B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung II
B-7844/2010
U r t e i l v o m 1 4 . A u g u s t 2 0 1 2
Besetzung
Richter Ronald Flury (Vorsitz),
Richter Stephan Breitenmoser,
Richter Philippe Weissenberger,
Gerichtsschreiber Alexander Schaer.
Parteien
A._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Nicht projektkonforme Verwendung einer Mehrmenge und
Überschreitung des Produktionspotentials im Milchjahr
2008/09.
B-7844/2010
Seite 2
Sachverhalt:
A.
A.a Die A._______ (Beschwerdeführerin) ist ein Verein im Sinne von
Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB, SR 210) mit Sitz
am Wohnsitz des jeweiligen Präsidenten. Er bezweckt gemäss (…) seiner
Statuten die Förderung der Vereinsmitglieder bei der regionalen Milch-
produktion, dem Milchverkauf, der Herstellung und des Verkaufs der
Milchspezialitäten aus (…).
A.b Mit Gesuch vom 25. Mai 2008 beantragte die Beschwerdeführerin im
Rahmen eines Fortsetzungsprojektes in Zusammenarbeit mit der
B._______ AG, der C._______ AG sowie der (…) D._______ AG für das
Milchjahr 2008/09 eine Mehrmenge in der Höhe von 956'500 kg Milch für
den Export von 70 Tonnen (…)käse und als Kompensation für einen
Milchverlust, erlitten durch einen Milchproduzenten, der die Zusammen-
arbeit mit dem Milchverwerter gekündigt hatte.
Mit Verfügung vom 3. Juli 2008 bewilligte das Bundesamt für Landwirt-
schaft BLW (Vorinstanz) der Beschwerdeführerin für das Milchjahr
2008/09 eine Mehrmenge in der Höhe von 770'000 kg Milch, nachdem
zuvor aufgrund von Verhandlungen zwischen der Vorinstanz und der
B._______ AG die beantragte Mehrmenge auf diese Höhe reduziert wur-
de.
A.c Mit Verfügung vom 12. Oktober 2010 entzog die Vorinstanz der Be-
schwerdeführerin aufgrund der ihrer Ansicht nach nicht projektkonformen
Umsetzung des Mehrmengenprojekts die am 3. Juli 2008 bewilligte
Mehrmenge in der Höhe von 770'000 kg. In der Folge stellte die Vorin-
stanz fest, dass die Beschwerdeführerin im Milchjahr 2008/09
6'638'931 kg Milch vermarktet hatte. Das Produktionspotential der Be-
schwerdeführerin wurde auf 5'893'250 kg, bestehend aus einer Basis-
menge in der Höhe von 5'839'250 kg sowie Zusatzkontingenten in der
Höhe von 54'000 kg beziffert. Daraus resultierte eine gemäss Vorinstanz
zu Unrecht vermarktete Milchmenge in der Höhe von 745'681 kg. Auf-
grund der "günstigen klimatischen Bedingungen und der verfügbaren
Qualität der Futtermittel" tolerierte die Vorinstanz eine Überschreitung von
2 % des Produktionspotentials vor Entzug der Mehrmenge, d.h.
133'265 kg. Letzten Endes resultierte damit für die Vorinstanz eine für die
Verwaltungsmassnahme zu berücksichtigende, zu Unrecht vermarktete
Milchmenge in der Höhe von 612'416 kg. Sie auferlegte der Beschwerde-
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Seite 3
führerin in der Folge eine Verwaltungsmassnahme von Fr. 61'200.- (ge-
rundete 612'000 kg x Fr. 0.10) + Fr. 500.- Gebühren, total Fr. 61'700.-.
B.
Mit Beschwerde vom 3. November 2010 gelangte die Beschwerdeführerin
an das Bundesverwaltungsgericht und beantragt sinngemäss die Aufhe-
bung der Verfügung der Vorinstanz vom 12. Oktober 2010.
Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen aus, dass
in der Mehrmengenverfügung der Vorinstanz vom 3. Juli 2008 nicht zum
Ausdruck komme, dass in dieser Menge 133'000 kg Milchverlust enthal-
ten sei, welcher nicht habe exportiert werden müssen. Des Weiteren rügt
sie grundsätzlich das Verhalten der Vorinstanz während der Übergangs-
zeit bis zur Aufhebung der Milchkontingentierung. So wirft sie der Vorin-
stanz insbesondere vor, dass diese im Rahmen des Controllings ihre
Verantwortung gegenüber der Beschwerdeführerin nicht wahrgenommen
habe. Auch rügt die Beschwerdeführerin sinngemäss den gesamten Ab-
lauf des Controllings (insbesondere den Informationsfluss) und stellt sich
auf den Standpunkt, dass ihr allfällige Verstösse wegen einer nicht pro-
jektkonformen Verwendung der Mehrmenge nicht angelastet werden
können. Die Beschwerdeführerin wehrt sich schliesslich sinngemäss da-
gegen, dass die Vorinstanz die am 3. Juli 2008 bewilligte Mehrmenge in
der Höhe von 770'000 kg mit der Verfügung vom 12. Oktober 2010 nach-
träglich vollständig entzogen hat.
C.
Mit Vernehmlassung vom 7. Januar 2011 beantragt die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerde-
führerin.
In ihren Ausführungen stellt sich die Vorinstanz insbesondere auf den
Standpunkt, dass ein Milchverlust nicht automatisch einen Anspruch auf
Bewilligung einer Mehrmenge begründe und nur der von der Ausstiegsor-
ganisation tatsächlich ausgewiesene Bedarf für eine zusätzliche Milch-
menge massgeblich sei. Auch sei die Mehrmenge nur unter der Voraus-
setzung bewilligt worden, dass die zusätzliche Milchmenge zu Bergkäse
verarbeitet und anschliessend exportiert werde. Die Aussage der Be-
schwerdeführerin, dass der Milchverlust von 133'000 kg für sie von Be-
deutung sei, da diese Menge nicht habe exportiert werden müssen, sei
somit falsch.
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Seite 4
Des Weiteren führt die Vorinstanz aus, dass die Ausstiegsorganisationen
nicht nur für die Einhaltung des Produktionspotentials, sondern auch für
das Controlling und die korrekte Umsetzung der Mehrmengenprojekte
verantwortlich seien und Letzteres daher ständig zu kontrollieren hätten.
Die Beauftragung eines Dritten mit Aufgaben, welche eigentlich die Aus-
stiegsorganisationen zu erfüllen hätten, entbinde Letztere nicht von ihrer
Verantwortung gegenüber der Vorinstanz. Auch habe die Vorinstanz in
guten Treuen davon ausgehen können, dass die C._______ AG für die
Beschwerdeführerin handle und die Beschwerdeführerin über sämtliche
Kontakte und Korrespondenzen informiert gewesen sei.
Schliesslich habe es in der Verantwortung der entsprechenden Aus-
stiegsorganisationen gelegen, zusammen mit ihrem Milchverwerter den
Absatz der bewilligten Mehrmenge zu gewährleisten. Die Beschwerdefüh-
rerin habe es im Milchjahr 2008/09 offensichtlich unterlassen, die Ent-
wicklungen auf den in- und ausländischen Märkten laufend zu verfolgen,
sei dadurch ein Risiko eingegangen und habe nun die Konsequenzen
daraus zu tragen. Die Mehrmengenbewilligung sei somit aufgrund des
Nichteinhaltens der Bedingungen für die Vermarktung der Mehrmenge
gesetzeskonform nachträglich vollständig entzogen worden.
D.
Mit Replik vom 22. Februar 2011 hält die Beschwerdeführerin sinngemäss
an ihren Anträgen und Begründungen vom 3. November 2010 fest. Sie
rügt dabei erneut insbesondere das ihrer Ansicht nach mangelhafte Cont-
rolling der Vorinstanz. So seien die im Februar 2009 von der Vorinstanz
gemachten Aussagen hinsichtlich der effektiven Rückstände der
C._______ AG nicht beunruhigend gewesen. Hätte die Vorinstanz mitge-
teilt, dass noch kein einziges Kilogramm zusätzlich exportiert worden sei,
wäre die Beschwerdeführerin "hellhörig und aktiv" geworden. Auch sei es
im Hinblick auf die (…) laufende Phase des Verkaufs der C._______ AG
an die E._______ AG verständlich gewesen, dass die C._______ AG mit
der Beschwerdeführerin nicht über Exporteinbrüche oder -rückschläge
spreche. Schliesslich wehrt sich die Beschwerdeführerin auch gegen die
Unterstellung der Vorinstanz, dass sie den Markt mehrfach nicht richtig
eingeschätzt habe.
E.
Mit Duplik vom 23. März 2011 hält die Vorinstanz an ihren Anträgen vom
7. Januar 2011 fest.
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Seite 5
F.
Mit Zwischenverfügung vom 11. März 2011 forderte das Bundesverwal-
tungsgericht die Vorinstanz auf, ergänzende Angaben zum angewende-
ten Ansatz von 10 Rappen pro zu Unrecht vermarktetem Kilogramm Milch
zu machen. Es unterbreitete der Vorinstanz in diesem Zusammenhang
insbesondere Fragen zur Grundlage dieses Ansatzes sowie zu den
Gründen für Abweichungen davon gegen unten.
Mit Stellungnahme vom 24. März 2011 beantwortete die Vorinstanz die
gestellten Fragen. Sie führt dabei aus, dass sich der Ansatz auf denjeni-
gen für die Überlieferungsabgabe für Sömmerungsbetriebe stütze und in
gewissen Fällen auf 8 Rappen reduziert worden sei. Vor dem Hintergrund
des maximal zulässigen Ansatzes in der Höhe des Bruttoerlöses erachte
die Vorinstanz den Ansatz von 10 Rappen als verhältnismässig.
G.
Mit Schreiben vom 12. April 2011 äusserte sich die Beschwerdeführerin
zur Stellungnahme der Vorinstanz vom 24. März 2011 und bekräftigt da-
bei ihre bisherige Argumentation.
H.
Mit Schreiben vom 12. Mai 2011 ergänzte die Vorinstanz ihre Stellung-
nahme vom 24. März 2011. Sie unterstreicht dabei nochmals, dass der
Ansatz von 10 Rappen sehr angemessen sei und im Vergleich zum ma-
ximal möglichen Betrag in der Höhe des Bruttoerlöses bescheiden bleibe.
Im vorliegenden Fall habe die Beschwerdeführerin die Missachtung der
rechtlichen Vorgaben bewusst in Kauf genommen, unrechtmässig Milch
vermarktet und damit den bereits überlasteten Milchmarkt noch zusätzlich
belastet. Minderungsgründe seien im konkreten Falle keine ersichtlich.
I.
Mit Zwischenverfügung vom 6. Juni 2012 orientierte das Bundesverwal-
tungsgericht die Beschwerdeführerin unter Bezugnahme auf das in der
Zwischenzeit ergangene Urteil B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 dar-
über, dass es in Erwägung ziehe, die Beschwerde nicht nur abzuweisen,
sondern die Verfügung der Vorinstanz vom 12. Oktober 2010 zu Unguns-
ten der Beschwerdeführerin abzuändern ("reformatio in peius"). Es ge-
währte der Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör und bot ihr die Mög-
lichkeit an, die Beschwerde zurückzuziehen.
B-7844/2010
Seite 6
J.
Mit Stellungnahme vom 3. Juli 2012 verzichtete die Beschwerdeführerin
explizit auf einen Beschwerderückzug und hält an ihrer bisherigen Argu-
mentation und dabei insbesondere ihrem Vorwurf, dass die Vorinstanz im
Rahmen des Controllings ihre Verantwortung gegenüber der Beschwer-
deführerin nicht wahrgenommen habe, fest.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die angefochtene Verfügung vom 12. Oktober 2010 stützt sich auf die
Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches Recht des Bun-
des. Sie stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bundesge-
setzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG,
SR 172.021) dar. Gemäss Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die
Landwirtschaft vom 29. April 1998 (Landwirtschaftsgesetz, LwG,
SR 910.1) kann gegen Verfügungen der Bundesämter, die in Anwendung
des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen ergangen sind, beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden.
1.2 Als Adressatin der Verfügung ist die Beschwerdeführerin beschwerde-
legitimiert im Sinne von Art. 48 VwVG. Die Eingabefrist sowie die Anfor-
derungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (vgl.
Art. 50 sowie 52 Abs. 1 VwVG) und der Kostenvorschuss wurde geleistet.
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Mit der Revision des Landwirtschaftsgesetzes im Rahmen der Agrar-
politik 2007 (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik vom
29. Mai 2002, Agrarpolitik 2007, BBl 2002 4721 ff. [nachfolgend: Botschaft
AP]) wurde beschlossen, die seit 1977 eingeführte öffentlich-rechtliche
Milchkontingentierung auf den 1. Mai 2009 aufzuheben. Mit Beschluss
des Bundesrates vom 25. Juni 2008 wurde die Milchkontingentierungs-
verordnung vom 7. Dezember 1998 (aMKV, AS 1999 1209) auf den
1. Mai 2009 aufgehoben (AS 2008 3837).
B-7844/2010
Seite 7
2.2 Art. 36a Abs. 1 LwG hält ausdrücklich fest, dass die Art. 30-36 bis
zum 30. April 2009 anwendbar bleiben. Des Weiteren sieht Art. 187
Abs. 1 LwG vor, dass die aufgehobenen Bestimmungen des LwG mit
Ausnahme der Verfahrensvorschriften auf alle während ihrer Geltungs-
dauer eingetretenen Tatsachen anwendbar sind.
Die angefochtene Verfügung bezieht sich auf einen Sachverhalt, welcher
sich zur Zeit der Geltungsdauer der Bestimmungen über die Milchkontin-
gentierung, d.h. vor dem 1. Mai 2009, ereignet hat. Die Art. 30-36 LwG
sind somit auf den vorliegenden Fall anwendbar.
3.
Nach Art. 36a Abs. 2 LwG kann der Bundesrat Produzenten und Produ-
zentinnen, die Mitglied einer Organisation nach Art. 8 LwG oder zusam-
men mit einem bedeutenden regionalen Milchverwerter in einer Organisa-
tion zusammengeschlossen sind, frühestens auf den 1. Mai 2006 vorzei-
tig von der Milchkontingentierung ausnehmen, wenn die Organisation:
"a) eine Mengenregelung auf Stufe der Milchproduktion beschlossen hat;
b) Sanktionen für den Fall festgelegt hat, dass die individuell vereinbar-
ten Mengen überschritten werden; und
c) Gewähr dafür besteht, dass das Wachstum der produzierten Milch-
menge nicht grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten
Produkte."
Mit der Verordnung über den Ausstieg aus der Milchkontingentierung vom
10. November 2004 (aVAMK, SR 916.350.4, in Kraft bis 30. April 2009)
erliess der Bundesrat die entsprechenden Ausführungsbestimmungen.
Zudem erliess die Vorinstanz in der Folge die "Weisungen und Erläute-
rungen vom 1. Juli 2005 zur Verordnung über den Ausstieg aus der
Milchkontingentierung (VAMK)" zur Erläuterung der aVAMK (nachfolgend:
"Weisungen aVAMK").
Mit Feststellungsverfügung vom 12. Januar 2007 entliess die Vorinstanz
die Beschwerdeführerin auf den 1. Mai 2007 vorzeitig aus der Milchkon-
tingentierung.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt unter anderem den Ablauf des Controllings
und stellt sich auf den Standpunkt, dass ihr allfällige Verstösse hinsicht-
lich einer nicht projektkonformen Verwendung der Mehrmenge nicht an-
gelastet werden können.
B-7844/2010
Seite 8
Gemäss Art. 14 Abs. 1 aVAMK sind die Ausstiegsorganisationen verant-
wortlich für die Aufteilung der Basis- und Mehrmenge auf ihre Mitglieder
sowie damit in Zusammenhang stehende Anpassungen. Zudem sind die
Ausstiegsorganisationen gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. a und c aVAMK unter
anderem verantwortlich für das Nachführen der Daten über die vermark-
tete Milch sowie das Bereitstellen der Unterlagen je Quartal für das Cont-
rolling der Mehrmenge. Es liegt somit in der Verantwortung der jeweiligen
Ausstiegsorganisation als Adressatin der Mehrmengenbewilligung, die
korrekte Umsetzung eines Mehrmengenprojektes zu überwachen, benö-
tigte Informationen aktiv einzuholen sowie allenfalls auch bei Drittparteien
zu intervenieren. Dies gilt auch dann, wenn – wie im vorliegenden Fall –
eine Drittpartei den Ausstiegsorganisationen Aufgaben abnimmt oder als
Kontaktstelle für staatliche Behörden fungiert. Die allfälligen Versäumnis-
se eines Dritten müssen sich die Ausstiegsorganisationen anrechnen las-
sen. Alleine Letztere sind gegenüber der Vorinstanz für allfällige Fehler in
der Umsetzung des Exportprojektes verantwortlich. Ob nun letzten Endes
die Ausstiegsorganisationen die Kosten allfälliger Verwaltungsmassnah-
men zu tragen haben, oder ob sie für diese Kosten allenfalls Regressan-
sprüche aufgrund einer Regelung für die nicht projektkonforme Vermark-
tung einer Mehrmenge im Sinne von Art. 5 Abs. 1 lit. c aVAMK gegenüber
Dritten geltend machen können (vgl. "Weisungen aVAMK", S. 5), ist eine
rein interne, mitunter privatrechtliche Frage zwischen den entsprechen-
den Parteien und daher nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens
(Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-3922/2010 vom 31. Mai 2012
E. 5).
Das Controllingverfahren zwischen der Beschwerdeführerin und der
C._______ AG im Milchjahr 2008/09 entsprach demjenigen im Vorjahr,
weshalb die Abläufe der Beschwerdeführerin hätten bekannt gewesen
sein müssen. Die Vorinstanz durfte denn auch davon ausgehen, dass die
Beschwerdeführerin und die C._______ AG hinsichtlich der Erfüllung des
Exportprojektes in Kontakt standen und dass die C._______ AG ermäch-
tigt war, als Vollzugsbeauftragte im Rahmen der Erfüllung des Exportpro-
jektes für alle davon betroffenen Ausstiegsorganisationen sprechen zu
dürfen. Zudem hätte die Beschwerdeführerin spätestens nach dem Erhalt
des an sie gerichteten Schreibens der Vorinstanz vom 13. Februar 2009
merken müssen, dass es bei der Erfüllung des Exportprojektes Probleme
geben könnte und dass allenfalls ein stärkerer Einbezug ihrerseits im
Rahmen der Umsetzung notwendig würde. Dies gilt umso mehr, als im
Schreiben die Möglichkeit einer späteren Auferlegung von Verwaltungs-
massnahmen im Sinne von Art. 169 Abs. 1 und 2 LwG bei einer nicht pro-
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Seite 9
jektkonformen Verwendung explizit angesprochen wurde. Dass die Cont-
rollingpflichten der Beschwerdeführerin obliegen, hätte diese nicht zuletzt
auch daran erkennen müssen, dass sie im erwähnten Schreiben aus-
drücklich aufgefordert wurde, Informationen über den Projektverlauf so-
wie Erklärungen über allfällige Bestrebungen, ihr Projekt auf Kurs zu hal-
ten, einzureichen sowie die betroffenen Milchverwerter bezüglich des In-
halts des Schreibens in Kenntnis zu setzen. Zudem wurde die Beschwer-
deführerin in diesem Zusammenhang nochmals auf die jederzeitige Mög-
lichkeit der Einreichung eines Gesuchs um Reduktion der Mehrmenge
aufmerksam gemacht. Letzten Endes überliess sie jedoch die Verantwor-
tung gänzlich der C._______ AG und kam mit dieser Haltung ihren um-
fassenden Controllingpflichten nur unzureichend nach.
5.
Die Beschwerdeführerin rügt im Zusammenhang mit ihrer Beschwerde
mehrfach grundsätzlich das Verhalten der Vorinstanz während der Über-
gangszeit bis zur Aufhebung der Milchkontingentierung. So wirft sie der
Vorinstanz insbesondere vor, dass Letztere im Rahmen des Controllings
ihre Verantwortung gegenüber der Beschwerdeführerin nicht wahrge-
nommen habe. Auch wenn das Bundesverwaltungsgericht nicht Auf-
sichtsbehörde der Vorinstanz ist und somit auf Beanstandungen hinsicht-
lich deren Geschäftstätigkeit mangels Zuständigkeit nicht eingetreten
werden kann, so rechtfertigen sich in diesem Zusammenhang dennoch
einige grundsätzliche und für den Ausgang des Verfahrens mit zu berück-
sichtigende Anmerkungen.
Durch die Aufhebung der Milchkontingentierung sollten die Grundprinzi-
pien einer liberalen Marktwirtschaftordnung ganz bewusst verstärkt auch
in der Milchwirtschaft Anwendung finden (vgl. Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts B-77/2009 vom 29. Juni 2009 E. 4.4.3). Zu diesen Grund-
prinzipien gehört insbesondere auch die Fähigkeit des Unternehmers,
seine Planungen auch in unsicheren, sich verändernden Marktsituationen
im In- und Ausland anzupassen und entsprechend zu produzieren (vgl.
Art. 8 Abs. 1 LwG; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-3922/2010
vom 31. Mai 2012 E. 6). Solche Planungen umfassen zwangsläufig auch
den Einbezug von besonderen produktespezifischen Überlegungen. Es
wäre somit Aufgabe der Beschwerdeführerin gewesen, käsespezifische
Elemente wie Reifezeit etc. einzuplanen. Entgegen der Ansicht der Be-
schwerdeführerin können diese Punkte gerade nicht als Eventualitäten
oder gar Unvorhersehbarkeiten gewertet werden. Es handelt sich dabei
B-7844/2010
Seite 10
vielmehr um Kernelemente in den unternehmerischen Überlegungen und
Planungen von Käseproduzenten.
Im Rahmen der Agrarpolitik 2007 sollten die Marktteilnehmer bewusst an
eine freiheitliche Marktordnung herangeführt werden (vgl. dazu auch den
Milchbericht des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements EVD
vom 14. September 2005, S. 19; ANDREAS GALLER, Konzept zur Aufhe-
bung der Milchkontingentierung – Rechtlicher Rahmen für den vorzeitigen
Ausstieg, in: Blätter für Agrarrecht, 2004, S. 174 ff.). So kann denn auch
insbesondere Art. 21 Abs. 1 aVAMK nicht in dem Sinne ausgelegt wer-
den, dass der Vorinstanz eine dauerhafte Pflicht obliegen würde, die Ge-
schäftstätigkeit der Marktteilnehmer zu überwachen und allenfalls in diese
korrigierend einzugreifen. Die erwähnte Bestimmung verlangt nur, dass
die Modalitäten des Controllings zwischen der Vorinstanz und den Aus-
stiegsorganisationen geregelt werden. Diese Bestimmung wurde unter
anderem mit der Einführung der vierteljährlich einzureichenden Control-
lingformulare rechtsgenüglich umgesetzt. Mangels spezialgesetzlicher
Grundlagen trifft die Vorinstanz vor diesem Hintergrund keine Pflicht, die
Ausstiegsorganisationen zu warnen, falls Anzeichen für mögliche Unter-
und Überproduktionen oder Schwierigkeiten im Export vorliegen. Unter
anderem genau diese unternehmerische Verantwortung für Planung und
Kontrolle sollte mit dem Ausstieg aus der Milchkontingentierung den
Marktteilnehmern übertragen werden. Mit der "Datenbank Milch"
() sowie den Controllingformularen verfügen die Aus-
stiegsorganisationen über Planungsinstrumente, welche es ihnen ermög-
lichen, die Entwicklungen bis Ende Milchjahr abzuschätzen und allenfalls
korrigierend einzugreifen. Auch ist anzumerken, dass die Vorinstanz den
Ausstiegsorganisationen mit ihren Schreiben hinsichtlich der Nichterrei-
chung prozentualer Zielgrössen eine nicht unwesentliche zusätzliche Pla-
nungshilfe anbot. Es lag jedoch in der alleinigen Verantwortung der Aus-
stiegsorganisationen, allenfalls Reduktionen der zugeteilten Mehrmengen
zu beantragen, um mögliche Verwaltungsmassnahmen vermeiden zu
können. Dass Letztere ausgesprochen werden können und dass man
dies mit einer Reduktion der Mehrmenge vermeiden konnte, darauf hat
die Vorinstanz nicht zuletzt auch in den erwähnten Schreiben deutlich
hingewiesen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-3922/2010 vom
31. Mai 2012 E. 6).
B-7844/2010
Seite 11
6.
6.1 Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens und Inhalt der ange-
fochtenen Verfügung ist die Sanktionierung der nicht projektkonformen
Verwendung der Mehrmenge und der Überschreitung des Produktionspo-
tentials der Beschwerdeführerin im Milchjahr 2008/09. Das Bundesver-
waltungsgericht ist im Rahmen des Streitgegenstandes weder an die Be-
gründung der angefochtenen Verfügung noch an die von den Parteien
vorgetragene Rechtsauffassung gebunden und wendet das Recht von
Amtes wegen an (Art. 62 Abs. 4 VwVG; vgl. Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 E. 3 m.w.H.).
6.2 Die Milchmenge, welche die Mitglieder einer Ausstiegsorganisation
während eines Milchjahres vermarkten dürfen (Produktionspotential),
setzt sich zusammen aus der Basismenge (Art. 6 aVAMK), den Zusatz-
kontingenten (Art. 7 aVAMK) sowie allfälligen Mehrmengen (Art. 12
aVAMK). Gemäss Art. 21 Abs. 2 aVAMK werden Verstösse der Aus-
stiegsorganisationen gegen Bestimmungen der aVAMK mit Verwaltungs-
massnahmen geahndet. Als ein solcher Verstoss werden unter anderem
auch die Überschreitung des vorgängig definierten Produktionspotentials
sowie die nicht projektkonforme Verwendung einer Mehrmenge erachtet
(vgl. "Weisungen aVAMK", Anhang 2, S. 26).
In seinem Urteil B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 hat das Bundesver-
waltungsgericht in Bestätigung und Präzisierung seiner bisherigen Recht-
sprechung (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-6199/2007 vom
15. Oktober 2008 E. 8.3.2 sowie B-6848/2008 vom 2. Juni 2010 E. 6.1.1)
das Vorgehen der Vorinstanz bei der Frage der nicht projektkonformen
Verwendung einer Mehrmenge sowie einer Überschreitung des Produkti-
onspotentials im Milchjahr 2008/09 grundsätzlich für rechtmässig befun-
den. Dabei hat es unter anderem auch festgestellt, dass die von der Vor-
instanz gestützt auf Art. 169 Abs. 2 LwG i.V.m. Art. 21 Abs. 2 aVAMK
ausgesprochenen Verwaltungsmassnahmen auf einer genügenden ge-
setzlichen Grundlage beruhen (vgl. E. 4 des erwähnten Urteils). Indessen
hat das Bundesverwaltungsgericht bei der Art der Bemessung der Ver-
waltungsmassnahme eine Präzisierung vorgenommen. So sind einerseits
eine separate Verwaltungsmassnahme für die Überschreitung des vor-
gängig definierten Produktionspotentials – d.h. ohne Kürzung der Mehr-
menge – und andererseits eine weitere separate Verwaltungsmassnahme
für die nicht projektkonforme Verwendung der Mehrmenge auszuspre-
chen (vgl. E. 3.5 des erwähnten Urteils). Da die bewilligte Mehrmenge
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Seite 12
somit bei der Berechnung einer allfälligen Überschreitung des vorgängig
definierten Produktionspotentials zur Gänze berücksichtigt wird, kann die
Frage der Zulässigkeit des Teilwiderrufs der Mehrmenge offen gelassen
werden (vgl. E. 5.3 des erwähnten Urteils).
6.3 Gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet die Beschwerdeinstanz in
der Sache selbst und weist diese nur ausnahmsweise an die Vorinstanz
zurück. Dabei hebt sie – sofern sich dies als notwendig erweist – die an-
gefochtene Verfügung auf und entscheidet anstelle der Vorinstanz neu,
sofern die Streitsache entscheidungsreif ist. Letzteres ist vorliegend der
Fall.
7.
7.1 In einem ersten Schritt ist die Verwaltungsmassnahme für die Über-
schreitung des vorgängig definierten Produktionspotentials – d.h. ohne
Kürzung der Mehrmenge – zu berechnen. Dabei ist von den zutreffenden
Berechnungen der Vorinstanz in deren Verfügung vom 12. Oktober 2010
auszugehen, welche von der Beschwerdeführerin nicht bestritten werden.
Somit ergibt sich folgende Berechnung:
6'638'931 kg Milch vermarktet durch die A._______
- 6'663'250 kg Produktionspotential
(5'839'250 kg Basismenge + 54'000 kg Zusatzkontingente +
770'000 kg Mehrmenge)
= - 24'319 kg zu Unrecht vermarktete Milch
Es ist somit festzustellen, dass der Beschwerdeführerin keine Überschrei-
tung vorgeworfen werden kann. Es ist ihr daher in diesem Punkt keine
Verwaltungsmassnahme aufzuerlegen.
7.2
7.2.1 In einem zweiten Schritt ist die Verwaltungsmassnahme für die nicht
projektkonforme Verwendung der Mehrmenge zu berechnen. Bei der Be-
rechnung des Umfangs der nicht projektkonform verwendeten Mehrmen-
ge ist dabei das gesamte Mehrmengenprojekt zu berücksichtigen.
7.2.2 Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, dass in ihrer
Mehrmenge von 770'000 kg 133'000 kg Milchverlust enthalten sei, wel-
B-7844/2010
Seite 13
cher nicht exportiert werden müsse. Sie rügt damit die Berechnung des
Solls an Exporten.
Gemäss Art. 12 Abs. 1 aVAMK kann eine Ausstiegsorganisation mit Zu-
stimmung der Vorinstanz eine zusätzliche Milchmenge (Mehrmenge)
vermarkten. Die Zustimmung wird erteilt, wenn die Ausstiegsorganisation
den Bedarf für die Mehrmenge ausweisen kann und gilt für ein Milchjahr
(Art. 12 Abs. 2 aVAMK). Entscheidend ist somit einzig und allein, ob die
Ausstiegsorganisation der Vorinstanz überzeugend darlegen kann, dass
sie eine zusätzliche Milchmenge vermarkten kann. Dies steht in keinem
Zusammenhang mit der Problematik von Milchverlusten. Wie die Vorin-
stanz zutreffend ausführt, führt ein Milchverlust nicht automatisch zu ei-
nem Anspruch auf Erteilung einer Mehrmenge. Der Bedarf an Letzterer
muss vielmehr konkret nachgewiesen werden. Aus den diesbezüglichen
Schriftwechseln sowie der Verfügung vom 3. Juli 2008 ist klar erkennbar,
dass die Vorinstanz nie einen anderen Standpunkt vertrat als denjenigen,
dass für die Herstellung von 70 Tonnen Bergkäse rund 770'000 kg Milch
benötigt werden und für diese Herstellung die entsprechende Mehrmenge
bewilligt werden sollte. Die 133'000 kg Milchverlust wurden hingegen von
der Vorinstanz nie thematisiert. Auch ist anzumerken, dass sich die Be-
schwerdeführerin mit E-Mail vom 1. Juli 2008 mit der Anpassung der be-
antragten Mehrmenge von 956'500 kg auf 770'000 kg explizit einverstan-
den erklärte. Der Milchverlust war somit entgegen der Ansicht der Be-
schwerdeführerin nicht in den 770'000 kg enthalten. Aus der Verfügung
vom 3. Juli 2008 ist zudem klar ersichtlich, dass von den 770'000 kg Milch
80 % der Mehrmenge in Milchäquivalenten (MAQ) hätten exportiert wer-
den müssen (vgl. auch "Weisungen aVAMK", S. 13). Wäre die Beschwer-
deführerin mit dieser Vorgabe nicht einverstanden gewesen bzw. hätte es
aus ihrer Sicht Bedarf für klärende Gespräche gegeben, so hätte sie dies
der Vorinstanz melden bzw. die Mehrmengenverfügung anfechten müs-
sen. Vorliegend sind jedoch keine Anzeichen dafür ersichtlich, dass sich
die Beschwerdeführerin mit der Verfügung nicht einverstanden erklärt
oder jemals gegenüber der Vorinstanz die Ansicht vertreten hätte, dass
133'000 kg dieser 770'000 kg nicht hätten exportiert werden müssen.
7.2.3 Es ist somit festzustellen, dass die Berechnungen der Vorinstanz in
ihrer Verfügung vom 12. Oktober 2010, welche auch durch die entspre-
chenden Controllingformulare gestützt werden, zutreffend sind. Daraus
ergibt sich folgende Berechnung:
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17'027'303 MAQ Effektive Exporte angerechnet für die Kontrolle des Mehrmen-
genprojektes
- 20'602'215 MAQ Soll an Exporten des gesamten Projektes
= - 3'574'912 MAQ Effektive Abweichung berücksichtigt, um zu bestimmen, ob das
Mehrmengenprojekt erfüllt ist
Diese 3'574'912 MAQ an Käse entsprechen 4'468'640 kg Milch. Da die
Fehlmenge von 4'468'640 kg Milch grösser ist als die total für das Export-
projekt der C._______ AG bewilligten Mehrmengen (2'626'350 kg), ist für
die Berechnung der Sanktion im Falle der Beschwerdeführerin die ge-
samte mit Verfügung vom 3. Juli 2008 bewilligte Mehrmenge von
770'000 kg zu berücksichtigen.
7.2.4 In seinem Urteil B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 hat das Bun-
desverwaltungsgericht festgestellt, dass für die nicht projektkonforme
Verwendung der Mehrmenge gemäss konstanter Praxis von einem Ma-
ximalsanktionsansatz von 10 Rappen/kg Milch auszugehen ist (E. 5.3.2
des erwähnten Urteils). Die Bemessung der Sanktion hat indessen den
Umständen des Einzelfalles und dem Verhältnismässigkeitsprinzip Rech-
nung zu tragen.
Es ist anzumerken, dass der von der Beschwerdeführerin angeführte Ver-
lust von Marktanteilen als eine systemimmanente mögliche Folgeerschei-
nung einer marktwirtschaftlichen Ordnung schon ganz grundsätzlich nicht
sanktionsmildernd gewertet werden kann. Zugunsten der Beschwerdefüh-
rerin ist hingegen die grundsätzliche Beeinträchtigung der Exportmöglich-
keiten für Schweizer Milch- und Käseprodukte aufgrund der schwierigen
Wirtschaftslage und Marktsituation im Milchjahr 2008/09 zu berücksichti-
gen. Die Probleme im Marktumfeld haben sich im Milchjahr 2008/09 ins-
besondere auch im Vergleich zu den in E. 6.2 erwähnten, früher vor Bun-
desverwaltungsgericht verhandelten Fällen intensiviert, so dass es sich
unter diesen Umständen rechtfertigt, den erwähnten Maximalsanktions-
ansatz von 10 Rappen/kg Milch nicht auszuschöpfen und einen Sankti-
onsansatzes in der Höhe von 8 Rappen/kg Milch anzuwenden.
8.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass der Beschwerdeführerin zwar
keine Verwaltungsmassnahme für die Überschreitung des vorgängig defi-
nierten Produktionspotentials aufzuerlegen ist, jedoch eine solche für die
B-7844/2010
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nicht projektkonforme Verwendung der Mehrmenge. Letztere beläuft sich
auf Fr. 61'600.- (770'000 kg x Fr. 0.08), zuzüglich der Gebühren der Vor-
instanz. Da Letztere in ihrer Verfügung eine Verwaltungsmassnahme in
der Höhe von insgesamt Fr. 61'200.- auferlegt hat, führt dies zu einer um
Fr. 400.- höheren Sanktion und damit zu einer Schlechterstellung der Be-
schwerdeführerin gegenüber dem angefochtenen Entscheid ("reformatio
in peius"). Aufgrund der Verletzung von Bundesrecht und der durch die
Beschwerdeführerin erfolgten Stellungnahme vom 3. Juli 2012 ist eine
"reformatio in peius" vorliegend zulässig (vgl. Art. 62 Abs. 2 und 3 VwVG).
Die Ziff. 1 und 3 des Dispositivs der Verfügung vom 12. Oktober 2010
sind dementsprechend aufzuheben.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens ergibt sich, dass die Beschwerde-
führerin als vollständig unterlegene Partei die Kosten des Verfahrens trägt
(Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsge-
richt [VGKE, SR 172.320.2]). Diese werden auf Fr. 3'500.- festgelegt und
mit dem geleisteten Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 2'500.- verrechnet.
Der den Kostenvorschuss übersteigende Betrag von Fr. 1'000.- hat die
Beschwerdeführerin innert 30 Tagen nach Eröffnung des Urteils zu Guns-
ten der Gerichtskasse zu überweisen.
Die Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung
(Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE).
10.
Art. 83 lit. s Ziff. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom
17. Juni 2005 (Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.110) erfasst sämtli-
che Entscheide, welche die Milchkontingentierung betreffen und schliesst
Entscheide im Zusammenhang mit dem Ausstieg aus der Milchkontingen-
tierung und dabei insbesondere auch finanzielle Sanktionen, die bei un-
rechtmässig vermarkteter Milch auszusprechen sind, ein (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 2C_845/2008 vom 18. Juni 2009 E. 2.4 m.w.H., Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts B-2625/2009 vom 4. März 2010 E. 9 m.w.H.).
Dieser Entscheid kann somit nicht mit Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen wer-
den. Er ist endgültig.
B-7844/2010
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Ziff. 1 und 3 des Dispositivs der Verfügung des Bundesamts für
Landwirtschaft BLW vom 12. Oktober 2010 werden aufgehoben und der
Beschwerdeführerin wird eine Verwaltungsmassnahme von Fr. 61'600.-
(zuzüglich einer Gebühr der Vorinstanz von Fr. 500.-) auferlegt. Der Ge-
samtbetrag der Verwaltungsmassnahme beläuft sich somit auf
Fr. 62'100.-.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 3'500.- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von
Fr. 2'500.- verrechnet. Der den Kostenvorschuss übersteigende Betrag
von Fr. 1'000.- hat die Beschwerdeführerin innert 30 Tagen nach Eröff-
nung des Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen.
3.
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Beilage: Einzahlungsschein;
Akten zurück)
– die Vorinstanz ([…]; Einschreiben; Akten zurück)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Ronald Flury Alexander Schaer
Versand: 16. August 2012