B-7407/2009 - Abteilung II - Privatversicherung - Tarifanpassung in der Privatversicherung

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung II
B­7407/2009
U r t e i l   v om   7 .   J u l i   2 0 1 1
Besetzung Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz),
Richter Jean­Luc Baechler, Richter Ronald Flury,
Gerichtsschreiberin M. Senn.
Parteien X._______
vertreten durch Dr. iur. Claudia Camastral, Rechtsanwältin, 
Beschwerdeführerin,
gegen
Y._______
Beschwerdegegnerin,
Eidg. Finanzmarktaufsicht FINMA
Vorinstanz,
Gegenstand Tarifanpassung in der Privatversicherung.
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Sachverhalt:
A. 
X._______  (Beschwerdeführerin)  ist  Versicherungsnehmerin  der 
Y._______ (Beschwerdegegnerin).
Mit  Tarifeingabe  vom  (…)  2009  bei  der  Eidgenössischen 
Finanzmarktaufsicht  FINMA  (Vorinstanz)  beantragte  die 
Beschwerdegegnerin  die  Genehmigung  von  Tarifanpassungen  für  die 
Krankenzusatzversicherungsprodukte  Spitalversicherung  halbprivat, 
Spitalversicherung  privat,  Kur­  und  Pflegeversicherung, 
Notfallversicherung,  Zahnpflegeversicherung,  Alternativversicherung  und 
Versicherung für Chronisch­Krankenpflege.
Mit  Verfügung  vom  (…)  2009  genehmigte  die  Vorinstanz  die 
vorgesehenen  Tarifanpassungen.  Die  Verfügung  wurde  am  (…)  2009 
auszugsweise im Bundesblatt publiziert.
B. 
Mit Eingabe  vom  (…)  2009  erhebt  die Beschwerdeführerin Beschwerde 
gegen  die  Tarifgenehmigungsverfügung  vom  (…)  2009  und  beantragt 
deren  Aufhebung.  In  prozessualer  Hinsicht  beantragt  sie  die  volle 
Einsichtnahme  in  sämtliche  Verfahrensakten  und  in  die  genehmigten 
Tarife,  eine  schriftliche  Begründung  der  angefochtenen  Verfügung,  die 
Möglichkeit  zur  Ergänzung  ihrer  Beschwerde  nach  der  Gewährung  der 
Akteneinsicht sowie die Durchführung eines mündlichen und öffentlichen 
Verfahrens.
C. 
Mit Verfügung vom 2. Februar 2010 stellte die Instruktionsrichterin es der 
Vorinstanz  und  der  Beschwerdegegnerin  frei,  ihre  Stellungnahmen 
vorerst auf die Eintretensfrage zu beschränken.
D. 
Mit  Beschwerdeantwort  vom  5.  März  2010  beantragt  die 
Beschwerdegegnerin, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten.
E. 
Die Vorinstanz äussert sich  in  ihrer Vernehmlassung vom 5. März 2010 
nur  zur  Frage  des  Eintretens.  Es  sei  zu  prüfen,  ob  die 
Beschwerdeführerin  über  einen  Versicherungsvertrag  verfüge,  der 
Versicherungsprodukte betreffe, die Gegenstand der in Frage stehenden 
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Tarifanpassungen seien, und ob sie von der Prämienerhöhung betroffen 
sei.  Das  Verfahren  sei   auch  bezüglich  der  Beurteilung  des 
Akteneinsichtsrechts  auf  die  Rechtsmittelinstanz  übergegangen.  Diese 
habe  über  den  Umfang  und  die  Modalitäten  der  Akteneinsicht  zu 
entscheiden.  Es  sei  Sache  der  Beschwerdegegnerin  darzulegen, 
inwieweit die Akten schutzwürdige Geschäftsgeheimnisse enthielten.
F. 
Mit  Verfügung  vom  24.  März  2010  forderte  die  Instruktionsrichterin  die 
Beschwerdegegnerin  auf,  allfällige  Geheimhaltungsinteressen,  die  einer 
Einsicht  der  Beschwerdeführerin  in  die  Vorakten  entgegen  stehen 
könnten, geltend zu machen.
G. 
Mit Stellungnahme vom 6. Mai 2010 beantragte die Beschwerdegegnerin, 
das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführerin sei  in Bezug auf den 
separaten  Beilagenordner  der  Beschwerdegegnerin,  die  Korrespondenz 
vom (…) 2009 mit der Vorinstanz und den Prüfbericht der Vorinstanz vom 
(…) 2009 abzuweisen.
H. 
Mit  Verfügung  vom  16.  Juli  2010  gewährte  die  Instruktionsrichterin  der 
Beschwerdeführerin Einsicht  in die vorinstanzlichen Akten,  jedoch nur  in 
dem  von  der  Beschwerdegegnerin  zugestandenen,  sehr  beschränkten 
Umfang.  Soweit  weitergehend,  wurde  der  Antrag  auf  Akteneinsicht 
abgewiesen.
I. 
Mit Eingabe vom 19. Oktober 2010 beantragte die Beschwerdegegnerin, 
es  sei  mittels  eigenständigem  Zwischenentscheid  über  die 
Eintretensfrage zu entscheiden, und hielt an ihrem Rechtsbegehren fest, 
dass auf die Beschwerde nicht einzutreten sei.
J. 
Mit Eingabe vom 19. Oktober 2010 ergänzte die Beschwerdeführerin ihre 
Beschwerde.  Sie  stelle  fest,  dass  ihr  das  Akteneinsichtsrecht 
vollumfänglich  verweigert  worden  sei.  Obwohl  sie  eine  unmittelbar 
betroffene  Partei  sei,  habe  sie  keine  Kenntnis  von  den  wesentlichen 
Unterlagen  und  Akten  erhalten.  Sie  behalte  sich  vor,  diese 
unrechtmässige  Verweigerung  des  rechtlichen  Gehörs  bei  der 
Anfechtung des Endentscheides zu rügen.
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K. 
Mit  Zwischenverfügung  vom  22.  Oktober  2010  wies  die 
Instruktionsrichterin  den  Antrag  der  Beschwerdegegnerin  ab,  einen 
Zwischenentscheid über die Eintretensfrage zu erlassen.
L. 
Mit Eingabe vom 10. Dezember 2010 ergänzte die Beschwerdegegnerin 
ihre  Beschwerdeantwort.  Sie  beantragt  die  vollumfängliche  Abweisung 
der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
M. 
Mit Eingabe vom 15. Dezember 2010 zog die Beschwerdeführerin  ihren 
Antrag auf Durchführung eines öffentlichen Verfahrens zurück.
N. 
In der Vernehmlassung vom 2. Februar 2011 beantragt die Vorinstanz die 
Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
Die  Beschwerdegegnerin  bestreitet,  dass  die  Beschwerdeführerin  zur 
Beschwerde  legitimiert sei. Das Bundesverwaltungsgericht prüft ohnehin 
von  Amtes  wegen  und  mit  voller  Kognition,  ob  die 
Prozessvoraussetzungen  erfüllt  sind  und  auf  eine  Beschwerde 
einzutreten ist.
1.1.  Die  vorliegende  Beschwerde  richtet  sich  gegen  die 
Tarifgenehmigung  der  Vorinstanz  vom  (…)  2009.  Diese  stellt  eine 
Verfügung  im  Sinne  von  Art.  5  Abs.  1  des  Bundesgesetzes  vom  20. 
Dezember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren 
(Verwaltungsverfahrensgesetz,  VwVG,  SR  172.021)  dar.  Verfügungen 
der  Vorinstanz  unterliegen  der  Beschwerde  an  das 
Bundesverwaltungsgericht  (Art.  31  und  33  Bst.  e  des  Bundesgesetzes 
über  das  Bundesverwaltungsgericht  vom  17.  Juni  2005 
[Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG] SR 173.32). Ein Ausschlussgrund (vgl. 
Art. 32 VGG) liegt nicht vor.
1.2. Die Beschwerde wurde  innerhalb  der  gesetzlichen Frist  eingereicht 
(vgl.  Art.  84  Abs.  2  des  Bundesgesetzes  betreffend  die  Aufsicht  über 
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Versicherungsunternehmen  vom  17.  Dezember  2004 
[Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG] SR 961.01). Die Anforderungen an 
Form  und  Inhalt  der  Rechtsschrift  sind  erfüllt.  Eine  rechtsgültige 
Vollmacht der Rechtsvertreterin liegt vor und der Kostenvorschuss wurde 
rechtzeitig geleistet (Art. 52 und 63 Abs. 4 VwVG).
1.3. Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren 
teilgenommen  hat  oder  keine  Möglichkeit  zur  Teilnahme  erhalten  hat, 
durch  die  angefochtene  Verfügung  besonders  berührt  ist,  und  ein 
schutzwürdiges  Interesse  an  deren  Aufhebung  oder  Änderung  hat  (Art. 
48 Abs. 1 VwVG).
1.3.1.  Die  Kriterien  von  Art.  48  VwVG  sollen  die  Popularbeschwerde 
ausschliessen und den Charakter des allgemeinen Beschwerderechts als 
Instrument  des  Individualrechtsschutzes  unterstreichen.  Neben  der 
formellen  Beschwer  und  der  spezifischen  Beziehungsnähe  zur 
Streitsache  muss  der  Beschwerdeführer  einen  praktischen  Nutzen  aus 
einer allfälligen Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids 
ziehen, d.h. seine Situation muss durch den Ausgang des Verfahrens  in 
relevanter Weise beeinflusst werden können. Ein bloss mittelbares oder 
ausschliesslich  allgemeines  öffentliches  Interesse  –  ohne  die 
erforderliche  Beziehungsnähe  zur  Streitsache  selber  –  berechtigt  nicht 
zur  Verwaltungsbeschwerde.  Das  relevante  Interesse  kann  rechtlicher 
oder  tatsächlicher  Natur  sein  und  braucht  nicht  mit  jenem 
übereinzustimmen,  das  durch  die  als  verletzt  bezeichnete  Norm 
geschützt  wird.  Es  genügt,  dass  der  Beschwerdeführer  durch  den 
angefochtenen  Entscheid  "stärker  als  jedermann"  betroffen  ist  und  "in 
einer  besonderen,  beachtenswerten,  nahen  Beziehung  zur  Streitsache" 
steht.  Die  Voraussetzungen  der  Beziehungsnähe  und  des 
schutzwürdigen Interesses hängen eng zusammen (vgl. BGE 135 II 172 
E. 2.1 mit weiteren Hinweisen).
1.3.2.  Vorliegend  hat  die  Beschwerdeführerin  zwar  nicht  am  Verfahren 
vor  der  Vorinstanz  teilgenommen,  dazu  aber  auch  keine  Möglichkeit 
erhalten.  Tarife  der  Zusatzversicherung  zur  sozialen 
Krankenversicherung  sind  Bestandteil  des  Geschäftsplans  der 
Versicherungen  und  unterliegen  der  Bewilligung  durch  die  zuständige 
Aufsichtsbehörde  beziehungsweise  die  Vorinstanz.  Die  Versicherungen 
sind verpflichtet,  diesbezügliche Änderungen  jeweils  vor der Umsetzung 
der Vorinstanz zur Genehmigung zu unterbreiten (Art. 4 Abs. 2 Bst. r und 
5  Abs.  1  VAG).  Das Gesetz  sieht  nicht  vor,  dass  beziehungsweise  auf 
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welche  Weise  allen  Versicherten,  auf  die  sich  die  betreffenden 
Tarifänderungen auswirken würden, die Möglichkeit einer Beteiligung  im 
Verfahren der Tarifgenehmigung eingeräumt werden sollte. Eine derartige 
Beteiligung  erschiene  denn  auch  aus  verschiedenen  Gründen  als 
offensichtlich problematisch. Das Gesetz geht vielmehr davon aus, dass 
diejenigen  Versicherten,  die  aufgrund  eines  laufenden 
Versicherungsvertrags durch eine allfällige Tariferhöhung betroffen sind, 
erst  durch  die  auszugsweise  Publikation  der 
Tarifgenehmigungsverfügung  über  das Verfahren  informiert  werden  und 
in der Folge gegebenenfalls zur Beschwerde legitimiert sind (vgl. Art. 84 
VAG).
Die  Beschwerdeführerin  gilt  daher,  obwohl  sie  am  Verfahren  vor  der 
Vorinstanz nicht teilgenommen hat, als formell beschwert.
1.3.3. Die Beschwerdeführerin hat weiter nachgewiesen, dass sie bei der 
Beschwerdegegnerin  für  die  Produkte  Standardversicherung, 
Alternativversicherung,  Notfallversicherung  sowie  Kur­  und 
Pflegeversicherung  versichert  ist,  wovon  indessen  nur  die  letzten  drei 
Gegenstand  von  Tarifanpassungen  waren.  Die  Beschwerdeführerin  ist 
daher durch die angefochtene Verfügung  insofern direkt berührt, als die 
Tarifgenehmigung  für  sie  selbst  zu  einer  Erhöhung  der  Prämien  dieser 
drei Versicherungsprodukte führt (vgl. BGE 99 Ib 51 E. 1b).
Die  fragliche Prämienerhöhung  für  alle  drei  Produkte  beträgt  insgesamt 
lediglich CHF 2.10 pro Monat beziehungsweise CHF 25.20 pro Jahr. Die 
Beschwerdegegnerin  erachtet  diese Beträge  offenbar  als  zu  gering,  um 
die  Beschwerdelegitimation  der  Beschwerdeführerin  zur  Anfechtung  der 
Tarifgenehmigung zu begründen. Die Frage, ob die Beschwerdeführerin 
durch den angefochtenen Entscheid "stärker als jedermann" betroffen ist 
und  "in  einer  besonderen,  beachtenswerten,  nahen  Beziehung  zur 
Streitsache"  steht,  ist  indessen  ausschliesslich  qualitativer,  nicht 
quantitativer  Art.  So  wenig  ein  betragsmässig  sehr  grosses,  aber  nur 
indirektes  Interesse  die  Beschwerdelegitimation  begründen  kann,  so 
wenig  kann  einem  direkt  Betroffenen  die  Beschwerdelegitimation 
abgesprochen  werden,  nur  weil  der  Streitwert  gering  ist.  Das 
Verwaltungsgerichtsgesetz  kennt  keine Streitwertgrenze  für den Zugang 
an  das  Bundesverwaltungsgericht.  Dieser  Entscheid  des  Gesetzgebers 
ist verbindlich; eine faktische Streitwertgrenze kann daher nicht über die 
Auslegung der Legitimationsvoraussetzungen eingeführt werden.
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Entgegen  der  Auffassung  der  Beschwerdegegnerin  spielt  die 
Geringfügigkeit des Streitwerts daher keine Rolle bei der Frage nach der 
Beschwer  und  der  Schutzwürdigkeit  des  Interesses  der 
Beschwerdeführerin.
Hingegen  ist die Beschwerdeführerin durch die angefochtene Verfügung 
offensichtlich  nur  insoweit  beschwert,  als  diese  für  sie  selbst 
Prämienerhöhungen zur Folge hat. Ihre Beschwerdelegitimation ist daher 
lediglich  in  diesem Umfang  zu  bejahen  und  insbesondere  nur  in Bezug 
auf  die  Prämienerhöhung  der  Versicherungsprodukte 
Alternativversicherung,  Notfallversicherung  sowie  Kur­  und 
Pflegeversicherung.
1.3.4.  Die  Beschwerdegegnerin  macht  weiter  geltend,  nach  der 
bundesgerichtlichen  Rechtsprechung  begründe  die  Genehmigung  von 
Prämientarifen  die  Vermutung,  dass  die  angefochtenen  Tarife 
angemessen  seien.  Ein  rechtlich  oder  tatsächlich  besonders 
schutzwürdiges  Interesse  an  der  Aufhebung  oder  Änderung  der 
angefochtenen Verfügung sei daher nicht leichthin zu bejahen.
Die  Beschwerdegegnerin  gibt  die  Aussage  des  von  ihr  angeführten 
Urteils (BGE 135 V 39) teilweise unzutreffend wieder. Auch weist dieses 
Urteil  verschiedene  wesentliche  Unterschiede  zu  der  Konstellation  im 
vorliegenden Fall auf.  Insbesondere war die Tarifgenehmigung  in  jenem 
Fall nicht das Anfechtungsobjekt, sondern bereits in formelle Rechtskraft 
erwachsen. Aus jenem Urteil kann daher für den vorliegenden Fall nichts 
abgeleitet werden.
Entgegen  der  Auffassung  der  Beschwerdegegnerin  hat  das 
Bundesgericht  die  Beschwerdelegitimation  der  Versicherungsnehmer 
gegen  Tarifgenehmigungsverfügungen,  die  laufende 
Versicherungsverträge betreffen, vielmehr grundsätzlich bejaht (vgl. Urteil 
des Bundesgerichts 2A.691/2004 vom 17. Mai 2005 E. 1.2.1 mit weiteren 
Hinweisen).
1.3.5.  Es  ergibt  sich  somit,  dass  die  Beschwerdeführerin  durch  die 
angefochtene Verfügung  insoweit  beschwert  ist,  als  diese  für  sie  selbst 
Prämienerhöhungen zur Folge hat. Ihre Beschwerdelegitimation ist daher 
lediglich  in  diesem Umfang  zu  bejahen  und  insbesondere  nur  in Bezug 
auf  die  Prämienerhöhung  der  Versicherungsprodukte 
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Alternativversicherung,  Notfallversicherung  sowie  Kur­  und 
Pflegeversicherung.
Soweit  ihr Beschwerdebegehren weiter gefasst  ist, kann darauf mangels 
Beschwer nicht eingetreten werden.
1.3.6. Auf die Beschwerde ist daher im dargelegten Umfang einzutreten.
2. 
In  formeller  Hinsicht  rügt  die  Beschwerdeführerin  eine  Verletzung  ihres 
Anspruchs  auf  rechtliches Gehör.  Als  Partei  habe  sie  ein  umfassendes 
Akteneinsichtsrecht, das Voraussetzung dafür sei, die eigenen Interessen 
zu  verteidigen.  Es  gebe  kein  Geheimhaltungsinteresse  der 
Versicherungsgesellschaften gegenüber den Versicherungsnehmern. Sie 
habe weiter einen Anspruch darauf, dass die Vorinstanz  ihre Verfügung 
so  ausführlich  begründe,  dass  sie  in  der  Lage  sei,  die  wesentlichen 
Gründe  für  den  Entscheid  nachzuvollziehen  und  die  Verfügung 
sachgerecht  anzufechten.  Insbesondere  müsse  nachvollziehbar  sein, 
weshalb  die  bewilligte  Prämienerhöhung  erfolgen  müsse,  wie  viel  von 
dieser Prämienerhöhung durch höhere Kosten bedingt sei und wie stark 
sie  nur  dazu  diene,  die  Gewinne  der  Versicherung  zu  halten  oder 
allenfalls zu erhöhen.
In  der  angefochtenen  Verfügung  hatte  die  Vorinstanz  dargelegt,  von 
welchen rechtlichen Überlegungen sie sich hatte leiten lassen und welche 
Aspekte sie überprüfte. So habe sie geprüft, ob die Tarife sich  in einem 
Rahmen  bewegten,  der  einerseits  die  Solvenz  des 
Versicherungsunternehmens  und  andererseits  den  Schutz  der 
Versicherten vor Missbrauch gewährleiste. Dies bedeute  indessen keine 
Angemessenheitskontrolle.  Die  konkreten  Zahlen,  auf  die  sie  bei  dieser 
Überprüfung  abstellte,  legte  die  Vorinstanz  in  der  Begründung  der 
angefochtenen  Verfügung  nicht  dar.  In  ihrer  Vernehmlassung  führt  sie 
weiter  aus,  es  entspreche  der  bereits  vom  Bundesamt  für 
Privatversicherungen  entwickelten  und  nun  durch  sie  als  zuständige 
Aufsichtsbehörde  weitergeführten  ständigen  Praxis,  dass  Verfügungen 
über  die Genehmigung  von  Tarifen  nur  summarisch  begründet  würden, 
um  die  berechtigten  Interessen  der  Versicherungsunternehmen  an  der 
Geheimhaltung ihrer Geschäftsgeheimnisse zu schützen.
Die  Beschwerdegegnerin  beantragt,  der  Beschwerdeführerin  sei  die 
Einsicht  in  die  vorinstanzlichen  Akten,  insbesondere  in  den  separaten 
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Beilagenordner, die Korrespondenz vom (…) 2009 mit der Vorinstanz und 
den  Prüfbericht  der  Vorinstanz  vom  (…)  2009  zu  verweigern.  Diese 
Dokumente enthielten detailliertes Zahlen­ und Kalkulationsmaterial, das 
nur  einem  beschränkten  Kreis  der  Mitarbeiter  sowie  der  Vorinstanz 
zugänglich  sei.  Es  handle  sich  um  vertraulichste  Kennzahlen,  welche 
insbesondere  vor  der  Konkurrenz  geheim  gehalten  werden  müssten, 
damit  diese  ihre  Prämienkalkulation  nicht  mit  Blick  auf  die  Datenlage 
einer  der  grössten  Mitstreiterinnen  auf  dem  Markt  festlegen  und  sich 
dadurch  unrechtmässige  sowie  marktverzerrende  Vorteile  bei  der 
Prämienfestsetzung  verschaffen  könne.  Die  Dokumente  enthielten  die 
wesentlichen Berechnungsgrundlagen über einen Zeitraum von 2006 bis 
2010  aufgeschlüsselt  nach  mehreren  Versicherungsprodukten,  wie  die 
Prämieneinnahmen,  die  Leistungszahlen,  die  Bruttomarge,  die 
Entwicklung  des  Versichertenbestandes,  die  Schadensquote  und  die 
Rückstellungen.  Es  liege  auf  der  Hand,  dass  dies  geheimes 
Zahlenmaterial  sei,  welches  für  Dritte  weitreichende  Rückschlüsse  auf 
ihre finanzielle Situation und damit auf ihre Marktposition zulasse. Dieses 
Zahlenmaterial  stelle  einen  unmittelbaren  wirtschaftlichen  Wert  dar. 
Gerade  wegen  dieser  Geheimhaltungsinteressen  erfolge  die 
Prämienfestsetzung  und  ­anpassung  über  ein  nicht  öffentliches 
Bewilligungsverfahren.  Die  Vorinstanz  übernehme  dabei  durch  ihren 
Entscheid  die Gewähr  für  die  Rechtmässigkeit  der  bewilligten  Prämien. 
Ein  Interesse  einer  einzelnen  versicherten  Person  auf  Einsicht  in  diese 
geheimen  Kennzahlen  der  Versicherung  sei  weder  erkenn­  noch 
begründbar.  Würde  einem  einzelnen  Versicherten  Einsicht  in  diese 
geheimen Kennzahlen gewährt,  so würde damit  sein Partikularinteresse 
höher  gewertet  als  das  kollektive  Interesse  eines  gesamten 
Versichertenbestandes,  denn  die  Akteneinsicht  würde  die  Versicherung 
gegenüber  den  Mitbewerbern  benachteiligen,  was  sich  negativ  auf  die 
Prämienhöhe  auswirken  und  schliesslich  zu  Lasten  des  gesamten 
Versichertenbestandes gehen würde. Eine Erhöhung von insgesamt CHF 
25.50  pro  Jahr  sei  nicht  erheblich  genug,  um  ein  Interesse  eines 
Versicherten  an  der  Aktenedition  zu  begründen.  Die  beantragte 
Akteneinsicht  wäre  daher  unverhältnismässig.  Das  Gericht  könne  im 
Rahmen der Offizialmaxime den zu beurteilenden Sachverhalt klären und 
einen  Entscheid  fällen.  Zudem  bestehe  die  Gefahr  von 
Scheinbeschwerden  von  Konkurrenten,  welche  versuchen  könnten,  die 
Beschwerdeverfahren  zum  Zwecke  der  Datenbeschaffung  zu 
missbrauchen.
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2.1.  Der  Anspruch  auf  rechtliches  Gehör  richtet  sich  nach  Art.  26  ff. 
VwVG  sowie  nach  Art.  29  Abs.  2  der  Bundesverfassung  der 
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101).
Das  rechtliche  Gehör  dient  einerseits  der  Sachaufklärung,  andererseits 
stellt  es  ein  persönlichkeitsbezogenes  Mitwirkungsrecht  beim  Erlass 
eines  Entscheides  dar,  welcher  in  die  Rechtsstellung  des  Einzelnen 
eingreift.  Dazu  gehört  insbesondere  auch  das  Recht  des  Betroffenen, 
sich  vor  Erlass  eines  solchen  Entscheides  zur  Sache  zu  äussern, 
erhebliche Beweise  beizubringen,  Einsicht  in  die  Akten  zu  nehmen, mit 
erheblichen  Beweisanträgen  gehört  zu  werden  und  an  der  Erhebung 
wesentlicher  Beweise  entweder  mitzuwirken  oder  sich  zumindest  zum 
Beweisergebnis zu äussern, sofern dieses geeignet ist, den Entscheid zu 
beeinflussen.  Der  Anspruch  auf  rechtliches  Gehör  umfasst  als 
Mitwirkungsrecht  somit  alle  Befugnisse,  die  einer  Partei  einzuräumen 
sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung 
bringen kann (BGE 132 II 485 E. 3.2).
Das  Akteneinsichtsrecht  findet  indessen  seine  Grenzen  an 
überwiegenden  öffentlichen  Interessen  oder  an  berechtigten 
Geheimhaltungsinteressen  privater  Dritter.  Diesfalls  sind  die  einander 
entgegenstehenden  Interessen  an  der  Akteneinsicht  einerseits  und  an 
deren  Verweigerung  andererseits  sorgfältig  gegeneinander  abzuwägen 
(BGE  129  I  249  E.  3).  Gemäss  Art.  27  Abs.  1  Bst.  b  VwVG  darf  die 
Einsichtnahme  in  die  Akten  unter  anderem  dann  verweigert  werden, 
wenn wesentliche  private  Interessen,  insbesondere  von Gegenparteien, 
die  Geheimhaltung  erfordern.  Dazu  zählen  namentlich  die 
Geschäftsgeheimnisse.  Die  Verweigerung  der  Einsichtnahme  darf  sich 
gemäss Art. 27 Abs. 2 VwVG nur auf die Aktenstücke erstrecken, für die 
Geheimhaltungsgründe bestehen. Wird einer Partei die Einsichtnahme in 
ein Aktenstück verweigert, so darf auf dieses gemäss Art. 28 VwVG zum 
Nachteil  der  Partei  nur  abgestellt  werden,  wenn  ihr  die  Behörde  von 
seinem  für  die  Sache  wesentlichen  Inhalt  mündlich  oder  schriftlich 
Kenntnis  und  ihr  ausserdem Gelegenheit  gegeben hat,  sich  zu äussern 
und  Gegenbeweismittel  zu  bezeichnen  (vgl.  STEPHAN  C.  BRUNNER,  in: 
Auer / Müller / Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das 
Verwaltungsverfahren (VwVG), Zürich 2008, Rz. 30 zu Art. 27; BERNHARD 
WALDMANN  /  MAGNUS  OESCHGER,  in:  VwVG,  Praxiskommentar  zum 
Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren,  Zürich,  2009,  N.  35  zu 
Art. 27; Urteil des Bundesgerichts 2A.651/2005 vom 21. November 2006 
E. 2.5).
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2.2. Aus der Garantie  des  rechtlichen Gehörs wird weiter  der Anspruch 
abgeleitet,  dass  die Behörde  die Vorbringen  der  in  ihrer Rechtsstellung 
Betroffenen  sorgfältig  und  ernsthaft  prüft  und  beim  Entscheid 
berücksichtigt.  Folge  dieser  Prüfungspflicht  ist  insbesondere  die 
behördliche  Begründungspflicht.  Der  Bürger  soll  wissen,  warum  die 
Behörde  entgegen  seinem  Antrag  entschieden  hat.  Zudem  kann  durch 
die  Verpflichtung  zur  Offenlegung  der  Entscheidgründe  verhindert 
werden, dass sich die Behörde von unsachlichen Motiven leiten lässt. Die 
Begründungspflicht erscheint  so nicht nur als ein bedeutsames Element 
transparenter  Entscheidfindung,  sondern  dient  zugleich  auch  der 
wirksamen Selbstkontrolle der Behörde. Wie das Bundesgericht dazu  in 
BGE  112  Ia  107  E.  2b  S.  110  ausführte,  lassen  sich  aufgrund  des 
allgemeinen  verfassungsrechtlichen  Anspruchs  allerdings  keine 
generellen  Regeln  aufstellen,  denen  eine  Begründung  zu  genügen  hat. 
Die Anforderungen seien vielmehr unter Berücksichtigung aller Umstände 
des Einzelfalles sowie der  Interessen der Betroffenen  im Blick auf die  in 
der  Rechtsprechung  des  Bundesgerichts  entwickelten  Grundsätze 
festzulegen.  Die  Begründung  eines  Verwaltungsakts  oder  eines 
Entscheids  muss  so  abgefasst  sein,  dass  die  Betroffenen  ihn 
gegebenenfalls  sachgerecht  anfechten  können.  Das  ist  nur  möglich, 
wenn  sich  sowohl  die  Betroffenen  als  auch  die  Rechts­mittelinstanzen 
über  die  Tragweite  des Entscheids  ein  Bild machen  können.  In  diesem 
Sinne müssen wenigstens  kurz  die Überlegungen  genannt werden,  von 
denen sich die Behörde hat  leiten  lassen und auf die sich  ihr Entscheid 
stützt (BGE 134 I 88 E. 4.1; 129 I 236 E. 3.2). Die Begründung muss nicht 
zwingend  in  der  Verfügung  selbst  enthalten  sein.  Es  ist  auch  zulässig, 
wenn  die  Behörde  diesbezüglich  auf  ein  anderes  Schriftstück  verweist 
(BGE 113  II 204 E. 2 mit Hinweisen). Darüber hinaus  lassen sich keine 
allgemeinen Regeln aufstellen, denen eine Begründung zu genügen hat. 
Die Anforderungen sind vielmehr unter Berücksichtigung aller Umstände 
des  Einzelfalls  sowie  der  Interessen  der  Betroffenen  festzulegen.  Die 
erforderliche Begründungsdichte ist insofern namentlich abhängig von der 
Eingriffsschwere  eines  Entscheids,  dem  Entscheidungsspielraum, 
welcher der Behörde zukommt, sowie der Komplexität des Sachverhalts 
und den  rechtlichen Fragen, die zur Beurteilung stehen  (vgl. BGE 129  I 
232  E.  3.3  mit  Hinweisen).  Je  grösser  der  Spielraum,  welcher  der 
Behörde  infolge  Ermessens  oder  unbestimmter  Rechtsbegriffe 
eingeräumt  ist,  und  je  stärker  ein  Entscheid  in  die  individuellen  Rechte 
eingreift,  desto  höhere  Anforderungen  sind  an  die  Begründung  eines 
Entscheids zu stellen (BGE 112 Ia 107 E. 2b).
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Entsprechend diesen Grundsätzen gilt es als zulässig, dass die Behörde 
auf  eine  Begründung  sogar  ganz  verzichten  kann,  wenn  sie  den 
Begehren  der  Parteien  voll  entspricht  (vgl.  Art.  35  Abs.  3  VwVG).  Zu 
berücksichtigen  ist  indessen,  dass  der  Anspruch  auf  Begründung  einer 
Verfügung  nicht  auf  deren  Adressaten  beschränkt  ist:  Gibt  es  direkt 
betroffene Dritte, die zu einer allfälligen Beschwerde legitimiert wären, so 
können  auch  sie  sich  auf  die  Garantie  des  rechtlichen Gehörs  und  die 
daraus  fliessenden  Rechte  berufen.  Verfügungen,  mit  denen  den 
Begehren der Gesuchsteller voll entsprochen wird, sind daher  jedenfalls 
dann  zu  begründen,  wenn  entsprechende  Gegenparteien  im  Verfahren 
beteiligt  sind  beziehungsweise  am  Verfahren  nicht  teilnehmen  konnten, 
aber die Verfügung nachher anfechten.
Geheimhaltungsinteressen  von  Gegenparteien  sind  auch  bei  der  Frage 
des  richtigen  Begründungsmasses  zu  berücksichtigen.  Enthalten  die 
Akten  Geschäftsgeheimnisse  einer  Partei,  an  denen  diese  ein 
erhebliches  Geheimhaltungsinteresse  geltend  macht,  so  dass  die 
Behörde der anderen Partei die Einsicht in die entsprechenden Akten zu 
verweigern  hat,  wäre  es  dementsprechend  nicht  zulässig,  derartige 
Geheimnisse  durch  die  Entscheidbegründung  zu  lüften.  Dies  kann 
erfordern, dass die Erwägungen namentlich  in sachverhaltlicher Hinsicht 
knapp  gehalten  werden  (LORENZ  KNEUBÜHLER,  in:  Auer  /  Müller  / 
Schindler, a.a.O., Rz. 16 zu Art. 35). Die Geheimhaltungspflicht kann so 
weit  gehen,  dass  auf  eine  eingehende  Begründung  aufgrund  des 
rechtserheblichen Sachverhalts verzichtet werden muss, weil andernfalls 
gerade  solche  Einzelheiten  des  Sachverhalts  aufgedeckt  werden 
müssten, die es geheim zu halten gilt (VPB 62.28, 51.60, 53.6).
2.3. Sowohl  bezüglich  der  Frage,  inwieweit  das Akteneinsichtsrecht  der 
Beschwerdeführerin  wegen  der  Geheimhaltungsinteressen  der 
Beschwerdegegnerin zu beschränken  ist, wie auch bezüglich der Frage, 
inwieweit  die  Begründung  der  angefochtenen  Verfügung  aus  dem 
gleichen  Grund  knapp  zu  halten  war,  sind  die  gleichen  Grundsätze  zu 
beachten.  Weder  der  verfassungsmässige  Anspruch  der 
Beschwerdeführerin  auf  rechtliches  Gehör  noch  der  Anspruch  der 
Beschwerdegegnerin  auf  Geheimhaltung  ihrer  Geschäftsgeheimnisse 
gelten als absolut. Vielmehr  ist eine  Interessenabwägung zwischen dem 
Interesse der Beschwerdeführerin auf eine wirksame Prozessführung und 
dem  Interesse  der  Beschwerdegegnerin  auf  Geheimhaltung  ihrer 
Geschäftsgeheimnisse vorzunehmen.
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2.4.  Umstritten  ist  vorliegend  der  Antrag  der  Beschwerdeführerin  auf 
Einsicht  in  den  separaten  Beilagenordner  zum  Gesuch  der 
Beschwerdegegnerin um Tarifgenehmigung sowie  in die Korrespondenz 
zwischen  der  Beschwerdegegnerin  und  der  Vorinstanz  vom  (…)  2009 
und in den Prüfbericht der Vorinstanz vom (…) 2009.
Diese Dokumente zeigen die wesentlichen Berechnungsgrundlagen über 
den  Zeitraum  von  2006  bis  2010  und  aufgeschlüsselt  nach  mehreren 
Versicherungsprodukten  auf.  Sie  enthalten  detailliertes  Zahlen­  und 
Kalkulationsmaterial, insbesondere bezüglich der Prämieneinnahmen, der 
Leistungszahlen,  der  Bruttomarge,  der  Entwicklung  des 
Versichertenbestandes, der Schadensquote und der Rückstellungen. Die 
Beschwerdegegnerin macht daher glaubhaft geltend, es handle sich bei 
diesen Dokumenten um vertraulichste Kennzahlen, welche insbesondere 
vor  der  Konkurrenz  geheim  gehalten  werden  müssten  und  einen 
erheblichen wirtschaftlichen Wert repräsentierten.
Auf  Seiten  der  Beschwerdeführerin  ist  zwar  der  verfassungsmässige 
Anspruch auf rechtliches Gehör zu berücksichtigen. Dies ändert indessen 
nichts  daran,  dass  der  Streitwert  in  diesem  Verfahren  und  damit  das 
Interesse  der  Beschwerdeführerin  mit  insgesamt  CHF  2.10  pro  Monat 
beziehungsweise CHF 25.20 pro Jahr zu beziffern ist. Hinzu kommt – wie 
in  der  Folge  noch  darzulegen  sein  wird  –  dass  der 
geheimhaltungsbedürftige Teil der Vorakten für die Beantwortung der  im 
vorliegenden Fall entscheidenden Fragen gar nicht relevant ist.
Die  Interessenabwägung  führt somit zum eindeutigen Resultat, dass die 
Geheimhaltungsinteressen  der  Beschwerdegegnerin  überwiegen.  Dem 
Antrag  der  Beschwerdeführerin  auf  Einsicht  in  die  umstrittenen 
Dokumente  beziehungsweise  auf  Bekanntgabe  der  darin  enthaltenen 
Zahlen kann daher nicht stattgegeben werden.
2.5.  Die  Beschwerdegegnerin  äussert  den  Verdacht,  das  vorliegende 
Verfahren  sei  rechtsmissbräuchlich  erhoben  worden,  hinter  der 
Beschwerdeführerin  stünden  in  Wirklichkeit  Konkurrenten,  welche  mit 
Hilfe dieses Verfahrens Einsicht  in  ihre Geschäftsgeheimnisse gewinnen 
wollten.  In der Tat erscheint es als  realitätsfremd, dass eine Versicherte 
wegen  eines  Streitwerts  von  CHF  25.20  pro  Jahr  ein  derartiges 
Prozesskostenrisiko  auf  sich  nimmt.  Wie  es  sich  damit  verhält,  kann 
indessen  letztlich  offen  gelassen  werden,  da  dem  Antrag  auf 
Akteneinsicht  oder  anderweitige  Bekanntgabe  der  in  den  Vorakten 
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enthaltenen  Geschäftsgeheimnisse  der  Beschwerdegegnerin,  wie 
dargelegt, ohnehin nicht stattgegeben werden kann.
3. 
In materieller Hinsicht  rügt die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe 
die  in  Frage  stehenden  Prämien  zu  Unrecht  genehmigt.  Sie  seien 
missbräuchlich,  weil  missbräuchlich  hohe  Gewinne  vorgesehen  seien. 
Die Vorinstanz habe nie definiert, was sie unter Missbräuchlichkeit bei der 
Festsetzung  von  Versicherungsprämien  verstehe.  Es  gebe  aber  keine 
Gründe,  warum  die  Vorinstanz  sich  im  Zusammenhang  mit  der 
Bestimmung eines missbräuchlichen Gewinnes nicht an die bestehende 
Rechtsprechung  zum  Preisüberwachungsgesetz  halten  sollte.  Zwar  sei 
unbestritten,  dass  der  Gewinn  eine  übliche  Verzinsung  und  eine 
marktgerechte  Risikoprämie  umfassen  dürfe.  Die  Preisüberwachung 
erwähne einen Zinssatz von 5,2 %, der sich aus einem Zins für risikofreie 
Anlagen  von  3,4  %  und  einem  Zuschlag  für  das  branchenspezifische 
Risiko  zusammensetze.  Das  Bundesgericht  habe  diese  Auffassung 
geschützt. Das intransparente Verhalten der Vorinstanz lasse befürchten, 
dass  die  Vorinstanz  einen  Prämientarif  genehmigt  habe,  der  einen 
weitaus  höheren Gewinn  in  die  Prämienkalkulation  einbeziehe,  als  dies 
gemäss  Preisüberwachungsgesetz  zulässig  sei.  Die  Vermutung  liege 
zudem  nahe,  dass  die  Vorinstanz  je  nach  Versicherer  willkürlich 
unterschiedliche  Ansätze  anwende  oder  eine  solche  Prüfung  nur  bei 
bestimmten  Versicherern  nicht  vornehme.  Ebenso  liege  die  Vermutung 
nahe,  dass  die  Vorinstanz  bei  unterschiedlichen  Risikogruppen 
unterschiedliche Deckungsbeiträge an Gewinn und Kosten einberechne. 
Je  abhängiger  ein  Versicherter  sei,  d.h.  je  älter  und  je  kränker,  umso 
höher  sei  sein  Beitrag  an  Gewinn  und  Verwaltungskosten,  denn  er  sei 
dem  Versicherer  ausgeliefert.  Die  Prämien  seien  auch  darum 
missbräuchlich,  weil  die  Unternehmerlöhne  missbräuchlich  hoch  seien. 
Es  könne  nicht  nachvollzogen  werden,  weshalb  die  Vorinstanz  es 
unterlassen  habe,  sich  zum Thema  der  Löhne  bei  den Versicherern  zu 
äussern.  Diese  seien  aber  für  die  Bestimmung  der  Höhe  der 
Versicherungsprämien  relevant  und  das  Bundesgericht  habe  klare 
Richtlinien für die Festsetzung eines angemessenen Unternehmerlohnes 
festgelegt.  Die  Prämien  seien  auch  wegen  missbräuchlichen 
Kalkulationen  missbräuchlich  hoch.  Die  Tarifgestaltung  müsse  die 
Solidarität  unter  den  Generationen  im  Tarif  berücksichtigen.  Es  gebe 
Abhängigkeiten vor allem bei älteren und kranken Versicherten, was ein 
grosses  Missbrauchspotential  in  sich  berge.  Einige  Versicherer  nutzten 
diese  Lage  missbräuchlich  durch  zu  hohe  Altersprogressionen  im  Tarif 
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aus  und  subventionierten  damit  nicht  kostendeckende Dumpingprämien 
in  der  Grundversicherung.  Die  Vorinstanz  habe  den  Nachweis  nicht 
erbracht, dass sie gewillt sei, solche missbräuchlichen Zahlungsflüsse zu 
unterbinden.
Die  Vorinstanz  erachtet  die  Rügen  der  Beschwerdeführerin  als 
unbegründet.  Sie  hält  fest,  dass  es  nicht  ihre  Aufgabe  sei,  die 
Angemessenheit der Tariferhöhungen vollständig zu prüfen. Diese seien 
zu genehmigen, wenn sie sich  im gesetzlichen Rahmen bewegten, was 
eine Ermessensfrage sei. Vorliegend sei dieses Ermessen pflichtgemäss 
und  unter  Wahrung  der  verfassungsmässigen  Grundsätze  ausgeübt 
worden.  Hinweise  auf  einen  Ermessensfehler  seien  nicht  vorgebracht 
worden.
Auch  die  Beschwerdegegnerin  erachtet  die  Rügen  der 
Beschwerdeführerin  als  unbegründet.  Die  Beschwerdeführerin  begnüge 
sich  mit  pauschalen  Verdächtigungen.  Sie  argumentiere  mit  der  Praxis 
zum Preisüberwachungsgesetz; diese Analogie sei aber ungeeignet, weil 
in  Bezug  auf  die  Versicherungsaufsicht  andere  Bestimmungen  zur 
Anwendung gelangten. Die Vorinstanz müsse bei der Genehmigung der 
Prämien  prüfen,  ob  die  Solvenz  der  einzelnen 
Versicherungseinrichtungen  und  der  Schutz  der  Versicherten  vor 
Missbrauch  gewährleistet  seien.  Zentrale Missbrauchstatbestände  seien 
beispielhaft  auf  Verordnungsstufe  aufgezählt.  Die  Lehre  vertrete  die 
Meinung,  dass  diese  Gesetzesbestimmung  nicht  dazu  herangezogen 
werden  könne,  der  Versicherungswirtschaft  Vorschriften  aufzuerlegen, 
die sich nicht bereits aus dem Gesetz im formellen Sinn herleiten liessen. 
Allfällige  Interventionen  hätten  sich  auf  das  öffentliche  Interesse  zu 
beschränken, dürften nur wirtschafts­ und gewerbepolitisch motiviert sein 
und  müssten  sich  als  verhältnismässig  erweisen.  Die  Vorinstanz  dürfe 
daher im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nicht übermässig in die 
Privatautonomie  der  Versicherungsunternehmen  eingreifen.  Im  Übrigen 
sei  ein  analoger  Rückgriff  auf  das  Preisüberwachungsgesetz  ohnehin 
nicht  möglich,  weil  die  Vorinstanz  ihre  Prüfungspflicht  nicht  danach, 
sondern  nach  den  Bestimmungen  des  Versicherungsaufsichtsgesetzes 
auszurichten  habe.  Die  beiden  Gesetze  verfolgten  diametral 
unterschiedliche  Zielsetzungen.  Das  Preisüberwachungsgesetz  sei  ein 
Konsumentenschutzgesetz,  während  das  Versicherungsaufsichtsgesetz 
die  Sicherstellung  eines  geordneten  Versicherungswesens  bezwecke. 
Das  Rundschreiben  der  Vorinstanz  vom  März  2010  zur 
Krankenversicherung  lege  die  Merkmale  dar,  die  bei  der  Berechnung 
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eines  solvenzsichernden,  aber  nicht  unnötig  hohen  Prämientarifes  zu 
berücksichtigen  seien.  Im  Vergleich  zu  diesen  Merkmalen  seien  die 
analog  herangezogenen  Prüfungskriterien  des 
Preisüberwachungsgesetzes  schlicht  untauglich.  Im  vorliegenden  Fall 
habe  die  Vorinstanz  dieses  Rundschreiben  angewandt  und  alle 
notwendigen  Daten  und  Unterlagen  entsprechend  den 
versicherungstechnischen  Vorgaben  geprüft.  Es  gebe  weder  Hinweise 
noch Beweise für ein unkorrektes Verhalten der Vorinstanz anlässlich der 
Prüfung des vorgelegten Tarifes. Die Rüge, wonach missbräuchlich hohe 
Unternehmerlöhne bezahlt würden, werde nicht begründet und greife ins 
Leere.  Die  Vorinstanz  sei  nicht  gehalten,  die  Unternehmerlöhne  zu 
begutachten.  Deren  Festsetzung  liege  in  der  alleinigen  Autonomie  der 
Beschwerdegegnerin.  Sie  seien  denn  auch  sicherlich  nicht 
missbräuchlich  hoch,  sondern  lägen  im  Branchendurchschnitt 
beziehungsweise unter denjenigen mancher Mitbewerber auf dem Markt. 
Auch der Vorwurf einer missbräuchlichen Kalkulation gehe fehl. Es gebe 
keine  zu  hohe  Altersprogression,  mit  deren  hohem  Gewinn  die 
Grundversicherung  systematisch  quersubventioniert  würde.  Die 
altersprogressiven  Tarife  seien  Bestandteil  der  Prüfung  und  begründet 
gewesen. Schon aus Marktüberlegungen  liege es nicht  im  Interesse der 
Beschwerdegegnerin,  ihre Zusatzversicherungstarife zu erhöhen, um mit 
allfälligen  Überschüssen  systematisch  die  Grundversicherung  zu 
subventionieren.  Die  Wechselbereitschaft  der  Kunden  nehme  aufgrund 
des steigenden Alters zwar ab, bestehe aber aufgrund der medizinischen 
Entwicklung  bis  ins  hohe  Alter  fort  und  werde  auch  genutzt. 
Versicherungsstatistisch  sei  es  so,  dass  die  Leistungskosten  im 
Durchschnitt  mit  zunehmendem  Alter  stiegen.  Dieser  Umstand  finde 
seinen Niederschlag in der zulässigen Bildung von Tarifaltersgruppen und 
einer  altersgruppenwechselbedingten  regelmässigen Tarifanpassung mit 
fortschreitendem  Alter.  Diese  Anpassungen  zielten  nicht  darauf  hin, 
übermässig  hohe  Gewinne  zu  erzielen,  um  dieses  Geld  systematisch 
seinem  zugedachten  Zweck  zu  entfremden.  Die  Prüfung  durch  die 
Vorinstanz  biete  Gewähr  für  die  Einhaltung  der  versicherungstechnisch 
vorgegebenen  Parameter.  Die  vorliegend  relevanten 
Zusatzversicherungen wiesen keinen altersprogressiven Tarif  auf. Diese 
Rüge der Beschwerdeführerin greife daher auch darum ins Leere.
3.1. Gemäss Art. 1 Abs. 1 Bst. g des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 
über  die  Eidgenössische  Finanzmarktaufsicht 
(Finanzmarktaufsichtsgesetz,  FINMAG,  SR  956.1)  und  Art.  46  VAG 
obliegt  der  Vorinstanz  die  Aufsicht  über  die  Versicherungsunternehmen 
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(Art.  4  Abs.  2  FINMAG).  Sie  wacht  insbesondere  darüber,  dass  die 
Versicherungsunternehmen solvent sind, die technischen Rückstellungen 
vorschriftsgemäss  bilden  und  die  Vermögenswerte  ordnungsgemäss 
verwalten  und  anlegen  (Art.  46  Abs.  1  Bst.  d  VAG).  Sie  schützt  die 
Versicherten gegen Missbräuche der Versicherungsunternehmen (Art. 46 
Abs. 1 Bst. f VAG).
Im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit hat die Vorinstanz auch verschiedene 
Tarife  –  unter  anderem  die  Tarife  der  Zusatzversicherung  zur  sozialen 
Krankenversicherung  –  zu  genehmigen  (Art.  4  Abs.  2  Bst.  r,  5  Abs.  1 
erster Satz  und 38 VAG). Bei  der Prüfung der  genehmigungspflichtigen 
Tarife  prüft  sie  auf  Grund  der  von  den  Versicherungsunternehmen 
vorgelegten  Tarifberechnungen,  ob  sich  die  vorgesehenen  Prämien  in 
einem  Rahmen  halten,  der  einerseits  die  Solvenz  der  einzelnen 
Versicherungseinrichtungen  sicherstellt  und  anderseits  den  Schutz  der 
Versicherten vor Missbrauch gewährleistet (Art. 38 VAG).
3.2. Der Ausdruck  "Missbrauch" stellt einen unbestimmten Rechtsbegriff 
dar.  Die  Auslegung  und  Anwendung  unbestimmter  Rechtsbegriffe  stellt 
gemäss  bundesgerichtlicher  Rechtsprechung  eine  Rechtsfrage  dar,  die 
grundsätzlich  ohne  Beschränkung  der  richterlichen  Kognition  zu 
überprüfen  ist.  Nach  konstanter  Praxis  und  Lehrmeinung  ist  jedoch 
Zurückhaltung auszuüben und der rechtsanwendenden Behörde ist dann 
ein  gewisser  Beurteilungsspielraum  zuzugestehen,  wenn  diese  den 
örtlichen,  technischen oder persönlichen Verhältnissen näher  steht  oder 
über  spezifische  Fachkenntnisse  verfügt.  Der  Richter  hat  solange  nicht 
einzugreifen,  als  die  Auslegung  der  Verwaltungsbehörde  als  vertretbar 
erscheint  (vgl.  ULRICH  HÄFELIN  /  GEORG  MÜLLER  /  FELIX  UHLMANN, 
Allgemeines Verwaltungsrecht,  6. Aufl.,  Zürich  / Basel  / Genf  2010, Rz. 
445 ff., mit weiteren Hinweisen). Für die Auslegung ist  insbesondere auf 
die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck, auf die dem Text 
zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf die Bedeutung, die der Norm 
im  Kontext  mit  anderen  Bestimmungen  zukommt,  abzustellen.  Die 
Gesetzesmaterialien  sind  zwar  nicht  unmittelbar  entscheidend,  dienen 
aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Namentlich bei 
neueren Texten kommt den Materialien eine besondere Stellung zu, weil 
veränderte  Umstände  oder  ein  gewandeltes  Rechtsverständnis  eine 
andere Lösung weniger nahelegen (vgl. zur Auslegung allgemein HÄFELIN 
/ MÜLLER / UHLMANN, a.a.O., Rz. 214 ff. mit weiteren Hinweisen; ERNST A. 
KRAMER,  Juristische Methodenlehre,  3. Aufl.,  Bern  2010, S.  53  ff.). Das 
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Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem 
Methodenpluralismus leiten lassen (BGE 134 I 184 E. 5.1 mit Hinweisen).
3.3.  In  historischer  Hinsicht  ergibt  sich  aus  den  Materialien,  dass  der 
Entwurf  zu  einem  neuen  Versicherungsaufsichtsgesetz  vom  Frühjahr 
2003  zunächst  noch  keine  spezifische  Bestimmung  über  eine  Prüfung 
von genehmigungspflichtigen Tarifen enthielt. Dieser Entwurf war darauf 
ausgerichtet,  das  System  der  präventiven  Produktekontrolle,  das  im 
Art. 20  des  alten  Versicherungsaufsichtsgesetzes  vom  23.  Juni  1978 
(aVAG,  AS  1978  1836)  angewendet  worden war,  durch  eine  verstärkte 
und  verfeinerte  Solvenzkontrolle  und  durch  wirksamere 
Aufsichtsinstrumente  in  den  Bereichen  "Corporate  Governance", 
Transparenz  und  Konsumentenschutz  abzulösen.  Es  war  daher 
vorgesehen  gewesen,  auf  systematische,  präventive  Tarifkontrollen 
selbst  für  an  die  Sozialversicherungen  gebundene 
Versicherungsprodukte  ganz  zu  verzichten  (vgl.  Botschaft  zu  einem 
Gesetz  betreffend  die  Aufsicht  über  Versicherungsunternehmen 
[Versicherungsaufsichtsgesetz,  VAG]  und  zur  Änderung  des 
Bundesgesetzes  über  den  Versicherungsvertrag  vom  9.  Mai  2003,  BBl 
2003, 3789 ff., 3794, 3799; Botschaft zu einem neuen Bundesgesetz über 
die  Beaufsichtigung  privater  Versicherungseinrichtungen  vom  5.  Mai 
1976, BBl 1976 II 873 Ziff. 232; Ausführungen von Bundesrat Villiger  im 
Ständerat, Amtl. Bull. StR 2003, 1026).
Im  Laufe  der  parlamentarischen  Beratungen  zum  Entwurf  eines  neuen 
Versicherungsaufsichtsgesetzes  wurde  dann  aber  beschlossen,  die 
Krankenzusatzversicherung  und  die  berufliche  Vorsorge  weiterhin  einer 
präventiven Prämien­ und Tarifkontrolle  zu unterstellen, wie dies bereits 
in Art.  20 aVAG der Fall  gewesen war. Entsprechend dieser  bisherigen 
Regelung  wurde  vorgesehen,  dass  die  behördliche  Prüfungspflicht  sich 
auf die Solvenz und die Verhinderung von Missbräuchen zu beschränken 
habe.  Zwar  wurde  anlässlich  der  Erstbehandlung  im  Nationalrat  eine 
Formulierung  beantragt,  die  ausdrücklich  vorsah,  dass  die 
Aufsichtsbehörden auch kontrollieren müssten, ob die Tarife angemessen 
seien.  Dieser  Antrag  unterlag  aber  in  der  Folge  im 
Differenzbereinigungsverfahren.  Die  Vertreter  der  Mehrheitsmeinung 
begründeten  ihre Auffassung damit, dass eine Angemessenheitsprüfung 
bedeuten  würde,  dass  der  Wettbewerb  ausgeschaltet  und  die 
Verantwortung  für  die  Prämienfestsetzung  letztlich  den  Behörden 
übertragen  würde.  Damit  würde  man  sich  deutlich  von  den 
marktwirtschaftlichen  Prinzipien  im  Bereich  der  Privatversicherung 
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abwenden  und  eher  planwirtschaftliche  Prinzipien  zum  Zuge  kommen 
lassen.  Der  Markt  würde  von  den  Behörden  nicht  mehr  kontrolliert, 
sondern er würde letztlich von ihnen gesteuert. Das Resultat behördlicher 
Preisfestsetzungen  sei  in  vielen  Fällen,  dass  ineffiziente  Strukturen 
aufrechterhalten  blieben,  die  dann  nicht  mehr  wettbewerbsfähig  seien. 
Die Mehrheit  vertrat  daher  die Auffassung,  dass  die Tarifprüfungspflicht 
sich auf die Solvenzfrage einerseits und die Missbrauchsfrage anderseits 
zu  beschränken  habe.  Die  Angemessenheit  solle  durch  den  Markt 
geregelt  werden  (vgl.  Amtl.  Bull.  StR,  03.035,  18.12.2003,  10.06.2004, 
07.12.2004, NR 21.09.2004, 13.12.2004).
Aus den Materialien ergibt sich somit, dass anlässlich der Einführung von 
Art.  38  VAG  beziehungsweise  der  Beibehaltung  von  Art.  20  aVAG 
ausdrücklich  beschlossen  wurde,  von  einer  eigentlichen 
Angemessenheitskontrolle durch die Aufsichtsbehörden abzusehen.
3.4.  Der  Begriff  des  "Missbrauchs",  vor  dem  die  Vorinstanz  die 
Versicherten zu schützen hat, findet sich im Gesetz nicht nur im Kontext 
der  präventiven  Tarifgenehmigung  gemäss  Art.  38  VAG,  sondern  vor 
allem in Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG. Dieser Tatbestand wird in Art. 117 der 
Verordnung  über  die  Beaufsichtigung  von  privaten 
Versicherungsunternehmen  (Aufsichtsverordnung,  AVO,  SR  961.011) 
näher konkretisiert. Demnach gelten Benachteiligungen von Versicherten 
oder Anspruchsberechtigten  als Missbrauch, wenn  sie  sich wiederholen 
oder  einen  breiten  Personenkreis  betreffen  könnten  (Art.  117  Abs.  1 
AVO).  Als  Missbrauch  gilt  auch  die  Benachteiligung  einer  versicherten 
oder  anspruchsberechtigten  Person  durch  eine  juristisch  oder 
versicherungstechnisch  nicht  begründbare  erhebliche 
Ungleichbehandlung (Art. 117 Abs. 2 AVO).
Das  Gesetz  selbst  räumt  dem  Bundesrat  nur  eine  Vollzugskompetenz 
ein,  nicht  aber  die  Befugnis,  den  Begriff  des  Missbrauchs  näher  zu 
konkretisieren. Die dargelegte Konkretisierung  in Art. 117 AVO ist daher 
nicht  als  abschliessend  aufzufassen  (vgl.  ROLF  H.  WEBER  /  PATRICK 
UMBACH, Versicherungsaufsichtsrecht, Bern 2006, Rz. 152 zu § 6).
3.5.  Im  massgeblichen  Zeitpunkt  des  Erlasses  der  angefochtenen 
Verfügung war noch das Rundschreiben RS 5/2008 des Bundesamts für 
Privatversicherungen  BPV,  einer  Vorgängerorganisation  der  Vorinstanz, 
in  Kraft.  Dieses  enthält  keine  ausdrückliche  Definition  des 
Missbrauchsbegriffs.
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Die  Beschwerdeführerin  bezieht  sich  in  ihrer  Beschwerde  auf  den 
Erläuterungsbericht  der  Vorinstanz  zum  Entwurfs  des  Rundschreibens 
2009/x  "Zusatzversicherung  zur  sozialen  Krankenversicherung  und 
Spezialfragen der  privaten Krankenversicherung"  vom 31. August  2009. 
Dieser  Entwurf  sieht  vor,  dass  eine  versicherungstechnische 
Ungleichbehandlung im Sinn von Art. 117 Abs. 2 AVO vorliege, wenn für 
ein  vergleichbar  hohes  Risiko  stark  unterschiedliche  Prämien  verlangt 
oder  wenn  für  die  gleiche  Prämie  deutlich  unterschiedliche  Risiken 
gedeckt  würden.  Insbesondere  sei  zu  vermeiden,  dass  ein  Teil  der 
Versicherten  zu  tiefe  Prämien  zu  Lasten  anderer  Versicherter  bezahle 
(Rundschreiben 2009/x, Rz. 33). Die Vorinstanz  ihrerseits  legte mit  ihrer 
Vernehmlassung  vom  2.  Februar  2011  die  definitive  Fassung  dieses 
Rundschreibens,  das  Rundschreiben  2010/3  "Zusatzversicherung  zur 
sozialen  Krankenversicherung  und  Spezialfragen  der  privaten 
Krankenversicherung" vom 18. März 2010,  in Kraft seit 1. Mai 2010,  ins 
Recht. Dieses enthält den gleichen Passus wie der Entwurf.
Rundschreiben sind Verwaltungsverordnungen und als solche nur für die 
Durchführungsorgane  verbindlich.  Verwaltungsverordnungen  begründen 
– im Gegensatz zu Rechtsverordnungen – keine Rechte oder Pflichten für 
Private.  Ihre  Hauptfunktion  besteht  vielmehr  darin,  insbesondere  im 
Ermessensbereich  der  Behörde  eine  einheitliche  und  rechtsgleiche 
Verwaltungspraxis zu gewährleisten. Auch sind sie in der Regel Ausdruck 
des  Wissens  und  der  Erfahrung  einer  Fachstelle.  Das 
Bundesverwaltungsgericht  ist  als  verwaltungsunabhängige 
Gerichtsinstanz  (Art.  2  VGG)  nicht  an  Verwaltungsverordnungen 
gebunden,  sondern  bei  deren  Überprüfung  frei.  Sofern 
Verwaltungsverordnungen  aber  eine  dem  Einzelfall  angepasste  und 
gerecht  werdende  Auslegung  der  anwendbaren  gesetzlichen 
Bestimmungen  zulassen,  werden  sie  von  den  Gerichten  bei  der 
Entscheidfindung mitberücksichtigt  (vgl. BGE 132 V 200 E. 5.1.2, BGE 
130  V  163  E.  4.3.1;  HÄFELIN  / MÜLLER  / UHLMANN,  a.a.O., Rz.  123  ff.; 
PIERRE  TSCHANNEN  /  ULRICH  ZIMMERLI  /  MARKUS  MÜLLER,  Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 14 Rz. 9 ff. und § 41 Rz. 11 ff.).
Die  im Rundschreiben  2010/3  beziehungsweise  bereits  im Entwurf  vom 
31.  August  2009  enthaltene  Formulierung  ist  somit  für  das 
Bundesverwaltungsgericht  nicht  verbindlich;  einerseits,  weil 
Verwaltungsverordnungen für ein Gericht nicht verbindlich sind, soweit es 
um  die  Auslegung  von  unbestimmten  Rechtsbegriffen  geht,  und 
andererseits,  weil  das  betreffende  Rundschreiben  im  massgeblichen 
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Zeitpunkt  noch  nicht  in  Kraft  war.  Indessen  illustriert  die  betreffende 
Passage  im  Entwurf  beziehungsweise  im  Rundschreiben  2010/3,  von 
welcher  Auslegung  die  Vorinstanz  ausgeht,  was  als  missbräuchliche 
Prämie im Sinn von Art. 38 VAG zu verstehen sei.
3.6.  In  der  neueren  Lehre  zu  Art.  38  VAG  wird  verschiedentlich  die 
Auffassung  vertreten,  eine  präventive  Tarifgenehmigung  durch  die 
Aufsichtsbehörde sei nur  insoweit mit der Wirtschaftsfreiheit (Art. 94 BV) 
vereinbar,  als  sie  der  Solvenzerhaltung  des  betreffenden 
Versicherungsunternehmens  diene.  Der  Schutz  der 
Versicherungsnehmer vor  (vermeintlich)  zu hohen Prämien dagegen sei 
nicht  verfassungskonform  (vgl. WEBER  / UMBACH,  a.a.O.,  Rz.  7  zu  §  3; 
RETO  JACOBS,  in:  Die  schweizerische  Bundesverfassung,  Kommentar, 
Bernhard Ehrenzeller et al.  [Hrsg.], 2. Aufl., Zürich 2008, Rz. 16 zu Art. 
98;  ANDREAS  BURKI  /  PETER  PFUND  /  JÜRG WALDMEIER,  Rechtliches,  in: 
Jürg  Waldmeier  [Hrsg.],  Versicherungsaufsicht,  Solvenz, 
Risikomanagement,  Verantwortlicher  Aktuar,  Kontrollsysteme,  Gruppen 
und Konglomerate, Versicherungsvermittler, Zürich, 2007, S. 5­7).
Wie  bereits  erwähnt,  stellt  Art.  38  VAG  keine  neue  Bestimmung  dar, 
sondern eine Beibehaltung von Art. 20 aVAG, beschränkt auf die Lebens­ 
und die Krankenzusatzversicherung. Es erscheint daher als angezeigt, für 
die  Auslegung  von Art.  38  VAG  auch  die  Literatur  zu  Art.  20  aVAG  zu 
berücksichtigen. Darin wurde etwa ausgeführt, ein Missbrauch könne z.B. 
darin  bestehen,  dass  einzelne  Gruppen  von  Prämienzahlern  innerhalb 
des Tarifes viel stärker als andere Gruppen belastet würden, obwohl dies 
sachlich  nicht  gerechtfertigt  sei  (ALFRED  MAURER,  Schweizerisches 
Privatversicherungsrecht, 3. Aufl. Bern 1995, S. 115).
3.7. Bezüglich der Frage, ob für die Auslegung des Begriffs "Missbrauch" 
im  Sinn  von  Art.  38  VAG  die  Beurteilungskriterien  des 
Preisüberwachungsgesetzes  analog  heranzuziehen  sind,  wie  dies  die 
Beschwerdeführerin  verlangt,  ist  im  Kontext  der  systematischen 
Auslegung auch das Preisüberwachungsgesetz vom 20. Dezember 1985 
(PüG, SR 942.20) selbst zu betrachten.
3.7.1.  Dieses  Gesetz  nennt  verschiedene  Beurteilungskriterien  für  die 
Beurteilung, ob eine missbräuchliche Erhöhung oder Beibehaltung eines 
Preises  vorliegt,  wie  insbesondere  die  Preisentwicklung  auf 
Vergleichsmärkten,  die  Notwendigkeit  der  Erzielung  angemessener 
Gewinne, die Kostenentwicklung, besondere Unternehmerleistungen und 
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besondere Marktverhältnisse. Bei  der Überprüfung  der Kosten  kann  der 
Preisüberwacher auch den Ausgangspreis  (Preissockel)  berücksichtigen 
(Art.  13  PüG).  Die  Frage  einer  allfälligen  analogen  Anwendung  dieser 
Beurteilungskriterien  anlässlich  einer  in  einem  anderen  Gesetz 
vorgesehenen  Preiskontrolle  ist  im  Preisüberwachungsgesetz 
ausdrücklich  geregelt:  Ist  eine  andere  Behörde  anstelle  des 
Preisüberwachers  zuständig,  verabredete  Preise  oder  Preise  eines 
marktmächtigen  Unternehmens  aufgrund  anderer  bundesrechtlicher 
Vorschriften  zu  kontrollieren,  hat  sich  diese  Behörde  nach  dem 
Preisüberwachungsgesetz  zu  richten,  soweit  dies  mit  den  Zielen  der 
spezialgesetzlichen Überwachung vereinbar ist (vgl. Art. 15 Abs. 2 PüG).
3.7.2.  In der Lehre wird diesbezüglich die Auffassung vertreten, dass  in 
Bezug  auf  die  Tarifkontrolle  für  Privatversicherungen  eine  derartige 
Konkurrenz zwischen der Vorinstanz und dem Preisüberwacher bestehe. 
Während  die  Prüfung  gemäss  dem  Preisüberwachungsgesetz  einseitig 
auf  Missbrauchskontrolle  ausgerichtet  sei,  finde  im  Rahmen  der 
Versicherungsaufsicht  sowohl  eine  Solvenzüberprüfung  als  auch  eine 
Missbrauchskontrolle  statt.  Die  beiden  Prüfungsweisen  hätten  daher 
einen  unterschiedlichen  Gehalt.  Der  umfassenderen  Perspektive  der 
Prüfung  durch  die  Versicherungsaufsicht  sei  diesbezüglich  der  Vorrang 
vor  der  Preisüberwachung  nach  dem  Preisüberwachungsgesetz  zu 
geben  (vgl.  JACQUES  BONVIN,  in:  Tercier/Bovet  [Hrsg.],  Commentaire 
romand,  Droit  de  la  concurrence,  Genf  /  Basel  /  München  2002 
[nachfolgend:  CR  Concurrence],  Basel  2002,  Art. 15  PüG,  Rz. 23  ff.; 
STEFANIE GEY, Aufgaben und Bedeutung der staatlichen Aufsicht über die 
schweizerischen  Privatversicherungen  zu  Beginn  des  21.  Jahrhunderts, 
Bern, 2003, S. 168 f.).
3.7.3. Art.  15 Abs.  2 PüG  sieht  ausdrücklich  vor,  dass  sich  die  andere, 
aufgrund eines anderen Bundesgesetzes zuständige Behörde nur soweit 
nach  dem  Preisüberwachungsgesetz  zu  richten  hat,  als  dies  mit  den 
Zielen der spezialgesetzlichen Überwachung vereinbar  ist. Aufgrund der 
der  Vorinstanz  in  erster  Linie  aufgetragenen  Solvenzprüfung  ist 
zweifelhaft,  ob  im  Verhältnis  von  Versicherungsaufsichtsgesetz  und 
Preisüberwachungsgesetz  eine  genügende  Übereinstimmung  besteht, 
um die Beurteilungskriterien von Art. 13 PüG analog heranzuziehen. Ob 
beziehungsweise  in  welchem  Ausmass  dies  möglich  wäre,  kann  im 
vorliegenden  Fall  indessen  offen  gelassen  werden,  da  eine  (analoge) 
Anwendung  der  Beurteilungskriterien  von  Art.  13  PüG  anlässlich  der 
Tarifkontrolle  durch  die  Vorinstanz  ohnehin  bereits  aus  Gründen 
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ausgeschlossen sind, die sich aus dem Preisüberwachungsgesetz selbst 
ergeben:
3.7.4.  Das  Preisüberwachungsgesetz  legt  als  wettbewerbspolitischen 
Grundsatz fest, dass ein Preismissbrauch nur dann vorliegen kann, wenn 
die  Preise  auf  dem  betreffenden  Markt  nicht  das  Ergebnis  eines 
wirksamen Wettbewerbs sind. Dieser Grundsatz ergibt sich auch aus der 
Definition  des  persönlichen  Geltungsbereichs  des 
Preisüberwachungsgesetzes (vgl. Art. 2 PüG). In gleicher Weise stellt er 
auch  eine  Vorbedingung  für  eine  allfällige  analoge  Anwendung  der 
Bestimmungen  des  Preisüberwachungsgesetzes  durch  eine  andere 
Behörde  im  Sinn  von  Art.  15  PüG  dar,  denn  diese  Bestimmung  setzt 
ausdrücklich  voraus,  dass  es  sich  um  "verabredete"  Preise  oder Preise 
eines "marktmächtigen Unternehmens" handelt (vgl. Art. 15 Abs. 1 PüG).
Wirksamer Wettbewerb besteht insbesondere dann, wenn die Abnehmer 
die  Möglichkeit  haben,  ohne  erheblichen  Aufwand  auf  vergleichbare 
Angebote  auszuweichen  (Art.  12  PüG).  Bei  der  Abklärung,  ob  ein 
Preismissbrauch  im  Sinn  des  Preisüberwachungsgesetzes  vorliegt  oder 
nicht,  ist  daher  zweistufig  vorzugehen:  Zuerst  ist  zu  prüfen,  ob  im 
fraglichen Marktsegment  wirksamer Wettbewerb  herrscht  oder  nicht.  Ist 
diese Voraussetzung nicht erfüllt, gilt es zu prüfen, ob die Preiserhöhung 
oder  die  Preisbeibehaltung  sich  durch  die  Beurteilungskriterien  von Art. 
13 PüG  rechtfertigen  lässt  (BONVIN,  a.a.O., Art. 12 PüG, Rz. 6; ROLF H. 
WEBER, Preisüberwachungsgesetz, Bern 2009, Rz. 4 zu Art. 12 PüG).
3.7.5. Weder das Preisüberwachungsgesetz noch das Kartellgesetz vom 
6. Oktober  1995  (KG,  SR  251)  enthalten  eine  ausdrückliche  Definition 
des Begriffs des wirksamen Wettbewerbs.  In der Lehre zum Kartellrecht 
wird  etwa  davon  ausgegangen,  dass  wirksamer  Wettbewerb  dann 
vorliegt,  wenn  zentrale  Wettbewerbsfunktionen  gewährleistet  sind,  wie 
insbesondere die Optimierung des Ressourceneinsatzes, die Anpassung 
von  Produkten  und  Produktionskapazitäten  an  veränderte  äussere 
Bedingungen  sowie  die  Entwicklung  neuer  Produkte  und 
Produktionsverfahren  (eingehend  zum  Begriff  des  wirksamen 
Wettbewerbs:  PETER  HETTICH,  Wirksamer  Wettbewerb,  Theoretisches 
Konzept  und  Praxis,  St.Galler  Studien  zum  Privat­,  Handels­  und 
Wirtschaftsrecht,  Bern  2003,  S.  38  ff.; PATRICK  L. KRAUSKOPF  / OLIVIER 
SCHALLER, in: Basler Kommentar zum Kartellgesetz, Marc Amstutz / Mani 
Reinert [Hrsg.], Basel 2009, Nr. 68 ff. zu Art. 5; PHILIPPE GUGLER / PHILIPP 
ZURKINDEN, in: CR Concurrence, a.a.O., Rz. 25 ff. zu Art. 5 KG).
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Allgemeine  Kriterien,  die  für  das  Vorhandensein  von  wirksamem 
Wettbewerb  im  Sinn  von  Art.  12  PüG  sprechen,  sind  die  Zahl  der 
Wettbewerber,  der  Organisationsgrad,  das  Vorhandensein  von 
Aussenseitern und das Marktergebnis. Selbst wenn eine grössere Anzahl 
von Anbietern vorhanden sind,  können das gleichförmige Verhalten,  ein 
Referenzpreissystem  oder  eine  grosse  Reglementierungsdichte 
staatlicher  oder  privater  Natur  Anhaltspunkte  dafür  sein,  dass 
möglicherweise  kein  wirksamer  Wettbewerb  im  Sinn  des 
Preisüberwachungsgesetzes  stattfindet  (vgl.  BONVIN,  a.a.O.,  Rz.  23  zu 
Art. 13 PüG; WEBER, a.a.O., Rz. 15 zu Art. 12 PüG).
3.7.6.  Im  vorliegenden  Fall  hat  die  Beschwerdeführerin  weder 
ausdrücklich  noch  sinngemäss  geltend  gemacht,  die 
Beschwerdegegnerin  habe  auf  dem  Markt  für 
Krankenzusatzversicherungen eine marktmächtige Stellung inne oder die 
in Frage  stehenden Prämien  seien das Resultat  von Abreden  zwischen 
den  verschiedenen  Anbietern.  Vielmehr  sind  unbestrittenermassen  eine 
Vielzahl  von  Versicherungsunternehmen  auf  dem  Markt,  die 
vergleichbare  Produkte  der  Krankenzusatzversicherung  anbieten.  So 
geht aus dem Jahresbericht 2009 der Vorinstanz hervor, dass gleichzeitig 
mit  der  Beschwerdegegnerin  45  andere  Krankenkassen  oder 
Versicherungen  geplante  Anpassungen  ihrer  Tarife  von 
Krankenzusatzversicherungsprodukten der Vorinstanz zur Genehmigung 
vorgelegt hatten, was  indessen – die Produkte der Beschwerdegegnerin 
eingeschlossen  –  lediglich  55  %  des  Marktes  für  die 
Krankenzusatzversicherung darstelle (FINMA Jahresbericht 2009 S. 63). 
Anhaltspunkte  für  allfällige  wettbewerbshindernde  Absprachen  oder 
andere Umstände, die  trotz dieser grossen Anzahl von Anbietern gegen 
das Vorliegen von wirksamem Wettbewerb sprechen würden, sind für das 
Bundesverwaltungsgericht nicht ersichtlich.
Unter  diesen  Umständen  ist  in  sachverhaltlicher  Hinsicht  davon 
auszugehen,  dass  auf  dem  Markt  für 
Krankenzusatzversicherungsprodukte  unbestrittenermassen  wirksamer 
Wettbewerb  besteht  und  die  in  Frage  stehenden  Prämien  das  Produkt 
dieses wirksamen Wettbewerbs  sind.  Für  eine  analoge Anwendung  der 
Beurteilungskriterien  von  Art.  13  PüG  i.V.m.  Art.  15  PüG  gibt  es  daher 
keine Grundlage.
Wie konkret allfällige Anhaltspunkte für eine marktmächtige Stellung oder 
wettbewerbshindernde  Absprachen  sein  müssten,  damit  die  Vorinstanz 
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diese  Vorfrage  abzuklären  hätte,  und  in  welchem  Verfahren 
beziehungsweise  in  Zusammenarbeit  mit  welchen  anderen  Behörden 
diese Abklärung zu erfolgen hätte, kann daher im vorliegenden Fall offen 
gelassen werden.
3.8. Das Grundverständnis, dass Preise nicht missbräuchlich sind, sofern 
sie das Ergebnis von wirksamem Wettbewerb sind, ergibt sich nicht nur 
aus  dem  Preisüberwachungsgesetz,  sondern  auch  aus  der 
Bundesverfassung.  Die  Zuständigkeit  des  Bundes, Massnahmen  gegen 
missbräuchliche  Preise  zu  treffen,  ist  ausdrücklich  beschränkt  auf 
Missbräuche in der Preisbildung durch marktmächtige Unternehmen und 
Organisationen (vgl. Art. 96 Abs. 2 Bst. a BV). Diese Kompetenzdefinition 
sowie die Grundrechte der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit 
(vgl.  Art.  26  und  27  BV)  beruhen  auf  einem  wirtschaftsystematischen 
Grundverständnis,  das  impliziert,  dass  missbräuchliche  Preise  nur 
vorliegen  können,  sofern  auf  dem  betroffenen  Markt  kein  wirksamer 
Wettbewerb  herrscht.  Durch  wirksamen  Wettbewerb  werden  die 
Preisfestsetzungsspielräume automatisch auf ein nicht missbräuchliches 
Niveau beschränkt (vgl. JACOBS, a.a.O., Rz. 34 ff. zu Art. 96 BV).
3.9.  Als  Ergebnis  der  Auslegung  des  unbestimmten  Rechtsbegriffs 
"Missbrauch"  im  Sinn  von  Art.  38  VAG  ergibt  sich  somit,  dass  die 
Vorinstanz bei der  ihr obliegenden Prüfung der genehmigungspflichtigen 
Tarife  der  Zusatzversicherung  zur  sozialen  Krankenversicherung  keine 
Angemessenheitsprüfung analog den Beurteilungselementen von Art. 13 
PüG  vorzunehmen  hat,  sofern  –  wie  im  vorliegenden  Fall  –  davon 
auszugehen ist, dass die darin vorgesehenen Prämien das Ergebnis von 
wirksamem  Wettbewerb  sind.  Die  Rüge  der  Beschwerdeführerin,  die 
Vorinstanz  hätte  die  Prämienkalkulation  der  Beschwerdegegnerin 
daraufhin  kontrollieren  müssen,  dass  darin  nicht  zu  hohe  Gewinne,  zu 
hohe  Unternehmerlöhne  oder  überhaupt  eine  zu  grosse  Diskrepanz 
zwischen Risiko­  und  Tarifprämie  vorgesehen  seien,  erweist  sich  daher 
als unbegründet.
4. 
Die  Beschwerdeführerin  macht  weiter  geltend,  einzelne  Versicherte, 
nämlich  ältere  und  kranke  Personen,  seien  de  facto  an  ihren 
Versicherungsvertrag  gebunden  und  könnten  nicht  wie  junge  und 
gesunde  Personen  die  Versicherung  wechseln.  Je  abhängiger  ein 
Versicherter sei, d.h. je älter und je kränker, umso höher sei sein Beitrag 
an  Gewinn  und  Verwaltungskosten,  denn  er  sei  dem  Versicherer 
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ausgeliefert. Einige Versicherer nutzten diese Lage missbräuchlich durch 
zu  hohe  Altersprogressionen  im  Tarif  aus  und  subventionierten  damit 
nicht kostendeckende Dumpingprämien in der Grundversicherung.
Die Beschwerdegegnerin ihrerseits bestreitet dies teilweise.
4.1.  In  sachverhaltlicher  Hinsicht  ist  festzuhalten,  dass  die 
Beschwerdeführerin weder substantiiert noch nachgewiesen hat, dass es 
ihr  selbst  unmöglich  wäre,  den  Versicherer  zu  wechseln  und 
vergleichbare  Zusatzversicherungen  mit  einem  anderen  Anbieter 
abzuschliessen.
4.2.  Ihre Argumentation  ist  indessen bereits  in  sich widersprüchlich und 
unlogisch:
Krankenzusatzversicherungen werden  nicht  individuell  pro Versicherten, 
sondern  für  eine  ganze  Tarifklasse  beziehungsweise  für  den  ganzen 
Versichertenbestand  eines  Produkts  kalkuliert  (vgl.  FINMA­
Rundschreiben  2010/3  Krankenversicherung  nach  VVG).  Der  in  der 
einzelnen  Prämie  enthaltene  Anteil  für  Risikoprämie  und  Gewinnmarge 
hängt  daher  nicht  vom  erwarteten  Schadenaufwand  des  betroffenen 
einzelnen  Versicherten,  sondern  vom  Durchschnitt  der  Tarifklasse 
beziehungsweise  des  ganzen  Versichertenbestandes  ab.  Jeder 
Versicherer  ist  daher  daran  interessiert,  neue Versicherte  zu  gewinnen, 
die  vorteilhaftere  Risikomerkmale  aufweisen,  als  für  seine  Tarifklasse 
veranschlagt  wurden,  weil  derartige  Neuzuzüge  die  Ertragsstruktur 
verbessern. Bei Produkten mit altersmässig abgestuften,  risikogerechten 
Tarifklassen stellt das Tarifmerkmal "Alter" kein wesentliches zusätzliches 
Risikomerkmal  mehr  dar,  so  dass  auch  ältere  Personen  erwünschte 
Versicherungsnehmer sein können.
Andere  unvorteilhafte  Risikomerkmale,  wie  beispielsweise  gewisse 
dauerhafte,  schwere  gesundheitliche  Probleme,  führen  zwar 
versicherungsstatistisch  zu  einem  überdurchschnittlichen 
Schadenaufwand,  sind  aber  weniger  geeignet,  als  Tarifmerkmale 
verwendet  zu  werden.  Personen  mit  derartigen  unvorteilhaften 
Risikomerkmalen  stellen  daher  versicherungsmathematisch  "schlechte 
Risiken" dar, d.h. es ist aufgrund der statistischen Erfahrung zu erwarten, 
dass  derartige  Versicherte  im  Vergleich  zum  Durchschnitt  ihrer 
Tarifklasse  einen  überdurchschnittlichen  Schadenaufwand  verursachen 
werden. Durch den Zuzug derartiger "schlechter Risiken" vermindert sich 
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entsprechend  die Gewinnmarge  des Versicherers.  Je  ausgeprägter  das 
unvorteilhafte  Risikomerkmal  ist,  desto  weniger  Raum  bleibt  für  die 
kalkulierte  Gewinnmarge  des  Versicherers  und  desto  weniger  ist  er  an 
einem  Vertragsabschluss  interessiert.  Bei  ernsthaften  gesundheitlichen 
Problemen  ist es daher möglich und wirtschaftlich nachvollziehbar, dass 
davon betroffene Personen allenfalls keinen Versicherer finden, der bereit 
wäre,  mit  ihnen  einen  Krankenzusatzversicherungsvertrag 
abzuschliessen  (vgl.  Urteil  des  Bundesgerichts  5P.97/2006  vom  1.  Juni 
2006).
Ist das unvorteilhafte Risikomerkmal eines Versicherungsnehmers derart 
ausgeprägt,  dass  trotz  der  grossen  Anzahl  von  Anbietern  kein  anderer 
Versicherer  bereit  ist,  ihm  in  Kenntnis  dieses  Merkmals  eine 
vergleichbare  Krankenzusatzversicherung  anzubieten,  so  muss  daraus 
zwingend  geschlossen  werden,  dass  nach  marktwirtschaftlicher 
Kalkulation  im  Fall  dieses  Versicherungsnehmers  keine  relevante 
Gewinnmarge möglich ist. Dies gilt natürlich auch für die Kalkulation des 
bisherigen  Versicherers,  sofern  die  Prämie  des  bisherigen 
Versicherungsvertrags  vergleichbar  ist.  Von  einer missbräuchlich  hohen 
Prämie  des  bisherigen  Versicherers  kann  in  einem  derartigen  Fall 
offensichtlich keine Rede sein.
Die  pauschale  Behauptung  der  Beschwerdeführerin,  je  abhängiger  ein 
Versicherter sei, d.h. je älter und je kränker, umso höher sei sein Beitrag 
an  Gewinn  und  Verwaltungskosten  oder  an  eine  allfällige  sachfremde 
Umverteilungskomponente  gegenüber  der  Grundversicherung,  ist  daher 
bereits in sich widersprüchlich und unlogisch.
5. 
Zusammenfassend  ergibt  sich  somit,  dass  die  Rügen  der 
Beschwerdeführerin  unbegründet  sind  und  ihre  Beschwerde  daher 
abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann.
6. 
Bei  diesem  Ausgang  des  Verfahrens  hat  die  Beschwerdeführerin  die 
Verfahrenskosten  zu  tragen  (Art.  63  Abs.  1  VwVG).  Die  Spruchgebühr 
richtet  sich  nach  Umfang  und  Schwierigkeit  der  Streitsache,  Art  der 
Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis Bst. b 
VwVG und Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die 
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, 
SR  173.320.2]).  Bei  Streitigkeiten  mit  Vermögensinteresse  beträgt  die 
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Gerichtsgebühr  bei  einem  Streitwert  zwischen  CHF  0.−  und  10'000.− 
CHF  200.−  bis  5'000.−  (Art.  4  VGKE).  Im  vorliegenden  Fall  ist  der 
nominale  Streitwert  zwar  sehr  gering.  Die  Frage  der  Einsicht  in 
denjenigen  Teil  der  Vorakten,  bezüglich  derer  die  Beschwerdegegnerin 
Geheimhaltungsinteressen  geltend  macht,  weist  dagegen  einen  hohen 
wirtschaftlichen Wert auf. Die Gerichtsgebühr  ist daher auf CHF 3'000.− 
festzulegen.
7. 
Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei 
von Amtes wegen oder auf Begehren eine Parteientschädigung für die ihr 
erwachsenen  notwendigen  und  verhältnismässig  hohen  Kosten 
zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 2 VGKE). Bei diesem 
Verfahrensausgang  stellt  sich  daher  lediglich  die  Frage,  ob  die 
Beschwerdeführerin  der  Beschwerdegegnerin  eine  Parteientschädigung 
auszurichten  hat.  Die  Parteientschädigung  umfasst  die  Kosten  der 
Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei (Art. 8 
VGKE).  Die  Beschwerdegegnerin  war  im  Verfahren  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht  nicht  anwaltlich  vertreten  und  hat  auch  nicht 
dargelegt,  inwiefern  der  Aufwand  durch  den  hauseigenen  Rechtsdienst 
das  in  eigenen  Verfahren  normale  Ausmass  in  erheblichem  Ausmass 
überstiegen  hätte.  Von  der  Zusprechung  einer  Parteientschädigung  ist 
daher abzusehen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. 
Die Verfahrenskosten von CHF 3'000.− werden der Beschwerdeführerin 
auferlegt.  Sie  werden  nach  Eintritt  der  Rechtskraft  des  vorliegenden 
Urteils  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von  CHF  3'000.− 
verrechnet.
3. 
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. 
Dieses Urteil geht an:
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– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Eva Schneeberger M. Senn
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, 
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel  und die Unterschrift  zu 
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 
sie die Beschwerdeführerin in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 12. Juli 2011