Abtei lung II
B-7372/2007
{T 0/2}
U r t e i l v o m 3 0 . A p r i l 2 0 0 8
Richter Ronald Flury (Vorsitz), Hans-Jacob Heitz,
Frank Seethaler;
Gerichtsschreiber Jürg Studer.
C._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen,
Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Landwirtschaftliches Zentrum SG, Fachstelle Pflanze
nschutz, Rheinhofstrasse 11, 9465 Salez,
Erstinstanz.
Feuerbrandbefall / Pflanzenschutz.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
B-7372/2007
Sachverhalt:
A.
C._______ (Beschwerdeführer) betreibt in der Gemeinde Y._______,
Kanton St. Gallen, einen Landwirtschaftsbetrieb mit je einer Nieder-
stamm- und Hochstammobstanlage.
Nach einer durch die Forschungsanstalt Agroscope Changins-Wä-
denswil positiv bestätigten Feuerbrandprobe vom 7. Mai 2007 erfolgte
am 11. Mai 2007 eine erste visuelle Kontrolle der Hochstammanlage
durch Heini Stricker von der Gemeinde Y._______ und Heinz Müller
vom Landwirtschaftlichen Zentrum St. Gallen, Fachstelle Pflanzen-
schutz (Erstinstanz). Im gleichentags aufgenommenen Sanierungspro-
tokoll wurde festgehalten, dass von total 158 befallenen Bäumen, ca.
90 Apfel- und 15 Birnbäume stark befallen sein könnten. Aufgrund des
frühen Vegetationszeitpunktes war ein definitiver Entscheid durch die
kantonale Fachstelle noch nicht möglich, dennoch entschied sich der
Beschwerdeführer, die Rodung von 12 Birnbäumen vorzunehmen. Die
Beurteilung der Niederstammanlage wurde am 16. Mai 2007 durch Ri-
chard Hollenstein vom Landwirtschaftlichen Zentrum St. Gallen, Fach-
stelle Obstbau, vorgenommen. Dessen Empfehlungen einer Teilrodung
sowie eines Teilrückschnittes in drei schwächer befallenen Sorten-
blöcke wurden durch den Beschwerdeführer umgesetzt.
Am 26. Juni 2007 erfolgte in Y._______ eine Besichtigung der vom
Feuerbrand befallenen Landwirtschaftsbetriebe von D._______,
C._______ und E._______ durch das Landwirtschaftsamt des Kanton
St. Gallen, das Landwirtschaftliche Zentrum St. Gallen und der Ge-
meinde Y._______ (Gemeindekontrolleure und Vertreter der Gemein-
deexekutive). Daraufhin wurde der Befall der Hochstammanlage durch
Heinz Müller am 28. Juni 2007 ein weiteres Mal beurteilt. Im Sanie-
rungsprotokoll hielt der Kontrolleur die Rodung von drei weiteren gro-
ssen Birnbäumen, 31 Apfelbäumen sowie den Rückschnitt von
128 Apfelbäumen fest. Der Beschwerdeführer verweigerte die Unter-
schrift unter das Protokoll.
Die von Andreas Schwarz vom Landwirtschaftlichen Zentrum St. Gal-
len, Fachstelle Pflanzenschutz, am 27. Juli 2007 durchgeführte Nach-
kontrolle ergab, dass nur ein kleiner Teil der mit Sanierungsprotokoll
vom 28. Juni 2007 angeordneten Rodungen und Rückschnitte durch-
geführt worden waren. Des Weiteren wurde seit der letzten Kontrolle
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eine Zunahme der befallenen Bäume von 164 auf 227 festgestellt. Am
30. Juli 2007 erfolgte durch die Forschungsanstalt Agroscope Chan-
gins-Wädenswil eine Probenahme an je zehn Befallstrieben wichtiger
Sorten. Daraus resultierten folgende Anteile positiver und somit aktiver
Befallstellen: Blauacher 100%, Tobiässler 100%, Bohnapfel 90%, En-
gishofer 70%, Boskoop 70%.
Am 2. August 2007 wurde durch Andreas Schwarz und Edi Holliger
von der Forschungsanstalt Agroscope Changins-Wädenswil sowie am
6. August 2007 durch Richard Hollenstein vom Landwirtschaftlichen
Zentrum, Fachstelle Obstbau, und Peter Eugster, Gemeindebetreuer
der Fachstelle Pflanzenschutz für das Rheintal eine Neubeurteilung
der Hochstammobstanlagen des Beschwerdeführers vorgenommen.
Gemäss Sanierungsprotokoll vom 2./6. August 2007 umfassten die
ausstehenden Massnahmen die Rodung von drei Birn- und 53 Apfel-
bäumen sowie den Rückschnitt bei 15 Birn- und 91 Apfelbäumen.
Am 7. August 2007 verfügte das Landwirtschaftliche Zentrum, Fach-
stelle Pflanzenschutz, gestützt auf das Sanierungsprotokoll vom
2./6. August 2007 die Rodung von 56 Bäumen bis zum 14. August
2007 sowie den Rückschnitt bei 106 Bäumen bis zum 31. August
2007. Gleichzeitig wurde bei Unterlassen der verfügten Massnahmen
die Ersatzvornahme angedroht und einem allfälligen Rekurs die auf-
schiebende Wirkung entzogen. Zur Begründung führte die Erstinstanz
im Wesentlichen aus, dass gestützt auf die eidgenössischen und kan-
tonalen Rechtsgrundlagen der Beschwerdeführer verpflichtet sei, die
Rodung sowie die Rückschnitte der befallenen Bäume durchzuführen.
Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerdeführer am 21. August
2007 Rekurs beim Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gal-
len. Er beantragte die kostenfällige Aufhebung der Verfügung der Erst-
instanz sowie die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Zur
Begründung brachte er vor, die Rückschnitt- und Rodungsstrategie
des Kantons St. Gallen sei als gescheitert zu betrachten, da diese we-
der zur Verhinderung noch zur Eindämmung des Feuerbrandes etwas
beitrage. Die Massnahmen der Fachstelle für Pflanzenschutz seien un-
verhältnismässig und das private Interesse an der Erhaltung der Hoch-
stammobstbäume überwiege das öffentliche Interesse an der Durch-
setzung einer nicht wirksamen Strategie. Sodann bestehe auch keine
Gefährdung gegenüber benachbarten Kernobstbeständen, zumal es
die Erstinstanz unterlassen habe, diese zu bezeichnen.
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Mit Zwischenentscheid vom 3. September 2007 stellte die Vorinstanz
die aufschiebende Wirkung in Bezug auf die angeordnete Rodung und
den angeordneten Rückschnitt wieder her.
Mit Entscheid vom 27. September 2007 wies die Vorinstanz den Re-
kurs des Beschwerdeführers ab und entzog einer allfälligen Beschwer-
de an das Bundesverwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung. Zur
Begründung führte sie im Wesentlichen an, der Feuerbrandbefall in der
Anlage des Beschwerdeführers sei durch mehrere Kontrolleure festge-
stellt worden und unbestritten. Gemäss den vom Landwirtschaftsamt
eingereichten Luftaufnahmen sei zudem eindeutig belegt, dass sich in
unmittelbarer Nähe durch die vom Feuerbrand befallenen Bäume ge-
fährdete Kernobstanlagen befänden. Eine vollständige Ausmerzung
des Feuerbranderregers in der Gemeinde Y._______ sei zwar mit den
angeordneten Rodungen und Rückschnitten ausgeschlossen, es be-
stehe aber ein öffentliches Interesse, das von der Anlage des Be-
schwerdeführers ausgehende Infektionspotenzial und damit den Be-
fallsdruck auf die umliegenden Anlagen auf tiefem Niveau zu halten.
Die verfügten Massnahmen, Rodung und Rückschnitt der erkrankten
Bäumen, seien grundsätzlich geeignet, den Befallsdruck zu vermin-
dern, zumal die Wirksamkeit alternativer Behandlungsmethoden nicht
erwiesen sei. Ob eine Regeneration von befallenen Bäumen möglich
sei, könne offen gelassen werden, würden diese doch bis zum Zeit-
punkt einer allfälligen Regeneration eine Infektionsquelle darstellen.
Aufgrund einer Entscheidtabelle des Landwirtschaftsamtes würde der
Kanton St. Gallen die Frage, ob ein Baum zu roden oder zurück zu
schneiden sei, im Sinne der mildesten Massnahme jeweils sachge-
recht beurteilen. Bei Abwägung der öffentlichen gegenüber den priva-
ten Interessen, stehe die Eindämmung des Feuerbrandes und damit
das öffentliche Interesse im Vordergrund.
B.
Gegen diesen Entscheid erhob der Beschwerdeführer am 31. Oktober
2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt die
kostenfällige Abweisung des vorinstanzlichen Entscheides und die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Eventualiter sei die
Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen des Bun-
desverwaltungsgerichts an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die beim
Bundesverwaltungsgericht eingereichte Beschwerde ist inhaltlich weit-
gehend deckungsgleich mit dem Rekurs des Beschwerdeführers vom
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21. August 2007. Zusätzlich zu den bisherigen Argumenten rügt der
Beschwerdeführer die unrichtige Feststellung des Sachverhalts.
C.
Mit Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. No-
vember 2007 wurde das Gesuch um Wiederherstellung der aufschie-
benden Wirkung in Bezug auf die Rodung und den angeordneten
Rückschnitt bis zum 15. März 2008 gutgeheissen.
D.
Die Vorinstanz hält gemäss Stellungnahme vom 26. November 2007
an ihrem Entscheid fest. Die Obstanlagen des Beschwerdeführers sei-
en mehrfach und von verschiedenen Fachpersonen beurteilt worden,
was eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhal-
tes ausschliesse. Die Bekämpfung des Feuerbrandes ergebe sich aus
dem Bundesrecht und sei sachlich gerechtfertigt, zumal die Regenera-
tionsfähigkeit bei Hochstämmern wissenschaftlich nicht geklärt sei und
eine Gefährdung der umliegenden Obstanlagen nicht in Kauf genom-
men werden könne.
Die Erstinstanz reichte innert der gesetzten Frist keine Vernehmlas-
sung ein.
E.
Am 20. Dezember 2007 erteilte das Bundesverwaltungsgericht den
Herren Jean-Bernard Bächtiger, Leiter der Fachabteilung Umwelt und
natürliche Ressourcen, sowie Jürg Boos, Dozent für Obstbau, von der
Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften, den Auftrag zur
Erstattung eines Gutachtens, welches am 28. Januar 2008 eingereicht
wurde. Die Gutachter äusserten sich zu den Fragen, welche Gefahren
(kurz-, mittel- und langfristig) von den befallenen Bäumen ohne Ge-
genmassnahmen beziehungsweise unter Berücksichtigung der vom
Kanton St. Gallen verfolgten Rodungs- und Rückschnittsstrategie aus-
gehen sowie zum internationalen Kenntnisstand hinsichtlich der Rege-
neration von Hoch- und Niederstammobstbäumen.
Mit Eingaben vom 15. Februar 2008 nahmen der Beschwerdeführer
und das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) Stellung zum Gutachten.
In der Folge entsprach das Bundesverwaltungsgericht mit Verfügung
vom 21. Februar 2008 dem Antrag des Beschwerdeführers, in Ergän-
zung des Gutachtens, weitere Fragen zu beantworten. Die Ergänzun-
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gen zum Gutachten wurden fristgemäss am 29. Februar 2008 einge-
reicht, wobei sich die Gutachter detaillierter zu den Fragen des Anti-
biotika-Einsatzes, der Entflechtung von Nieder- und Hochstammanla-
gen, der Abwägung wirtschaftlicher und ökologischer Werte von Nie-
derstamm- gegenüber Hochstammobstanlagen sowie zur Feuerbrand-
infektionsgefahr in der Umgebung der Hochstammanlagen des Be-
schwerdeführers äusserten.
F.
Mit Eingabe der Vorinstanz vom 4. März 2008 wurde das Bundesver-
waltungsgericht über die Änderungen in der Feuerbrandbekämpfungs-
strategie des Kantons St. Gallen orientiert. Demnach können Bewirt-
schafter von grösseren Niederstamm- und Hochstammobstanlagen
selber entscheiden, ob ihre Anlagen durch Kontrollen geschützt wer-
den sollen. Bekämpfungsmassnahmen durch den Kanton sollen in Zu-
kunft nur noch in angemeldeten Obstanlagen sowie den dazugehöri-
gen Schutzgürteln von 500 m vollzogen werden. Gleichzeitig erwog die
Vorinstanz, die Rodungsverfügung – nach Umsetzung der Strategie
bis zum 31. März 2008 – allenfalls in Wiedererwägung zu ziehen.
G.
Mit Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. März
2008 wurde die aufschiebende Wirkung in Bezug auf die Rodungen
und den angeordneten Rückschnitt bis zu einer allfälligen Wiedererwä-
gung durch die Vorinstanz oder bis zur Eröffnung des Urteils in der
Hauptsache durch das Bundesverwaltungsgericht verlängert.
H.
Das BLW und der Beschwerdeführer nahmen mit Schreiben vom
13. bzw. 14. März 2008 Stellung zum Ergänzungsgutachten und sahen
in den Erwägungen des Gutachtens ihre bisherige Position bestätigt.
Mit Stellungnahme vom 28. März 2008 verwies das BLW auf die Kon-
formität der neuen Strategie des Kantons St. Gallen mit der Richtlinie
Nr. 3 vom 30. Juni 2006 zur Bekämpfung des Feuerbrandes.
Die Vorinstanz führte in ihrem Schreiben vom 31. März 2008 aus, dass
sie die angefochtene Rodungsverfügung nicht widerrufen werde, da
der Betrieb des Beschwerdeführers im Schutzgürtel eines neu erstell-
ten Schutzobjektes liege. Des Weiteren nahm sie unaufgefordert Stel-
lung zum Gutachten vom 28. Januar 2008 als auch zu den Ergänzun-
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gen der Gutachter vom 27. Februar 2008.
In seiner Stellungnahme vom 21. April 2008 bemängelte der Be-
schwerdeführer das Verfahren zum Erlass der neuen Schutzzonen.
Aufgrund fehlender gesetzlicher Grundlage und Verletzung des rechtli-
chen Gehörs würden die Schutzzonen keinerlei Rechtswirkungen ent-
falten. Des Weiteren nahm der Beschwerdeführer detailliert Stellung zu
den Ausführungen der Vorinstanz vom 31. März 2008 und bezweifelte
deren Schlussfolgerungen.
Mit Eingabe vom 25. April 2008 nahm die Vorinstanz Stellung zu den
Ausführungen des Beschwerdeführers vom 21. April 2008.
I.
Auf die dargelegten und weitere Vorbringen wird, soweit sie rechtser-
heblich sind, in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde
einzutreten ist, hat die entscheidende Instanz von Amtes wegen und
mit freier Kognition zu prüfen (vgl. BGE 130 I 321 E. 1 mit Hinweisen;
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 1635).
1.1 Der Entscheid des Volkswirtschaftsdepartementes des Kantons
St. Gallen vom 27. September 2007 stellt eine Verfügung im Sinne von
Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom
20. Dezember 1968 dar (VwVG, SR 172.021). Das Bundesverwal-
tungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgeset-
zes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 VwVG und ist nach Art. 33 Bst. i VGG in Verbin-
dung mit Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April
1998 (LwG, SR 910.1) für die Behandlung der vorliegenden Streitsa-
che zuständig.
1.2 Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz in der
gleichen Sache teilgenommen und ist durch die angefochtene Verfü-
gung besonders berührt. Er hat ein als schutzwürdiges anzuerkennen-
des Interesse an deren Aufhebung oder Änderung, weshalb er zur Be-
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schwerde legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG). Die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen ebenfalls vor (vgl.
Art. 46 ff. VwVG).
1.3 Auf die Beschwerde ist damit einzutreten.
2.
Zum Schutz der Kulturen vor Schadorganismen fördert der Bund nach
Art. 149 Abs. 1 LwG eine geeignete Pflanzenschutzpraxis. Das LwG
räumt dem Bundesrat die Kompetenz ein, Vorschriften zum Schutz von
Kulturen und Pflanzenmaterial (Pflanzen, Pflanzenteilen und pflanzli-
chen Erzeugnissen) vor besonders gefährlichen Schadorganismen zu
erlassen (Art. 149 Abs. 2 LwG). Um die Einschleppung und die Aus-
breitung von besonders gefährlichen Schadorganismen zu verhindern,
kann der Bundesrat nach Art. 153 Bst. c LwG insbesondere die Be-
handlung, Desinfizierung oder Vernichtung von Kulturen, Pflanzenma-
terial, Produktionsmitteln und Gegenständen anordnen, die von beson-
ders gefährlichen Schadorganismen befallen sind oder befallen sein
könnten.
2.1 In Inanspruchnahme seiner Kompetenz hat der Bundesrat am
28. Februar 2001 die Verordnung über Pflanzenschutz (PSV,
SR 916.20) erlassen. Der Feuerbrand ist im Anhang 2, Teil A, Ab-
schnitt II und Teil B als besonders gefährlicher Schadorganismus auf-
geführt. Im 5. Kapitel, 1. Abschnitt der PSV werden die Bekämpfungs-
massnahmen gegen die besonders gefährlichen Schadorganismen ge-
regelt. Gemäss Art. 29 PSV hat der zuständige kantonale Dienst nach
Anweisungen des zuständigen Bundesamts geeignete Massnahmen
zur Tilgung der Einzelherde zu ergreifen. Falls eine Tilgung nicht mög-
lich ist, sind Vorkehrungen zur Verhinderung einer weiteren Ausbrei-
tung zu treffen (Abs. 1). Die Kantone können dabei insbesondere das
Vernichten befallener oder befallsverdächtiger Waren anordnen (Abs. 3
Bst. g). Bewirtschafter und Bewirtschafterinnen von Parzellen oder
Pflanzen, die von einem besonders gefährlichen Schadorganismus be-
fallen sind, müssen geeignete Massnahmen treffen, um Einzelherde zu
vernichten (Abs. 4). Das BLW hat zur einheitlichen und sachgerechten
Durchführung der Massnahmen zur Bekämpfung besonders gefährli-
cher Schadorganismen die Richtlinie Nr. 3 vom 30. Juni 2006 zur Be-
kämpfung des Feuerbrandes erlassen (vgl. Art. 29 Abs. 5 PSV).
2.2 Dieses in der Pflanzenschutzverordnung festgeschriebene Kon-
zept gegen den Feuerbrand ist praktisch identisch mit der für die Euro-
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päische Union geltenden Ordnung (Richtlinie 2000/29 vom 8. Mai 2000
des EG-Rates, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom
10. Juli 2000, L 169/1). Es beruht auf der Tilgungs- bwz. Eindäm-
mungsstrategie. Die Tilgungsstrategie hat das Ziel in Gebieten mit Ein-
zelherden den Erreger auszurotten und die Eindämmungsstrategie
verfolgt die Reduktion des Infektionspotentials in Gebieten mit starkem
und wiederholtem Befall.
2.3 Für den Vollzug der Eidgenössischen Gesetzgebung zur Bekämp-
fung des Feuerbrandes ist im Kanton St. Gallen die Fachstelle Pflan-
zenschutz zuständig (Anhang 2 der kantonalen Ermächtigungsverord-
nung vom 22. Juni 2004, sGS 141.41). Sie ist dem kantonalen Land-
wirtschaftsamt des Kantons St. Gallen unterstellt. Ihre Verfügungen
sind an das kantonale Volkswirtschaftsdepartement weiterziehbar
(Art. 43bis des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 16. Mai
1965, VRP, sGS 951.1).
3.
Nach Art. 49 VwVG kann mit der Beschwerde ans Bundesverwaltungs-
gericht die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung
oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a) und unrichtige oder unvoll-
ständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Bst. b) ge-
rügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist hingegen unzuläs-
sig, wenn – wie hier – eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz
verfügt hat (Bst. c).
4.
Die Vorinstanz begründet die Abweisung des Rekurses, dass ein öf-
fentliches Interesse bestehe, das von der Anlage des Beschwerdefüh-
rers ausgehende Infektionspotential und damit den Befallsdruck auf
die umliegenden Anlagen zu senken. Die Verhältnismässigkeit sei in
Bezug auf die verfügten Massnahmen Rodung sowie Rückschnitt ge-
wahrt und der Strategiewechsel des Kantons St. Gallen erlaube keinen
Widerruf der angefochtenen Verfügung, zumal der Betrieb des Be-
schwerdeführers grösstenteils im Schutzgürtel eines angemeldeten
Schutzobjektes liege.
Der Beschwerdeführer macht vor dem Bundesverwaltungsgericht gel-
tend, die Erstinstanz habe den rechtserheblichen Sachverhalt nicht
korrekt sowie unvollständig festgestellt und die Rückschnitt- und Ro-
dungsstrategie zur Bekämpfung des Feuerbrandes sei als gescheitert
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anzusehen. Diese verhindere weder die Ausbreitung der Krankheit
noch zeige sie eine erkennbare Eindämmungswirkung. Bei korrekter
Sachverhaltsfeststellung bestehe kein öffentliches Interesse an der
Umsetzung der verfügten Massnahmen, welche den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit verletzten und damit einen Ermessensmiss-
brauch darstellen würden. Die neue Strategie des Kantons St. Gallen
könne zudem keine Anwendung finden, da ihr die gesetzliche Grundla-
ge fehle und das rechtliche Gehör bislang nicht gewahrt worden sei.
Im Folgenden ist zuerst auf die Änderungen der Feuerbrandbekämp-
fungsstrategie des Kantons St. Gallen und deren möglichen Auswir-
kungen auf das vorliegende Verfahren und danach auf die Rügen des
Beschwerdeführers einzugehen. Diese beinhalten sinngemäss, dass
der rechtserhebliche Sachverhalt nicht vollständig bzw. unrichtig fest-
gestellt worden sei und der Vollzug der vom Kanton St. Gallen verfolg-
ten Strategie infolge Ermessensmissbrauch Bundesrecht verletze.
5.
Die neue Strategie des Kantons St. Gallen zur Bekämpfung des Feuer-
brandes verfolgt, im Einklang mit der Richtlinie Nr. 3 des BLW, die Aus-
scheidung von Schutzobjekten. Bekämpfungsmassnahmen durch den
Kanton sollen in Zukunft – nicht mehr wie bislang im ganzen Kantons-
gebiet – sondern nur noch in den angemeldeten Schutzobjekten sowie
in den umliegenden Schutzgürteln von 500 m vollzogen werden. Vorlie-
gend hat ein Nachbar des Beschwerdeführers zwei seiner Parzellen
als Feuerbrandschutzobjekte angemeldet. In einem Begleitblatt ohne
Datierung wurde von einem Experten der Fachstelle Pflanzenschutz
zudem unterschriftlich bestätigt, dass das angemeldete Objekt die An-
forderungen als Schutzobjekt erfülle.
Das Strategiepapier des Landwirtschaftsamtes des Kantons St. Gallen
vom 28. Februar 2008 zur neuen Feuerbrandbekämpfung sieht unter
Ziff. 6 vor, dass eine Anmeldung als Schutzobjekt bzw. der Schutzob-
jektstatus gegenüber Dritten nicht verbindlich sei. Bei Anordnung von
Bekämpfungsmassnahmen gegenüber Dritten im Schutzgürtel stehe
ein Rekursverfahren zur Verfügung, in welchem die Rekurrenten insbe-
sondere auch die Rechtmässigkeit des Schutzobjekts in Frage stellen
könnten.
In Anbetracht dieser Sach- und Rechtslage kann festgehalten werden,
dass ein Schutzobjekt erst nach Verfügung der Vollzugsmassnahmen
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gegenüber Dritten im Schutzgürtel sowie einem allfälligen Rekursver-
fahren in Rechtskraft erwachsen würde. Vorliegend müsste der Kanton
St. Gallen dem Beschwerdeführer – da im Schutzgürtel liegend und
durch den Feuerbrand betroffen – vorderhand die notwendigen Voll-
zugsmassnahmen verfügen und ein allfälliges Rechtsmittelverfahren
durchlaufen. Bis die möglichen Schutzobjekte rechtskräftig ausge-
schieden wurden, kann das Bundesverwaltungsgericht nicht auf ent-
sprechende Entscheide abstellen. Indessen hat das Bundesverwal-
tungsgericht die Tragweite des in der Zwischenzeit erstellten Gutach-
tens und die dort gezogenen Schlüsse zu würdigen (Art. 19 VwVG
i.V.m. Art. 40 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den
Bundeszivilprozess [BZP, SR 273]).
6.
Die für den Ausgang des Verfahrens bislang massgebende Strategie
der Feuerbrandbekämpfung wurde durch den im Obstbau spezialisier-
ten Beschwerdeführer und die Obstbauspezialisten des Kantons St.
Gallen unterschiedlich bewertet. Das Bundesverwaltungsgericht erach-
tete es daher als notwendig, ein Gutachten einzuholen, welches von
den Professoren Jean-Bernard Bächtiger und Jürg Boos von der Zür-
cher Hochschule für Angewandte Wissenschaften erstellt wurde. Die-
ses umfasste die Beurteilung von drei Obstbaubetrieben in den Ge-
meinden Y._______ (B._______ und C._______) und X._______
(A._______).
Nach Art. 12 Bst. e VwVG bildet ein Gutachten von Sachverständigen
ein Beweismittel zur Klärung des Sachverhalts. Im Rahmen des Gut-
achtens teilen die gerichtlichen Experten dem Richter auf Grund ihrer
Sachkunde Erfahrungs- oder Wissenssätze ihrer Disziplin mit, erfor-
schen für das Gericht erhebliche Tatsachen oder ziehen sachliche
Schlussfolgerungen aus bereits bestehenden Tatsachen.
Das Gutachten stellt eine Entscheidungshilfe für den Richter dar, des-
sen Wissen durch die besonderen Fachkenntnisse der Experten er-
gänzt wird. Die Beweiswürdigung und die Beantwortung der sich stel-
lenden Rechtsfragen bleibt indessen Sache des Richters. In techni-
schen Fragen ist die Auffassung der Experten massgebend, sofern
diese nicht offensichtlich widersprüchlich erscheint oder auf irrtümli-
chen tatsächlichen Feststellungen beruht. Grundsätzlich weicht der
Richter nicht ohne zwingende Gründe von der Einschätzung der Ex-
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perten ab (BGE 118 Ia 144 E. 1c). In diesem Sinne ist das Gutachten
im Folgenden zu gewichten.
6.1 In ihrem Gutachten gelangten die Experten zu folgenden Kernaus-
sagen:
Einleitend hielten sie die Voraussetzungen für eine Feuerbrandinfekti-
on und die Präsenz des Krankheitserregers in der Deutschschweiz
fest. Für weite Teile der Deutschschweiz müsse heute davon ausge-
gangen werden, dass der Feuerbrand nicht mehr ausrottbar sei. Die
Stärke eines Feuerbrandbefalles hange somit hauptsächlich von den
Witterungsbedingungen während der Blütezeit sowie der Anfälligkeit
der Wirtspflanze ab (Gutachten vom 25. Januar 2008, S. 1). Frage 1
betraf das Aufzeigen möglicher Gefahren (kurz-, mittel- und lang-
fristig), welche von den befallenen Bäumen auf die benachbarten Par-
zellen und auf das weitere Gebiet Ostschweiz ohne weitere Massnah-
men (Frage 1a) bzw. bei Verfolgung der vom Kanton St. Gallen ange-
strebten Rodungs- und Rückschnittstrategie (Frage 1b) auf andere
Wirtspflanzen ausgehen. In Beantwortung der Frage 1a hielten sie
fest, dass grundsätzlich bei allen drei Betrieben bei günstigen Witte-
rungsbedingungen die Gefahr der Verbreitung des Feuerbrandes auf
die umliegenden Kernobstbäume durch Bienen oder mittels Wind und
Niederschlägen in Richtung Nord-Ost zu rechnen sei. Die Experten dif-
ferenzierten sodann beim Risiko der Ausbreitung des Feuerbrandes in
benachbarte Parzellen. Alleinig ausgehend von den Bäumen der Be-
triebe von C._______ und B._______ sei die mögliche Ausbreitung als
gering und beim Betrieb von A._______ infolge der direkten Nachbar-
schaft einer Niederstammanlage als erhöht zu beurteilen. In Bezug auf
die Entwicklung der Feuerbrandsituation in der gesamten Ostschweiz
könne der Einfluss der drei Betriebe als unbedeutend beurteilt werden.
Eine Einschätzung der kurzfristigen Entwicklung sei nicht möglich,
hange diese doch zu stark von der Witterung ab. Mittelfristig werde
sich die Gefahr einer Ausbreitung in benachbarte Gebiete erhöhen
und langfristig sei für die Entwicklung des Feuerbrandes die Kulturfüh-
rung der Hochstammobstbäume massgebend.
Zu einem für den Beschwerdeführer günstigen Ergebnis gelangten die
Experten in Beantwortung der Frage 1b. Aus Sicht der Gutachter be-
stehe im vorliegend fortgeschrittenen Stadium der Epidemie (2007)
wenig Aussicht, durch Rückschnitt die Gefahr einer Verbreitung des
Feuerbrands wirkungsvoll einzudämmen. Mit Rodungen könne die Be-
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fallsgefahr nur dann reduziert werden, wenn alle befallenen, verdächti-
gen oder nicht kontrollierbaren Wirtspflanzen entfernt würden. Ein sol-
ches Vorgehen mache im Umkreis von speziell schützenswerten Ob-
jekten Sinn (500 m um grössere Niederstammanlagen und Baumschu-
len), wie beispielsweise in X._______, wo sich in direkter Nähe grö-
ssere Niederstammanlagen befänden. Auch bei Umsetzung der ver-
fügten Massnahmen werde der Einfluss der drei Betriebe auf die Feu-
erbrandsituation in der ganzen Ostschweiz unbedeutend sein.
Frage 2 betraf die Erläuterung des internationalen Kenntnisstandes
hinsichtlich der Regeneration von Hoch- und Niederstammobstbäumen
sowie konkret die Regenerationsfähigkeit der betroffenen Bäume. Die
Experten hielten diesbezüglich fest, dass der gegenwärtige Wissen-
stand noch keine exakte Steuerung des Phänomens Regeneration
durch den Bewirtschafter zulasse. Bestehende Obstanlagen könnten
daher nicht mit einer ausreichenden Sicherheit in eine erwünschte „re-
generative Anlage“ ohne Befallsgefahr umgewandelt werden. Länger-
fristig müssten daher anfällige Sorten entfernt, robuste Sorten ange-
baut und die Wüchsigkeit der Bäume reduziert werden, was aber nicht
zu feuerbrandfreien Hochstammobstbeständen führe, zumal Feuer-
brand jahrelang latent und unbemerkt in den Bäumen überdauern kön-
ne.
Aufgrund der Zusatzfrage klärten die Experten ab, ob von allfällig re-
generierten Bäumen eine Gefahr für andere Wirtspflanzen ausgehe
und falls nein, innert welcher Zeit nach dem Auftreten der ersten Sym-
ptome die Weiterverbreitungsgefahr dahin falle. Die Gutachter erklär-
ten hiezu, dass sie die Vorstellung einer Selbstheilung der Bäume,
ähnlich einer Immunisierung beim Menschen, nicht teilen würden.
Wenn von einer teilweisen Regeneration ausgegangen werden könne,
so sei diese eher bei Hochstammobstbäumen, denn bei Niederstam-
mobstbäumen zu erwarten.
Anschliessend gelangten die Experten zum Schluss, dass das Feuer-
brandbakterium in weiten Teilen der Schweiz nicht mehr auszurotten
sei. Die verfolgte Strategie mit Rodung und Rückschnitt sei daher in
Gebieten, welche sich weit genug von schützenswerten Objekten wie
Niederstammanlagen und Baumschulen befinden (Umkreis von mehr
als 500 m), anzupassen. In Bereich der noch zahlreichen und sehr gut
gepflegten Hochstammobstgärten von Y._______ sei dem Land-
schaftsbild und einer intakten Hochstamm-“Kultur“ der Bewirtschafter
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und der Bevölkerung grosses Gewicht beizumessen. Rodungen wie in
Y._______ würden zum fortgeschrittenen Zeitpunkt einer Epidemie
das Infektionspotential nicht mehr genügend reduzieren, um die ver-
bleibenden Bäume zu schützen. Anders sei die Situation in X._______
zu beurteilen, wo die angrenzenden Niederstammanlagen besonderen
Schutz geniessen sollten und eine konsequente Entflechtung von Nie-
derstamm- und Hochstammobstanbau in Kombination mit weiteren
Massnahmen, wie den Einsatz von Antibiotika, anzustreben sei.
6.2 In Beantwortung der Fragen des Beschwerdeführers vom 15. Feb-
ruar 2008 nahmen die Gutachter in Ergänzung zum Gutachten detail-
lierter Stellung zum Einsatz des Antibiotikums Streptomycin und der
Situation in X._______ (Feuerbrandbefall Umgebung, Entflechtungs-
problematik und Interessenabwägung zwischen den Hoch- und Nie-
derstammobstanlagen). Diese Erkenntnisse werden in die nachfolgen-
den Erwägungen, soweit sie für den Beschwerdeführer von Belang
sind, miteinbezogen.
7.
Zu prüfen ist in einem ersten Schritt, ob der Sachverhalt von der Vorin-
stanz unrichtig oder unvollständig festgestellt wurde.
7.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Feuerbrandkontrollen
seien auf seinem Betrieb nicht sachgerecht durchgeführt worden. Ent-
gegen der Auffassung der Erst- und Vorinstanz erfordere der Befall mit
Feuerbrand bei keinem der zu rodenden Bäume eine Fällung, zumal
der durch den Beschwerdeführer durchgeführte Rückschnitt genüge.
Hier muss dem Beschwerdeführer entgegengehalten werden, dass
sein Betrieb in der Zeitspanne vom 11. Mai 2007 bis zum 2. August
mindestens viermal von unabhängigen Experten kontrolliert wurde und
die ins Recht gelegten Protokolle keine Widersprüche aufweisen und
in sich schlüssig sind. Am 30. Juli 2007 wurden zudem an je zehn Be-
fallstrieben der Sorten Blauacher, Tobiässler, Bohnapfel, Engishofer
und Boskoop Proben entnommen und im Ergebnis durch die For-
schungsanstalt Agroscope Changins-Wädenswil zwischen 70 und
100% positiv auf Feuerbrand getestet. In Anbetracht der umfangrei-
chen und fundierten Abklärungen durch die kantonale Pflanzenschutz-
fachstelle vermag die Argumentation des Beschwerdeführers deshalb
nicht zu überzeugen.
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7.2 Der Beschwerdeführer bringt sodann vor, die Feuerbrandkon-
trollen würden im Kanton St. Gallen nicht flächendeckend und unter-
schiedlich streng durchgeführt.
Dieser Rüge kann indessen nicht gefolgt werden, da weder das
Landwirtschaftsgesetz noch die Pflanzenschutzverordnung oder die
Richtlinie Nr. 3 zur Bekämpfung des Feuerbrandes eine flächen-
deckende Kontrolle in Befallszonen vorschreibt und der Kanton anhand
einer Entscheidtabelle zur Feuerbrandbekämpfung eine einheitliche
und sachgerechte Durchführung der Massnahmen zur Bekämpfung
des Feuerbrandes gewährleistet. Der Betrieb des Beschwerdeführers
liegt in der Gemeinde Y._______. Gemäss Liste der Forschungsanstalt
Agroscope Changins-Wädenswil vom 26. März 2007, Stand 1. April
2007, liegt die Gemeinde Y._______ seit dem Jahre 2001 in der
Befallszone. Eine Tilgung des Erregers in einer Befallszone ist gemäss
Legaldefinition nicht mehr möglich (Art. 3 Abs. 1 Bst. l PSV). In der
Richtlinie Nr. 3 vom 30. Juni 2006 zur Bekämpfung des Feuerbrandes
wird dementsprechend die Eindämmungsstrategie bzw. die Aus-
scheidung von Schutzobjekten angestrebt, wobei unter der Ein-
dämmungsstrategie die Reduktion des Infektionspotenzials und die
Verhinderung der weiteren Ausbreitung der Krankheit verstanden wird.
Die Ausscheidung von Schutzobjekten verfolgt die Ziele der Erhaltung
akzeptabler Rahmenbedingungen für die Erzeugung von Kernobst-
gehölzen, der Produktion von Kernobst und der Erhaltung von wert-
vollen Hochstammbeständen. Im Anhang der Richtlinie Nr. 3 werden
die Eckwerte für die Durchführung der Kontrollen festgehalten, dem-
nach wird bei alleinstehenden oder in Beständen stehenden
Wirtspflanzen ausserhalb von Schutzobjekten die Kontrollintensität
durch den Kanton bestimmt. Bei Schutzobjekten beträgt die Anzahl der
Kontrollen je nach Befallssituation ein- bis zweimal pro Jahr. Auf kanto-
naler Ebene stellt die Fachstelle Pflanzenschutz des Landwirt-
schaftsamtes des Kantons St. Gallen den Kontrolleuren eine Ent-
scheidtabelle für das Vorgehen bei befallenen Hochstammobstbäumen
zur Verfügung. Diese gewährleistet einen einheitlichen Vollzug der
Feuerbrandbekämpfung und berücksichtigt insbesondere, ob beim in-
fizierten Baum bereits ein Rückschnitt durchgeführt wurde, bewertet
den Abstand zu weiteren Kernobstanlagen, die Grösse und Wichtigkeit
der Nachbaranlage sowie die Anfälligkeit der befallenen Kernobst-
sorten.
Die Rüge des Beschwerdeführers erweist sich somit als unbegründet.
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8.
In einem zweiten Schritt ist nunmehr zu prüfen, ob die von der Erstin-
stanz verfügte und von der Vorinstanz bestätigte Praxis zur Bekämp-
fung des Feuerbrandes im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens
sachgerecht und mithin rechtsfehlerfrei oder missbräuchlich ausgeübt
worden ist. Ermessensmissbrauch ist gegeben, wenn die Behörde
zwar im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens bleibt, sich aber
von unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften frem-
den Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsprinzipien, wie
das Verbot von Willkür und rechtsungleicher Behandlung, das Gebot
von Treu und Glauben sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit
verletzt (BGE 123 V 150 E. 2 mit weiteren Hinweisen). Ermessens-
missbrauch stellt somit eine Rechtsverletzung dar, wenn der angefoch-
tene Entscheid einerseits unhaltbar ist und andererseits im Wider-
spruch zu Sinn und Zweck des Gesetzes steht (HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, a.a.O, Rz. 464).
8.1 Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die vom Ge-
setzgeber oder von der Behörde gewählten Massnahmen für das Er-
reichen des gesetzten Zieles geeignet, notwendig und für den Betrof-
fenen zumutbar sind. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünfti-
gen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Ver-
folgung notwendigen Beschränkungen stehen.
8.1.1 Das im öffentlichen Interesse liegende Ziel ergibt sich vorliegend
aus der Pflanzenschutzverordnung und der dazugehörigen Richtlinie
Nr. 3 und stellt mit der Eindämmungsstrategie die Reduktion des Infek-
tionspotenzials und die Verhinderung der weiteren Ausbreitung des
Feuerbrandes in den Vordergrund. Dabei wird dem Kanton in Bezug
auf die Feuerbrandbekämpfung ein grosses Ermessen eingeräumt,
welche Massnahmen er zur Erfüllung des von Bund und Kanton im öf-
fentlichen Interesse liegenden Ziels ergreifen will.
8.1.2 Die Verwaltungsmassnahme muss geeignet sein, das im öffentli-
chen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen. Ungeeignet ist eine
Massnahme dann, wenn sie am Ziel vorbeischiesst, das heisst keiner-
lei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet oder
die Erreichung dieses Zweckes sogar erschwert oder verhindert. Zu
prüfen ist also die Zwecktauglichkeit einer Massnahme (HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, a.a.O, Rz. 587 mit Hinweisen).
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Umstritten ist die Eignung der vom Kanton St. Gallen verfolgen Ro-
dungs- und Rückschnittstrategie. Auf der einen Seite sieht die Vorin-
stanz jede Rodung und jeden Rückschnitt von erkrankten Bäumen und
Ästen als geeignet an, weil es offensichtlich sei, dass ein gerodeter
oder fachkundig zurückgeschnittener Baum keine Gefahr mehr darstel-
le. Auf der anderen Seite bringt der Beschwerdeführer vor, die Ro-
dungs- und Rückschnittstrategie sei als gescheitert anzusehen und
bemängelt insbesondere die fehlende Eindämmungswirkung. Folglich
sei auch nicht damit zu rechnen, dass benachbarte Obstanlagen durch
die befallenen Bäume des Beschwerdeführers grossflächig angesteckt
würden.
Die Frage der Eignung der vom Kanton St. Gallen verfolgten Strategie
wird von den näheren örtlichen Gegebenheiten (Verbreitung Feuer-
brandbakterium durch Wind und Regen, Art der Nachbarparzelle) we-
sentlich beeinflusst. Die Experten betrachten das Risiko einer Verbrei-
tung des Feuerbrandes von den befallenen Bäumen des Beschwerde-
führers auf benachbarte Parzellen als wahrscheinlich, wobei keine un-
mittelbare Gefährdung von bestehenden Schutzobjekten vorliege. Zu
diesem Resultat gelangten sie, indem sie die Verbreitung des Feuer-
brandes durch Bienen sowie Regen und Wind auf benachbarte Parzel-
len analysierten. Unter Annahme der Hauptwindrichtung während ei-
ner Regenperiode aus Südwesten, kamen sie zum Schluss, dass eine
Hochstammanlage und kein bestehendes Schutzobjekt betroffen wäre.
Die nächste Niederstammanlage befinde sich 400 – 500 m in südwest-
licher Richtung, wobei gegen eine Verbreitung des Feuerbrandes auf
diese Anlage schon die Lage der Windeinwirkung spreche.
In Verfolgung der im öffentlichen Interesse liegenden Ziele, der Ein-
dämmung des Feuerbrandes, ist somit zu prüfen, ob die verfügten
Massnahmen (Rodung und Rückschnitt) geeignet sind, die Reduktion
des Infektionspotentials und die Verhinderung der weiteren Ausbrei-
tung des Feuerbrandes in einem Umfeld ohne bestehendes Schutzob-
jekt zu ermöglichen.
Die Experten werfen diesbezüglich im Gutachten die Frage auf, ob die
in der Schweiz verfolgte Bekämpfungsstrategie in Bezug auf die mittel-
und langfristige Wirksamkeit der Massnahmen überhaupt eine Wirkung
zeige (Gutachten, S. 10 und S. 16). Damit sprechen die Experten die
Eignung der Massnahmen an, welche gemäss Gutachten auf der
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Grundlage beruht, dass Feuerbrand für weite Teile der Deutsch-
schweiz nicht mehr auszurotten sei (Gutachten, S. 3).
In Bezug auf die Massnahme Rückschnitt vertreten die Gutachter die
Meinung, dass aufgrund des fortgeschrittenen Stadiums einer Epide-
mie, wie sie im Jahre 2007 in der Gemeinde Y._______ vorherrschte,
wenig Aussicht besteht, durch Rückschnitt die Gefahr einer Verbrei-
tung des Feuerbrandes wirkungsvoll einzudämmen. Die Vermehrung
des Feuerbrandes unter günstigen Bedingungen sei exponentiell und
eine Verdoppelung der Zahl der Bakterien benötige lediglich 72 Minu-
ten. Die rasche Vermehrung der Bakterien bedeute zudem, dass über-
sehene Befallsstellen die Arbeit des Rückschnittes innerhalb weniger
Tage zunichte mache. Untersuchungen würden zeigen, dass 12% der
Rückschnitte, auch mit Desinfektion der Schnittgeräte, von Feuerbrand
besiedelt blieben und sich an diesen Stellen wiederum kleinste Canker
bilden können, welche zu einem späteren Zeitpunkt aktiv würden. Ein
Rückschnitt in einer fortgeschrittenen Phase der Epidemie sei, auf-
grund der exponentiellen Vermehrung, weniger erfolgreich, als in der
Anfangsphase, in welcher die Entfernung einer gleich grossen Menge
befallenen Ausgangsmaterials den Infektionsverlauf um einen grösse-
ren Zeitraum zurückwerfe. Ein rascher und systematischer Rückriss
der befallenen Triebe könne zwar in Niederstammanlagen erfolgreich
sein, in Hochstammbeständen würden die angeordneten Rückschnitte
und Rodungen jedoch aufgrund der erwähnten Fakten nur kurzfristige
Wirkungen zeigen. Würden die Rückschnitte zu einem stärkeren Trieb-
wachstum führen, habe dies gar eine erhöhte Anfälligkeit der Bäume
zur Folge (Gutachten, S. 8 – 11).
Die Massnahme Rodung wird von den Experten differenzierter, aber
im Ergebnis gleich wie die Massnahme Rückschnitt beurteilt. Gemäss
Gutachter könne in der Befallszone die Befallsgefahr durch Rodungen
nur dann reduziert werden, wenn alle befallenen, verdächtigen oder
nicht kontrollierbaren Wirtspflanzen entfernt würden und somit ein
möglichst befallsfreier Zustand hergestellt werde. Ein solches Vorge-
hen mache lediglich im Umkreis von speziell schützenswerten Objek-
ten (500 m um grössere Niederstammanlagen und Baumschulen)
Sinn. Die Gutachter stellen diesbezüglich auch die Frage in den Raum,
ob die konsequente Rodung und Rückschnitt von befallenen Hoch-
stammanlagen, welche sich nicht in der Nähe von Niederstammanla-
gen befinden, sinnvoll sei (Gutachten, S. 8 und S. 10). In diesem Zu-
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sammenhang geben die Experten insbesondere zu bedenken, dass es
trotz Tilgungen in der Gemeinde Y._______ in den Jahren 2005 und
2007 zu starken Feuerbrandinfektionen bei Hochstammobstbäumen
kam. Die Gutachter gehen aus diesem Grund davon aus, dass ein
ausreichend grosses Ausgangspotential für eine Feuerbrandinfektion
auf dem Gebiet der Gemeinde auch dann vorhanden wäre, wenn sich
auf dem Betrieb des Beschwerdeführers keine Bäume mehr befänden.
Mit oder ohne Vollzug der verfügten Massnahmen erachten die Exper-
ten den Einfluss auf die Feuerbrandsituation in der Ostschweiz als un-
bedeutend, zumal mittel- bis langfristig weitgehend alle Bäume anfälli-
ger Sorten befallen würden. Erst mit dem Verschwinden der anfälligen
Sorten, sei mit einem Rückgang des Infektionspotentials zu rechnen.
Die Auffassungen der Experten sind vorwiegend technischer Natur
und erscheinen weder widersprüchlich noch beruhen sie auf irrtümli-
chen tatsächlichen Feststellungen. Sie sind daher für das Gericht
massgebend.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sich in der nähe-
ren Umgebung des Beschwerdeführers kein Objekt (Baumschule, grö-
ssere Niederstammanlage) befindet, welches – ohne Berücksichtigung
der vom Kanton St. Gallen neu verfolgten Strategie – einen besonde-
ren Schutz erfordert. Daher stellt sich die Frage, inwieweit die Mass-
nahmen Rodung und Rückschnitt das Infektionspotential in einer Be-
fallszone ohne Schutzobjekt verringern und damit den Befallsdruck
vermindern helfen. Gemäss Gutachten bewirken die Massnahmen un-
ter Annahme verschiedener Parameter (Witterung, Temperatur, trotz
Rückschnitt besiedelte Stellen) keine signifikante Reduktion des Infek-
tionspotentials, was dazu führt, dass sich der Bestand von anfälligen
Hochstammobstbäumen in der Ostschweiz mit oder ohne Vollzug der
verfügten Massnahmen weiter reduzieren wird. Infolge des starken Be-
falldrucks durch das Feuerbrandbakterium in der Region Y._______,
kann folglich das Fällen einzelner befallener Bäume die weitere Ver-
breitung auf noch gesunde Hochstammobstbäume weder zeitlich
massgebend verzögern noch verhindern. Die befallenen Bäume stellen
in diesem Sinne und unter den erwähnten Bedingungen keine erhebli-
che Gefährdung für andere Wirtspflanzen dar, weshalb die Massnah-
men, Rodung und Rückschnitt, nicht notwendig sind.
Die Massnahmen erweisen sich daher als nicht geeignet, die Redukti-
on des Infektionspotenzials oder die Verhinderung der weiteren Aus-
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breitung des Feuerbrandes zu erreichen. Sie verletzen den Grundsatz
der Verhältnismässigkeit und stellen eine Rechtsverletzung dar.
Rechtsfolge der Verletzung der Verhältnismässigkeit ist die Aufhebung
des angefochtenen Entscheids.
8.1.3 Damit ist nicht weiter zu prüfen, ob sich die umstrittene
Massnahme als zweckproportional erweist, oder ob der verfolgte
Zweck auch mit einer weniger einschneidenden Massnahme erreicht
werden könnte. Anzumerken bleibt freilich, dass sich angesichts der
von den Experten geäusserten Meinung zur Regeneration von Hoch-
stammobstbäumen erhebliche Zweifel ergeben, ob die vom Beschwer-
deführer vorgebrachte Selbstheilung der Hochstammobstbäumen als
mildere Massnahme gelten würde.
8.1.4 Nichts anderes ergibt sich aus der Prüfung, ob die Verhältnis-
mässigkeit von Eingriffszweck und Eingriffswirkung gewahrt wurde.
Eine Verwaltungsmassnahme ist nur gerechtfertigt, wenn sie ein ver-
nünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff,
den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, wahrt. Es ist deshalb eine
wertende Abwägung vorzunehmen, welche das öffentliche Interesse
an der Massnahme und die durch den Eingriff beeinträchtigten priva-
ten Interessen des Beschwerdeführers vergleicht (HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, a.a.O, Rz. 614).
In die Waagschale der Abwägung zugunsten der privaten Interessen
sind insbesondere der finanzielle Schaden des Beschwerdeführers
(Rodung, Rückschnitt, Ertragsausfall), der ökologische (Mehr-)Wert
von Hochstammobstbäumen, das intakte und einmalige Landschafts-
bild, der Erhalt des Streuobstbaus und der Mostobstproduktion aus
Äpfeln von Hochstammobstanlagen sowie weitere immaterielle Werte
des Beschwerdeführers anzuführen. Dagegen liegt das öffentliche In-
teresse vorwiegend darin, die Feuerbrandbekämpfung einheitlich im
ganzen Kanton durchzuführen.
Eine Abwägung der oben dargestellten Interessen ergibt, dass dem
privaten Interesse an der Erhaltung der Hochstammobstbäume der
Vorzug zu geben ist. Das öffentliche Interesse am Vollzug der Sanie-
rungsmassnahmen, deren Wirkung – wie oben aufgezeigt – nur gering
ist, vermag die privaten und wirtschaftlichen Interessen des Beschwer-
deführers an seinen Obstbäumen nicht überwiegen. Insbesondere das
für den Beschwerdeführer und die Gesellschaft einmalige Land-
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schaftsbild mit gepflegten Hochstammobstbäumen sowie die finanziel-
len Nachteile des Beschwerdeführers durch Rodung und Ertragsaus-
fall geben dem privaten Interesse mehr Gewicht.
9.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz den Sachver-
halt richtig festgestellt hat. Die vom Kanton St. Gallen verfolgte Ro-
dungs- und Rückschnittstrategie entfaltet jedoch unter Berücksichti-
gung der Eindämmungsstrategie des Bundes im vorliegenden Fall eine
vernachlässigbare Wirkung. Die verfügten Massnahmen erweisen sich
folglich als zweckuntauglich und die Interessenabwägung fällt zuguns-
ten der privaten Interessen aus, was zur Gutheissung des Hauptbe-
gehrens führt.
10.
Bei diesem Verfahrensausgang sind dem Beschwerdeführer keine
Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der von ihm am 14. No-
vember 2007 an das Bundesverwaltungsgericht geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'500.- ist ihm zurückzuerstatten.
Art. 9 des Reglements vom 19. Dezember 2006 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE,
SR 173.320.2) bestimmt, dass eine Parteientschädigung für die Kos-
ten der Vertretung sowie für weitere Spesen der Partei ausgerichtet
werden kann. Der Beschwerdeführer war im vorliegenden Verfahren
anwaltlich vertreten, reichte dem Gericht vor dem Entscheid jedoch
keine detaillierte Kostennote ein. Wird keine Kostennote eingereicht,
so setzt das Gericht die Entschädigung auf Grund der Akten fest
(Art. 14 Abs. 2 VGKE). Unter Berücksichtigung der konnexen Fälle
B-7370/2007 und B-7372/2007 sowie Komplexität und Umfang der Ak-
ten erachtet das Bundesverwaltungsgericht eine Parteientschädigung
von Fr. 5'000.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) als angemessen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Volkswirt-
schaftsdepartements des Kantons St. Gallen vom 27. September 2007
sowie die Verfügung des Landwirtschaftlichen Zentrum St. Gallen,
Fachstelle Pflanzenschutz, vom 7. August 2007 werden aufgehoben.
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2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Dem Beschwerdeführer
ist der am 14. November 2007 an das Bundesverwaltungsgericht ge-
leistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.- nach Eintritt der Rechtskraft
zurückzuerstatten.
3.
Dem Beschwerdeführer wird eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.-
(inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) ausgerichtet.
4.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. VD/LA-07.34; Gerichtsurkunde)
- die Erstinstanz (Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement, Bundeshaus Ost,
3003 Bern (Gerichtsurkunde)
- das Bundesamt für Landwirtschaft, Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern
(A-Post)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Ronald Flury Jürg Studer
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl.
Art. 42 BGG).
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Versand: 9. Mai 2008
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