B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour II
B-7401/2016
Ar r ê t d u 3 a oû t 2 0 1 7
Composition
Pascal Richard (président du collège),
Ronald Flury, Vera Marantelli, juges,
Muriel Tissot, greffière.
Parties
X._______,
représenté par Maître Patrick Frunz, avocat,
recourant,
contre
Tribunal Cantonal de la République et du Canton de
Neuchâtel, Cour de droit public,
Hôtel judiciaire, Rue du Pommier 1,
Case postale 3174, 2001 Neuchâtel 1,
autorité inférieure,
Commission de reconnaissance des formes
d'exploitation agricole de la République et du Canton de
Neuchâtel,
Route de l'Aurore 1, 2053 Cernier,
première instance.
Objet
Reconnaissance d'exploitation agricole.
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Faits :
A.
Du 1er janvier 1999 au 31 décembre 2005, X._______ (ci-après : le
recourant) et ses parents, F._______ et H._______, ont formé une société
simple en vue de la gestion en commun de domaines agricoles. Dans le
cadre de la liquidation de cette société, il a été prévu que l’intégralité du
contingent laitier serait attribuée à X._______ dès le 31 décembre 2006.
Au 1er janvier 2007, celui-ci, qui avait entamé dans l’intervalle une formation
de (…), a constitué une société simple avec C._______ dans le but de
gérer en commun leur domaine agricole. Cette société s’est également liée
à S._______ pour constituer une communauté d’exploitation, formellement
reconnue par décision du 3 décembre 2013 de la Commission de
reconnaissance des formes d’exploitation agricole (ci-après : la première
instance ou la commission), avec effet rétroactif au 1er janvier 2007.
B.
B.a A la suite d’une dénonciation de H._______, l’Office fédéral de
l’agriculture a, par courriel du 28 mai 2014, invité la commission à réévaluer
la situation, en particulier en ce qui concerne l’activité de (…) exercée par
X._______.
B.b Par courrier du 25 juin 2014, la commission a informé X._______
qu’elle avait examiné sa situation d’exploitant lors de la séance du 23 juin
2014 et avait décidé de révoquer la reconnaissance de son statut, lui
donnant toutefois la possibilité de faire valoir des observations.
B.c X._______ a pris position par déterminations du 26 septembre 2014,
précisant notamment que son emploi à temps complet en qualité de (…)
était connu de la commission de longue date.
B.d Lors de sa séance du 31 mars 2015, la commission a décidé de
procéder à la révocation.
B.e Par décision du 23 juin 2015, la commission a ainsi révoqué le statut
d’exploitant agricole de X._______ et de membre d’une communauté
d’exploitation agricole. Elle a considéré que l’emploi de celui-ci à plein
temps auprès du (…) n’était pas compatible avec son statut d’exploitant
agricole membre d’une communauté d’exploitation.
C.
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C.a Le 24 août 2015, X._______ a recouru contre cette décision. En sus
des motifs déjà invoqués devant la première instance, il a indiqué, par
courrier du 2 septembre 2015, que dans le cadre d’une procédure civile
l’opposant à sa sœur, Q._______, il avait appris l’existence d’un échange
de courriels, le 20 août 2014, entre cette dernière et M._______, membre
de la commission, au sujet de la révocation de sa qualité d’exploitant
agricole ; il en déduit une obligation de récusation dudit membre de la
commission.
C.b Par arrêt du 31 octobre 2016, le Tribunal cantonal du canton de
Neuchâtel a rejeté le recours de X._______. Il a considéré en substance
que la communication du membre de la commission était certes
inadéquate mais qu’elle ne témoignait pas encore d’une manifestation de
partialité envers le recourant, précisant que dite communication
correspondait à la décision prise lors de la séance du 23 juin 2014. Pour le
reste, il a jugé qu’en raison de l’emploi à plein temps du recourant en
dehors de la communauté, les conditions de la reconnaissance d’exploitant
et de membre d’une communauté d’exploitation n’étaient plus réunies.
D.
Le 30 novembre 2016, X._______ exerce un recours auprès du Tribunal
administratif fédéral contre cet arrêt concluant, sous suite de frais et
dépens, à son annulation comme à celle de la décision de la commission.
Subsidiairement, il requiert le renvoi de la cause pour nouvelle décision
dans le sens des considérants. A l’appui de ses conclusions, il fait valoir
que M._______ a fait preuve de partialité en communiquant le contenu des
discussions de la commission à une tierce personne avant d’avoir entendu
le principal intéressé et d’avoir formellement statué sur la cause. Il se réfère
également aux déclarations de M._______ lors de la séance de la
commission du 21 octobre 2014. Il en déduit que ledit membre de la
commission aurait dû se récuser. Pour le reste, il se prévaut de la protection
de la bonne foi dès lors que sa situation était connue des autorités et qu’elle
n’aurait nullement évolué. Il se plaint enfin d’arbitraire dès lors que la
révocation est intervenue à la suite d’une campagne de dénigrement de la
part de son père, indiquant pour le surplus que son emploi de (…) ne
l’empêchait nullement de consacrer de nombreuses heures à l’agriculture.
E.
E.a Le 30 janvier 2017, le Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel a
conclu au rejet du recours. La première instance n’a, quant à elle, pas
répondu à l’invitation du tribunal de céans.
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E.b Invité à donner son avis sur l’affaire, l’OFAG a en substance indiqué
que l’emploi exercé à temps plein par le recourant en dehors de
l’exploitation justifiait la révocation de son statut d’exploitant agricole.
F.
Dans sa prise de position du 26 avril 2017, le recourant a confirmé les
conclusions de son recours et réitéré les griefs formés à l’encontre de
l’arrêt cantonal. En particulier, il a transmis une copie du jugement du
Tribunal de police des Montagnes et du Val-de-Ruz du 7 mars 2017
condamnant M._______ pour violation du secret de fonction.
Les arguments avancés de part et d’autre au cours de la procédure seront
repris plus loin dans la mesure où cela se révèle nécessaire.
Droit :
1.
1.1 Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour statuer sur le
présent recours (cf. art. 31, 32 et 33 let. i LTAF, art. 5 al. 2 PA et art. 166
al. 2 de la loi fédérale sur l'agriculture du 29 avril 1998 [LAgr, RS 910.1] en
relation avec l'art. 49 de la loi neuchâteloise du 27 juin 1979 sur la
procédure et la juridiction administrative [LPJA-NE, RSN 152.130]). La
qualité pour recourir doit être reconnue au recourant (cf. art. 48 al. 1 PA).
Les autres conditions de recevabilité sont en outre respectées (cf. art. 11,
50 al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA). Le recours est donc recevable.
1.2 Dans la mesure où le recourant conclut à l'annulation de la décision du
23 juin 2015 de la commission, le présent recours est toutefois irrecevable,
étant donné l'effet dévolutif du recours déposé auprès du tribunal cantonal
(cf. ATF 126 II 300 consid. 2a et 125 II 29 consid. 1c).
2.
Selon l'art. 49 PA, le recours peut être formé pour violation du droit fédéral,
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi que pour
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. En revanche, le
grief de l'inopportunité ne peut être invoqué lorsque, comme en l'espèce,
une autorité cantonale a statué comme autorité de recours.
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3.
En l’occurrence, le recourant se plaint tout d’abord de partialité de la part
d’un membre de la commission et se prévaut de l’art. 29 al. 1 Cst.
3.1
3.1.1 L'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a droit, dans une
procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée
équitablement. Selon la jurisprudence, ce droit permet également d'exiger
la récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation
ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur
indépendance ou leur impartialité ; il tend à éviter que des circonstances
extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au
détriment de la personne concernée (cf. arrêt du TF 2C_975/2014 du
27 mars 2015 consid. 3.1). La récusation ne s'impose pas seulement
lorsqu'une prévention effective est établie car une disposition interne de la
part de la personne concernée ne peut guère être prouvée ; il suffit que les
circonstances donnent l'apparence d'une prévention dans une affaire et
fassent redouter une activité partiale (cf. ATF 138 IV 142 consid. 2.1).
Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent
être prises en considération ; les impressions purement individuelles d'une
partie ne sont pas décisives (cf. ATF 134 I 20 consid. 4.2 ; ATAF 2007/5
consid. 2.3 et réf. cit.). La récusation sera admise dès qu'il existe une
apparence objective de prévention, peu importe que le membre de
l'autorité concerné se sente lui-même apte à se prononcer en toute
impartialité (cf. arrêt du TF 5A_643/2010 du 11 janvier 2011 consid. 3.1).
3.1.2 Contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst., l'art. 29 al. 1 Cst. n'impose pas
l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation. En règle
générale, les prises de position qui s'inscrivent dans l'exercice normal de
fonctions gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les
attributions normales de l'autorité partie à la procédure ne permettent pas
de conclure à l'apparence de la partialité et ne justifient pas la récusation
(cf. ATF 125 I 119 consid. 3f et 8a ; arrêts du TF 1C_33/2013 du 19 mai
2014 consid. 3.3 et 2C_643/2010 du 1er février 2011 consid. 5.5.1). Une
autorité, ou l'un de ses membres, a en revanche le devoir de se récuser
lorsqu'elle dispose d'un intérêt personnel dans l'affaire à traiter, qu'elle
manifeste expressément son antipathie envers l'une des parties à la
procédure ou s'est forgée une opinion inébranlable avant même d'avoir pris
connaissance de tous les faits pertinents de la cause (cf. arrêts du TF
2C_975/2014 précité consid. 3.2, 2D_25/2012 du 6 novembre 2012
consid. 2.3.1 et 1C_442/2011 du 6 mars 2012 consid. 2.1 et réf. cit.).
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3.1.3 Même des décisions ou des actes de procédure qui se révèlent par
la suite erronés ne fondent pas en soi une apparence objective de
prévention. Il n'en va autrement que si le membre d'une autorité
administrative ou judiciaire a commis des erreurs grossières ou répétées
constituant une grave violation des devoirs de sa charge (cf. ATF 138 IV
142 consid. 2.3 et réf. cit. ; arrêts du TF 2C_975/2014 précité consid. 3.3,
9C_499/2013 du 20 février 2014 consid. 5.3 et 1B_71/2009 du 9 juin 2009
consid. 2.1).
3.1.4 Le droit cantonal, en particulier l'art. 11 LPJA-NE, – dont la violation
ne saurait en tant que telle être invoquée devant le Tribunal administratif
fédéral mais uniquement sous l’angle de l’arbitraire au sens de l'art. 9 Cst.
(cf. ATAF 2016/8 consid. 5.3) – n'offre pas de garanties plus étendues que
celles de l'art. 29 al. 1 Cst. Le recourant ne le prétend d'ailleurs nullement.
3.2 En l’espèce, M._______, membre de la commission, a envoyé un
courriel, le 20 août 2014, à 14h36 depuis son bureau de la Chambre
neuchâteloise de l’agriculture et de la viticulture à Cernier, à Q._______,
sœur du recourant, au sujet de l’affaire en cours concernant celui-ci et dont
le contenu est le suivant : « Le service de l’agriculture a reçu une demande
du tribunal concernant ce dossier. La prise de position a déjà été établie et
le concerné a déjà été informé que son statut n’était plus valable. C’est
donc le tribunal qui statuera sur ce dossier à la lumière des données du
service. ». Selon le jugement du Tribunal de police des Montagnes et du
Val-de-Ruz du 7 mars 2017 condamnant M._______ pour violation du
secret de fonction, celui-ci considérait que la commission était dessaisie
de l’affaire lorsqu’il a transmis le courriel incriminé. Il ressort toutefois du
procès-verbal de la séance de la commission du 31 mars 2015 que
M._______ siégeait en sa qualité de membre lorsqu’il a été décidé de
procéder à la révocation du statut du recourant, décision formalisée le 23
juin 2015.
3.3 La cour cantonale a jugé que le membre de la commission concerné
avait certes agi avec légèreté mais n’avait pas encore témoigné d’une
manifestation de partialité envers le recourant, précisant que la
communication en cause correspondait à la décision prise lors de la
séance du 23 juin 2014.
Ces considérations ne sauraient être suivies. En effet, la commission
n’était nullement dessaisie de l’affaire et aucune décision n’avait encore
formellement été prise lorsque M._______ a effectué la communication en
cause à la sœur du recourant. Celui-ci devait encore pouvoir se déterminer,
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ce qu’il a fait le 26 septembre 2014, si bien que ce n’est que lors de la
séance du 31 mars 2015 que la décision fut arrêtée puis formalisée le 23
juin 2015. Dans ces circonstances, la communication effectuée donne à
tout le moins l’apparence que M._______ s’était forgé une idée
inébranlable sur l’affaire avant même que la commission n’ait entendu le
point de vue du recourant et avant même qu’elle n’ait statué formellement.
Le fait que celui-ci estimait être dessaisi de la cause lors de sa
communication avec la sœur du recourant n’y change rien ; il lui
appartenait alors, compte tenu du courriel adressé au sujet de la cause, de
se récuser et de ne pas participer à la décision lors de la séance du
31 mars 2015.
Il suit de là que l’arrêt cantonal consacre une violation de l’art. 29 al. 1 Cst.
en tant qu’il nie l’obligation de récusation de M._______.
3.4 Compte tenu de l’admission de ce grief de nature formelle, point n’est
besoin d’examiner plus avant les autres éléments invoqués par le
recourant.
En définitive, le présent recours doit être admis et l’arrêt cantonal purement
et simplement annulé.
4.
Les frais de procédure, comprenant l'émolument judiciaire et les débours,
sont mis à la charge de la partie qui succombe (cf. art. 63 al. 1,
1ère phrase PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant
les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral
[FITAF, RS 173.320.2]). Aucun frais de procédure n'est toutefois mis à la
charge des autorités inférieures ni des autorités fédérales recourantes et
déboutées (cf. art. 63 al. 2 PA).
Vu l'issue de la procédure, il n'y a pas lieu de percevoir de frais de
procédure. L'avance de frais de 1'200 francs versée le 14 décembre 2016
par le recourant doit lui être restituée.
5.
L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant
entièrement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et
relativement élevés qui lui ont été occasionnés (cf. art. 64 al. 1 PA en
relation avec l'art. 7 al. 1 FITAF). Les dépens comprennent les frais de
représentation et les éventuels autres frais nécessaires de la partie
(art. 8 FITAF). Les frais de représentation comprennent notamment les
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honoraires d'avocat (art. 9 al. 1 let. a FITAF), lesquels sont calculés en
fonction du temps nécessaire à la défense de la partie représentée (art. 10
al. 1 FITAF) ; le tarif horaire des avocats est de 200 francs au moins et de
400 francs au plus (art. 10 al. 2 FITAF). Les parties qui ont droit aux dépens
doivent faire parvenir au tribunal, avant le prononcé de la décision, un
décompte de leurs prestations ; à défaut, le tribunal fixe l'indemnité sur la
base du dossier (art. 14 FITAF).
En l’occurrence, le recourant a droit à des dépens, dès lors qu'il obtient
gain de cause et est représenté par un avocat, dûment légitimé par
procuration. L’intervention de celui-ci a impliqué le dépôt d’un recours de
23 pages, dont 8 concernant les faits, et d’une détermination de 4 pages
pour la présente procédure. Compte tenu de l’ampleur et de la complexité
de l’affaire, il se justifie – au regard du barème précité et en l'absence de
note de frais et d'honoraires – d’allouer au recourant une indemnité
équitable de dépens d'un montant de 3'000 francs ; elle est mise à la
charge de la première instance (art. 64 al. 2 PA).
6.
Il appartiendra à l'autorité cantonale de statuer à nouveau sur les frais et
dépens de la procédure cantonale (art. 68 al. 5 LTF par analogie).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis et l’arrêt du Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel
du 31 octobre 2016 est annulé.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de 1'200 francs
versée par le recourant lui est restituée.
3.
Une indemnité de 3'000 francs est allouée au recourant à titre de dépens
et mise à la charge de la première instance.
4.
La cause est renvoyée à l'autorité cantonale pour nouvelle décision sur les
frais et dépens des instances cantonales.
5.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (acte judicaire ; annexe : formulaire "Adresse de
paiement")
– à l'autorité inférieure (n° de réf. PORD.2015.37 ; acte judiciaire)
– à la première instance (acte judiciaire)
– au Département fédéral de l’économie, de la formation et de la
recherche (DEFR) (acte judiciaire)
– à l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) (courrier A)
Le président du collège : La greffière :
Pascal Richard Muriel Tissot
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Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition : 7 août 2017