Abtei lung II
B-7384/2006
{T 0/2}
Urteil vom 2. Juli 2007
Mitwirkung: Richter Stephan Breitenmoser (vorsitzender Richter); Richter
Francesco Brentani; Richter Jean-Luc Baechler;
Gerichtsschreiberin Fabia Bochsler.
Bundesamt für Landwirtschaft (BLW),
Beschwerdeführendes Amt,
gegen
A._______,
Beschwerdegegner,
sowie
Administrationsstelle Milchkontingentierung der Thurgauer
Milchproduzenten,
Erstinstanz,
und
Regionale Rekurskommission Nr. 4 für die Milchkontingentierung,
Vorinstanz,
betreffend
Milchkontingentierung.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. A._______ (Beschwerdegegner) beantragte am 18. November 2005 zu-
sammen mit der Zugangsmeldung an die Tierverkehrsdatenbank für das
Rind „Erika“ ein Zusatzkontingent. Am 12. Januar 2006 übermittelte das
Bundesamt für Landwirtschaft (beschwerdeführendes Amt) der Administra-
tionsstelle Milchkontingentierung der Thurgauer Milchproduzenten (Erstin-
stanz) das Ergebnis der ersten Gesuchsprüfung und teilte das Zusatzkon-
tingent provisorisch zu.
Am 7. März 2006 wurde dem Rind „Erika“ Blut entnommen. Der angefor-
derte Laborbericht zeigte in Bezug auf eine BVD-Antigen-Untersuchung
ein positives Resultat. Das Rind wurde in der Folge geschlachtet, nach-
dem es 4 Monate und 3 Tage beim Beschwerdegegner zugebracht hatte.
Mit Verfügung vom 27. Juli 2006 teilte die Erstinstanz dem Beschwerde-
gegner mit, dass das für das Milchjahr 2006/2007 beantragte Zusatzkon-
tingent für das Rind „Erika“ wegen Nichterfüllung der sechsmonatigen Hal-
tefrist nicht zugeteilt werde. Gegen diese Verfügung erhob der Beschwer-
degegner am 21. August 2006 Beschwerde bei der Regionalen Rekurs-
kommission Nr. 4 für die Milchkontingentierung (Vorinstanz) und beantrag-
te die Zuteilung des Zusatzkontingents.
Mit Schreiben an das beschwerdeführende Amt vom 30. August 2006
nahm der Kantonstierarzt des Kantons Thurgau auf Wunsch des Be-
schwerdegegners Stellung. Er habe dem Beschwerdegegner im Frühling
2006 aufgrund des positiven BVD-Antigen-Befunds geraten, das betreffen-
de Rind zu schlachten. Die Schlachtung sei ihm insbesondere vor dem
Hintergrund der anlaufenden staatlichen BVD-Bekämpfung im Sinne der
vorsorglichen Schadensminderung als gerechtfertigt erschienen, um eine
allfällige Infektion weiterer Rinder zu verhindern. Mit Schreiben vom
29. September 2006 antwortete das beschwerdeführende Amt dem Veteri-
näramt, dass bei einem positiven BVD-Befund die Zweckmässigkeit einer
Ausnahme von der sechsmonatigen Mindesthaltedauer nicht gegeben sei.
In einer weiteren Stellungnahme an die Vorinstanz, datiert vom 1. Novem-
ber 2006, führte der Kantonstierarzt aus, der Beschwerdegegner habe sei-
ne Pflicht gemäss Tierseuchengesetzgebung (zitiert in E. 2) wahrgenom-
men, sein verdächtiges Tier untersuchen lassen, die Krankheit gemeldet
und das Tier auf Anraten seines Bestandestierarztes sowie des Kantons-
tierarztes beseitigt. Hätte der Beschwerdegegner seine Kuh eigennützig
bis zum Ablauf der Frist von sechs Monaten behalten, so hätte er dabei
nicht einmal Folgeschäden im eigenen Bestand befürchten müssen, son-
dern „nur“ zur Verbreitung der Seuche in anderen Beständen beigetragen.
Es sei darauf hinzuwirken, dass in einem solchen Fall eine Ausnahme von
der sechsmonatigen Haltefrist möglich sei.
3Mit Entscheid vom 14. November 2006 (versandt am 22. November 2006)
hiess die Vorinstanz die Beschwerde gut. Sie wies die Erstinstanz an, dem
Beschwerdegegner für das Rind „Erika“ für das Milchjahr 2006/2007 das
Zusatzkontingent von 2'000 kg Milch zuzuteilen. Zur Begründung führte sie
an, die Milchkontingentierungsverordnung (MKV, zitiert in E. 2) enthalte
keine Aussage in Bezug auf eine im Zusammenhang mit Tierseuchen an-
geordnete Schlachtung. Der Beschwerdegegner habe völlig uneigennützig
auf Anweisung seines Bestandestierarztes und des Kantonstierarztes ge-
handelt, wobei Letzterer befugt sei, tierseuchenpolizeiliche Massnahmen
anzuordnen. Er habe somit richtig gehandelt und es dürfe ihm daraus kein
Schaden entstehen.
B. Gegen diesen Entscheid erhob das beschwerdeführende Amt am 22. De-
zember 2006 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Es beantragt,
der Entscheid der Vorinstanz sei aufzuheben, unter Kostenfolge zu Lasten
des Beschwerdegegners. Zur Begründung führt es an, die MKV regle die
Zuteilung eines Zusatzkontingents abschliessend. Art. 11 Abs. 5 MKV ver-
knüpfe die Zuteilung eines Zusatzkontingents für ein Tier aus dem Bergge-
biet mit der Auflage, dieses Tier mindestens sechs Monate auf dem Be-
trieb des Käufers zu halten. Weder die MKV noch die dazugehörenden
Weisungen und Erläuterungen vom 15. Juli 2005 würden eine Ausnahme
von der vorgeschriebenen Mindesthaltedauer im Falle einer Schlachtung
als vorsorgliche Massnahme wegen eines positiven BVD-Befundes vorse-
hen. Eine allfällige Entschädigung wegen Tierverlusten wie auch das Ver-
fahren, in welchem darüber zu entscheiden sei, seien in der Tierseuchen-
gesetzgebung geregelt. Es seien keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass der
Gesetz- und Verordnungsgeber neben einer normalen finanziellen Ent-
schädigung auch die Zuteilung eines Zusatzkontingents als Entschädi-
gungsform habe zulassen wollen.
C. Mit Schreiben vom 1. Februar 2007 verzichtete die Erstinstanz auf eine
Stellungnahme. Der Beschwerdegegner reichte innert der gesetzten Frist
keine Beschwerdeantwort ein.
Die Vorinstanz hält gemäss ihrer Stellungnahme vom 16. Februar 2007 an
ihrem Entscheid fest. Zweck der Haltedauer von mindestens sechs Mona-
ten sei einzig die Verhinderung von missbräuchlichen Zukäufen von zu-
satzkontingentsberechtigten Tieren aus dem Berggebiet. Weiter seien die
Kompetenzen des Kantonstierarztes auf Gesetzesstufe geregelt. Die Vor-
instanz erachte darum die Bekämpfungsmassnahmen gemäss Tierseu-
chengesetzgebung und die Einhaltung der diesbezüglichen Anordnung des
Kantonstierarztes als seuchenpolizeiliches Organ gegenüber den Bestim-
mungen der MKV als übergeordnet. Gleichzeitig dürfe dem Beschwerde-
gegner aufgrund der Befolgung einer solchen behördlich angeordneten
Massnahme kein Nachteil entstehen.
4Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Der Entscheid der Regionalen Rekurskommission Nr. 4 für die Milchkontin-
gentierung vom 14. November 2006 (versandt am 22. November 2006)
stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über
das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 dar (VwVG, SR
172.021). Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss Art. 31 des
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 132.32) als
Beschwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG
beurteilt, ist nach Art. 33 Bst. i VGG in Verbindung mit Art. 167 Abs. 1 (in
der revidierten Fassung in Kraft seit 1. Januar 2007) des Landwirtschafts-
gesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) für die Behandlung der vor-
liegenden Streitsache zuständig.
Das beschwerdeführende Amt ist gemäss Art. 167 Abs. 2 LwG zur Be-
schwerdeführung legitimiert. Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an
Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und Art. 52
Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG) und die übrigen Sachurteilsvorausset-
zungen liegen vor (Art. 47 ff. VwVG i. V. m. Art. 37 VGG).
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2. Am 1. Januar 1999 trat das Landwirtschaftsgesetz vom 29. April 1998 in
Kraft, mit Ausnahme insbesondere der Art. 28-45 LwG betreffend die
Milchwirtschaft. Die Bestimmungen über die Milchwirtschaft wurden am
1. Mai 1999 in Kraft gesetzt. Nach Art. 30 Abs. 1 LwG beschränkt der Bun-
desrat die Produktion von Verkehrsmilch, indem er für die einzelnen Pro-
duzenten und Produzentinnen Kontingente vorsieht. Der Bundesrat regelt,
wieweit Kontingente veränderten Betriebsverhältnissen angepasst werden
können und er kann vorsehen, dass Kontingente unter Produzenten und
Produzentinnen übertragen werden können. Hierfür legt er die Vorausset-
zungen fest. Er kann Kontingente, die nicht genutzt werden, von der Über-
tragung ausschliessen und für die übertragenen Kontingente Kürzungen
vorsehen (Art. 32 Abs. 1 und 2 LwG). Für flächenunabhängige Kontin-
gentsübertragungen gilt nach Art. 32 Abs. 3 Bst. b LwG die Einschränkung,
dass keine Kontingente vom Berggebiet ins Talgebiet übertragen werden
dürfen. Der Bundesrat kann aber Ausnahmen vorsehen. Weiter legt Art. 34
LwG fest, dass den Produzenten und Produzentinnen ausserhalb des
Berggebiets für Tiere, die sie aus dem Berggebiet zukaufen, für befristete
Zeit Zusatzkontingente zugeteilt werden.
Gestützt auf Art. 30 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1 und 2, Art. 36 Abs. 2 sowie
Art. 177 Abs. 1 LwG hat der Bundesrat die Milchkontingentierungs-
verordnung vom 7. Dezember 1998 (MKV, SR 916.350.1) erlassen, welche
am 1. Mai 1999 in Kraft getreten ist. Art. 11 MKV regelt die Zuteilung eines
Zusatzkontingents an Produzentinnen und Produzenten ausserhalb des
Berggebiets, die für die Milchproduktion bestimmte weibliche Zuchttiere
aus dem Berggebiet kaufen. Die Tiere müssen gemäss Art. 11 Abs. 1
5Bst. a-d MKV die folgenden Anforderungen erfüllen: Sie sind unmittelbar
vor dem Kauf während mindestens 18 Monaten ununterbrochen im Berg-
gebiet gehalten worden; sie sind beim Eintreffen auf dem Betrieb der Käu-
ferin oder des Käufers höchstens fünf Jahre (60 Monate) alt; sie sind beim
Eintreffen auf dem Betrieb der Käuferin oder des Käufers mindestens vier
Monate trächtig oder hatten vor weniger als zwei Monaten gekalbt. Art. 11
Abs. 2 und 2bis MKV regeln das Verfahren der Gesuchstellung. Das Zusatz-
kontingent beträgt entsprechend Art. 11 Abs. 3 MKV pro gekauftes Tier
2'000 kg. Art. 11 Abs. 5 MKV in der seit 1. Mai 2001 gültigen Fassung be-
stimmt weiter:
„
5 Die Produzentinnen und die Produzenten, die ein Zusatzkontingent zugeteilt er-
halten, müssen die Tiere aus dem Berggebiet nach dem Kauf mindestens sechs
Monate auf ihrem Betrieb halten.“
Das beschwerdeführende Amt beruft sich vorliegend ausserdem auf das
Tierseuchengesetz vom 1. Juli 1966 (TSG, SR 916.40) sowie die Tierseu-
chenverordnung vom 27. Juni 1995 (TSV, SR 916.401). Ziel der Tierseu-
chengesetzgebung ist die Tierseuchenbekämpfung (vgl. Art. 1a TSG).
Art. 31 ff. TSG sehen eine Entschädigung für Tierverluste vor.
3. Das beschwerdeführende Amt macht geltend, dem Beschwerdegegner
könne kein Zusatzkontingent erteilt werden, da er die Auflage nach Art. 11
Abs. 5 MKV nicht erfülle. Werde ein Tier vor Ablauf der sechsmonatigen
Haltedauer verkauft, verstellt oder infolge Krankheit oder Unwirtschaftlich-
keit geschlachtet und nicht innerhalb zweier Monate durch ein Zuchttier
aus dem Berggebiet ersetzt, welches die Anforderungen nach Art. 11
Abs. 1 MVK ebenfalls erfülle, so verfalle das Zusatzkontingent. Der Be-
schwerdegegner ist hingegen der Ansicht, dass vorliegend eine Ausnahme
von der sechsmonatigen Haltedauer greifen müsse und die vom beschwer-
deführenden Amt vorgenommene strikte Gesetzesanwendung gegen Sinn
und Zweck der Norm verstosse.
3.1 Vorliegend umstritten sind Sinn und Tragweite von Art. 11 Abs. 5 MKV. Wo
der Gesetzeswortlaut nicht klar ist oder wo Zweifel bestehen, ob ein
scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, ist eine
Auslegung der fraglichen gesetzlichen Bestimmung erforderlich.
Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Gesetzes-
bestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. An einen
klaren und unzweideutigen Gesetzeswortlaut ist die rechtsanwendende
Behörde gebunden, sofern dieser den wirklichen Sinn der Norm wiedergibt
(BGE 125 III 57 E. 2a; 120 II 112 E. 3a). Ist eine Bestimmung trotz ihres
scheinbar klaren Wortlauts unklar, so ist nach dem wahren Sinn und
Zweck der Norm zu suchen. Dieser ergibt sich in erster Linie aus der
Entstehungsgeschichte und dem Willen des Gesetzgebers. Die Gesetzes-
auslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der
Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten
angewandte und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige
Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes
6Ergebnis aus der ratio legis. Massgebend ist damit der Rechtssinn des
Rechtssatzes (BGE 122 V 362 E. 4, mit weiteren Hinweisen; vgl. zur
Auslegung allgemein ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, Rz. 214 ff., mit weiteren
Hinweisen; ERNST A. KRAMER, Juristische Methodenlehre, 2. Auflage, Bern
2005, S. 47 ff.).
Bei der Auslegung gelangen die grammatikalische, historische, zeitge-
mässe, systematische und teleologische Auslegung zur Anwendung. Nach
herrschender Meinung kommt keiner dieser Auslegungsmethoden ein
grundsätzlicher Vorrang zu. Vielmehr befolgt das Bundesgericht einen
"pragmatischen Methodenpluralismus“. Die teleologische Auslegungs-
methode steht gemäss bundesgerichtlicher Praxis jedoch im Vordergrund
(BGE 128 I 34 E. 3b; 125 II 206 E. 4a; 124 III 266 E. 4, mit weiteren Hin-
weisen auf die Rechtsprechung; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 214 ff.;
HANS PETER WALTER, Der Methodenpluralismus des Bundesgerichts bei der
Gesetzesauslegung, recht 1999, S. 157 ff.).
Durch Auslegung ist vorab zu ermitteln, ob das Fehlen einer Anordnung
eine bewusst negative Antwort des Gesetzgebers, ein sog. qualifiziertes
Schweigen, darstellt. Kann dies verneint werden und erweist sich eine
gesetzliche Regelung als unvollständig, da sie auf eine bestimmte Frage
keine (befriedigende) Antwort gibt, so liegt eine Lücke des Gesetzes vor.
Die bisher herrschende Lehre und die bisherige bundesgerichtliche Recht-
sprechung unterscheiden echte und unechte Lücken und behandeln sie
unterschiedlich. Eine echte Gesetzeslücke liegt dann vor, wenn der
Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen,
und dem Gesetz weder nach seinem Wortlaut noch nach dem durch
Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen werden kann.
Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist demgegenüber die
Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine befriedigende zu
entnehmen ist, namentlich, wenn die vom klaren Wortlaut geforderte
Subsumtion eines Sachverhalts in der Rechtsanwendung teleologisch als
unhaltbar erscheint. Echte Lücken zu füllen, ist dem Richter aufgegeben,
unechte zu korrigieren ist ihm nach traditioneller Auffassung grundsätzlich
verwehrt, es sei denn, die Berufung auf den als massgeblich erachteten
Wortsinn der Norm stelle einen Rechtsmissbrauch dar (BGE 128 I 34
E. 3b, 121 III 219 E. 1d/aa, mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Litera-
tur; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 233 ff.).
Eine neuere Auffassung in der juristischen Methodenlehre verzichtet auf
eine Unterscheidung in echte und unechte Lücken und bezeichnet eine
Lücke in allgemeiner Weise als sog. planwidrige Unvollständigkeit des
Gesetzes, die von den rechtsanwendenden Organen behoben werden darf
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 243; ULRICH HÄFELIN, Die Lückenfüllung
im öffentlichen Recht, in: Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Nef,
Zürich 1981, S. 91-124, S. 108 f., 113 f.; KRAMER, a.a.O., S. 162 ff.). Auch
in der Praxis wird vermehrt von der genannten Unterscheidung abgesehen
und eine vom Gericht zu füllende Lücke angenommen, wenn die gesetz-
7liche Regelung aufgrund der dem Gesetz zugrunde liegenden Wertungen
und Zielsetzungen als unvollständig und daher ergänzungsbedürftig
erachtet werden muss (BGE 131 V 233 E. 4.1; 129 II 438 E. 4.1.2; 123 II
69 E. 3c.).
3.2 Vorliegend enthält Art. 11 MKV zwar klare Voraussetzungen für die Zutei-
lung eines Zusatzkontingents. Der Wortlaut von Art. 11 Abs. 5 MKV besagt
eindeutig, dass die genannten Tiere aus dem Berggebiet nach dem Kauf
mindestens sechs Monate auf dem Betrieb der Produzentinnen und Produ-
zenten, die ein Zusatzkontingent zugeteilt erhalten, gehalten werden müs-
sen. Der Gesetzgeber hat in Abs. 5 unmissverständlich eine sechsmonati-
ge Haltedauer vorgegeben und Ausnahmen davon sind keine vorgesehen.
Im vorliegenden Fall kann somit nicht gesagt werden, dass sich Gesetz
und Verordnung für die sich stellende Rechtsfrage keine Antwort entneh-
men lässt. Der Beschwerdegegner macht mit seinem Vorbringen demge-
genüber geltend, dass die mittels Auslegung von Gesetz und Verordnung
gewonnene Antwort zu keinem befriedigenden Ergebnis führt, weil sie in
der Rechtsanwendung teleologisch, d.h. nach Sinn und Zweck, als unhalt-
bar erscheint. Damit macht er sinngemäss das Vorliegen einer Gesetzeslü-
cke geltend, was im Folgenden zu prüfen ist.
3.3 Die Botschaft über den Milchwirtschaftsbeschluss 1987 vom 16. Juni 1986
(BBl 1986 II 974 ff., 1020) hält Folgendes fest:
„Im Jahre 1979 wurden Zusatzkontingente eingeführt, um den Absatz von Nutz-
und Zuchtvieh aus dem Berggebiet zu fördern. Darnach kann einem Produzenten
ausserhalb des Berggebietes für ein Jahr eine zusätzliche Kontingentsmenge von
1500 Kilo zugeteilt werden, wenn er ein Tier aus dem Berggebiet zukauft, welches
den gestellten Anforderungen genügt. Diese Massnahme sollte verhindern, dass
die damals von der Kontingentierung grundsätzlich befreiten Produzenten der
Bergzonen II - IV wegen fehlenden Viehabsatzes vermehrt auf die Ablieferung von
Milch umstellen. Anfänglich waren die Zusatzkontingente umstritten, und es wurde
etwa argumentiert, anstatt den Milchmarkt mit Zusatzkontingenten noch mehr zu
belasten, hätte man den betreffenden Viehkäufern besser einen Geldbetrag über-
wiesen. Heute werden die Zusatzkontingente jedoch allgemein als eine überaus
hilfreiche Massnahme zugunsten des Berggebietes anerkannt; jährlich wird für
über 10 000 Tiere Absatz geschaffen, und es kann von den Käufern eine Kontin-
gentsmenge von insgesamt rund 150 000 dt beansprucht werden.“
Mit der gesetzlichen Bestimmung von Art. 34 LwG sollte gemäss der Bot-
schaft zur Agrarpolitik 2002 eine bewährte Massnahme weitergeführt wer-
den, die für den Viehabsatz aus dem Berggebiet sehr wichtig geworden
war (Botschaft des Bundesrats zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe
[Agrarpolitik 2002] vom 26. Juni 1996, BBl 1996 IV 1 ff., 143). So hält die
Botschaft fest, indem den Produzenten und Produzentinnen ausserhalb
des Berggebiets für Tiere, die sie aus dem Berggebiet zukaufen, für befris-
tete Zeit Zusatzkontingente zugeteilt werden, werde für die Tallandwirt-
schaft ein Anreiz geschaffen, Zucht- und Nutztiere aus dem Berggebiet zu
beziehen. Dadurch werde den erschwerenden Produktions- und Lebensbe-
dingungen im Berg- und Hügelgebiet Rechnung getragen und dazu beige-
tragen, dass eine produktive Landwirtschaft auch dort aufrechterhalten
werden könne (BBl 1996 IV 1 ff., 67).
8Die Erteilung von Zusatzkontingenten für Tiere aus dem Berggebiet be-
zweckt folglich seit ihrer Einführung die Förderung des Absatzes von Tie-
ren aus dem Berggebiet. Der Gesetzgeber wollte mit dieser Unterstüt-
zungsmassnahme allein den Viehverkauf der Produzenten und Produzen-
tinnen aus dem Berggebiet fördern. Das Zusatzkontingent soll einem kauf-
willigen Produzenten einen Anreiz verschaffen, ein Tier aus dem Bergge-
biet zu beziehen. Im Laufe der Jahre hat sich diese Massnahme bewährt,
weshalb die Bestimmung beibehalten wurde und später Aufnahme ins LwG
gefunden hat. Noch heute wird mit den Zusatzkontingenten dieselbe Ziel-
setzung verfolgt und die Bedeutung der Massnahme hat sich nicht verän-
dert, wie die vorgenannten Ausführungen in der Botschaft zur Agrarpolitik
2002 zeigen.
3.4 Im Landwirtschaftsgesetz wurde mit der Bestimmung von Art. 34 LwG vom
Gesetzgeber im 2. Kapitel, 2. Abschnitt „Produktionslenkung“ unter dem
Titel „Zusatzkontingente“ einzig die Zuteilung solcher Zusatzkontingente
vorgesehen. Gestützt auf die Ermächtigung im LwG (Art. 30 Abs. 1, Art. 32
Abs. 1 und 2, Art. 36 Abs. 2 und Art. 177 Abs. 1) wurden in Art. 11 MKV
vom Bundesrat ergänzend die näheren Bestimmungen geregelt. Art. 11
Abs. 5 MKV reiht sich aufgrund dieser Systematik in denselben Kontext ein
wie die Schaffung der Zusatzkontigente gemäss Art. 34 LwG. Der Verord-
nungsgeber fügt der sich auf das Grundsätzliche beschränkenden Rege-
lung in Art. 34 LwG inhaltlich weitere Bestimmungen hinzu und konkreti-
siert damit die Gesetzesregelung. Die einzelnen Voraussetzungen, welche
für die Erteilung der Zusatzkontingente erfüllt werden müssen, werden da-
bei näher umschrieben. Eine dieser Voraussetzungen ist die Mindesthalte-
dauer gemäss Art. 11 Abs. 5 MKV.
3.5 Die Bestimmung von Art. 11 Abs. 5 MKV lautete bei ihrem Inkrafttreten am
7. Dezember 1998 wie folgt:
„
5 Die Produzentinnen und die Produzenten, die ein Zusatzkontingent zugeteilt er-
halten, müssen die Tiere aus dem Berggebiet mindestens bis zum 15. April des
dem Zukauf folgenden Jahres auf ihrem Betrieb halten.“
Mit der Änderung vom 10. Januar 2001 (in Kraft seit 1. Mai 2001) wurde
zum einen die Bestimmung von Art. 11 Abs. 1 Bst. a MKV aufgehoben,
welche die Voraussetzung statuierte, dass die Tiere zwischen dem 15. Au-
gust und dem 24. Dezember gekauft und in dieser Zeit auf dem Betrieb der
Käuferin oder des Käufers eingetroffen sein müssen. Zum anderen wurde
Art. 11 Abs. 5 MKV in dem Sinne geändert, dass die Tiere nicht mehr bis
zum 15. April des dem Zukauf folgenden Jahres, sondern während min-
destens sechs Monaten auf dem Betrieb gehalten werden müssen.
Sowohl dem alten Wortlaut der Bestimmung als auch dem derzeit gültigen
ist zu entnehmen, dass die aus dem Berggebiet zugekauften Tiere wäh-
rend einer bestimmten Zeit auf dem Betrieb zu halten sind, damit ein Zu-
satzkontingent zugeteilt werden kann. Die Tiere aus dem Berggebiet wer-
den des Weiteren von einem Produzenten oder einer Produzentin ausser-
halb des Berggebiets gekauft. Diese Käufer erhalten gemäss der vorlie-
genden Regelung einen Vorteil in Form des Zusatzkontingents zugewen-
9det, welches ihnen erlaubt, mehr Milch zu produzieren. Die Tiere sollten
nun jedoch nicht einzig um des Zusatzkontingents Willen gekauft und un-
mittelbar nach dessen Zuteilung wieder veräussert werden können. Der
Verordnungsgeber wollte dem entgegenwirken und sah deshalb vor, dass
die Tiere eine bestimmte Zeit auf dem Hof des Produzenten zubringen
müssen.
3.6 Das beschwerdeführende Amt hat mit Datum vom 15. Juli 2005 Weisun-
gen und Erläuterungen zur Verordnung über die Kontingentierung der
Milchproduktion erlassen. Es handelt sich dabei um eine Verwaltungsver-
ordnung, welche sich an die mit dem Vollzug betrauten Behörden wendet.
Ihre Hauptfunktion ist die Sicherstellung einer einheitlichen, gleichmässi-
gen und sachrichtigen Praxis des Gesetzesvollzugs. Nach herrschender
Ansicht sind Verwaltungsverordnungen keine Rechtsquellen des Verwal-
tungsrechts, da sie keine Rechtsnormen enthalten und insbesondere keine
Pflichten oder Rechte der Privaten statuieren. Gerichte sind nicht an Ver-
waltungsverordnungen gebunden, berücksichtigen sie bei der Entscheid-
findung freilich insoweit, als sie eine dem Einzelfall gerecht werdende Aus-
legung der massgebenden Bestimmung zulassen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, a.a.O., Rz. 123 ff. mit weiteren Hinweisen; PIERRE TSCHANNEN/URLICH
ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Bern 2005, § 44
Rz. 12 ff.).
Die Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über die Kontingentie-
rung der Milchproduktion vom 15. Juli 2005 (Stand bei Beantragung des
Zusatzkontingents am 18. November 2005) sahen in Bezug auf die sechs-
monatige Haltedauer gemäss Art. 11 Abs. 5 MKV unter dem Titel „Halte-
dauer und Ersatztiere“ einzig vor, dass wenn ein Tier vor Ablauf der Halte-
dauer verkauft wird, das Zusatzkontingent nicht verfällt, wenn das Tier in-
nert 60 Tagen durch ein neues Tier ersetzt wird, das die Anforderungen für
ein Zusatzkontingent erfüllt.
Diese Bestimmung wurde, unter demselben Titel „Haltedauer und Ersatz-
tiere“, in den Weisungen und Erläuterungen vom 15. Juli 2005 mit Stand
1. Juni 2006 in dem Sinne korrigiert und abgeändert, dass nun ausdrück-
lich festgehalten wird, dass das Zusatzkontingent verfällt, wenn das Tier
vor Ablauf der Haltedauer verkauft oder verstellt wird. Weiter hätten Gesu-
che für Ersatztiere als ordentliche Gesuche zu gelten.
Auch die Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über die Kontin-
gentierung der Milchproduktion vom 15. Juli 2005 stützen damit die obge-
nannten Ausführungen, dass der Verordnungsgeber mit der näheren Be-
stimmungen in Art. 11 Abs. 5 MKV nicht alle denkbaren Möglichkeiten im
Zusammenhang mit der Zugabe eines Zusatzkontingentes regeln konnte
bzw. wollte. Es sollte wohl verhindert werden, dass die zugekauften Tiere
unmittelbar nach dem Kauf beispielsweise zur Schlachtung weiterverkauft
werden können und das Zusatzkontingent trotzdem erteilt wird (vgl. in die-
sem Sinne auch die Ausführungen im Entscheid und in der Stellungnahme
10
der Vorinstanz). In den Materialien finden sich hierzu jedoch keine näheren
Ausführungen (vgl. auch Erwägung 3.3).
3.7 Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich, dass wer ein Zusatzkontingent
erhalten will, eine gewisse Einschränkung in Kauf nehmen muss. Er kann
über das Rind in den folgenden sechs Monaten nicht frei verfügen. Er er-
hält den genannten Vorteil in Form des Zusatzkontingents nur, sofern er
die Mindesthaltedauer einhält. Bei der Mindesthaltedauer handelt es sich
damit um eine Anforderung, deren Erfüllung vollends im Machtbereich des
Käufers und Produzenten stehen sollte. Es ist an ihm, wie er nach dem
Kauf des Tieres weiter verfahren möchte. Hält er das Tier mindestens
sechs Monate auf seinem Betrieb, wird ihm ein Zusatzkontingent zugeteilt;
veräussert er es oder stellt er es auf einen anderen Betrieb, so erhält er
kein Zusatzkontingent.
Vorliegend hat der Beschwerdegegner das zugekaufte Tier während gut
vier Monaten auf seinem Betrieb gehalten und damit die Mindesthaltedau-
er unbestrittenermassen nicht eingehalten. Anschliessend wurde das Tier
getötet, da es BVD-Träger war. Der Beschwerdegegner hat dabei auf Rat
und Weisung seines Bestandestierarztes und des Kantonstierarztes ge-
handelt. Wohl hat er als Eigentümer selber über die Beseitigung des kran-
ken Tieres entschieden. Er hat hierbei jedoch nach bestem Wissen und
Gewissen und völlig uneigennützig gehandelt, wie auch der Kantonstier-
arzt in seinen Stellungnahmen ausführt. Weder der Gesundheitszustand
des Tieres noch seine Milchleistung seien beeinträchtigt gewesen. Ohne
Weiteres hätte der Beschwerdegegner mit der Schlachtung zuwarten kön-
nen, bis die sechs Monate vorbei gewesen wären und dabei in seinem ei-
genen Bestand keinen weiteren Schaden befürchten müssen. Allerdings
hätte ein solches Zuwarten das Risiko enthalten, zur Verbreitung und
Übertragung der Seuche auf andere Tiere beizutragen.
Der vorliegende Sachverhalt ist vom Verordnungsgeber bei Erlass der
Ausführungsregelung zu Art. 34 LwG offensichtlich nicht bedacht worden.
Die strikte Anwendung von Art. 11 Abs. 5 MKV und das starre Festhalten
an der absoluten Einhaltung der sechsmonatigen Mindesthaltedauer, wie
sie das beschwerdeführende Amt vornehmen will, ist vielmehr verfehlt,
weil sie, wie im vorliegenden Fall, zu einem unhaltbaren und geradezu sto-
ssenden Ergebnis führen kann. In casu ist dieses Ergebnis weder sachlich
gerechtfertigt noch verhältnismässig. Im Lichte einer ziel- und zweckge-
richteten Interpretation der Bestimmung ist deshalb eine Ausnahmerege-
lung unabdingbar. Es liegt eine planwidrige Unvollständigkeit der gesetzli-
chen Bestimmung vor, die es zu beheben gilt. Im vorliegenden Fall ist des-
halb eine Ausnahme von der Mindesthaltedauer zu gewähren.
4. Zu keinem anderen Ergebnis gelangt man bei einer Betrachtungsweise,
welche in Bezug auf das Zusatzkontingent vorab die gesetzlichen Tatbe-
standsvoraussetzungen zum Ausgangspunkt nimmt. Art. 34 LwG hält fest,
dass Produzenten und Produzentinnen ausserhalb des Berggebiets für
aus dem Berggebiet zugekaufte Tiere ein befristetes Zusatzkontingent zu-
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geteilt erhalten. Gemäss dieser Bestimmung ist die Rechtsfolge der Ertei-
lung eines Zusatzkontingents im Wesentlichen an die folgenden Tatbe-
standsvoraussetzungen gebunden: Kauf eines Tieres aus dem Berggebiet
durch einen Milchproduzenten ausserhalb des Berggebiets. Diese Voraus-
setzungen sowie der absatzfördernde Zweck, welcher mit dieser Bestim-
mung verfolgt wird, sind grundsätzlich auch dann erfüllt, wenn ein Tier
nach dem Kauf eingeht.
Gemäss dem Wortlaut von Art. 34 LwG steht dem Bundesrat als Verord-
nungsgeber, abgesehen von eigentlichen Ausführungsbestimmungen be-
treffend das Gesuchsverfahren, einzig in Bezug auf die Befristung und
Grösse der Zusatzkontingente ein eigentlicher gesetzgeberischer Ermes-
sensspielraum zu. Vor diesem Hintergrund ist es zumindest fraglich, ob
und wie weit der Bundesrat darüber hinausgehend befugt ist, einschrän-
kende Verordnungsbestimmungen aufzustellen, welche darauf hinauslau-
fen, das Zusatzkontingent trotz erfüllter gesetzlicher Voraussetzungen
gänzlich zu verweigern.
Geradezu unverhältnismässig und die ratio legis von Art. 34 LwG missach-
tend erweist sich Art. 11 Abs. 5 MKV dann, wenn jegliches Zusatzkontin-
gent trotz grundsätzlich erfüllter gesetzlicher Tatbestandsvoraussetzungen
verweigert wird und wenn, wie im vorliegenden Fall, die Nichterteilung ei-
nes Zusatzkontingents mit nachträglich eingetretenen Umständen gerecht-
fertigt wird, welche unter Berücksichtigung der Einzelfallumstände
(Schlachtung auf Anraten des Kantonstierarztes aus präventiven tierseu-
chenpolizeilichen Gründen) nicht vom Käufer bzw. Zusatzkontingentsbe-
rechtigten zu vertreten sind.
5. Das beschwerdeführende Amt bringt überdies vor, das Tierseuchengesetz
(TSG) und das Landwirtschaftsgesetz (LwG) würden sich auf unterschiedli-
che Verfassungsbestimmungen stützen und unterschiedliche Aufgaben er-
füllen. Die Milchkontingentierungsverordnung (MKV) beschränke sich dar-
auf, den Inhalt des Landwirtschaftsgesetzes (LwG) zu verdeutlichen. Sie
regle sowohl die Voraussetzungen für die Zuteilung eines Zusatzkontin-
gents als auch das Verfahren abschliessend. Die Bemessung einer Ent-
schädigung für Tierverluste sowie das Verfahren, in welchem darüber ent-
schieden werde, seien hingegen in der Tierseuchengesetzgebung gere-
gelt. Angesichts der jeweils abschliessenden Regelungen im LwG bzw. der
MKV und im TSG seien keine Anhaltspunkte für die Annahme ersichtlich,
dass der Gesetz- und Verordnungsgeber neben einer normalen finanziel-
len Entschädigung auch die Zuteilung eines Zusatzkontingents als Ent-
schädigungsform habe zulassen wollen.
5.1 Das Tierseuchengesetz bezweckt die Tierseuchenbekämpfung, insbeson-
dere die rasche Ausrottung hochansteckender Seuchen einerseits, sowie
die Ausrottung, Bekämpfung und Überwachung anderer Seuchen anderer-
seits (vgl. Art. 1a TSG). In den Artikeln 31-45 TSG werden die Kostentra-
gung der Tierseuchenbekämpfung geregelt und dem Bund und den Kanto-
nen eine Entschädigungspflicht für Tierverluste sowie für die Bekämp-
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fungskosten auferlegt. Der Bundesrat erlässt für den Vollzug die erforderli-
chen Vorschriften (Art. 53 TSG).
Nach Art. 75 TSV hat im Rahmen der Entschädigung für Tierverluste eine
amtliche Schätzung der betroffenen Tiere zu erfolgen. Diese Schätzung
richtet sich nach den Richtlinien des Bundesamts für Veterinärwesen
(BVET). Dabei ist der Schlacht-, Nutz- und Zuchtwert der Tiere massge-
bend.
Die staatliche Entschädigung für Tierverluste soll den betroffenen Tierhal-
ter vor untragbaren wirtschaftlichen Schäden bewahren (vgl. Botschaft des
Bundesrats an die Bundesversammlung über die Änderung des Tierseu-
chengesetzes vom 1. Juli 1966, BBl 1975 II 106 ff., 111). Sie beabsichtigt
hingegen nicht, die Betroffenen von weiteren Entschädigungen oder sach-
lich sinnvollen Ersatzmassnahmen auszuschliessen. So hat das Bundes-
gericht denn auch eine Schadenersatzklage der betroffenen Landwirte im
Zusammenhang mit dem Rinderwahnsinn (BSE) für den vom TSG unge-
deckt gebliebenen Verlust gestützt auf Art. 3 des Verantwortlichkeitsgeset-
zes vom 14. März 1958 (VG, SR 170.32) ausdrücklich zugelassen. Im be-
treffenden Entscheid (BGE 126 II 63 E. 3b) hält es fest:
„Enfin, les considérations à la base de l'art. 32 LFE sont principalement d'ordre so-
cial (FF 1975 II 119); il n'y a là rien de commun avec l'obligation de réparer le pré-
judice résultant de l'acte illicite d'un fonctionnaire. Dès lors, c'est avec raison que
les recourants soutiennent que l'indemnisation prévue par les art. 32 ss LFE n'a
pas pour effet de les priver du droit de rechercher la Confédération au titre de sa
responsabilité.“
Aufgrund dieser Erwägungen ist erstellt, dass die Regelung der Entschädi-
gung für Tierverlust im TSG durchaus nicht in dem Sinne abschliessend zu
verstehen ist, dass den Betroffenen jeglicher weiterer Ersatz für unvorher-
gesehenen Verlust vorzuenthalten wäre. Die Argumentation des beschwer-
deführenden Amts geht diesbezüglich fehl. Abgesehen davon erscheint es
ohnehin fraglich, ob in der Belassung des Zusatzkontingents in casu eine
eigentliche Entschädigung erblickt werden kann.
5.2 Das beschwerdeführende Amt verweist zudem auf den Entscheid
6G/2005-1 der REKO/EVD vom 19. Juli 2006. Dort ersuchte die Beschwer-
deführerin um „Ersatz-Import ohne Beanspruchung des Zollkontingents“
der Rinder, welche aufgrund ihres Befalls mit der Buchstabenseuche (IBR)
unverzüglich nach der Einfuhr geschlachtet werden mussten. Sie machte
geltend, dass nach teleologischer Auslegung Entschädigungen in Fällen
von aus Seuchengründen geschlachteten Tieren auch in der Form von Er-
satzimporten bewilligt werden müssten. Die REKO/EVD hielt in ihrem Ent-
scheid (E. 5.2) fest, dass angesichts der einlässlichen Regelung im Tier-
seuchengesetz und in der Tierseuchenverordnung keine Anhaltspunkte für
die Annahme ersichtlich seien, dass der Gesetz- und Verordnungsgeber
neben einer normalen finanziellen Entschädigung auch den Ersatzimport
im Rahmen der Kontingentsordnung als Entschädigungsform habe zulas-
sen wollen. Auch in der Agrareinfuhrverordnung seien die Gründe für die
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Zuteilung von Zollkontingentsanteilen abschliessend aufgelistet und eine
Zuteilung von Zollkontingentsanteilen als Entschädigung für Tierverluste
aus seuchenpolizeilichen Gründen finde sich darunter nicht.
Der vorgenannte Sachverhalt stimmt mit dem vorliegenden nicht überein.
Im genannten Entscheid wurde um Ersatzimport ohne Beanspruchung des
Kontingents ersucht, mit anderen Worten um abermaligen Einfuhr zu den-
selben Vorzugskonditionen, da die betreffenden Tiere wegen der unmittel-
baren Schlachtung tatsächlich und lebend dem schweizerischen Zuchttier-
markt gar nie zugeführt worden seien. Die REKO/EVD kam dabei zum
Schluss, dass die gesetzliche Regelung in der Tierseuchengesetzgebung
sowie der Agrareinfuhrverordnung keinen Raum für die beantragten Er-
satzimporte als Entschädigungsform lasse.
Vorliegend wird hingegen nicht die wiederholte Gewährung eines Vorteils
beantragt, sondern der Beschwerdegegner setzt sich vielmehr gegen den
Entzug eines aufgrund des LwG und der MKV zu gewährenden Zusatzkon-
tingents zur Wehr. Zu beachten ist dabei, dass es grundsätzlich im Macht-
bereich des Beschwerdegegners lag, die Voraussetzung (Mindeshaltedau-
er) zur Erteilung dieses Zusatzkontingents zu erfüllen, er davon aber auf-
grund des positiven BDV-Befunds nach bestem Wissen und Gewissen ab-
sah. Die beiden Sachverhaltskonstellationen unterscheiden sich somit
grundlegend.
Die Argumentation des beschwerdeführenden Amts vermag deshalb nicht
zu überzeugen.
6. Die Beschwerde erweist sich aufgrund vorstehender Erwägungen als un-
begründet und ist vollumfänglich abzuweisen.
7. Die Beschwerdeinstanz auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der
unterliegenden Partei. Keine Kosten werden Vorinstanzen oder beschwer-
deführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt (Art. 63 Abs. 2
VwVG). Gemäss Art. 7 ff. des Reglements über Kosten und Entschädigun-
gen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006 (VGKE,
SR 173.320.2) haben nicht anwaltlich vertretene Parteien grundsätzlich
keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.
Dem Bundesamt für Landwirtschaft als unterliegende Partei sind somit kei-
ne Kosten aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung ist dem obsiegenden,
nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner nicht auszurichten.
8. Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten an das Bundesgericht weiter gezogen werden. Er ist end-
gültig (Art. 83 Bst. s Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005, BGG, SR 173.110).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.
3. Es ist keine Parteientschädigung auszurichten.
4. Dieses Urteil wird eröffnet:
- dem beschwerdeführenden Amt (eingeschrieben, Akten zurück);
- dem Beschwerdegegner (eingeschrieben);
und mitgeteilt:
- der Erstinstanz;
- der Vorinstanz (Akten zurück);
- dem Veterinäramt Thurgau.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Stephan Breitenmoser Fabia Bochsler
Versand am: 10. Juli 2007