B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour II
B-779/2016
Ar r ê t d u 11 o c t ob r e 2 0 1 6
Composition
Pascal Richard (président du collège),
Vera Marantelli, Francesco Brentani, juges,
Alban Matthey, greffier.
Parties
X._______ SA,
représentée par Me Yves Nicole, avocat,
recourante,
contre
Office fédéral de l'agriculture OFAG,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Avertissement ; importation agricole ; contingent.
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Faits :
A.
La société X._______ SA (ci-après : la requérante ou la recourante) a pour
but l’achat, la vente, la récolte, la réception, le conditionnement, la
valorisation, le transfert et la commercialisation de produits
agroalimentaires et industriels, tant suisses qu’étrangers. Elle est
notamment active sur le marché des fruits et des légumes, en particulier
des pommes de terre.
B.
B.a Par courrier du 24 avril 2015, l’Office fédéral de l’agriculture (ci-après :
OFAG ou autorité inférieure) a informé la requérante que l’attribution des
contingents de catégorie de marchandise de pommes de terre de table
pour 2016 s’effectuerait de manière analogue à celle de 2015. Il est en
outre précisé que compteront comme prestation en faveur de la production
indigène, les quantités de pommes de terre du pays, emballées et prêtes
à la consommation que les entreprises de conditionnement auront livrées
durant la période de référence au commerce de détail et aux clients de
l’économie artisanale (hôtels, restaurants, cafétérias, cantines et hôpitaux ;
via les canaux HORECA).
B.b En date du 19 août 2015, l’OFAG a rappelé le contenu de son courrier
du 24 avril 2015, signalant que les parts du contingent tarifaire partiel
n° 14.1 seraient attribuées proportionnellement aux prestations en faveur
de la production indigène, seules les prestations de plus 100 tonnes étant
prises en compte. Il a également mentionné que, l’an dernier, des quantités
avaient été annoncées indûment - à savoir les livraisons aux grossistes et
à des entreprises de conditionnement, communiquant eux-mêmes leurs
prestations en faveur de la production suisse, et les livraisons faites par
des entreprises de conditionnement n’ayant pas effectué elles-mêmes
l’emballage – et que dites quantités ne seraient pas prises en compte.
B.c Le 24 septembre 2015, la requérante a annoncé une quantité de
7'257'041 kg net comme prestation indigène.
B.d Par courrier du 30 novembre 2015, l’OFAG a indiqué qu’une quantité
de 2'082'257 kg livrée au commerce de gros ne pouvait être prise en
compte et qu’une quantité de 550 kg reçue de Z._______ devait être
déduite. Il a informé la requérante des conséquences de sa notification
erronée et lui a accordé le droit d’être entendue.
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B.e Le 10 décembre 2015, la requérante s’est plainte d’un changement de
pratique. Elle a en outre fait valoir que le commerce de gros fournit
également les détaillants et la clientèle artisanale du secteur HORECA,
que son client « Y._______ » était également ouvert à la clientèle privée et
hôtelière et que les sociétés en cause n’étaient pas équipées pour le
conditionnement de leurs produits, raison pour laquelle elles faisaient
appel à elle pour les denrées destinées au commerce de détail. Elle a
produit différents courriers de ses clients attestant que la marchandise
livrée ne donnait aucunement lieu de leur part à une déclaration de
prestation en faveur de la production indigène.
C.
Par décision du 7 janvier 2016, l’OFAG a prononcé un avertissement à
l’encontre de la requérante et a déduit une quantité de 2'082'257 kg lors du
calcul de la part du contingent tarifaire partiel n° 14.1. Il a considéré que la
requérante ne contestait pas n’avoir fourni dite quantité qu’indirectement
au commerce de détail et au secteur HORECA. De même, il a considéré
l’ensemble des 1'335'644 kg de pommes de terre livré à Y._______ comme
une livraison au commerce de gros, la requérante n’étant pas en mesure
de démontrer quelle part était effectivement destinée au commerce de
détail. Il a enfin indiqué que les livraisons au commerce de gros n’avaient
pas non plus été prises en compte l’an dernier, dans la mesure où elles
avaient été reconnaissables.
D.
Le 8 février 2016, la recourante exerce un recours au Tribunal administratif
fédéral contre cette décision concluant, sous suite de dépens, à sa réforme
en ce sens qu’il n’est prononcé aucun avertissement et que l’entier des
quantités annoncées au titre de prestation en faveur de la production
indigène, soit 7'257'041 kg de pommes de terres, est reconnu et que sa
part de contingent est fixée en conséquence. Subsidiairement, elle conclut
à l’annulation de dite décision et au renvoi de la cause. A titre provisionnel,
elle requiert à être mise au bénéfice des parts du contingent tarifaire de
pommes de terre correspondant à la quantité de 7'257'041 kg annoncée. A
l’appui de ses conclusions, elle se plaint d’une interprétation erronée de
l’art. 41 al. 1 let. b de l’ordonnance sur les importations agricoles, précisant
que la prise en charge de produits indigènes est le critère déterminant et
que le but de cette disposition est d’éviter que les produits en cause ne
soient comptabilisés plus d’une fois. Or, elle indique que les partenaires
commerciaux, dont les quantités de pommes de terre livrées sont en
cause, ont clairement certifié n’avoir jamais procédé à des déclarations de
prestation en faveur de la production indigène pour des produits qu’elle leur
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a livrés. Elle estime également que l’interprétation retenue conduit à une
grande insécurité et se révèle impraticable puisque certains de ses clients
sont actifs aussi bien dans le commerce de gros que de détail. De plus,
elle se prévaut de sa bonne foi dès lors que les quantités annoncées
avaient, jusqu’ici, toujours été intégralement prises en compte comme
prestation en faveur de la production indigène ; elle fait valoir une limitation
considérable de ses importations et une désorganisation de son
exploitation.
E.
Par courrier du 19 février 2016, l’autorité inférieure a informé le tribunal de
céans qu’elle ne s’opposait pas au prononcé de la mesure provisionnelle
requise, pour autant que la différence entre le taux hors contingent et le
taux contingent pour les importations en lien avec le pourcentage attribué
de manière provisoire soit acquittée en cas de rejet du recours.
F.
Par décision incidente du 25 février 2016, le Tribunal administratif fédéral
a admis la requête de mesures provisionnelles formée par la recourante et
mis celle-ci provisoirement au bénéfice des parts du contingent tarifaire de
pommes de terre correspondant à la quantité de 7'257'041 kg annoncée
au titre de prestation en faveur de la production indigène en septembre
2015. Il a précisé que, en cas de rejet du recours, le taux hors contingent
serait dû pour les importations en lien avec le pourcentage attribué de
manière provisoire.
G.
Invitée à se déterminer sur le recours, l’autorité inférieure a conclu à son
rejet par mémoire de réponse du 8 avril 2016. Se référant à la lettre claire
de l’art. 41 al. 1 let. b de l’ordonnance sur les importations agricoles, elle
conteste toute interprétation erronée de celle-ci. Elle réfute en outre que la
recourante puisse se prévaloir de sa bonne foi, sa pratique n’ayant pas
évolué quant à la non-prise en compte des livraisons au commerce de
gros. Elle indique toutefois que, jusqu’en 2013, les entreprises de
conditionnement de pommes de terre membres de swisspatat annonçaient
leur quantité à celle-ci, qui retravaillait les chiffres avant de les lui
communiquer. Constatant que les données transmises par swisspatat ne
permettaient pas de conclure que les quantités annoncées avaient été
livrées au commerce de détail, il a été décidé que les annonces de
prestations en faveur de la production indigène devraient dorénavant
inclure un relevé statistique indiquant notamment le destinataire et le type
d’emballage. A la suite de réclamations de la part des acteurs de la filière,
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l’autorité inférieure a décidé de prendre également en compte les livraisons
aux clients de l’économie artisanale. Il n’a cependant jamais été question
de prendre en compte les livraisons au commerce de gros. Par ailleurs,
elle souligne que la recourante n’a pas été en mesure de démontrer que la
quantité de 2'082'257 kg de pommes de terre avait effectivement été livrée
au commerce de détail ou secteur HORECA quand bien même certains de
ses partenaires commerciaux, dont les livraisons sont en cause, sont
également actifs dans ledit commerce. Enfin, elle relève que seul le Conseil
fédéral, compétent pour édicter les dispositions d’exécution de la loi sur
l’agriculture, est habilité à juger de l’opportunité de la disposition à
appliquer.
H.
Le 12 mai 2016, la recourante a fait part d’ultimes remarques et confirmé
intégralement les conclusions de son recours.
I.
Par courrier du 20 mai 2016, l’autorité inférieure a maintenu son point de
vue, revenant brièvement sur les remarques formulées par la recourante
dans son courrier du 12 mai 2016.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente
procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela s'avère
nécessaire.
Droit :
1.
Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour statuer sur le présent
recours (cf. art. 31, 32 et 33 let. d de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral [LTAF, RS 173.32], art. 5 al. 1 let. a de la loi fédérale
du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA, RS 172.021],
art. 166 al. 2 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture [loi sur
l’agriculture, LAgr, RS 910.1]).
La qualité pour recourir doit être reconnue à la recourante
(cf. art. 48 al. 1 PA). Les autres conditions de recevabilité sont respectées
(cf. art. 11 al. 1, 50 al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA).
Le recours est donc recevable.
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2.
La loi sur l’agriculture fixe les conditions-cadre de la production et de
l'écoulement des produits agricoles de sorte que la production soit assurée
de manière durable et peu coûteuse et que l'agriculture tire de la vente des
produits des recettes aussi élevées que possible (art. 7 LAgr). A la suite de
l'adhésion de la Suisse à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et
dans les limites prévues par l'accord agricole de cette organisation,
l'ensemble des restrictions à l'importation a été transformé en droits de
douane et en contingents tarifaires (cf. art. 21 ss LAgr). Ceux-ci sont
conformes aux accords internationaux et garantissent une protection
douanière adéquate (cf. Message du 26 juin 1996 concernant la réforme
de la politique agricole (ci-après : message LAgr ; FF 1996 IV 1, 23).
Selon l’art. 21 al. 1 LAgr, les contingents tarifaires de produits agricoles
sont fixés dans l'annexe 2 de la loi fédérale du 9 octobre 1986 sur le tarif
des douanes (LTaD ; RS 632.10) (tarif général). Le Conseil fédéral peut
modifier les contingents tarifaires et, le cas échéant, leur échelonnement
dans le temps dans le cadre du tarif général (al. 2). En vertu de l’art. 22
LAgr, les contingents tarifaires doivent être répartis dans des conditions de
concurrence (al. 1) ; ils sont répartis par l’autorité compétente notamment
selon : la procédure de la mise aux enchères ; la prestation fournie en
faveur de la production suisse ; la quantité demandée ; l'ordre d'arrivée des
demandes d'autorisation ; l'ordre des taxations ; les quantités importées
jusqu'alors par les requérants (al. 2). La prise en charge de produits
suisses similaires de qualité marchande consiste notamment en une
prestation en faveur de la production suisse mentionnée à l'al. 2, let. b
(al. 3). Le Conseil fédéral peut déléguer au Département fédéral de
l’économie de la formation et de la recherche DEFR la compétence de fixer
les critères concernant la répartition des contingents tarifaires (al. 5). Le
Conseil fédéral arrête les dispositions d'exécution nécessaires, à moins
que la loi ne réglemente autrement cette compétence ; il peut déléguer la
tâche d'édicter des dispositions dont le caractère est avant tout technique
ou administratif au DEFR ou à ses services et à des offices qui lui sont
subordonnés (art. 177 LAgr).
Se fondant sur les dispositions précitées, le Conseil fédéral a arrêté
l’ordonnance du 26 octobre 2011 sur l’importation de produits agricoles
(OIAgr ; RS 916.01 dans sa version au 1er décembre 2015 applicable en
l’espèce). Selon l’art. 37 al. 1 OIAgr, le contingent tarifaire partiel no 14.1
(pommes de terre) est subdivisé en trois catégories : plants de pommes de
terre (let. a) ; pommes de terre de table (let. b) ; pommes de terre destinées
à la transformation (let. c). Les parts dudit contingent sont attribuées sur la
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base de la prestation en faveur de la production indigène fournie par
chaque organisation ou par chaque entreprise, proportionnellement à
l'ensemble des prestations fournies en pour cent ; l'OFAG n'attribue une
part de contingent qu'aux organisations et aux entreprises qui ont fourni
une prestation de plus de 100 tonnes en faveur de la production indigène
(art. 40 OIAgr). La prestation en faveur de la production indigène est
définie, pour les pommes de terre de table, comme la quantité de pommes
de terre du pays, emballées et prêtes à la consommation, livrées au
commerce de détail par les entreprises de conditionnement durant la
période de référence (art. 41 al. 1 let. b OIAgr). Les organisations et les
entreprises doivent être en mesure d'attester les prestations fournies en
faveur de la production indigène (art. 41 al. 3 OIAgr).
3.
Dans un premier grief, la recourante se plaint d’une interprétation erronée
de l’art. 41 al. 1 let. b OIAgr, précisant que le but de cette disposition est
d’éviter que les produits en cause ne soient comptabilisés plus d’une fois
comme production indigène, ce qui est attesté en l’espèce. Elle juge par
ailleurs l’interprétation retenue impraticable dès lors que certains des
clients – dont les livraisons sont litigieuses – sont actifs aussi bien dans le
commerce de gros que de détail.
3.1 Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre
(interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs
interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable
portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres
dispositions légales et de son contexte (interprétation systématique), du
but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation
téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort
notamment des travaux préparatoires (interprétation historique ;
cf. ATF 135 II 416 consid. 2.2 ; 134 I 184 consid. 5.1 et les références
citées). Lorsqu'il est appelé à interpréter une loi, le Tribunal fédéral adopte
une position pragmatique en suivant ces différentes méthodes, sans les
soumettre à un ordre de priorité (cf. ATF 137 III 344 consid. 5.1 ; 133 III
257 consid. 2.4 ; ATF 131 III 623 consid. 2.4.4 et les références citées ;
ATAF 2014/45 consid. 5.1).
3.2 En l’occurrence, la disposition litigieuse définit explicitement la
prestation en faveur de la production indigène, pour les pommes de terre
de table, comme la quantité de pommes de terre du pays, emballées et
prêtes à la consommation, livrées au commerce de détail par les
entreprises de conditionnement (art. 41 al. 1 let. b OIAgr). Le texte même
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de la norme à interpréter subordonne donc clairement la qualification de
prestation en faveur de la production indigène à une livraison au commerce
de détail. Par là-même, sont exclues les livraisons au commerce de gros.
Cette exclusion s’explique par le fait que le législateur a expressément
requis du Conseil fédéral de veiller à ce que le même produit ne soit pas
pris en compte à divers niveaux de la commercialisation (cf. Message LAgr,
FF 1996 IV 1, 117 s. ; cf. également arrêt du TAF A-2206/2007 du
24 novembre 2008 consid. 2.3.4). Une comptabilisation des livraisons au
commerce de gros comme celles au commerce de détail ne permettait en
effet pas d’atteindre cet objectif.
Il suit de là que, comme il ressort du texte de l’art. 41 al. 1 let. b OIAgr,
seules les livraisons de pommes de terre du pays au commerce de détail
peuvent être qualifiées de prestation en faveur de la production indigène,
à l’exclusion des livraisons au commerce de gros. Le fait que les clients de
la recourante, qui sont également actifs dans le commerce de gros, ne
procèdent à aucune annonce de prestations en faveur de la production
indigène n’est dès lors pas déterminant.
Mal fondé, le grief de la recourante doit être rejeté.
3.3 De plus, même si la recourante ne soulève aucun grief sur ce point, il
convient de relever que la norme appliquée repose sur une délégation
législative valable et conforme au droit supérieur.
3.3.1 L'art. 164 al. 2 Cst. concrétise le principe de la délégation de
compétences législatives au niveau fédéral. Une telle délégation est
soumise, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, au respect de quatre
conditions ayant elles-mêmes valeur constitutionnelle. Elle doit ne pas être
exclue par la Constitution fédérale et figurer dans une loi formelle fédérale
(art. 164 al. 2 Cst.), se limiter à une matière déterminée et bien délimitée
ainsi qu'énoncer elle-même les points essentiels sur lesquels doit porter la
matière à réglementer (cf. ATF 140 I 218 consid. 6.5, 134 I 322 consid. 2.4,
132 I 7 consid. 2.2).
La norme adoptée par le délégataire doit en outre être conforme à la loi et
à la Constitution, c’est-à-dire qu’elle doit demeurer dans le cadre et dans
les limites de la délégation législative. Lorsque la délégation est peu
précise et donne un large pouvoir d'appréciation au délégataire, le Tribunal
administratif fédéral se limite, selon le principe de l'immunité des lois
fédérales (art. 190 Cst.), à examiner si les dispositions concernées de
l'ordonnance sortent de manière évidente du cadre de la délégation de
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compétences du législateur ou si, pour d'autres raisons, elles sont
contraires à la loi ou à la Constitution (cf. par de nombreux ATF 137 III 217
consid. 2.3 et jurisprudence citée). Ne pouvant substituer sa propre
appréciation à celle du délégataire, il doit uniquement vérifier si les
dispositions visées sont propres à réaliser le but de la loi fédérale, sans se
soucier de savoir si elles constituent le moyen le mieux approprié pour
l'atteindre (cf. ATAF 2015/22 consid. 4.2). Enfin, le Tribunal administratif
fédéral vérifie la constitutionnalité de l'ordonnance du délégataire, pour
autant que la loi fédérale n'autorise pas ce dernier à s'écarter de la
Constitution ou que la réglementation de celui-ci ne se contente pas de
reprendre, purement et simplement, un élément de la loi fédérale portant
atteinte à la Constitution, auxquels cas le principe de l'immunité prévaut là
encore (cf. ATF 130 I 26 consid. 2.2.1 ; ATAF 2015/22 consid. 4.2 ).
3.3.2 En l’occurrence, la délégation de la compétence pour fixer les critères
de répartition des contingents tarifaires au Conseil fédéral n’est nullement
exclue par la Cst., en particulier par les art. 104 et 133 Cst, elle est
explicitement prévue aux art. 21 al. 2, 22 al. 2 et 5 ainsi que 177 LAgr, à
savoir par une loi au sens formel, et se limite à une matière bien
déterminée. De même, l’art. 22 al. 3 LAgr – en tant qu’est prévu le critère
de la prise en charge de produits suisses similaires de qualité marchande
– énonce les points essentiels de la matière à réglementer. Il suit de là que
les conditions de l’art. 164 al. 2 Cst. sont réunies ; la délégation est dès
lors admissible.
De plus, les normes de délégation, en particulier les art. 22 al. 2 et 5 LAgr,
prévoient expressément que les critères de répartition des contingents
relèvent de la compétence du Conseil fédéral, lequel peut ensuite
également déléguer cette compétence au DEFR. Il dispose à cet égard
d’un large pouvoir d’appréciation (cf. ATF 128 II 34 consid.5b). La manière
de déterminer et de comptabiliser ce qu’il convient de considérer comme
prise en charge de produits suisses similaires de qualité marchande –
critère prévu par l’art. 22 al. 2 LAgr - reste dans le cadre et les limites des
normes de délégation (cf. arrêt A-2206/2007 consid. 2.3.5 in fine et les
ref. cit.). De même, en tant qu’il définit la prestation en faveur de la
production indigène, pour les pommes de terre de table, comme la quantité
de pommes de terre du pays, emballées et prêtes à la consommation,
livrées au commerce de détail par les entreprises de conditionnement, l’art.
41 al. 1 let. b OIAgr est en mesure d’atteindre le but visé par le législateur.
Celui-ci a uniquement enjoint le délégataire de veiller à ce que le même
produit ne soit pas pris en compte à divers niveaux de la commercialisation
(cf. supra consid. 3.2). Or, la prise en compte des livraisons au seul
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commerce de détails est à même de satisfaire à cette exigence. Le point
de savoir si d’autres moyens eussent été plus appropriés pour atteindre ce
but n’est pas déterminant, faute pour le tribunal de céans, de substituer
son propre pouvoir d’appréciation à celui du délégataire (cf. supra
consid. 3.3.1). Il s’ensuit que l’art. 41 al. 1 let. b OIAgr demeure dans le
cadre de la loi et est à même d’atteindre le but de celle-ci.
Enfin, ladite disposition est conforme à la Cst. ; en particulier, elle ne
contrevient nullement à son art. 9. On ne saurait en aucun cas admettre
qu'elle n'a ni sens ni but, ni qu’elle établit des distinctions qui ne sont pas
justifiées par les faits à réglementer ou ignore des distinctions qui auraient
dû être prévues (cf. parmi de nombreux : ATF 136 II 337 consid. 5.1). On
ne saisit pour le reste pas en quoi il est arbitraire d’avoir retenu les
livraisons de pommes de terre suisses au commerce de détail, ce niveau
de la commercialisation paraissant d’ailleurs le plus à même d’assurer une
unique prise en compte de la prestation en faveur de la production
indigène.
3.4 La recourante se plaint encore de ce que certains des clients – dont les
livraisons sont litigieuses – sont actifs aussi bien dans le commerce de gros
que de détail.
Selon l’art. 41 al. 3 OIAgr, les organisations et les entreprises doivent être
en mesure d'attester les prestations fournies en faveur de la production
indigène. Cet article de l’ordonnance exprime la règle de l’art. 8 CC,
principe général du droit valant pour l’ensemble de l’ordre juridique
(cf. arrêt du TAF B-5685/2012 du 17 décembre 2015 consid. 4.5.3.1 et réf.
cit.) et réglant la répartition du fardeau de la preuve. Selon cette disposition,
chaque partie doit prouver les faits qu’elle allègue pour en déduire son
droit. Aussi, si la conviction du tribunal n’est pas acquise sur la base des
preuves à disposition, la partie à qui incombe la charge de la preuve
supporte les conséquences d’un échec de la preuve (cf. arrêt du TAF
A-1604/2006 du 4 mars 2010 consid. 3.5). De même, il découle de
l’art. 13 al. 1 let. a PA que les parties sont tenues de contribuer à
l’établissement des faits par la production des moyens de preuve dans une
procédure qu’elles introduisent elles-mêmes ou lorsque ceux-ci sont
difficilement accessibles pour l’autorité (cf. ATF 132 II 113 consid. 3.2 ; arrêt
du TAF B-2105/2013 du 3 mars 2014 consid. 6.1 et réf. cit.).
En l’occurrence, la recourante fait valoir que sa cliente « Y._______ » livre
les commerces de détail. Toutefois, dite cliente est également active dans
le commerce de gros, ce que la recourante ne conteste pour le reste
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nullement. Il ressort d’ailleurs du site internet de la société en cause, que
celle-ci livre les professionnels de la gastronomie et du commerce de
détail, ainsi que les gros consommateurs (cf.
/fr/lentreprise/lentreprise/valeurs/ consulté le 24.05.2016). Dans ces
circonstances, on ne saurait reprocher à l’autorité inférieure d’avoir
considéré que les livraisons litigieuses ne satisfaisaient pas à l’exigence
de l’art. 41 al. 1 let. b OIAgr, à savoir qu’elles ne concernaient pas le
commerce de détail. En effet, au regard du destinataire desdites livraisons,
il y a lieu d’admettre que la preuve, que la prestation fournie l’avait été en
faveur de la production indigène au sens de l’art. 41 al. 1 let b OIAgr, n’a
pas été apportée ; la recourante doit, par conséquent, en supporter l’échec.
Il appartenait bien plus à celle-ci de démonter quelle part desdites
livraisons relevait effectivement du commerce de détails, ce qu’elle n’a pas
fait en l’espèce.
Infondé, le recours doit également être rejeté sur ce point.
4.
Dans un second grief, la recourante se prévaut de sa bonne foi dès lors
que les quantités annoncées avaient, jusqu’ici, toujours été intégralement
prises en compte comme prestation en faveur de la production indigène.
4.1 Découlant directement de l'art. 9 Cst., le droit à la protection de la
bonne foi confère à l'administré – lorsque certaines conditions cumulatives
sont réunies – le droit d'exiger des autorités qu'elles se conforment aux
promesses ou assurances précises qu'elles lui ont faites lorsque, sur la foi
de celles-ci, il a pris des dispositions sur lesquelles il ne peut pas revenir
sans subir de préjudice (cf. ATF 141 I 161 consid. 3.1 ; 131 II 627 consid.
6.1). Il faut en particulier que l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée
avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas
pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement
obtenu (cf. cf. ATF 141 I 161 consid. 3.1 ; 131 II 627 consid. 6.1).
4.2 En l'occurrence, les conditions susmentionnées ne sont pas réunies.
On ne saisit en effet pas quels actes préjudiciables à ses intérêts la
recourante aurait pu être incitée à accomplir par la pratique de l’autorité
inférieure avant 2016 – notamment par l’intermédiaire de swisspatat –
quant à la prise en compte de certaines livraisons au commerce de gros.
En tant qu’elle se prévaut d’une limitation considérable de ses importations
et d’une désorganisation de son exploitation, la recourante ne prétend pas
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encore qu'elle se serait fiée à cette pratique pour prendre des dispositions
auxquelles elle ne saurait renoncer sans subir de préjudice.
Au demeurant, quand bien même de telles mesures eussent été prises, la
recourante ne pourrait pas davantage tirer argument de la protection de la
bonne foi. En effet, l’autorité inférieure réfute expressément que sa
pratique aurait évolué quant à la non-prise en compte des livraisons au
commerce de gros. Elle affirme au contraire que celles-ci n’ont jamais été
admises pour autant qu’elles fussent reconnaissables. Or, si la recourante
allègue que les livraisons effectuées aux entreprises en cause avaient
jusqu’ici été comptabilisées comme prestation en faveur de la production
indigène, elle ne prétend pas que l’autorité inférieure savait concrètement,
lors de la comptabilisation des livraisons en cause, que celles-ci ne
satisfaisaient pas aux critères de l’art. 41 al. 1 let. b OIAgr. Leur prise en
compte par le passé s’explique bien plus par le fait que les données
fournies par swisspatat ne permettaient pas de conclure que les quantités
annoncées avaient effectivement été livrées au commerce de détail.
Aussi, mal fondé, ce second grief doit également être rejeté.
5.
Il résulte de ce qui précède que l’autorité inférieure a considéré, à juste
titre, qu’une quantité de 2'082'257 kg n’avait pas été livrée au commerce
de détail et ne pouvait dès lors être qualifiée de prestation en faveur de la
production indigène au sens de l’art. 41 al. 1 let. b OlAgr lors du calcul de
la part du contingent tarifaire partiel n° 14.1. C’est dès lors à raison qu’il a
été retenu que la recourante l’avait faussement annoncée et était ainsi
contrevenue à l’OlAgr. Enfin, l’avertissement prononcé en vertu de l’art.
169 al. 1 let. a LAgr, à savoir la mesure administrative la moins incisive en
cas de violation de la loi, n’est nullement disproportionné. La recourante ne
soulève d’ailleurs aucun grief sur ce point.
Il suit de là que la décision attaquée ne viole pas le droit fédéral, ne repose
pas sur une constatation inexacte ou incomplète des faits et n'est pas
inopportune au regard du but d'intérêt public poursuivi (cf. art. 49 PA). Mal
fondé, le recours doit en conséquence être rejeté.
6.
Vu l'issue de la cause, les frais de procédure, comprenant l'émolument
judiciaire et les débours, doivent être mis à la charge de la recourante qui
succombe (cf. art. 63 al. 1 PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008
concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif
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fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en
fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause,
de la façon de procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al.
1 1ère phrase et art. 4 FITAF).
En l'espèce, les frais de procédure doivent être fixés à 1'000 francs. Ils sont
compensés par l'avance de frais du même montant déjà versée.
Il n’est pas perçu de frais supplémentaires pour la décision incidente du
25 février 2016.
7.
Compte tenu de l'issue de la procédure, la recourante n'a pas droit à des
dépens (art. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 1 FITAF a contrario).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de 1'000 francs, sont mis à la charge
de la recourante. Ils sont compensés par l'avance de frais du même
montant déjà versée.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
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4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. […] ; acte judiciaire)
– au Département fédéral de l'économie (acte judiciaire)
Le président du collège : Le greffier :
Pascal Richard Alban Matthey
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition : 12 octobre 2016