
La seule question litigieuse en l’espèce est celle de l’imputation des frais
de la procédure de surveillance faisant suite à une dénonciation.
3.
3.1 Pour ce qui est de la surveillance des sociétés de gestion, la LDA
contient les dispositions topiques suivantes :
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Page 5
Art. 41 Principe
La personne qui gère des droits soumis à la surveillance de la Confédération
doit être titulaire d’une autorisation de [l’autorité inférieure].
Art. 52 Autorité de surveillance
1 La surveillance des sociétés de gestion incombe à [l’autorité inférieure]
(autorité de surveillance).
Art. 53 Etendue de la surveillance
1 L’autorité de surveillance contrôle l’activité des sociétés de gestion et veille
à ce qu’elles s’acquittent de leurs obligations. Elle examine leur rapport
d’activité et l’approuve.
3.2 Au sens de l’art. 53 LDA, la surveillance de la gestion est étendue et
permet à l’autorité inférieure d’examiner si les sociétés de gestion
exécutent leurs tâches selon des règles déterminées, respectivement si les
tarifs sont respectés (arrêt du TAF B-3896/2011 du 14 mai 2012 consid. 3.3
et 3.4).
4.
Il est admis que la surveillance des sociétés de gestion s’exerce d’office
ou, comme en l’espèce, sur dénonciation (arrêt du Tribunal fédéral
4A_549/2017 du 21 février 2018 consid. 2.3.2 ; BARRELET/EGLOFF,
Le nouveau droit d’auteur, 3e éd. 2008, art. 53 LDA no 3).
4.1 La dénonciation est une procédure non contentieuse par laquelle
n’importe quel administré peut attirer l’attention d’une autorité
hiérarchiquement supérieure sur une situation de fait ou de droit qui
justifierait à son avis une intervention de l’Etat dans l’intérêt public (dans
ce sens : ATF 142 II 451 consid. 3.4.3, 139 II 279 consid. 4.1 et 4.2, 135 II
145 consid. 6.1, 133 II 468 consid. 2). La dénonciation est possible dans
toute matière où l’autorité pourrait intervenir d’office (ATF 120 Ib 351
consid. 3a).
4.2 La PA contient une disposition générale relative à la dénonciation à
l’autorité de surveillance, à savoir l’art. 71 PA (note marginale). Une
décision ou tout autre acte ou omission d’une autorité peut faire l’objet
d’une dénonciation à l’autorité de surveillance (ATAF 2016/20 consid. 4.1,
in : JdT 2017 I p. 399 ss ; OLIVIER ZIBUNG, in : Praxiskommentar VwVG,
2e éd. 2016, art. 71 PA no 3).
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4.3 La jurisprudence et la doctrine retiennent que celui qui dépose une
plainte auprès de l’autorité inférieure en raison d’une mesure prise par une
société de gestion est considéré comme un dénonciateur au sens de
l’art. 71 PA. Cette disposition est en effet applicable par analogie, même si
l’entité surveillée est une société de gestion de droit privé et pas une
autorité (ATAF 2008/37 consid. 3 ; décision de la Commission de recours
en matière de propriété intellectuelle CREPI du 20 novembre 1997
consid. 1, in : sic! 1998 p. 182 ss ; BREM/SALVADÉ/WILD, in :
Urheberrechtsgesetz [URG], Handkommentar, 2e éd. 2012, art. 52 LDA
no 2 ; BARRELET/EGLOFF, op. cit., art. 53 LDA no 3 ; PASCAL FEHLBAUM,
Commentaire romand – Propriété intellectuelle, 2013, art. 52 LDA no 3 et
art. 53 LDA no 4).
4.4 Selon l’art. 71 al. 2 PA, le dénonciateur n’a aucun des droits reconnus
à la partie. Cette disposition souligne ainsi le fait qu’un dénonciateur
n’obtient pas la qualité de partie dans la procédure de surveillance qui
s’ensuit, uniquement du fait de sa dénonciation et de sa qualité de
dénonciateur (ATF 142 II 451 consid. 3.4.3 et les références citées et 139
II 279 consid. 2.3). L’art. 71 PA ne confère pas non plus un droit à
l’ouverture d’une procédure de surveillance ; l’autorité saisie décide,
conformément à son pouvoir d’appréciation, si elle donne suite – ou si elle
ne donne pas suite – à la dénonciation (ATF 133 II 468 consid. 2, 123 II
402 c. 1b ; arrêt du TAF A-5664/2014 du 18 novembre 2015 consid. 8.2 ss ;
ZIBUNG, op. cit., art. 71 PA no 33 ; ATAF 2016/20 consid. 4.1 ;
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-
pflege des Bundes, 3e éd. 2013, no 774 et les références citées). Par
conséquent, la seule qualité de dénonciateur ne donne pas le droit de
recourir contre la décision prise à la suite de la dénonciation ; le
dénonciateur doit encore pouvoir invoquer un intérêt digne de protection à
ce que l'autorité de surveillance intervienne (ATF 133 II 468 consid. 2 et
120 Ib 351 consid. 3a ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_519/2017 du
28 novembre 2017 consid. 4.3).
4.5 En l'espèce, le dénonciateur n’était plus membre du comité d’une
section de l’Association B._______ au moment de la dénonciation
(consid. B). Il ne peut donc se prévaloir d’aucun intérêt digne de protection
et n’avait pas la qualité de partie à la procédure devant l’autorité inférieure.
5.
Il faut encore présenter les principes qui régissent la perception
d’émoluments et de taxes, y compris en matière de surveillance
administrative.
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Page 7
5.1 Le principe de la légalité en droit fiscal, érigé en droit constitutionnel
indépendant à l’art. 127 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) et qui s’applique à toutes les
contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales,
prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment
la qualité de contribuable, l’objet de l’impôt et son mode de calcul, doivent
être définis par la loi (aussi art. 164 al. 1 let. d Cst. ; ATF 143 I 227
consid. 4.2 et 136 I 142 consid. 3.1 ; arrêt 2C_655/2015 du 22 juin 2016
consid. 4.5, non publié in : ATF 142 I 155). Si cette dernière délègue à
l’organe exécutif la compétence d’établir une contribution, la norme de
délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité ;
elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des
contribuables, l’objet et la base de calcul de cette contribution. Sur ces
points, la norme de délégation doit être suffisamment précise (exigence de
la densité normative). Il importe en effet que l’autorité exécutive ne dispose
pas d’une marge de manœuvre excessive et que les citoyens puissent
cerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette
base (ATF 143 I 227 consid. 4.2, 136 I 142 consid. 3.1, 135 I 130
consid. 7.2 et 131 II 271 consid. 6.1).
5.2 Ces exigences valent en principe pour les impôts comme pour les
contributions causales. Si la qualité de contribuable et l’objet de l’impôt
doivent toujours être définis dans une loi formelle, la jurisprudence a
cependant assoupli cette exigence en ce qui concerne le mode de calcul
de certaines de ces contributions. La compétence d’en fixer le montant
peut ainsi être déléguée à l’exécutif lorsqu’il s’agit d’une contribution dont
la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels
que ceux de la couverture des frais et de l’équivalence. Le principe de la
légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être
appliqué avec une exagération telle qu’il entrerait en contradiction avec la
réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 143 I 227
consid. 4.2.1, 135 I 130 consid. 7.2, 133 V 402 consid. 3.2 ; arrêt du TF
2C_780/2015 du 29 mars 2016 consid. 3.1).
5.3 La plupart des contributions causales – en particulier celles dépendant
des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses de
l’Etat, telles que les émoluments et les charges de préférence – doivent
respecter le principe de la couverture des frais (ATF 143 I 227 consid. 4.2.2
et 135 I 130 consid. 2). Selon ce principe, le produit global des contributions
ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble des coûts
engendrés par la branche ou subdivision concernée de l’administration, y
compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements
et les réserves (ATF 139 III 334 consid. 3.2.3 et 135 I 130 consid. 2).
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Les différents types de contributions causales ont en commun d’obéir au
principe de l’équivalence – qui est l’expression du principe de la
proportionnalité en matière de contributions publiques –, selon lequel le
montant de la contribution exigée d’une personne déterminée doit être en
rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport
d’équivalence individuelle ; ATF 143 I 227 consid. 4.2.2, 139 I 138
consid. 3.2, 139 III 334 consid. 3.2.4 et 135 I 130 consid. 2).
5.4 L’assouplissement du principe de la légalité en matière fiscale
(consid. 5.2) ne se justifie à travers l’application des principes
constitutionnels susmentionnés (consid. 5.1) que dans la mesure où la
réglementation en cause vise à, respectivement a pour effet de mettre la
totalité des coûts d’une prestation de l’Etat à la charge de ses bénéficiaires.
Tel n’est pas le cas lorsqu’une contribution ne permet de couvrir,
conformément à la réglementation applicable, qu’une partie des dépenses
effectives. Les principes de l’équivalence et de la couverture des frais ne
permettent alors pas d’encadrer de manière suffisante la contribution en
cause (ATF 143 I 227 consid. 4.2.3, 123 I 254 consid. 2b, 121 I 273
consid. 4b et 120 Ia 1 consid. 3f).
5.5 De jurisprudence constante, les frais de justice et, comme en l’espèce,
les frais administratifs (Verwaltungsgebühren) sont des contributions
causales qui trouvent leur fondement dans la sollicitation d’une prestation
étatique et, partant, dépendent des coûts occasionnés par le service rendu
(ATF 143 I 227 consid. 4.3.1, 143 I 147 consid. 6.3.1, 141 I 105
consid. 3.3.2, 133 V 402 consid. 3.1, 132 I 117 consid. 4.2 et 124 I 241
consid. 4a ; arrêt du TAF A-4492/2017 du 28 juin 2018 consid. 5.2). Il est
cependant notoire que les émoluments encaissés par les tribunaux et les
administrations n’arrivent pas, et de loin, à couvrir leurs dépenses
effectives (ATF 141 I 105 consid. 3.3.2, 139 III 334 consid. 3.2.3, 120 Ia
171 consid. 3, 106 Ia 249 consid. 2a et 44 I 11). L’administration de la
justice suppose en effet tout un appareil judiciaire dont l’activité ne se limite
pas aux seuls actes de procédure et qui profite directement et
essentiellement aux justiciables (ATF 120 Ia 171 consid. 3). Une approche,
consistant à mettre la totalité des frais judiciaires à la charge des usagers
de la justice, risquerait, dans de nombreux cas, d’entraver la garantie
constitutionnelle de l’accès au juge (art. 29a Cst.).
5.6 Une place à part doit être faite aux taxes de surveillance
(Aufsichtsabgaben).
5.6.1 Lorsque les activités du secteur privé sont soumises à la surveillance
étatique, l’autorité responsable peut prélever des émoluments pour couvrir
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Page 9
ses frais ; certaines de ces autorités ont la singularité d’être habilitées à
percevoir une taxe de surveillance sous la forme d’un forfait annuel
(ATF 141 V 509 passim ; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7e éd. 2016, no 2775 ; STÉPHANE VOISARD, L’auxiliaire
dans la surveillance administrative, thèse, 2014, no 674). En principe, c’est
à l’administré qui fait l’objet d’une mesure de surveillance qu’il incombe de
payer les frais de la surveillance. Cette obligation est fondée sur le principe
que celui qui requiert ou provoque une décision doit s’acquitter des frais
qui en résultent (art. 2 al. 1 de l’ordonnance générale du 8 septembre 2004
sur les émoluments [OGEmol, RS 172.041.1] ; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
ibidem ; VOISARD, op. cit., no 686 et les références citées).
5.6.2 Le Tribunal fédéral rattache les taxes de surveillance aux
contributions causales (Kostenanlastungsabgaben ou Kostenan-
lastungskausalabgaben), rejoint par une partie de la doctrine (ATF 141 V
509 consid. 6.2 ; ATAF 2016/31 consid. 3.2.1 ; arrêt du TAF C-1410/2013
du 23 février 2015 consid. 6.1 ; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., no 2776
et les références doctrinales citées ; WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des
allgemeinen Verwaltungsrechts, vol. II, 2014, no 961 ; contra : XAVIER
OBERSON, Droit fiscal suisse, 2012, no 25).
Selon le Conseil fédéral, les taxes de surveillance seraient caractérisées
par l’existence d’un lien particulier entre le cercle des contribuables et les
activités qu’elles servent à financer et qui présentent une utilité pour ces
contribuables ; elles apparaîtraient ainsi comme la contrepartie des
avantages procurés à ces contribuables (ici, l’avantage consisterait dans
la protection et la sécurité offertes par la surveillance étatique) comme
groupe – mais non à chaque contribuable en particulier –, de sorte qu’il y
aurait « équivalence de groupe qualifiée » (qualifizierte
Gruppenäquivalenz ; OFJ, Avis de droit – Taxes de surveillance, JAAC
64.25 [2000], ch. A.III.2.b et D. ; voir aussi : arrêt du Tribunal fédéral
2C_519/2016 du 4 septembre 2017 consid. 3.5.4 ; RENÉ WIEDERKEHR,
Sonderabgaben, recht 2017 p. 43 ss, 48 ; WIEDERKEHR/ RICHLI, op. cit.,
no 962).
5.6.3 Les prestations de surveillance peuvent entraîner des frais de
procédure sous deux formes différentes.
En premier lieu, ces frais de procédure peuvent comprendre des
émoluments (et, cas échéant, des débours) que peut prélever toute autorité
de surveillance et dont doit s’acquitter l’administré en contrepartie de
prestations déterminées. Les frais de procédure sont des taxes causales
qui dépendent des coûts (p. ex. art. 15 al. 1 1ère phrase de la loi du 22 juin
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2007 sur l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers [loi sur
la surveillance des marchés financiers, LFINMA, RS 956.1] ; OFJ, op. cit.,
ch. A.II.2 et 4 ; WIEDERKEHR/RICHLI, op. cit., no 961 ; VOISARD, op. cit.,
no 675).
En second lieu, la taxe de surveillance peut comprendre une part fixe
annuelle (et, le cas échéant, une part complémentaire) que prélèvent
certaines autorités et dont doit s’acquitter l’administré du seul fait qu’il est
assujetti à surveillance, sans préjudice de prestations officielles
déterminées. La réglementation instaure une telle taxe à la faveur
particulière des autorités qui doivent s’autofinancer en tout ou partie ; sa
fonction est de financer les coûts que les émoluments ne couvrent pas. La
taxe de surveillance est alors une taxe causale fondée sur cette
« équivalence de groupe qualifiée » (qualifizierte Gruppenäquivalenz) ; ce
n’est ni un émolument, ni une charge de préférence (p. ex. art. 15
al. 1 2e phrase LFINMA ; OFJ, op. cit., ch. A.II.2 et 4 ; WIEDERKEHR/RICHLI,
op. cit., ibidem ; VOISARD, op. cit., no 679).
6.
Il faut maintenant examiner quelles sont les dispositions du droit fédéral
qui sont applicables aux frais liés à la surveillance administrative et à la
surveillance des sociétés de gestion plus particulièrement.
6.1 La PA ne contient aucune disposition générale sur les frais de
procédure en première instance. L’art. 63 PA ne concerne en soi que la
procédure de recours (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3e éd. 2013, no 651 ; BENOÎT BOVAY,
Procédure administrative, 2e éd. 2015, p. 634). L’art. 46a de la loi du
21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration
(LOGA, RS 172.010) constitue cependant une base légale permettant au
Conseil fédéral d’édicter des dispositions prévoyant la perception
d’émoluments appropriés pour les décisions et les autres prestations de
l’administration fédérale.
6.2
6.2.1 L’art. 13 al. 1 de la loi fédérale du 24 mars 1995 sur le statut et les
tâches de l’Institut Fédéral de la Propriété Intellectuelle (LIPI,
RS 172.010.31) est ainsi rédigé (mise en évidence ajoutée) :
Art. 13 Taxes sur les activités relevant de la souveraineté de l’Etat
1 L’IPI perçoit des taxes sur la délivrance et le maintien en vigueur des titres
de propriété intellectuelle, la tenue et la mise à disposition des registres,
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Page 11
l’octroi d’autorisations et la surveillance des sociétés de gestion collective, et
les publications légalement prescrites.
Avant l’adoption de la LIPI, l’ancien art. 52 al. 2 LDA contenait une règle
similaire qui se lisait ainsi (RO 1993 1798) :
Art. 52 [aujourd’hui abrogé]
2 L’autorité de surveillance perçoit des émoluments pour couvrir les dépenses
liées à son activité ; ceux-ci sont fixés par le Conseil fédéral.
6.2.2 Conformément à la jurisprudence constante, la loi s’interprète en
premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n’est pas
absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de
rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des
valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé
(interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d’autres
dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne
privilégie aucune méthode d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme
pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme. Il ne s’écarte
de la compréhension littérale du texte que s’il en découle sans ambiguïté
une solution matériellement juste (ATF 143 II 202 consid. 8.5, 142 II 80
consid. 4.1, 140 II 289 consid. 3.2 et 139 II 49 consid. 5.3.1).
6.2.3 Le principe est que le cercle des contribuables (Kreis der
Abgabepflichtigen) doit être fixé dans la loi formelle (art. 127 al. 1 et art. 164
al. 1 let. d Cst. ; consid. 5.1).
Force est de constater que, sur le plan littéral, les dispositions précitées ne
disent pas clairement qui doit supporter les taxes pour la surveillance
perçues par l’autorité inférieure. La doctrine admet cependant que le cercle
des contribuables puisse ressortir de l’interprétation de la norme et de la
logique de l’objet de l’impôt (RENÉ WIEDERKEHR, Das Legalitätsprinzip im
Kausalabgaberecht, recht 2018 p. 40 ss, 46 ; MICHAEL BEUSCH,
Abgaberecht, in : Giovanni Biaggini et al. [édit.], Verwaltungsrecht, 2015,
p. 899 ss, no 22.57). Ce raisonnement a été admis par la jurisprudence à
propos des taxes de surveillance des aéroports (arrêt du TAF A-1150/2008
du 18 septembre 2008 consid. 5.2). La logique veut qu’en l’espèce ce
soient les sociétés de gestion qui s’acquittent des frais découlant de leur
surveillance (dans ce sens : consid. 5.6.1 in fine).
B-7159/2016
Page 12
6.2.4 D’un point de vue à la fois historique et téléologique, il ressort du
message du 19 juin 1989 concernant une loi fédérale sur le droit d’auteur
et les droits voisins […] (FF 1989 III 465 ss, 546) que :
La perception d’émoluments telle qu’elle est prévue au 2e alinéa [de l’art. 52
LDA] existe dans d’autres domaines sur lesquels la Confédération exerce une
surveillance, comme les banques et les assurances, par exemple […].
A la lecture de ce passage, ce sont bien, comme dans le cas des banques
et des assurances (consid. 6.2.5.1), les entités soumises à la surveillance,
à savoir les sociétés de gestion, qui doivent supporter les frais qui en
découlent (voir aussi : FRANÇOIS BELLANGER, Les « privatisations » : une
notion à géométrie variable, RDAF 2001 I p. 37 ss, 44 s.).
6.2.5 Dans une perspective systématique, le Tribunal va présenter
quelques situations où une autorité fédérale exerce une surveillance sur
des entités privées.
6.2.5.1 En matière de surveillance des marchés financiers, la FINMA
perçoit des émoluments pour chaque procédure de surveillance et pour les
prestations qu’elle fournit. Elle perçoit en outre des assujettis une taxe
annuelle de surveillance par domaine de surveillance pour financer les
coûts non couverts par les émoluments (art. 15 al. 1 LFINMA). Comme
pour les frais de procédure, les coûts générés par l’intervention d’un chargé
d’enquête doivent être supportés par l’assujetti même si le soupçon initial
ne devait pas être confirmé (arrêt du TAF B-6737/2014 du 17 février 2016
consid. 7.1 et les références citées).
6.2.5.2 En matière de surveillance des institutions de prévoyance et des
institutions servant à la prévoyance, les coûts sont à la charge de
l’institution de prévoyance ou de l’institution servant à la prévoyance qui
les a occasionnés (art. 64c de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la
prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [LPP,
RS 831.40] ; ATAF 2017 V/3 consid. 3.2 ; arrêt du TAF C-1410/2013 du
23 février 2015 consid. 6.1 ; SARAH BECHAALANY, Les fondations de
placement : du droit privé au droit public, thèse, 2017, no 123).
6.2.5.3 En matière de surveillance de l’aviation, l’art. 3 al. 3 de la loi
fédérale du 21 décembre 1948 sur l’aviation (LA, RS 748.0), sous le titre
marginal « Surveillance de la Confédération », prévoit que Conseil fédéral
établit les prescriptions plus détaillées notamment en ce qui concerne les
taxes à percevoir. La jurisprudence dit clairement que c’est celui qui fait
l’objet d’une surveillance étatique dans le domaine de l’aviation civile qui
B-7159/2016
Page 13
doit s’acquitter de la taxe (arrêt du TAF A-7991/2008 du 9 juin 2009
consid. 5.3.2 et les références citées).
6.2.5.4 En matière de surveillance des maisons de jeu, pour la part des
frais de fonctionnement de la Commission fédérale des maisons de jeu non
couverts par les émoluments, les art. 108 à 111 de l’ordonnance du
24 septembre 2004 sur les jeux de hasard et les maisons de jeu
(ordonnance sur les maisons de jeu, OLMJ, RS 935.521) prévoient le
prélèvement d’une taxe de surveillance annuelle auprès des entités
surveillées.
6.2.5.5 Pour ce qui est de la surveillance des denrées alimentaires, le
contrôle est exempt d’émoluments, à moins que la loi n’en dispose
autrement (art. 58 al. 1 de la loi fédérale du 20 juin 2014 sur les denrées
alimentaires et les objets usuels [loi sur les denrées alimentaires, LDAl,
RS 817.0]). Cependant, le Conseil fédéral peut prévoir la perception d’un
émolument à l’importation pour financer des contrôles spéciaux effectués
sur certaines denrées alimentaires sur la base de risques connus ou
nouveaux ; l’émolument est alors versé par l’importateur (art. 58 al. 3
LDAI).
6.2.5.6 Il résulte de ce qui précède que, dans le cadre de la surveillance
administrative, la charge des frais incombe bien souvent à celui qui est
soumis à la surveillance (consid. 5.6.1 in fine).
6.2.6 Finalement, il convient de retenir que le législateur formel a bien fait
peser la charge des taxes de surveillance sur les sociétés de gestion, de
sorte que, pour ce motif déjà, le recours devrait être rejeté.
7.
L’application des dispositions réglementaires sur les frais et émoluments,
notamment au sujet de la surveillance des sociétés de gestion, n’aboutit
pas à un résultat différent.
7.1
7.1.1 L’art. 16d de l’ordonnance du 26 avril 1993 sur le droit d’auteur et les
droits voisins (ordonnance sur le droit d’auteur, ODAu, RS 231.11) se lit
comme suit :
B-7159/2016
Page 14
Art. 16d Applicabilité de l’ordonnance générale sur les émoluments
Dans la mesure où la présente ordonnance ne contient pas de règle
particulière, les dispositions de l’ordonnance générale du 8 septembre 2004
sur les émoluments [consid. 7.2.1]) sont applicables.
Les art. 16a ss ODAu concernent avant tout l’examen et l’approbation des
tarifs des sociétés de gestion (art. 55 à 60 LDA) et non la surveillance des
sociétés de gestion (art. 52 à 54 LDA). Par conséquent, l’art. 16d ODAu
est applicable à la surveillance et, avec lui, l’OGEmol (dans le même sens :
BARRELET/EGLOFF, op. cit., art. 52 LDA no 5 ; voir aussi : BREM/SALVADÉ/
WILD, op. cit., art. 52 LDA no 6 ; FEHLBAUM, op. cit., art. 52 LDA no 6).
7.1.2 L’art. 2 de l’ordonnance de l’IPI du 2 décembre 2016 sur les taxes
(OTa-IPI, RS 232.148) en vigueur depuis le 1er janvier 2017, comme
l’art. 1a de l’ancien règlement du 28 avril 1997 sur les taxes de l’Institut
Fédéral de la Propriété Intellectuelle (IPI-RT, RO 1997 2173 et 2013 1307),
renvoie, à défaut de dispositions contraires, à l’OGEmol.
7.2 Il faut donc à ce stade se pencher sur les normes générales du droit
public fédéral applicables aux frais administratifs, à savoir l’OGEmol.
7.2.1 Les art. 2 al. 1 et 3 al. 2 OGEmol se lisent ainsi :
Art. 2 Régime des émoluments
1 Toute personne qui provoque une décision ou sollicite une prestation est
tenue de payer un émolument.
Art. 3 Renonciation aux émoluments
2 Il est possible de renoncer à percevoir des émoluments lorsque :
a. la décision ou la prestation sert un intérêt public prépondérant ou que
b. la décision ou la prestation engendre des coûts insignifiants, en
particulier en cas de simple demande de renseignements.
7.2.2 L’art. 2 al. 1 OGEmol consacre le principe de causalité
(Verursacherprinzip) pour ce qui est des émoluments perçus en première
instance (ATAF 2009/38 consid. 4.1.2 ; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
3e éd. 2013, no 653). Selon les principes généraux de procédure
administrative de première instance, des frais de procédure sont mis à la
charge de celui qui les a causés (WIEDERKEHR/RICHLI, op. cit., no 755).
B-7159/2016
Page 15
7.3 Il s’ensuit qu’en l’espèce l’art. 2 al. 1 OGEmol est applicable et, avec
lui, le principe de causalité (Verursacherprinzip).
La causalité naturelle entre deux événements (rapport de cause à effet) est
un lien tel que sans le premier événement, le second ne se serait pas
produit (condition sine qua non) ; il n’est pas nécessaire que l’événement
considéré soit la cause unique ou immédiate du résultat (ATF 143 III 242
consid. 3.7, 143 IV 237 consid. 1.5.1 et 139 V 176 consid. 8.4.1 et 8.4.3).
Il y a causalité adéquate lorsque le comportement incriminé était propre,
d’après le cours ordinaire des choses et l’expérience générale de la vie, à
entraîner un résultat du genre de celui qui s’est produit (ATF 143 III 242
consid. 3.7 et 142 III 433 consid. 4.5). Pour procéder à cette appréciation
de la probabilité objective, le juge se met en règle générale à la place d’un
« tiers neutre » ; cependant, pour permettre de déterminer le rôle de
phénomènes naturels complexes, il sied de requérir l’avis d’experts (ATF
119 Ib 334 consid. 5b). La jurisprudence a précisé que, pour qu’une cause
soit adéquate, il n’est pas nécessaire que le résultat se produise
régulièrement ou fréquemment ; une telle conséquence doit demeurer
dans le champ raisonnable des possibilités objectivement prévisibles (ATF
139 V 176 consid. 8.4.2 et les arrêts cités). La causalité adéquate peut être
interrompue par un événement extraordinaire ou exceptionnel auquel on
ne pouvait s’attendre – force naturelle, fait du lésé ou d’un tiers – , et qui
revêt une importance telle qu’il s’impose comme la cause la plus immédiate
du dommage et relègue à l’arrière-plan les autres facteurs ayant contribué
à le provoquer – y compris le fait imputable à la partie recherchée (ATF 143
III 242 consid. 3.7, 130 III 182 consid. 5.4, 127 III 453 consid. 5d, 122 IV
17 consid. 2c/bb et 116 II 519 consid. 4b).
7.4 Les parties se divisent en l’espèce sur la chaîne de causalité. Pour
l’autorité inférieure, c’est l’autorisation de gestion dont bénéficie la
recourante qui est à l’origine de l’enchaînement causal (réponse p. 11).
Quant à la recourante, elle estime que c’est l’intervention du dénonciateur
qui doit être vue comme facteur causal (réplique p. 10).
7.5 Appelé à trancher, le Tribunal se prononce comme suit.
7.5.1 Dans la chaîne causale, l’existence même de la recourante comme
société de gestion est l’événement sine qua non de la mesure de
surveillance (causalité naturelle). Sans elle, il n’y aurait eu ni surveillance
ni dénonciation possible.
B-7159/2016
Page 16
7.5.2 Sous l’angle de la causalité adéquate, le principe de causalité ou du
perturbateur (Störer- bzw. Verursacherprinzip ; VOISARD, op. cit., no 686)
conduit à conclure que c’est la société de gestion qui est tenue de payer
les frais de sa surveillance (dans le même sens : ATF 105 Ib 343
consid. 4b ; arrêt du TAF B-4066/2010 du 19 mai 2011 consid. 9.1).
Plus précisément, la question se pose en l’espèce de savoir si, dans le
cours ordinaire des choses, une entité soumise à une surveillance
administrative peut faire ou non l’objet d’une dénonciation. Si l’on procède
à une pronostic rétrospectif objectif (sur cette notion : arrêt du Tribunal
fédéral 4A_74/2016 du 9 septembre 2016 consid. 3.2 ; WERRO, op. cit.,
no 264), la réponse doit être positive. En effet, la dénonciation est un mode
légal de déclenchement de la surveillance (consid. 4). Aussi, l’entité
surveillée doit objectivement s’attendre à faire parfois l’objet de
dénonciations. Cela entre dans le champ raisonnable des possibilités
objectivement prévisibles (consid. 7.3). Dans ce sens, la dénonciation ne
peut pas être vue en l’espèce comme un facteur d’interruption de la chaîne
causale. Ce n’est que si ces dénonciations se révèlent téméraires que
l’entité surveillée devrait être exemptée et que les frais de surveillance
devraient être mis à la charge du dénonciateur (consid. 10.1).
7.5.3 Si l’on s’en tient à l’idée que toute personne qui provoque une
décision ou sollicite une prestation est tenue de payer un émolument, il faut
reconnaître que c’est bien la recourante, du fait même qu’elle est une
société de gestion au sens de la LDA, qui est tenue de payer l’émolument
contesté.
8.
En résumé, que l’on se fonde sur l’art. 13 al. 1 LIPI (consid. 6.2.1) ou sur
les dispositions de l’OGEmol (consi. 7.2.1), la solution est la même, à
savoir que les sociétés de gestion doivent en principe supporter les frais
des mesures de surveillance dont elles font l’objet.
9.
Il faut ici examiner si l’autorité inférieure devait renoncer à percevoir ces
frais en l’espèce comme le prétend la recourante.
9.1 L’art. 3 al. 2 OGEmol (consid. 7.2.1) dispose qu’il est possible de
renoncer à percevoir des émoluments lorsque la décision ou la prestation
sert un intérêt public prépondérant (let. a ; voir aussi : ATF 100 Ib 306
consid. 3 ; arrêt du TAF A-1405/2012 du 27 février 2013 consid. 7.2 ;
WIEDERKEHR/RICHLI, op. cit., no 759 ; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
B-7159/2016
Page 17
Allgemeines Verwaltungsrecht, 3e éd. 2009, § 57 no 22) ou que la décision
ou la prestation engendre des coûts insignifiants (let. b).
L’art. 3 al. 2 let. a OGEmol reprend l’esprit de l’art. 71 al. 2 PA (consid. 4.4).
Le dénonciateur n’a pas la qualité de partie, dès lors qu’en principe, la
surveillance effectuée par l’autorité à qui est adressée la dénonciation ne
sert que des intérêts publics (ATF 142 II 451 consid. 3.4.3 et les références
citées).
9.2 D’abord, il faut noter que l’art. 3 al. 2 OGEmol est de nature potestative
(Kann-Vorschrift) et qu’il appartient à l’autorité inférieure de juger si l’une
des deux conditions est remplie (arrêt du TAF A-5625/2016 du
20 décembre 2017 consid. 4.4.3 in fine).
9.3 Au surplus, le Tribunal relève que la surveillance des sociétés de
gestion, aussi importante soit-elle, ne protège pas un intérêt public aussi
prépondérant que, par exemple, la surveillance des denrées alimentaires
(art. 58 al. 1 LDAI ; consid. 6.2.5.5). Quant aux coûts engendrés par
l’enquête, le Tribunal se bornera à constater que, du fait qu’une décision a
dû être rendue à la suite d’une procédure d’instruction, ceux-ci ne sauraient
être vus comme insignifiants.
Rien ne permettait donc, sous l’angle de l’art. 3 al. 2 OGEmol, de remettre
les frais de procédure en l’espèce.
10.
Reste donc à voir si les frais de procédure auraient dû être mis à la charge
du dénonciateur, comme le demande la recourante.
10.1
10.1.1 A cette fin, la seule base légale applicable serait les art. 1, 10 et 13
de l’ordonnance du 10 septembre 1969 sur les frais et indemnités en
procédure administrative (ci-après : O-PA, RS 172.041.0). Ces dispositions
sont libellées comme suit (mise en évidence ajoutée) :
Art. 1 Frais d’instance
Les frais d’instance mis à la charge de la partie qui succombe […].
Art. 10 Recours de type particulier
Les art. 1 à 9 s’appliquent aux recours contre des décisions ; les art. 1 à 5
s’appliquent aux recours pour déni de justice ou retard injustifié, de même
B-7159/2016
Page 18
qu’aux dénonciations téméraires et à celles d’une ampleur extraordinaire ou
qui présentent des difficultés particulières.
Art. 13 Frais de procédure pour d’autres décisions
1 Les frais de procédure relatifs à d’autres décisions sont fixés conformément
au droit fédéral applicable en la matière.
10.1.2 L’art. 1 O-PA suit le principe consistant à mettre les frais à la charge
de la partie qui succombe (Unterliegerprinzip). Ce principe a une portée
générale en matière de frais et d’émoluments en procédure de recours,
reconnue par le Tribunal fédéral, qui trouve son fondement notamment à
l’art. 63 al. 1 PA ou à l’art. 66 al. 1 LTF (ATF 143 II 467 consid. 2.5 et 132
II 47 consid. 3.3 ; WIEDERKEHR/RICHLI, op. cit., no 770). Ce principe ne
s’applique, y compris en première instance, que pour autant que la
dénonciation soit téméraire (art. 10 O-PA ; décision du Conseil fédéral du
27 novembre 2009, in : JAAC 2010.6 consid. II.4 ; DAVID CHAKSAD, Die
verwaltungsrechtliche Aufsichtsanzeige, thèse, 2015, p. 168).
10.2 La première cause qui pourrait justifier de mettre les frais à la charge
du dénonciateur est la témérité de sa démarche.
10.2.1 Avant tout, il convient de rappeler que l’imputation de frais de justice
à un dénonciateur est contraire au principe d’intérêt public de la
surveillance et ne devrait être prévue que dans des cas exceptionnels,
puisque le rapport de surveillance est un instrument d’application de la loi
ou d’intérêt public. En particulier, il faut éviter que des administrés
renoncent à déposer des dénonciations par crainte d’un éventuel impact
financier, car toute action publique révélant des erreurs et des opérations
incorrectes est faite dans l’intérêt public (CHAKSAD, op. cit., p. 168).
10.2.2 Dans ce cadre, il n’est pas inutile de rappeler que la dénonciation à
l’autorité de surveillance est une émanation du droit de pétition (art. 33
Cst.). La doctrine rappelle que l’exercice de ce droit constitutionnel est en
principe gratuit (PIERRE TSCHANNEN, in : BaKomm Bundesverfassung,
2015, art. 33 Cst. no 57 ; GEROLD STEINMANN, in : Die schweizerische
Bundesverfassung – Kommentar, 3e éd. 2014, art. 33 Cst. no 11 ;
MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II : Les actes administratifs et leur
contrôle, 3e éd. 2011, p. 617).
10.2.3 Par conséquent, ce ne sont que les dénonciations téméraires qui
entraînent possiblement des frais pour leurs auteurs (art. 1 et 10 O-PA ;
décision du Conseil fédéral du 27 novembre 2009, in : JAAC 2010.6
consid. II.4 ; ATF 144 II 167 consid. 3 ; arrêts du Tribunal fédéral
B-7159/2016
Page 19
2A.415/2003 du 19 décembre 2003 consid. 2.3.3 et 12T_4/2007 du
22 octobre 2007 ; ZIBUNG, op. cit., art. 71 PA no 35).
10.2.4 Agit par témérité ou légèreté la partie qui, en faisant preuve de
l’attention et de la réflexion que l’on peut attendre d’elle, sait ou devait
savoir que les faits invoqués à l’appui de ses conclusions n’étaient pas
conformes à la vérité ou qui, malgré l’absence évidente de toute chance
de succès, persiste dans sa volonté de recourir (arrêt du Tribunal fédéral
9C_573/2007 du 30 novembre 2007 et les références citées). Tombe
également sous le coup de cette disposition la partie qui forme un recours
manifestement dénué de chances de succès, dont s’abstiendrait tout
plaideur raisonnable et de bonne foi (ATF 120 III 107 consid. 4b ; arrêt du
Tribunal fédéral 9C_659/2012 du 24 septembre 2012 ; YVES DONZALLAZ,
Loi sur le Tribunal fédéral – Commentaire, 2008, art. 33 LTF no 495 ss et
art. 68 LTF no 1956).
10.2.5 En l’espèce, le Tribunal retient que, au vu de la longueur et de la
densité de l’analyse contenue dans la décision attaquée (19 pages), la
dénonciation n’apparaît pas comme téméraire. A la lecture de la décision
attaquée, on constate que la position du dénonciateur a pu être exposée
(p. 4, 8 et 10 s.) et a nécessité une discussion détaillée de la part de
l’autorité inférieure (p. 6 ss, 9 et 13 ss). Ce n’est qu’à l’issue d’une
procédure d’instruction complète que l’autorité inférieure est arrivée à la
conclusion que la dénonciation était infondée. Une dénonciation téméraire
aurait été écartée autrement plus simplement et plus rapidement, dès lors
que la témérité est quelque chose de manifeste. Encore une fois, ce n’est
pas parce qu’une dénonciation est infondée, même clairement, qu’elle doit
pour autant être vue comme téméraire.
Compte tenu du caractère restrictif que la jurisprudence donne à cette
notion, le Tribunal ne saurait retenir la témérité en l’espèce. Admettre la
témérité dans une constellation comme celle-ci ferait courir le risque de
décourager d’éventuels futurs dénonciateurs, alors même qu’il s’agit là
d’un mode normal de déclenchement de la procédure de surveillance
(consid. 4).
10.3 Il faut enfin examiner si la dénonciation était d’une ampleur
extraordinaire ou présentait des difficultés particulières (art. 1 et 10 O-PA),
de sorte que les frais de la procédure auraient dû être mis à la charge du
dénonciateur.
En l’espèce, les mesures d’instruction ont consisté dans l’envoi de quatre
courriels d’au plus trois pages et d’une conversation téléphonique
B-7159/2016
Page 20
(courriels des 14 juillet, 13, 19 et 20 septembre 2016, pces 6, 10, 13 et 14
du dossier de l’autorité inférieure ; note du 12 septembre 2016, pces 8 et
9) ; il a certes fallu analyser les clarifications fournies par l’autorité
inférieure. Par ailleurs, quatre mois ont suffi pour liquider le cas. Même si
l’on tient compte de la rédaction d’une décision de 19 pages, la procédure
en question est somme toute ordinaire pour une administration fédérale et
ne saurait aucunement être vue comme présentant une ampleur
extraordinaire ou des difficultés particulières.
10.4 Au total, les frais de procédure ne peuvent pas être mis à la charge
du dénonciateur dès lors qu’aucune des conditions prévues aux art. 1 et
10 O-PA n’est remplie.
11.
Reste à vérifier que le montant demandé, à savoir 3'600 francs, est
conforme aux principes d’équivalence et de couverture des frais
(consid. 5.3 ; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., nos 2782 et 2794).
11.1 Comme le Tribunal l’a déjà dit, les émoluments ne couvrent que
rarement le coût effectif des procédures (consid. 5.5). Il est manifeste que
le montant réclamé, de 3'600 francs, ne dépasse pas le coût total engendré
par la mesure de surveillance. Ainsi, le principe de la couverture des frais
est respecté.
11.2 Sous l’angle du principe d’équivalence, l’autorité inférieure explique
que la mesure de surveillance a nécessité 1200 minutes (240 unités de
temps de 5 minutes ; décision attaquée p. 18), c’est-à-dire 20 heures. Ce
temps paraît nécessaire et adéquat pour analyser la dénonciation, récolter
les éléments pertinents et rédiger la décision attaquée.
Les annexes de l’OTa-IPI et de l’IPI-RT fixent le tarif des taxes, pour les
décisions prises en relation avec la surveillance des sociétés de gestion,
de 15 francs par unité de temps de 5 minutes commencée (i.e. 180 francs
par heure). Ce tarif ne paraît pas en soi disproportionné compte tenu des
exigences requises pour mener ce genre d’enquête et de l’ensemble des
charges inhérentes à l’activité de surveillance. Le Tribunal a eu l’occasion
de juger qu’un tarif horaire de 180 francs pour un inspecteur de l’autorité
inférieure chargé des examens de navigabilité aérienne respectait le
principe de l’équivalence (arrêt du TAF A-3771/2009 du 29 juillet 2010
consid. 6.2.4 et les références citées).
B-7159/2016
Page 21
12.
Encore faut-il ajouter que la décision attaquée résulte d’un changement de
pratique de l’autorité inférieure. Auparavant, les frais consécutifs à une
dénonciation étaient laissés à la charge de la Confédération (décision
attaquée p. 16).
12.1 Pour être compatible avec les principes de l’égalité de traitement et
de la bonne foi (art. 8 et 9 Cst.), un changement de pratique administrative
doit reposer sur des motifs sérieux et objectifs, c’est-à-dire rétablir une
pratique conforme au droit, mieux tenir compte des divers intérêts en
présence ou d’une connaissance plus approfondie des intentions du
législateur, d’un changement de circonstances extérieures, de l’évolution
des conceptions juridiques ou des mœurs. Les motifs doivent être d’autant
plus sérieux que la pratique suivie jusqu’ici est ancienne. A défaut, elle doit
être maintenue (ATF 135 I 79 consid. 3, 132 III 770 consid. 4 et la référence
citée ; ATAF 2011/22 consid. 4 et arrêt du TAF A-3534/2012 du 7 octobre
2013 consid. 8.2.1 et les références citées).
12.2 Or, ce qui précède a révélé que la décision attaquée rétablit une
situation conforme au droit. L’ancienne pratique ne correspondait pas à la
volonté du législateur et c’est avec raison que l’autorité inférieure en a
changé. L’autorité inférieure avait dûment averti la recourante de ce
changement (courrier du 17 juin 2016).
13.
Quant au grief tiré de l’inopportunité, il ressort de ce qui précède que la
décision attaquée ne découle que de la simple application du droit. Partant,
il n’y a plus de place ici pour le grief d’inopportunité.
14.
Il résulte de tout ce qui précède que le recours doit être rejeté et que la
décision attaquée doit être confirmée sur la question des frais de procédure
dans le sens qu’il sera perçu 3'600 francs auprès de la recourante pour la
procédure de dénonciation en question.
15.
15.1 Les frais de procédure qui comprennent l’émolument judiciaire et les
débours sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et
art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS
173.320.2]). Aucun frais de procédure n’est mis à la charge des autorités
inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées (art. 63
B-7159/2016
Page 22
al. 2 PA). L’émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur
litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de
procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 FITAF).
En l’espèce les frais de procédure doivent être mis à la charge de la
recourante qui succombe entièrement. Notamment au vu de la valeur
litigieuse, le Tribunal estime justifié d’arrêter les frais de procédure à
400 francs et de les compenser avec l’avance sur les frais de procédure
présumés d’un même montant versée durant l’instruction.
15.2 La recourante, ayant succombé, n’a droit à aucun dépens (art. 7 al. 1
a contrario FITAF), tout comme l’autorité inférieure (art. 7 al. 3 FITAF).
(Le dispositif figure à la page suivante.)
B-7159/2016
Page 23
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d’un montant de 400 francs, sont mis à la charge
de la recourante. Ils sont compensés avec l’avance sur les frais de
procédure présumés d’un même montant payée par elle durant
l’instruction.
3.
Il n’est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (acte judiciaire)
– à l’autorité inférieure (no de réf. […] ; acte judiciaire)
– au Département fédéral de justice et police DFJP (acte judiciaire)
(L’indication des voies de droit se trouve à la page suivante.)
Le président du collège : Le greffier :
Pietro Angeli-Busi Yann Grandjean
B-7159/2016
Page 24
Indication des voies de droit :
Pour autant qu’elle soulève une question juridique de principe (art. 74 al. 2
let. a LTF), la présente décision peut être attaquée devant le Tribunal
fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière civile, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 72 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu’ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).
Expédition : 12 octobre 2018