B-788/2010 - Abteilung II - Landwirtschaft (Übriges) - Anpassung des Normalbesatzes

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung II
B­788/2010
U r t e i l   v om   1 8 .   O k t ob e r   2 0 1 1
Besetzung Richterin Maria Amgwerd (Vorsitz),
Richter David Aschmann, Richter Ronald Flury,
Gerichtsschreiber Urs Küpfer.
Parteien X._______,
vertreten durch Fürsprecher Y._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonsgericht Freiburg III. Verwaltungsgerichtshof, 
Route André­Piller 21, 1762 Givisiez,
Vorinstanz,
Direktion der Institutionen und der Land­ und 
Forstwirtschaft, Postfach, 1701 Freiburg,
Zweitinstanz,
Amt für Landwirtschaft, Route Jo Siffert 36, 1762 Givisiez, 
Erstinstanz.
Gegenstand Sömmerungsbeiträge, Anpassung des Normalbesatzes.
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Sachverhalt:
A. 
X._______  (Beschwerdeführer)  bewirtschaftet  in  […]  einen 
landwirtschaftlichen Betrieb, welcher 15 Hektaren (ha) eigenes Land, 20 
ha Pachtland sowie 3 ha Wald umfasst. Gemeinsam mit  […] betreibt er 
Milchwirtschaft, Ackerbau und Schafzucht. Seit 1988 sömmert er eigene 
Schafe auf der Alp A._______ […]. Er bewirtschaftete diese Alp zunächst 
mit einem anderen Pächter zusammen, seit 2001 als alleiniger Pächter. 
Am 2. September 2005 kaufte er die Alp.
B. 
Mit  Verfügung  vom  12.  Juli  2000  legte  das  Amt  für  Landwirtschaft  des 
Kantons  Freiburg  (LwA,  Erstinstanz)  den  Normalbesatz  des 
Sömmerungsbetriebs Alp A._______ auf 65.29 Normalstösse (NST) fest. 
Gemäss  Selbstdeklaration  vom  28.  Juli  2000  (offizielle 
Agrardatenerhebung  2000  des  Landwirtschaftsdepartements  des 
Kantons  Freiburg)  hielt  die  seinerzeitige  Bewirtschafterin  der  Alp  372 
"andere  weibliche  Schafe  >  1  Jahr",  4  "Widder  über  1­jährig"  und  32 
"Jungschafe  Sömmerungsdauer  von  114  Tagen  (vgl.  auch  "Agrarpolitische 
Massnahmen  2000,  Grundlagen  der  Berechnung:  Sömmerungsbeiträge 
2000"  des  Landwirtschaftsdepartements  des  Kantons  Freiburg  vom  25. 
März 2001).
C. 
C.a  Mit  Schreiben  vom  19.  April  2007  orientierte  das  LwA  den 
Rechtsvertreter des Beschwerdeführers, es habe 2006 im ganzen Kanton 
Freiburg  eine  eingehende  Kontrolle  aller  Gesuche,  die  einen 
Normalbesatz  der  Kategorie  "Schafe"  beträfen,  vorgenommen.  Dabei 
habe das LwA festgestellt, dass die Bestossung von 65.30 NST, die am 
30.  Juli  2000  [recte  wohl:  12.  Juli  2000]  nach  der  Einführung  der 
Verordnung über Sömmerungsbeiträge vom 29. März 2000  (aSöBV, AS 
2000 1105 ff.) für den Sömmerungsbetrieb A._______ festgelegt worden 
sei, den "heute" bekannten Kriterien nicht entspreche. Das LwA sehe sich 
daher  gezwungen,  den  Normalbesatz  des  Sömmerungsbetriebs  des 
Beschwerdeführers  anzupassen  und  eine  neue  Verfügung  zu  erlassen. 
Um  der  Anfrage  des  Beschwerdeführers  vom  24.  März  2007  Folge  zu 
geben und  ihm eine persönliche Einschätzung zu ermöglichen,  liste das 
LwA  sämtliche Kriterien  auf,  die  für  diese  neue Verfügung  für  das  Jahr 
2007 und die folgenden Jahre verwendet würden:
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1.  Art.  6  Abs.  4  aSöBV  halte  fest,  dass  die  durchschnittlichen 
Besatzzahlen in den Jahren 1996 bis 1998 massgebend seien:
495  Schafe  x  0.0861  Grossvieheinheiten  (GVE)  x  1.10  (110  Tage)  = 
46.88 NST.
2. Der vom Staatsrat des Kantons Freiburg anerkannte Bericht über die 
Schafweiden in den Bergen halte fest, dass das LwA mit dem Vollzug der 
in  Kapitel  3  dieses Berichts  vorgesehenen Massnahmen  beauftragt  sei. 
Die  besonderen  Massnahmen  pro  Alp  seien  auf  einem  Merkblatt 
festgehalten, das Bestandteil des Berichts sei:
348 Schafe x 0.0861 x 1.00 (100 Tage) = 29.96 NST.
3. Art. 6 Abs. 5 aSöBV halte fest, dass das Bundesamt für Landwirtschaft 
(BLW)  für  Schafe  pro  ha Nettoweidefläche  einen Höchstbesatz  je  nach 
Standort, Weideorganisation und Weidesystem festlege:
56.28 ha x 4.5 Schafe/ha = 254 Schafe x 1.5 x 0.0861 = 32.80 NST
oder
56.28 ha x 0.4 GVE/ha = 22.51 GVE x 1.5 = 33.76 NST.
4.  Art.  6  Abs.  6  aSöBV  halte  fest,  dass  sich  der  Kanton,  wenn  ein 
Bewirtschaftungsplan vorliege, bei der Festsetzung des Normalbesatzes 
auf die darin enthaltenen Besatzzahlen stütze.
Abschliessend erklärte das LwA: "Falls wir bis Mitte Mai nicht von Ihnen 
hören, werden wir Ihnen unsere formelle Verfügung zustellen."
C.b  Durch  Eingabe  vom  15.  Mai  2007  nahm  der  Rechtsvertreter  des 
Beschwerdeführers zum Schreiben des LwA vom 19. April 2007 Stellung. 
Dabei wies er  insbesondere darauf hin, dass die Angaben über die NST 
zwischen  der  Schätzung  von  98.94  (Freiburger  Landwirtschaftliche 
Amortisationskasse,  Berechnung  der  Belastungsgrenze  vom  22.  Juli 
2005) und der  tiefsten Zahl von 29.96  im Schreiben des LwA variierten. 
Bezüglich  des  dem  Beschwerdeführer  offensichtlich  mit  dem  oben 
erwähnten  Schreiben  des  LwA  vom  19.  April  2007  zugestellten 
provisorischen  Berichts  über  die  Alp  A._______  vom  16.  Januar  2007 
erklärte er, dieser werde als nicht aussagekräftig  taxiert. Es verletze die 
elementaren  Verfahrensvorschriften,  wenn  alleine  im  Spätherbst  (19. 
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Oktober  2006)  eine  Besichtigung  durchgeführt  werde.  Zu  diesem 
Zeitpunkt  könne  die  Vegetation  nicht  mehr  geprüft  werden,  und  es 
könnten keine korrekten Schlüsse gezogen werden.
C.c Mit Brief  vom 5.  Juni 2007 antwortete das LwA, bei der Einführung 
der aSöBV bzw. der Verordnung des BLW über die Bewirtschaftung von 
Sömmerungsbetrieben  vom 29. März  2000  (SR  910.133.2,  nachfolgend 
als  "Vo  BLW"  bezeichnet)  sei  der  Begriff  des  "mittleren  Alpschafs  zu 
0.0861 GVE"  eingeführt  und  falsch  verstanden  worden.  1998  habe  der 
Faktor  für  die  Umrechnung  in  GVE  für  ausgewachsene  Schafe  0.17 
betragen,  so  dass  es  die  Berechnung  für  die  Alp  A._______  wie  folgt 
vorgenommen habe: 348 Schafe x 0.17 GVE x 1.1036 (rund 110 Tage) = 
65.29 NST. Dieser Normalbesatz sei auch heute noch in Kraft.
Die  Autonome  Landwirtschaftliche  Amortisationskasse  habe  ihre 
Berechnung  aufgrund  der  vom  Bewirtschafter  gelieferten  Informationen 
vorgenommen: 485 Schafe x 0.17 x 1.20 (120 Tage) = 98.94 NST. In der 
Anleitung  für die Schätzung des  landwirtschaftlichen Ertragswerts werde 
der Begriff des mittleren Alpschafs (0.0861 GVE) nicht erwähnt; nur der in 
der  Verordnung  über  landwirtschaftliche  Begriffe  und  die  Anerkennung 
von  Betriebsformen  vom  7.  Dezember  1998  (Landwirtschaftliche 
Begriffsverordnung, LBV, SR 910.91, Stand am 1. Juli 2011) festgelegte 
Faktor (0.17) sei ausschlaggebend.
Bei der Vorbereitung des Dossiers  für die Kontrolle 2006 habe sich das 
LwA die Frage gestellt, ob die Anzahl Schafe, die auf den für Betriebe mit 
mehr als 100 Schafen erstellten technischen Fichen eingetragen sei, mit 
0.17 GVE  (mehr  als  1  Jahr  alte Schafe)  oder mit  0.0861 GVE  (mittlere 
Alpschafe)  multipliziert  werden  sollte.  Der  Spezialist  des 
Landwirtschaftlichen  Instituts Grangeneuve  (LIG), B._______, habe eine 
Berechnung  aus  einer  Mischung  mit  ausgewachsenen  Schafen  und 
Lämmern  vorgenommen.  Somit  sei  das  "mittlere  Alpschaf" 
ausschlaggebend  für  die Berechnung des Normalbesatzes. Aus  diesem 
Grund  müsse  der  Normalbesatz  der  Alp  A._______  mit  dem  Faktor 
0.0861 GVE und nicht wie bisher mit 0.17 GVE festgelegt werden.
Solange  das  LwA  nicht  über  einen  Bewirtschaftungsplan  für  die  Alp 
A._______  verfüge,  werde  für  die  Festlegung  des  Normalbesatzes  von 
348 Schafen während 100 Tagen ausgegangen. Sobald ein genehmigter 
Bewirtschaftungsplan vorliege, werde sich der Kanton in Anwendung von 
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Art. 6 Abs. 5 aSöBV auf die darin enthaltenen Zahlen beziehen, um die 
neue Bestossung festzulegen.
D. 
Mit Entscheid vom 29. Januar 2008, welcher die Verfügung vom 12. Juli 
2000 aufhob und sie  "mit Wirkung ab 2008" ersetzte,  legte das LwA  für 
die  Alp  A._______  (Sömmerungsbetrieb  Nr.  […])  einen  neuen 
Normalbesatz für Schafe von 33.75 NST fest (392 Schafe zu 0.0861 GVE 
während  100  Tagen).  Es  begründete  diese Änderung  insbesondere mit 
der  Gleichbehandlung  aller  Schafsömmerungsbetriebe  im  Kanton 
Freiburg. Das LwA sei  bestrebt,  eine Bestossung  festzulegen,  die  einer 
nachhaltigen  Nutzung  der  Alp  A._______  entspreche.  Daher  habe  es 
beschlossen,  eine  Ad­hoc­Kommission  zu  bilden  und  diese  zu 
beauftragen,  für  die  Alp  A._______  einen  neuen  Bericht  über  die 
Schafweiden in den Bergen zu verfassen. Die Feldprotokolle seien 2006 
und  2007  während  der  Vegetationszeit  aufgenommen  worden.  Auf  der 
Alp  A._______  bestehe  eine  ständige  Behirtung.  Eines  der  wichtigsten 
Anliegen des LwA habe deshalb darin bestanden, den Höchstbesatz zu 
kennen,  der  für  eine  nachhaltige  und  langfristige  Nutzung  dieser 
Schafweide maximal zulässig sei. Es werde ausdrücklich darum gebeten, 
die  im Bericht  vorgesehenen Bestimmungen  zu  befolgen  und  um  jeden 
Preis  zu  verhindern,  dass  die  Schafe  auf  die  benachbarten 
Sömmerungsbetriebe C._______ und D._______ sowie auf die  von Pro 
Natura  geschützte  Weidefläche  weiden  gingen.  Das  LwA  erhalte 
diesbezüglich  von  verschiedenen  betroffenen  Kreisen  jedes  Jahr 
zahlreiche  Reklamationen.  Aus  diesem  Grund  habe  es  ernsthafte 
Bedenken,  was  die  Beaufsichtigung  der  Schafherde  durch  den  Hirten 
betreffe.
E. 
Am  3.  März  2008  focht  der  Beschwerdeführer  den  Entscheid  des  LwA 
vom  29.  Januar  2008  bei  der  Direktion  der  Institutionen  und  der  Land­ 
und Forstwirtschaft des Kantons Freiburg (ILFD, Zweitinstanz) an, welche 
das Rechtsmittel am 16. Dezember 2008 "teilweise" abwies.
F. 
Dagegen  erhob  der  Beschwerdeführer  am  29.  Januar  2009 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde  beim  Kantonsgericht  Freiburg 
(Vorinstanz). Dessen III. Verwaltungsgerichtshof wies die Beschwerde mit 
Urteil  vom  1.  Dezember  2009  ab,  soweit  sie  nicht  gegenstandslos 
geworden war.
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G. 
Mit  Eingabe  vom  8.  Februar  2010  (eingegangen  am  10.  Februar  2010) 
focht  der  Beschwerdeführer  den  am  6.  Januar  2010  versandten 
Entscheid  des  Kantonsgerichts  Freiburg  vom  1.  Dezember  2009  beim 
Bundesverwaltungsgericht an. Er stellt folgende Rechtsbegehren:
"1. Es sei  das Urteil  des  III. Verwaltungsgerichtshofs des Kantonsgerichtes 
Freiburg vom 1. Dezember 2009 aufzuheben.
2.  Es  sei  der  Normalbesatz  für  Schafe  der  Alp  A._______ 
(Sömmerungsbetrieb Nr.  […]) gemäss Verfügung vom 12.07.2000 weiterhin 
auf 65.29 NST festzusetzen;
­ unter Kosten­ und Entschädigungsfolge."
Zur  Begründung  hält  er  insbesondere  fest,  die  Vorinstanz  habe  den 
rechtserheblichen  Sachverhalt  nicht  korrekt  festgestellt,  weil  sie  die 
"Basisjahre"  der  Schafhaltung  auf  der  Alp  A._______  falsch  gewürdigt 
habe,  denn  seinerzeit  hätten  nur  die  Mutterschafe  deklariert  werden 
müssen,  während  die  Jungtiere  in  der  Deklaration  der  Muttertiere 
enthalten  gewesen  seien.  Die  Vorinstanz  habe  den  rechtserheblichen 
Sachverhalt auch  insofern nicht korrekt gewürdigt, als sie entgegen den 
vorgelegten Beweismitteln zum Schluss gekommen sei, dass ökologische 
Schäden  auf  der  Alp  A._______  vorhanden  seien,  welche  eine 
Herabsetzung der NST rechtfertigten.
Weiter  habe  die  Vorinstanz  Bundesrecht  verletzt,  indem  sie  ihrem 
Entscheid einen "Rechnungsfehler" zugrundegelegt,  jedoch nicht geprüft 
habe, ob die gesetzlichen Bedingungen  für eine Herabsetzung der NST 
erfüllt  seien.  Überdies  habe  sie  Bundesrecht  verletzt,  indem  sie 
ausgeführt  habe,  dass  die  Rechtsgleichheit  höher  zu  gewichten  sei  als 
die  Rechtsbeständigkeit  der  Verfügung,  ohne  dies  in  nachvollziehbarer 
Weise darzulegen.
H. 
Die  Vorinstanz  erklärte  in  ihrer  Vernehmlassung  vom  9.  März  2010, 
grundsätzlich  würden  alle  mit  dem  angefochtenen  Entscheid  in 
Widerspruch  stehenden  tatsächlichen  Behauptungen  des 
Beschwerdeführers  bestritten.  In  der  Sache  selbst  werde  auf  die 
Ausführungen  im  angefochtenen  Urteil  verwiesen,  an  denen  der  III. 
Verwaltungsgerichtshof vollumfänglich festhalte. Im Übrigen verzichte das 
Kantonsgericht auf eine Stellungnahme und beantrage, die Beschwerde 
abzuweisen.
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Das LwA als Erstinstanz führte in einem Schreiben vom 24. März 2010 an 
das Bundesverwaltungsgericht aus, es stelle sich hinter die bis zu diesem 
Datum getroffenen Entscheide und plädiere somit dafür, die Beschwerde 
abzuweisen.
Die  ILFD  als  Zweitinstanz  teilte  dem  Bundesverwaltungsgericht  am 
21. April  2010  innerhalb  erstreckter Frist  schriftlich mit,  dass  sie  auf  die 
Einreichung  einer  Vernehmlassung  verzichte;  die  Beschwerde  vom 
8. Februar  2010  enthalte  keine  neuen  Elemente,  welche  eine 
Stellungnahme erforderlich machen würden. In diesem Sinne ersuche die 
ILFD  darum,  die Beschwerde  vollumfänglich  abzuweisen,  unter  Kosten­ 
und Entschädigungsfolge.
Am 4. Mai 2010 übermittelte das Bundesverwaltungsgericht das Dossier 
B­788/2010 mit sämtlichen Akten dem BLW und ersuchte dieses, bis zum 
4.  Juni  2010  als  Fachbehörde Stellung  zu  nehmen. Das BLW äusserte 
sich mit Eingabe vom 20. Mai 2010, welche den Verfahrensbeteiligten am 
26. Mai  2010  zugesandt wurde. Es erklärte  dabei  insbesondere,  für  ein 
mittleres Alpschaf seien 0.0861 GVE anzurechnen; der Faktor 0.17, der 
zu einem Normalbesatz von 65.29 NST führe, sei "von Anfang an" falsch. 
Ein Bewirtschaftungsplan mit höherem Normalbesatz sei vorbehalten.
I. 
Mit  Schreiben  vom  24.  September  2010  ersuchte  das 
Bundesverwaltungsgericht  die  Erstinstanz,  ihm  bis  18.  Oktober  2010 
deren Verfügung vom 12. Juli 2000 sowie eine Liste der 20 Betriebe mit 
mehr  als  100  Schafen  zukommen  zu  lassen.  Es  bezog  sich  dabei  auf 
einen Brief des LwA vom 22. April 2009 an die Vorinstanz, worin dieses 
darauf  aufmerksam  gemacht  hatte,  dass  im  Kanton  Freiburg  630 
Sömmerungsbetriebe  eine  Zuteilung  der  NST  "nach  geltendem  Recht" 
hätten,  wovon  20  Betriebe  über  100  Schafe  hielten.  Einzig  der  Betrieb 
des  Beschwerdeführers  verfüge  über  eine  zu  hohe  Zahl  NST,  was  mit 
dem angefochtenen Entscheid des LwA korrigiert werden solle.
Das  LwA  führte  in  seinem  Antwortschreiben  vom  12.  Oktober  2010, 
welchem es die eingeforderte Liste beilegte, unter anderem aus, es habe 
den Entscheid vom 12. Juli 2000 betreffend den Sömmerungsbetrieb Nr. 
[…]  "A._______"  nicht  finden  können.  In  der  Datei,  welche  sämtliche 
Entscheide  über  die  Verfügung  des  Normalbesatzes  der  im  Kanton 
Freiburg  liegenden  Sömmerungsbetriebe  enthalte,  stehe  in  der 
Wegleitung unter Punkt SA.5, dass diese Verfügung in Einzelfällen fehle, 
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wobei  die  Eröffnung  des  Normalbesatzes  "in  den  darauffolgenden 
Wochen erfolgen" sollte. Dieses Vorgehen sei für die Alp A._______, bei 
welcher  der  Normalbesatz  in  der  erwähnten  Datei  offensichtlich  nicht 
habe  festgelegt  werden  können,  angewandt  worden.  Der  Antrag  auf 
Sömmerungsbeiträge  für  das  Jahr  2000  sei  durch  die  damalige 
Bewirtschafterin ausgefüllt worden, und am 23. Dezember 2000 sei eine 
Akontozahlung  an  diese  ausbezahlt  worden.  Die  Ausrichtung  des 
restlichen  Beitrages  für  das  Jahr  2000  bzw.  der  Entscheid  über  die 
Zuteilung  von  65.29  NST  sei  der  Bewirtschafterin  am  25.  März  2001 
zugestellt worden.
Am  20.  Oktober  2010  liess  das  Bundesverwaltungsgericht  die  Eingabe 
der  Erstinstanz  vom  12.  Oktober  2010  dem  Beschwerdeführer,  der 
Vorinstanz  sowie  der  Zweitinstanz  zukommen  und  räumte  ihnen 
Gelegenheit zur Stellungnahme ein. Der Beschwerdeführer äusserte sich 
nach  Fristerstreckung  mit  Schreiben  vom  26.  November  2010.  Dabei 
beantragte er, die Verfügung des LwA vom 12.  Juli  2000 betreffend die 
Alp A._______ sei beim BLW zu edieren.
Auf entsprechende schriftliche Einladung des Bundesverwaltungsgerichts 
vom 2. Dezember 2010 hin  führte das BLW in seinem Antwortschreiben 
vom 15. Dezember 2010 aus, seine heutige elektronische Ablage erfasse 
nur  Dokumente  ab  dem  Jahr  2004.  Die  Nachforschung  in  seiner 
Registratur, welche Dokumente in Papierform aufbewahre, habe ergeben, 
dass  keine  Verfügungen  betreffend  die  erstmalige  Feststellung  des 
Normalbesatzes  aus  dem  Kanton  Freiburg  vorlägen.  Dies  sei  in  erster 
Linie  darauf  zurückzuführen,  dass  das  BLW  in  Anbetracht  der  grossen 
Anzahl  von  Verfügungen  deren  Zustellung  auch  nicht  explizit  verlangt 
habe.  Allein  der  Kanton  Freiburg  habe  im  Jahr  2000  über  600 
Verfügungen  erlassen.  Somit  hätte  das  BLW  schweizweit  mit  einigen 
Tausend  Verfügungen  rechnen  müssen,  was  weder  erwünscht  noch 
zweckmässig gewesen sei. Hingegen würden Verfügungen, welche eine 
Neufestsetzung  bzw.  eine  Korrektur  eines  bereits  verfügten 
Normalbesatzes beinhalteten, dem BLW zugestellt und auch aufbewahrt. 
Das BLW erachte die Verfügung vom 12. Juli 2000 jedoch als unerheblich 
für  die  Beurteilung  des  vorliegenden  Falles.  Eine  Anpassung  des 
Normalbesatzes  könne  jederzeit  vorgenommen  werden,  wenn  es  die 
Umstände  erforderten.  Die  Herabsetzung  sei  aufgrund  eines 
Augenscheins  der  zuständigen  Expertenkommission  erfolgt.  Es  bleibe 
nun  zu  prüfen,  ob  die  Festsetzung  des  neuen Normalbesatzes  gemäss 
den geltenden rechtlichen Grundlagen erfolgt sei.
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Das  Antwortschreiben  des  BLW  an  das  Bundesverwaltungsgericht  vom 
15. Dezember 2010 wurde den Verfahrensbeteiligten am 17. Dezember 
2010 zur Kenntnisnahme zugestellt.
J. 
Mit Schreiben vom 19. Juli 2011 ersuchte das Bundesverwaltungsgericht 
das  LwA,  ihm  den  im  angefochtenen  Entscheid  erwähnten  Bericht  des 
Büros  für  Natur­  und  Landschaftsschutz  zukommen  zu  lassen.  Am  26. 
Juli 2011 brachte es diesen ("Rapport du 20 juillet 2007 de E._______") 
zusammen mit dem Begleitschreiben des LwA den Verfahrensbeteiligten 
zur Kenntnis.
K. 
Auf die dargelegten und weitere Vorbringen der Parteien wird, soweit sie 
für  den  Entscheid  wesentlich  sind,  in  den  nachfolgenden  Erwägungen 
eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
Das  Bundesverwaltungsgericht  prüft  von  Amtes  wegen  und  mit  freier 
Kognition,  ob  die  Prozessvoraussetzungen  erfüllt  sind  und  ob  auf  eine 
Beschwerde  einzutreten  ist.  Gemäss  Art.  31  des 
Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17.  Juni  2005  (VGG,  SR  173.32) 
beurteilt  das  Bundesverwaltungsgericht  Beschwerden  gegen 
Verfügungen  nach  Art.  5  des  Bundesgesetzes  über  das 
Verwaltungsverfahren  vom  20.  Dezember  1968  (VwVG,  SR  172.021). 
Nach Art. 33 Bst. i VGG ist die Beschwerde zulässig gegen Verfügungen 
kantonaler  Instanzen, soweit ein Bundesgesetz gegen  ihre Verfügungen 
die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorsieht.
1.1  Art.  166  Abs.  2  des  Bundesgesetzes  über  die  Landwirtschaft  vom 
29. April  1998  (Landwirtschaftsgesetz,  LwG,  SR  910.1)  sieht  vor,  dass 
gegen  Verfügungen  letzter  kantonaler  Instanzen  in  Anwendung  dieses 
Gesetzes  und  seiner  Ausführungsbestimmungen  beim 
Bundesverwaltungsgericht  Beschwerde  erhoben  werden  kann; 
ausgenommen  sind  kantonale  Verfügungen  über 
Strukturverbesserungen,  die  mit  Beiträgen  unterstützt  werden.  Eine 
solche Ausnahme  liegt hier  jedoch nicht vor, denn Sömmerungsbeiträge 
sind  ökologische  Direktzahlungen,  keine  Beiträge  zur 
Strukturverbesserung  (vgl.  Überschrift  3.  Kapitel  LwG:  "ökologische 
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Direktzahlungen";  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  B­6685/2007 
vom 18. Januar 2008 E. 1.1).
1.2  Beim  angefochtenen  Urteil  des  III.  Verwaltungsgerichtshofs  des 
Kantonsgerichts  Freiburg  handelt  es  sich  um  eine  "Verfügung"  einer 
letzten  kantonalen  Instanz  im Sinne  von Art.  166 Abs.  2  LwG  (Art.  114 
Abs.  1  des  Gesetzes  über  die  Verwaltungsrechtspflege  des  Kantons 
Freiburg vom 23. Mai 1991, VRG, SGF 150.1, Einleitungssatz).
1.3  Der  Beschwerdeführer  hat  am  vorinstanzlichen  Verfahren 
teilgenommen,  ist  als  Entscheidadressat  vom  angefochtenen  Urteil 
besonders  berührt  und  hat  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  dessen 
Aufhebung,  weshalb  er  nach  Art.  48  Abs.  1  VwVG  zur  Beschwerde 
berechtigt  ist.  Frist  und  Form  sind  gewahrt  (Art.  50  Abs.  1  und  Art.  52 
Abs. 1 VwVG). Der Kostenvorschuss wurde  fristgerecht bezahlt  (Art. 63 
Abs. 4 VwVG).
1.4 Auf die Beschwerde ist demnach einzutreten.
2. 
Gemäss  Art.  77  LwG  richtet  der  Bund  Bewirtschaftern  von 
Sömmerungsbetrieben  und Sömmerungsweiden  für  den Schutz  und die 
Pflege der Kulturlandschaft Beiträge aus. Diese bemisst er so, dass sich 
der Schutz und die Pflege der Kulturlandschaft wirtschaftlich lohnen (Art. 
77 Abs. 1 LwG). Nach Art. 77 Abs. 2 LwG bestimmt der Bundesrat: a. die 
Tierkategorien, für welche Beiträge ausgerichtet werden; b. den Beitrag je 
gesömmerte  Grossvieheinheit  und  Tierkategorie  oder  nach 
Normalbesatz;  c.  die  zulässige  Bestossung  sowie  weitere 
Voraussetzungen und Auflagen für die Beitragsberechtigung. Gestützt auf 
Art. 77 Abs. 2 LwG sowie auf Art. 177 LwG hat er die Verordnung über 
Sömmerungsbeiträge  vom  14.  November  2007 
(Sömmerungsbeitragsverordnung,  SöBV,  SR  910.133,  in  Kraft  seit  1. 
Januar  2009)  bzw.  die  aSöBV  (in  Kraft  vom  1.  Mai  2000  bis  zum  31. 
Dezember 2008; Art. 29 SöBV) erlassen.
2.1  Die  erstinstanzliche  Verfügung  ("Entscheid  2008")  über  die 
Neufestsetzung des Normalbesatzes für die Alp A._______ erging am 29. 
Januar 2008. Sie stützt sich explizit auf die aSöBV (Art. 8 Abs. 3 und Art. 
10),  die Vo BLW,  "den Auftrag des Staatsrats des Kantons Freiburg an 
das  Amt  für  Landwirtschaft,  den  Bericht  von  Herrn  F._______, 
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Landwirtschaftliches  Institut Grangeneuve  [sowie] den Bericht von Herrn 
E._______, Büro für Natur­ und Landschaftsschutz".
2.2 In E. 3b des angefochtenen Urteils führte das Kantonsgericht aus, die 
Streitsache  sei  vor  dem  Inkrafttreten  des  neuen  Rechts  eingeleitet  und 
vorinstanzlich  entschieden  worden,  so  dass  sie  gestützt  auf  die 
allgemeinen Grundsätze über das Übergangsrecht nach dem bisherigen 
Recht,  also  nach  der  aSöBV,  zu  beurteilen  sei.  Der  Beschwerdeführer 
gelangt zum gleichen Schluss.
2.3 Einzige (ausdrücklich als solche bezeichnete) Übergangsbestimmung 
der  SöBV  ist  Art.  31.  Gemäss  dieser  Vorschrift  gilt  der  aufgrund  der 
aSöBV  festgelegte Normalbesatz, solange keine Anpassung nach Art. 9 
SöBV  erfolgt.  Im Übrigen  ergibt  sich  aus  allgemeinen Rechtsprinzipien, 
dass hier grundsätzlich die bei Erlass des erstinstanzlichen Entscheides 
in  Kraft  stehende  aSöBV  anzuwenden  ist  (vgl.  ULRICH  HÄFELIN/GEORG 
MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines Verwaltungsrecht,  6.  A.,  Zürich/St. 
Gallen 2010, N. 325 ff. mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 129 V 1 E. 
1.2,  wonach  in  zeitlicher  Hinsicht  grundsätzlich  diejenigen  Rechtssätze 
massgeblich  sind,  die  bei  der  Erfüllung  des  zu Rechtsfolgen  führenden 
Tatbestandes Geltung haben).
3. 
3.1  Nach  Art.  1  Abs.  1  aSöBV  werden  Sömmerungsbeiträge  für  die 
Sömmerung Raufutter verzehrender Tiere, ohne Bisons und Hirsche, auf 
Sömmerungs­,  Hirten­  und  Gemeinschaftsweidebetrieben  ausgerichtet. 
Beitragsberechtigt sind  insbesondere Bewirtschafter solcher Betriebe mit 
zivilrechtlichem Wohnsitz bzw. Sitz in der Schweiz (Art. 2 Bst. a aSöBV). 
Die  Sömmerungsbeiträge  ergeben  sich  aus  einer  Multiplikation  der 
Ansätze nach Art. 4 aSöBV mit dem Normalbesatz (Art. 3 Abs. 1 aSöBV); 
sie  werden  für  Schafe  (ohne  Milchschafe)  und  für  die  übrigen  Tiere 
separat  festgesetzt  (Art.  3  Abs.  2  aSöBV).  Wenn  die  Bestossung  den 
Normalbesatz übersteigt, werden die Beiträge gekürzt oder es wird kein 
Beitrag ausgerichtet (Art. 5 Abs. 1 und 2 aSöBV). Art. 6 aSöBV regelt die 
Festsetzung  des  Normalbesatzes.  Er  definiert  diesen  als  den  einer 
nachhaltigen Nutzung entsprechenden Viehbesatz, umgerechnet  in NST 
(Art.  6  Abs.  1  aSöBV).  Ein  NST  entspricht  der  Sömmerung  einer 
Raufutter  verzehrenden  Grossvieheinheit  (RGVE)  während  100  Tagen 
(Art. 6 Abs. 2 aSöBV).
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Für die Umrechnung der landwirtschaftlichen Nutztiere der verschiedenen 
Kategorien  in GVE  gelten  die  Faktoren  im Anhang  zur  LBV. Die  in  der 
LBV umschriebenen Begriffe gelten für das LwG und die gestützt darauf 
erlassenen Verordnungen (Art. 1 Abs. 1 LBV).
Bei  überjährigen,  nicht  gemolkenen  Schafen  beträgt  der  Faktor  für  die 
Umrechnung  des  Tierbestandes  in  GVE  0.17;  Jungschafe  unter  einem 
Jahr sind in den Faktoren der weiblichen Tiere eingerechnet, was sich in 
einem GVE­Faktor von 0.0 für diese Schafkategorie niederschlägt (Art. 27 
und Anhang der LBV; ebenso gemäss ursprünglicher Fassung, AS 1999 
62).
3.2  Der  Kanton  setzte  für  jeden  Sömmerungs­,  Hirten­  oder 
Gemeinschaftsweidebetrieb  den  Normalbesatz  für  Schafe  (ohne 
Milchschafe) sowie für die übrigen Tiere fest (Art. 6 Abs. 3 aSöBV). Nach 
Art. 6 Abs. 4 aSöBV waren dabei die durchschnittlichen Besatzzahlen in 
den Jahren 1996 ­ 1998 (Basisjahre) massgebend. Wenn der Besatz auf 
einem  Betrieb  in  den  Basisjahren  durch  ausserordentliche  Umstände 
beeinflusst  war  oder  Daten  fehlten,  entschied  der  Kanton,  wobei  er 
insbesondere  die  Angaben  des  Alpwirtschaftskatasters  berücksichtigen 
konnte  (Art.  6  Abs.  4  aSöBV).  Lag  ein  Bewirtschaftungsplan  vor,  so 
stützte sich der Kanton bei der Bestimmung des Normalbesatzes auf die 
darin enthaltenen Besatzzahlen (Art. 6 Abs. 6 aSöBV).
Aktenkundig  ist, dass auf der Alp A._______ 1996 483 Schafe während 
105 Tagen, 1997 493 Schafe während 110 Tagen und 1998 508 Schafe 
während  113  Tagen  gehalten  wurden  (vgl.  unten  E.  5.10.2).  Mit 
Verfügung vom 12. Juli 2000 setzte das LwA den Normalbesatz  für den 
Sömmerungsbetrieb  Alp  A._______  auf  65.29  NST  fest,  was  384  über 
einjährigen  Schafen  während  einer  Sömmerungsdauer  von  100  Tagen 
oder 348 über einjährigen Schafen während einer Sömmerungsdauer von 
110 Tagen entsprechen würde.
3.3  Gemäss  Art.  6  Abs.  5  aSöBV  legte  das  BLW  für  Schafe  (ohne 
Milchschafe)  pro  ha  Nettoweidefläche  einen  Höchstbesatz  je  nach 
Standort,  Weideorganisation  und  Weidesystem  fest.  Es  tat  dies  im 
Anhang zur Vo BLW.
3.4 Gestützt auf Art. 8 Abs. 3 aSöBV setzt der Kanton den Normalbesatz 
eines  Sömmerungs­,  Hirten­  oder  Gemeinschaftsweidebetriebs  unter 
Berücksichtigung  der  Stellungnahmen  der  kantonalen  Fachstellen, 
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insbesondere  der  Fachstelle  für  Naturschutz,  herab,  wenn:  a.  die 
Bestossung  im Rahmen  des Normalbesatzes  zu  ökologischen Schäden 
geführt hat; b.  kantonale Auflagen nach Art. 10 Abs. 2 aSöBV nicht zur 
Behebung ökologischer Schäden geführt haben; c. sich die Weidefläche, 
insbesondere durch Verwaldung oder Verbuschung, wesentlich reduziert 
hat.
3.5 Art. 15 aSöBV regelt die Kontrolltätigkeit des Kantons. Abs. 1 Satz 1 
dieser  Vorschrift  bestimmt,  dass  der  Kanton  für  den  Vollzug 
Organisationen  beiziehen  kann,  die  für  eine  sachgemässe  und 
unabhängige Kontrolle Gewähr bieten. Nach Abs. 2 überprüft der Kanton 
oder die Organisation die vom Bewirtschafter eingereichten Angaben, die 
Beitragsberechtigung  und  die  Einhaltung  der  Anforderungen.  Gemäss 
Abs. 3 veranlasst der Kanton, dass folgende Betriebe kontrolliert werden: 
a.  alle  Betriebe,  welche  zum  ersten  Mal  Sömmerungsbeiträge 
beanspruchen; b. alle Betriebe, auf welchen bei den Kontrollen im Vorjahr 
Mängel  festgestellt  wurden  und  c.  mindestens  10  %  der  nach  dem 
Zufallsprinzip ausgewählten übrigen Betriebe.
3.6  Im Rahmen des Übergangsrechts bestimmte Art. 21 Abs. 1 aSöBV, 
dass  der  Kanton  auf  Betrieben  mit  mehr  als  hundert  Schafen  die 
Weideführung  und  die  Ausscheidung  nicht  beweidbarer  Flächen  bis 
spätestens  am  30.  September  2003  kontrolliere  und  den  nach  Art.  6 
aSöBV  festgelegten  Normalbesatz  gegebenenfalls  korrigiere.  Die  ILFD 
führte  im  vorinstanzlichen  Verfahren  aus,  die  Überprüfung  des 
Normalbesatzes habe vor dem 30. September 2003 stattgefunden.
3.6.1 Der  Beschwerdeführer  rügt,  die  Vorinstanz  verletze  Bundesrecht, 
indem  sie  trotz  abgelaufener  Übergangsfrist  in  Anwendung  von  Art.  21 
Abs.  1  aSöBV  die  NST  herabsetze.  Während  der  Übergangsjahre  bis 
zum 30. September 2003 seien keine Bewirtschaftungsfehler  festgestellt 
worden. Zudem habe er die Alp A._______ erst am 2. September 2005 – 
also  23 Monate  nach Ablauf  der Übergangsfrist  gemäss Art.  21 Abs.  1 
aSöBV  –  käuflich  erworben  und  zwar  mit  den  auf  65.29  festgesetzten 
NST.
3.6.2 Die aSöBV trat am 1. Mai 2000 in Kraft. Am 12. Juli 2000 verfügte 
das LwA gestützt auf Art. 6 Abs. 3 aSöBV einen Normalbesatz von 65.29 
NST  für  den  Schafsömmerungsbetrieb  auf  der  Alp  A._______  (vgl.  die 
Wegleitung zur Sömmerungserhebung 2000 vom 7. Juli 2000, S. 3, SA.5, 
welche  Art.  6  aSöBV  als  Rechtsgrundlage  für  die  Festlegung  des 
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Normalbesatzes  anführt).  In  der  Folge  richtete  der  Kanton  dem 
Beschwerdeführer  Sömmerungsbeiträge  für  65.29  NST  aus  (vgl.  die 
Verfügungen GELAN, Agrarpolitische Massnahmen, vom 26. März 2001 
und  vom  29. November  2007).  Der  neue  Umrechnungsfaktor  soll  nach 
den  Ausführungen  des  BLW  zwar  bereits  im  Jahr  1999  durch  eine 
Arbeitsgruppe  "Nachhaltige  Schafalpung"  errechnet  worden  sein  (vgl. 
unten E.  5.3). Die Herabsetzung  des Normalbesatzes  erfolgte  indessen 
erst  durch  Verfügung  des  LwA  vom  29.  Januar  2008.  Diese  stützt  sich 
ausdrücklich auf Art. 8 Abs. 3 aSöBV (sowie auf Art. 10 aSöBV betreffend 
Anforderungen an die Bewirtschaftung).
3.6.3  In  seiner  Vernehmlassung  vom  14. Mai  2008  an  die  Zweitinstanz 
(ILFD) erklärte das LwA, es habe erst 2006, als das Mandat zur Kontrolle 
der  Schafsömmerungsbetriebe  den  Wildhüterinnen  und  Wildhütern 
übergeben worden  sei,  festgestellt,  dass  eigentlich  der GVE­Faktor  von 
0.0861 hätte angewendet werden müssen. Aus diesem Grund habe das 
LwA  entschieden,  bei  ungefähr  zehn  Schafsömmerungsbetrieben,  zu 
denen  auch  die  Alp  des  Beschwerdeführers  gehöre,  den Normalbesatz 
zu korrigieren. Der Entscheid über die Herabsetzung des Normalbesatzes 
für die Alp A._______ beruhe auf dem neuen Bericht [vom 20. Juli 2007] 
der  Spezialisten  B._______  und  F._______  vom  LIG,  E._______  vom 
Büro  für Natur­ und Landschaftsschutz und G._______, Schafhalter und 
Bewirtschafter einer Schafalp.
3.6.4  Vor  diesem  Hintergrund  lässt  sich  festhalten,  dass  die 
Herabsetzung  des  Normalbesatzes  für  die  Alp  des  Beschwerdeführers 
nicht innerhalb der Übergangsfrist von Art. 21 Abs. 1 aSöBV erfolgte.
4. 
Mit Verfügung  vom 29.  Januar  2008  setzte  das LwA den Normalbesatz 
für Schafe für die Alp A._______ auf 33.75 NST fest, was 392 Schafen zu 
0.0861  GVE  während  100  Tagen  entspricht.  Der  Entscheid  erging 
gestützt  auf  Art.  8  Abs.  3  aSöBV  sowie  "den  Bericht  von  Herrn 
F._______,  Landwirtschaftliches  Institut Grangeneuve"  und  "den Bericht 
von Herrn E._______, Büro für Natur­ und Landschaftsschutz".
Materiell  wird  die  Neufestsetzung  (Herabsetzung)  des  Normalbesatzes 
einerseits damit begründet, dass bei dessen Berechnung ursprünglich ein 
falscher  GVE­Umrechnungsfaktor  verwendet  worden  sei  (0.17  statt 
0.0861).  Diesbezüglich  wird  auch  das  Argument  der  Gleichbehandlung 
aller  Schafsömmerungsbetriebe  im  Kanton  Freiburg  vorgebracht. 
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Andererseits werden Übernutzungserscheinungen sowie Defizite bei der 
Einzäunung und Überwachung der Herde auf der Alp A._______ ins Feld 
geführt. Die nachstehenden Erwägungen behandeln diese Punkte  in der 
angegebenen Reihenfolge.
5. 
5.1  Der  Beschwerdeführer  rügt,  die  Vorinstanz  habe  den 
rechtserheblichen  Sachverhalt  nicht  korrekt  festgestellt,  indem  sie  die 
"Basisjahre"  der  Schafhaltung  auf  der  Alp  A._______  falsch  gewürdigt 
habe,  denn  damals  hätten  nur  die  Mutterschafe  deklariert  werden 
müssen,  und  die  Jungtiere  seien  in  der  Deklaration  der  Muttertiere 
enthalten  gewesen  (auch  heute  noch  gemäss  LBV  im  Faktor  des 
Muttertieres). Weiter  rügt  er,  die  Vorinstanz  habe  Bundesrecht  verletzt, 
indem sie nicht dargelegt habe, wie das Verhältnis zwischen dem Faktor 
der  LBV  von  0.17  für  Schafe  inklusive  Jungschafe  und  demjenigen  der 
Verordnung  BLW  von  0.0861  für  jedes  Tier  im  vorliegenden  Fall  zu 
bewerten sei, da in den Basisjahren nur die "ältere[n] Schafe über 1 Jahr" 
hätten  deklariert werden müssen und die  Jungtiere  unter  einem Jahr  in 
diesem Faktor inbegriffen gewesen seien.
5.2 Das LwA erklärte in seiner Vernehmlassung vom 14. Mai 2008 an die 
Zweitinstanz  (ILFD), um  festzustellen, welche Bestossung berücksichtigt 
werden  müsse,  habe  es  den  wissenschaftlichen  Mitarbeiter  des  LIG, 
B._______,  damit  beauftragt,  den  Faktor  0.0861  zu  begründen.  Dazu 
habe sich dieser auf den Vergleich zwischen dem Raufutterverzehr einer 
Kuh und demjenigen eines Schafes gestützt. Für eine gesömmerte Kuh, 
die  im Durchschnitt  15  kg  Trockensubstanz  (TS)  pro  Tag  verzehre,  sei 
der Faktor 1 RGVE. Für ein Schaf, das  im Durchschnitt 1.25 kg TS pro 
Tag  verzehre,  sei  der  Faktor  0.0861.  12  Schafe  (Mischung  aus 
Muttertieren und Lämmern) verzehrten im Durchschnitt 15 kg TS pro Tag, 
was ungefähr einem Faktor von 1 RGVE entspreche.
5.3  In  seiner  Stellungnahme  vom  20.  Mai  2010  zu  Handen  des 
Bundesverwaltungsgerichts  führte  das  BLW  als  Fachbehörde  aus,  der 
vormals  in der Vo BLW verankerte Umrechnungsfaktor von 0.0861 GVE 
für  ein mittleres Alpschaf  basiere  auf  den Resultaten  der Arbeitsgruppe 
"Nachhaltige  Schafalpung"  aus  dem  Jahre  1999,  entspreche  der 
Abbildung  einer  durchschnittlichen Herdenstruktur  und  sei  nach wie  vor 
aktuell.  Die  Vorschriften  über  den  Höchstbesatz  für  Schafweiden  seien 
vollumfänglich  in  den  heute  geltenden  Anhang  1  der 
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Sömmerungsbeitragsverordnung  vom  14.  November  2007  (SöBV,  SR 
910.133) übernommen worden. Mit diesem Durchschnittsfaktor solle eine 
ökologische  und  nachhaltige  Bewirtschaftung  im  Sömmerungsgebiet 
erreicht  werden,  welche  letztendlich  zu  Sömmerungsbeiträgen  gemäss 
Art. 77 LwG berechtige.
Die Anwendung des Faktors von 0.17 pro Schaf (gemäss Anhang LBV), 
welcher  zu einem Normalbesatz  von 65.29 NST  führe,  erweise  sich als 
von  Anfang  an  falsch  und  müsse  unabhängig  von  anderen  möglichen 
Herabsetzungsgründen  (Art.  8  Abs.  3  aSöBV)  im  Lichte  der 
Gleichbehandlung  mit  den  anderen  Alpen  und  auch  einer  nachhaltigen 
Bewirtschaftung korrigiert werden.
5.4 Laut den  im vorinstanzlichen Urteil  (E. 6a) zitierten Erwägungen der 
Zweitinstanz  (E.  2.4  f.)  stützte  sich  das  LwA  beim  Erlass  seiner 
Verfügung  vom  12.  Juli  2000  auf  die  Berechnungen  der  Arbeitsgruppe 
"Schafbeweidung",  welche  den  Höchstbesatz  der  Alp  A._______  1999 
auf  348  Schafe  für  eine  Sömmerungsdauer  von  100  Tagen  festgelegt 
habe.  Dabei  sei  der  Höchstbesatz  für  die  Berechnung  des 
Normalbesatzes mit  dem GVE­Faktor  0.17,  wie  er  im  Anhang  der  LBV 
festgelegt  sei,  multipliziert  worden;  das  Resultat  sei  auf  110  Tage 
aufgerechnet worden (348 x 0.17 x 1.1 = 65.29 NST). Im Jahr 2006 habe 
das LwA festgestellt, dass es zu Unrecht einen GVE­Faktor von 0.17 statt 
von 0.0861 angewandt habe.
Für  Muttertiere  betrage  der  GVE­Faktor  0.17.  Bei  einer  gewöhnlichen 
Herde mit Muttertieren  und  Jungschafen  (mittleres Alpschaf)  betrage  er 
jedoch  0.0861  (Hinweis  auf  den Bericht  der Arbeitsgruppe  "Nachhaltige 
Schafalpung" vom 6. September 1999, S. 15, sowie auf den Anhang der 
Vo  BLW).  Vorliegend  sei  die  Arbeitsgruppe  "Schafbeweidung"  bei  der 
Festsetzung  des  damaligen  Höchstbesatzes  auf  348  Schafe  von  einer 
gewöhnlichen Herde mit Muttertieren und Jungschafen ausgegangen. Bei 
korrekter  Beiziehung  dieser  Werte  hätte  der  Normalbesatz  für  die  Alp 
A._______ schon im Jahr 2000 auf 29.96 NST (348 x 0.0861) festgesetzt 
werden  müssen.  Stattdessen  sei  er  während  Jahren  unter  Anwendung 
des falschen GVE­Faktors berechnet worden, was es nun zu korrigieren 
gelte.
Die  durchschnittlichen  Besatzzahlen  der  Jahre  1996  bis  1998  seien 
insofern  nicht  relevant,  als  das  Produktionspotential  der  Alp  A._______ 
keine Bestossung im damaligen Ausmass zulasse. Der Höchstbesatz für 
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die  Alp  A._______  sei  1999  von  der  Arbeitsgruppe  "Schafbeweidung" 
aufgrund einer produktiven Fläche von 49.4 ha (Nettoweidefläche), eines 
Weideverlusts  von  20  %  und  eines  20­prozentigen  Abzugs  wegen 
Neigung  berechnet  worden.  Das  Produktionspotential  der  Weide  sei 
dabei  zunächst  mit  12  dt  TS/ha  (Dezitonnen  Trockensubstanz  pro  ha) 
bestimmt  und  anschliessend  wegen  Weideverlusten  und  Steilheit  des 
Geländes  um  je  20 % auf  7.68  dt  TS/ha  gekürzt worden. Aufgerechnet 
auf eine Nettoweidefläche von 49.4 ha habe dies ein Produktionspotential 
von insgesamt 379.392 dt TS ergeben. Bei einem täglichen Verzehr von 
1.2 kg TS/d habe diese Nettoweidefläche Nahrung für 31'616 Schaf­Tage 
(37'939.2  kg  TS  ./.  1.2  TS/d)  bzw.,  unter  Berücksichtigung  einer Marge 
von 1.1, für 34'777 Schaf­Tage geboten.
Aufgrund  von  zwischenzeitlich  gewonnenen  neuen  wissenschaftlichen 
Erkenntnissen  und  der  Erhebungen  der  Ad­hoc­Kommission,  die  damit 
beauftragt worden  sei,  für  die Alp A._______  einen  neuen Bericht  über 
die  Schafweiden  in  den  Bergen  zu  verfassen,  sei  dieser  Höchstbesatz 
neu  berechnet  worden.  So  sei  die  produktive  Fläche  neu  auf  56.28  ha 
(Nettoweidefläche)  festgesetzt  worden.  Zudem  sei  das 
Produktionspotential der Weide aufgrund der Alphöhe und der Vegetation 
neu  mit  18.8  dt  TS/ha  bestimmt  und  anschliessend  infolge  der 
Weideverluste, die neu bloss noch mit 15 % beziffert worden seien, sowie 
eines 40­prozentigen Abzugs wegen der durchschnittlichen Neigung von 
60  %,  auf  9.5  dt  TS/ha  gekürzt  worden.  Die  Gewichtung  dieser 
verschiedenen  Faktoren  entspreche  dem  Bericht  der  Arbeitsgruppe 
"Nachhaltige  Schafalpung"  vom  6.  September  1999  (S.  13)  und  den 
Anweisungen  der  Tabelle  "Produktionspotential"  von  W.  Dietl;  sie  sei 
daher nicht zu beanstanden.
Aufgerechnet  auf  eine  Nettoweidefläche  von  56.28  ha  betrage  das 
Produktionspotential  damit  534.66  dt  TS.  Bei  einem  täglichen  Verzehr 
von  1.5  kg  TS/d  (gemäss  Bericht  "Elevage  ovin  durable"  des 
Schweizerischen  Schafzuchtverbandes)  biete  diese  Nettoweidefläche 
Nahrung  für  35'644 Schaf­Tage  (53'466  kg TS  ./.  1.5  TS/d)  bzw.,  unter 
Berücksichtigung  einer  Marge  von  1.1,  für  39'208.4  Schaf­Tage.  Dies 
entspreche  392.08  bzw.,  gerundet,  392  Schafen  während  100  Tagen 
(Hinweis auf den Bericht des LIG vom 13. Dezember 2007). Damit  liege 
der Höchstbesatz der Alp A._______ heute sogar über demjenigen, den 
die Arbeitsgruppe "Schafbeweidung" 1999 festgelegt habe.
B­788/2010
Seite 18
Zusammenfassend  lasse  sich  festhalten,  dass  der  mit  Verfügung  vom 
12. Juli  2000  auf  65.29  NST  berechnete  Normalbesatz  zum  einen 
deshalb korrigiert werden müsse, weil er unter Anwendung eines falschen 
GVE­Faktors  berechnet  worden  sei;  zum  andern  sei  er  auch  deshalb 
anzupassen, weil der Höchstbesatz der Alp von 348 auf 392 Schafe habe 
erhöht werden können.
5.5 Das  Kantonsgericht  führte  im  angefochtenen  Urteil  aus  (E.  7b),  es 
brauche nicht geprüft  zu werden, weshalb das LwA von einem  falschen 
Faktor ausgegangen sei. Wesentlich sei, dass das LwA dafür sorge, dass 
die  Bestimmungen  des  Bundesrechts  nunmehr  zur  Anwendung 
gelangten.  Immerhin  erscheine  es  bemerkenswert,  dass  dieser  Fehler 
nicht  früher  aufgefallen  sei.  Der  Bürger  könne  sich  aber  nicht  ohne 
Weiteres  auf  den  Fortbestand  einer  Dauerverfügung  verlassen.  Im 
vorliegenden  Fall  sei  keine  Vertrauensgrundlage  für  die  Zukunft 
geschaffen worden. Es seien dem Beschwerdeführer  keine Zusagen  für 
die Zukunft erteilt und auch keine günstigen zukünftigen Dispositionen in 
Aussicht  gestellt  worden,  die  dann  infolge  der  Gesetzesänderung  nicht 
hätten eingehalten werden können.  Insofern  lasse sich der Widerruf der 
Verfügung  vom  12.  Juli  2000  nicht  beanstanden.  Folglich  sei  nicht  zu 
prüfen,  ob  die  Voraussetzungen  des  Art.  8  Abs.  3  aSöBV  für  eine 
Herabsetzung des Normalbesatzes gegeben seien.
5.6 Es  ist unbestritten, dass bei der Festlegung des Normalbesatzes  für 
die  Alp  A._______  durch  Verfügung  vom  12.  Juli  2000  der  GVE­
Umrechnungsfaktor von 0.17 zur Anwendung gelangte, wie er im Anhang 
zur  LBV  für  "andere  Schafe  über  1­jährig"  vorgeschrieben  ist.  In  ihrer 
ursprünglichen,  seinerzeit  gültigen  Fassung  (AS  1999  62),  welche  am 
1. Januar  1999  in  Kraft  getreten  war,  sah  die  LBV  in  ihrem  Anhang 
folgende  GVE­Umrechnungsfaktoren  für  Schafe  vor:  0.25  für  "Schafe 
gemolken",  0.17  für  "andere  Schafe  über  1­jährig"  und  0.0  für 
"Jungschafe  unter  1­jährig  (in  den  Faktoren  der  weiblichen  Tiere 
eingerechnet)". Die gleichen Schafkategorien und Faktoren finden sich im 
Anhang  zur  geltenden  LBV  (Stand  am  1.  Juli  2011);  auch  diese  sieht 
einen GVE­Umrechnungsfaktor von 0.17 für Muttertiere vor.
5.7  Nach  unstrittiger  Darstellung  im  vorinstanzlichen  Urteil  vom  1. 
Dezember  2009  (E.  7a)  erwuchs  die  Verfügung  vom  12.  Juli  2000, mit 
welcher  der  Normalbesatz  für  die  Alp  A._______  auf  65.29  NST 
festgelegt worden war, unangefochten in Rechtskraft.
B­788/2010
Seite 19
5.8  Laut  der  vom  Beschwerdeführer  (im  vorliegenden  Verfahren) 
eingereichten  Wegleitung  des  Espace  Mittelland  zur  offiziellen 
Agrardatenerhebung  2000  (S.  19)  galt  für  "Schafe  gemolken"  ein GVE­
Umrechnungsfaktor  von  0.25,  für  "andere  Schafe  über  1­jährig"  ein 
solcher  von  0.17  und  für  "Jungschafe  unter  1­jährig  (im  Faktor  des 
Muttertieres eingerechnet)" ein solcher von 0.0. Dieselben Faktoren nennt 
die  ebenfalls  durch  den  Beschwerdeführer  vorgelegte  Publikation 
"GELAN,  Offizielle  Agrardatenerhebung  2010,  Wegleitung  und 
Grundlagen" (S. 22).
5.9  Gemäss  Berechnung  der  Sömmerungsbeiträge  2000  durch  das 
Landwirtschaftsdepartement  des  Kantons  Freiburg  vom  26.  März  2001 
entspricht der Normalbesatz von 65.29 NST einer Sömmerungsdauer von 
114 Tagen für 372 "andere weibliche Schafe > 1 Jahr", 4 "Widder über 1­
jährig"  und  32  "Jungschafe  gesömmerte  Tierbestand  ergibt  sich  aus  der  Deklaration  durch  die 
seinerzeitige Bewirtschafterin vom 28. Juli 2000 im Rahmen der offiziellen 
Agrardatenerhebung  2000.  Auf  dem  dafür  verwendeten  Formular  des 
Espace  Mittelland  ist  ein  GVE­Faktor  von  0.17  für  "andere  weibliche 
Schafe  >  1  Jahr"  bzw.  ein  solcher  von  0.0  für  "Jungschafe  (weiblich & männlich)" vorgedruckt.
Oben  rechts  auf  der  ersten  Seite  des  Formulars  wurden  untereinander 
die Zahlen "72,96" und "65,29" handschriftlich angebracht;  rechts neben 
der  ersten  Zahl  steht  der  Vermerk  "OK.  04.04  …  [Rest  unleserlich]". 
Ebenfalls  im  oberen  Teil  dieser  Seite  findet  sich  zweimal  der 
handschriftliche  Vermerk  "12.10.2000  Re"  sowie  zweimal  der  Stempel 
"Saisi  PS",  Letzterer  je  mit  einem  anderen  handschriftlichen  Kürzel 
daneben. Der Beschwerdeführer interpretiert dies dahingehend, dass der 
Besatz  für  die  Alp  A._______  offenbar  zuerst  sogar  auf  72.96  NST 
festgelegt  und  vom  Sachbearbeiter  als  "o.k.  am  04.04  …"  bezeichnet 
worden sei. Offenbar sei später noch der gültige Normalbesatz von 65.29 
NST  auf  das  Formular  geschrieben  worden.  Am  12.  Oktober  2000  sei 
alles mit  einem grossen Gutzeichen als  richtig  befunden worden. Somit 
sei  indirekt  der  ursprünglich  festgesetzte  Normalbesatz  über  dieses 
Formular nachgewiesen.
5.10 
5.10.1 Nicht zuletzt wegen der verschiedenen handschriftlichen Vermerke 
auf  dem  Deklarationsformular  fällt  es  schwer,  an  einen  Fehler  bei  der 
B­788/2010
Seite 20
Festlegung  des  Normalbesatzes  zu  glauben.  Überhaupt  ist  nicht 
ersichtlich,  inwiefern  die  Berechnung  des  Normalbesatzes  im  Rahmen 
der  Verfügung  vom  12.  Juli  2000  falsch  sein  soll.  Die  damalige 
Bewirtschafterin  deklarierte  am  28.  Juli  2000  anlässlich  der 
Agrardatenerhebung 2000 unter anderem 372 "andere weibliche Schafe 
>  1  Jahr  (weiblich  &  männlich)"  mit  einer  Sömmerungsdauer  von  114 
Tagen. Für diese Schafkategorie galt gemäss LBV und entsprechendem 
Vordruck  neben  den  Spalten  für  die  Angabe  der  Tierbestände  im 
Formular der GVE­Umrechnungsfaktor von 0.17.
5.10.2 Die durchschnittlichen Besatzzahlen in den Jahren 1996 bis 1998, 
welche  gemäss  Art.  6  Abs.  4  Satz  1  aSöBV  für  die  Festsetzung  des 
Normalbesatzes in der Verfügung vom 12. Juli 2000 massgebend waren, 
beliefen  sich auf  483 während einer Sömmerungsdauer  von 105 Tagen 
(1996),  493  während  einer  Sömmerungsdauer  von  110  Tagen  (1997) 
bzw. 508 während einer Sömmerungsdauer  von 113 Tagen  (1998). Bei 
der  Deklaration  dieser  Bestände  wurde  nicht  nach  den  einzelnen 
Tierkategorien  unterschieden  (siehe  die  Gesuche  der  seinerzeitigen 
Bewirtschafterin zum Bezug von Sömmerungsbeiträgen vom 14. August 
1996, 21. August 1997 und vom 22. August 1998).
5.10.3 Der  (undatierte)  Bericht  "Schafbeweidung  in  den Bergen"  für  die 
Alp  A._______,  welcher  unter  Ziff.  2  zwei  Besichtigungen  (vom  9.  Juli 
1998  und  vom  August  1998)  nennt,  errechnet  anhand  des 
Produktionspotentials eine maximale Bestossung von 348 Schafen. Nicht 
ersichtlich wird aus diesem Bericht, ob es sich dabei ausschliesslich um 
Schafe  >  1  Jahr  bzw.  um  Mutterschafe  handelt.  Für  eine  solche 
Betrachtungsweise spricht, dass die Zahl erheblich unter den deklarierten 
Beständen  der  Jahre  1996  bis  1998  liegt  und  sich  derjenigen  Zahl  an 
gesömmerten  Muttertieren  annähert,  welche  die  seinerzeitige 
Bewirtschafterin  am  28.  Juli  2000  deklarierte.  Dass  die  Arbeitsgruppe 
"Schafbeweidung", wie die Zweitinstanz in ihrem Entscheid ausführte, bei 
der Festlegung des Höchstbesatzes von einer  "gewöhnlichen Herde mit 
Muttertieren  und  Jungschafen"  (und  damit  von  einem  "mittleren 
Alpschaf")  ausging,  lässt  sich  aber  jedenfalls  dem  Bericht  dieser 
Arbeitsgruppe  nicht  entnehmen.  Auch  sonst  findet  sich  kein  Hinweis  in 
den Akten, welcher die Darstellung der ILFD bestätigen würde.
5.10.4 Der Bericht "Schafbeweidung" ist offensichtlich älter als der Bericht 
"Nachhaltige  Schafalpung",  mit  welchem  die  Begriffe  des  "mittleren 
Alpschafes"  bzw.  der  "mittleren  Alpschafherde"  erst  eingeführt  wurden. 
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Seite 21
Auch  deshalb  kann  nicht  gesagt  werden,  der  Bericht,  welcher  der 
Verfügung vom 12. Juli 2000 zugrundeliegen soll, gehe (zwingend) vom 
Begriff des "mittleren Alpschafs" aus.
Andererseits  datiert  der  Bericht  "Nachhaltige  Schafalpung"  vom  6. 
September  1999.  Er  lag  also  schon  vor,  als  die  erstinstanzliche 
Verfügung am 12. Juli 2000 erlassen wurde. Wenn diese Verfügung nun 
tatsächlich  auf  einer  "gewöhnlichen  Herde"  bzw.  einer  "mittleren 
Alpschafherde"  basierte,  wie  sie  mit  dem  Bericht  "Nachhaltige 
Schafalpung"  begrifflich  eingeführt  wurde,  stellt  sich  die  Frage,  warum 
dann nicht auch der entsprechende,  im Bericht deutlich hervorgehobene 
GVE­Faktor von 0.0861 verwendet wurde.
5.10.5  Die  Berechnung  der  Sömmerungsbeiträge  durch  das 
Landwirtschaftsdepartement  des  Kantons  Freiburg  vom  20.  März  2001 
stützt  sich  auf  diejenigen Bestände, welche die Bewirtschafterin  am 28. 
Juli  2000  deklariert  hatte,  also  auf  372  "andere  weibliche  Schafe  >  1 
Jahr", 4 "Widder über 1­jährig" sowie 32 "Jungschafe männlich)"  während  114  Tagen,  was  gemäss  Berechnung  des 
Departements  ("Nachbearbeitung  SöBE  Bund  2000")  einen Wert  "GVE 
massgebend"  von  63.24  ergibt.  Demnach  wurde  die  Anzahl Muttertiere 
(Schafe  >  1  Jahr)  mit  dem  Faktor  0.17  multipliziert,  während  die 
"Jungschafe mit dem GVE­Faktor 0.0 eingesetzt wurden. Auch dies deutet darauf hin, 
dass die Jungschafe bei der Festlegung des Normalbesatzes von 65.29 
NST  in  der  Verfügung  vom  12.  Juli  2000  bei  den  Muttertieren 
mitberücksichtigt  wurden,  dass  also  nicht  von  einer  ausschliesslich  aus 
Muttertieren bestehenden Herde ausgegangen wurde.
5.10.6  Auf  dem  Formular  "offizielle  Agrardatenerhebung  2000"  sind  im 
Deklarationsraster  unter  "SB.6  Nicht  gemolkene  Schafe"  in  einer 
separaten Spalte folgende GVE­Faktoren vorgedruckt: je 0.17 für "andere 
weibliche  Schafe  >  1  Jahr"  sowie  für  "Widder  über  1­jährig",  0.0  für 
"Jungschafe  "Weidelämmermast  (ganzjährig)".  Im  gleich  gestalteten 
Deklarationsformular  für das Jahr 2007 hingegen  ist  in der betreffenden 
Spalte  bei  allen  diesen  Schafkategorien  jeweils  der  Faktor  0.086 
vorgedruckt.  Da  die  Jungschafe  auch  im  Jahr  2000  separat  deklariert 
wurden,  lässt  sich  nicht  sagen,  der  GVE­Faktor  von  0.17  sei  nur  dann 
anzuwenden, wenn eine Herde ausschliesslich aus Muttertieren bestehe. 
Vielmehr  gelten  die  Jungschafe  bei  Verwendung  dieses  Faktors  als 
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Seite 22
miteingerechnet.  Die  entsprechende Darstellung  der  ILFD  im  Entscheid 
vom 16. Dezember 2008, wonach man im Jahr 2000 der Tatsache keine 
Rechnung  getragen  hätte,  dass  die  Herde  nicht  nur  aus  erwachsenen 
Schafen, sondern auch aus Jungschafen bestand, ist demnach falsch.
5.10.7  Laut  dem  undatierten  Bericht  "Schafbeweidung  in  den  Bergen", 
welcher  auf  Besuchen  von  Mitarbeitern  des  LwA  vom  Juli  und  August 
1998 auf der Alp A._______ basiert, belief sich deren maximale, auf 100 
Tage  berechnete  Bestossung  seinerzeit  auf  348  Schafe  (bei  einer 
effektiven, im Bericht vermerkten Dauer der Bestossung von 114 Tagen). 
Bei Anwendung des GVE­Umrechnungsfaktors von 0.17, welcher sowohl 
Muttertiere  als  auch  Jungschafe  einbezieht,  ergibt  sich  ein  Besatz  von 
59.16  bzw.  67.44  NST  (Letzteres  unter  Berücksichtigung  der 
Sömmerungsdauer),  der  ungefähr  mit  dem  am  12.  Juli  2000  verfügten 
von 65.29 NST übereinstimmt.
5.11 Aus den  vorstehenden Darlegungen ergibt  sich  zusammengefasst, 
dass  die  als  Begründung  für  die  Herabsetzung  des  Normalbesatzes 
angeführte  Verwendung  eines  falschen  GVE­Faktors  in  der  Verfügung 
vom 12. Juli 2000 nicht erstellt ist.
6. 
Mit Blick auf die Argumentation der Vorinstanzen (siehe oben E. 5) wird 
im  Folgenden  anhand  der  Struktur  der  gesömmerten  Schafherde  des 
Beschwerdeführers  geprüft,  ob  es  sich  rechtfertigt,  bei  der  Festsetzung 
des Normalbesatzes  für die Alp A._______ den GVE­Faktor 0.0861, der 
sich auf die "mittlere Alpschafherde" bezieht, zu verwenden.
6.1  Die  untenstehende  Tabelle  aus  dem  Bericht  "Nachhaltige 
Schafalpung"  vom  6.  September  1999  (S.  15)  gibt  die  Berechnung  der 
"gewichteten RGVE­Schwere"  eines Durchschnittstieres  in  Abhängigkeit 
von  der  Herdenzusammensetzung  (Beispiel  "mittlere  Alpschafherde") 
wieder:
Anteil der einzelnen
Schafkategorie in 
der "mittleren 
Alpschafherde"
Charakterisierung der 
Schafkategorie
RGVE­
Faktor
je Tier
RGVE
gewichtet
43 % der Stückzahl 
der Schafherde
Muttertiere (samt ihren 
Sauglämmern, 30 % 
davon mit Zwillingen) 
0.17 0.0731
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Seite 23
sowie übrige Schafe 
über 1­jährig
13 % der Stückzahl
der Schafherde
Jungschafe und 
Jungwidder ½­ bis 1­
jährig (d.h. Aufzucht­ und 
Schlachtlämmer ohne 
Muttertier ≠ Sauglamm 
bei Alpauftrieb)
0.10 0.0130
44 % der Stückzahl 
der Schafherde
Jungschafe unter ½­
jährig bei Alpauftrieb (zu 
Muttertier gehördend = 
Sauglamm, im RGVE­
Faktor der Mutter
eingerechnet)
0.00 0.0000
100 % der Stückzahl 
der Schafherde
gewichtete "RGVE­Schwere" 
eines Durchschnittstieres der 
Herde bei dieser Herden­
zusammensetzung
0.0861
Zur  Herdenzusammensetzung  bzw.  zur  "RGVE­Schwere"  eines 
Durchschnittstieres  der  Herde  (=  "mittleres  Alpschaf")  hält  der  Bericht 
fest,  die  "RGVE­Schwere"  einer  Schafherde  sei  abhängig  von  der 
Herdenzusammensetzung  und  von  den  RGVE­Faktoren  der  einzelnen 
Schafkategorien.  Bei  der  Herdenzusammensetzung  unterscheide  der 
Bericht  drei  Schafkategorien  gemäss  Tabelle.  Diese  drei  Kategorien 
hätten  unterschiedliche  RGVE­Faktoren,  welche  unveränderliche 
Grössen  seien.  Die  "gewichtete  RGVE­Schwere"  eines 
Durchschnittstieres  könne  somit  nur  über  die  Herdenzusammensetzung 
beeinflusst  werden.  Die  in  der  Tabelle  unterstellte 
Herdenzusammensetzung  (43  %,  13  %,  44  %)  werde  als  "mittlere 
Alpschafherde"  bezeichnet.  Auffallend  bei  dieser  "mittleren 
Alpschafherde" sei der hohe Anteil an Sauglämmern. In der Praxis kämen 
erhebliche ortsübliche Unterschiede in der Herdenzusammensetzung vor. 
Im  konkreten  Fall  gelte  es  deshalb,  die  effektive 
Herdenzusammensetzung  bzw.  die  Anteile  der  drei  Schafkategorien  zu 
ermitteln.  Die  gewichtete  "RGVE­Schwere"  eines  Durchschnittstieres 
könne zwischen 0.0731 RGVE (44 % Auen, 56 % Sauglämmer) und 0.17 
RGVE  (100  %  der  Schafe  über  1­jährig)  schwanken.  Nach  der 
Berechnung  in  der  Tabelle  betrage  die  "RGVE­Schwere"  eines 
Durchschnittstieres  der  "mittleren  Alpschafherde"  0.0861  RGVE  je 
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"mittleres  Alpschaf".  Bei  kleinerem  Anteil  an  Sauglämmern  steige  die 
"RGVE­Schwere" des "mittleren Alpschafes" entsprechend an.
Die  effektive Herdengrösse  (Anzahl Schafe)  sei  durch Zählen  der  Tiere 
objektiv feststellbar; sie habe einen direkten Einfluss auf die Bestossung. 
Die  Bestossung  lasse  sich  praktisch  am  wirkungsvollsten  über  die 
Herdengrösse  steuern.  Die  Stückzahl  der  Herde,  multipliziert  mit  der 
gewichteten  "RGVE­Schwere",  ergebe  den  Besatz  der  Herde  in 
"Stössen".  Der  Besatz  der  Herde  in  "Stössen",  gewichtet  mit  der 
ortsüblichen Sömmerungszeit,  ergebe den Besatz  in NST  (Besatz  einer 
RGVE während 100 Tagen).
6.2 Der Beschwerdeführer  bzw.  seine Vorgänger  als  Bewirtschafter  der 
Alp  A._______  deklarierten  gemäss  den  offiziellen 
Agrardatenerhebungen  –  soweit  aus  den  Akten  ersichtlich  –  folgende 
gesömmerten Tierbestände:
andere
weibliche
Schafe
> 1 Jahr
Widder
über
1­jährig
Jungschafe
(weiblich &
männlich)
Weide­
lämmermast
(ganzjährig)
Total
2010 314 5 226 60 605
2007 200 3 118 297 618
2006 308 5 185 55 553
2005 275 4 155 49 483
2003 316 4 177 50 547
2000 372 4 32 408
1998 508
1997 493
1996 483
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Die  Erstinstanz  ist  in  der  Verfügung  vom  29.  Januar  2008  von  einer 
Herde  mit  392  Schafen  ausgegangen.  Wenn  man  von  einer  "mittleren 
Alpschafherde" (43 % Muttertiere sowie übrige Schafe über 1­jährig, 13 % 
Jungschafe  und  Jungwidder ½­  bis  1­jährig,  44 %  Jungschafe  unter ½­
jährig  bei  Alpauftrieb)  ausginge,  würde  der  Anteil  der  "Schafe  über  1­
jährig" 169 betragen, derjenige der "Jungschafe und Jungwidder ½­ bis 1­
jährig"  51 und derjenige der  "Jungschafe  unter ½­jährig  bei Alpauftrieb" 
172.  Wie  sich  aus  der  obenstehenden  Tabelle  ersehen  lässt,  sind  die 
vom  Beschwerdeführer  bzw.  seinen  Vorgängern  deklarierten  Bestände 
an über einjährigen Schafen jedoch viel grösser.
Multipliziert man die vom Beschwerdeführer bzw. von seinen Vorgängern 
deklarierten Bestände an über einjährigen Schafen jeweils mit dem GVE­
Umrechnungsfaktor  0.17,  so  erkennt man,  dass  der mit Verfügung  vom 
12. Juli 2000 festgelegte Normalbesatz (65.29 NST) zwar in den meisten 
Fällen nicht ganz erreicht wird, der deklarierte Besatz aber mit Ausnahme 
des  Jahrs  2007  wesentlich  höher  liegt  als  der  in  der  erstinstanzlichen 
Verfügung  neu  festgelegte  Normalbesatz  von  33.75  NST.  Die 
entsprechenden  Werte  betragen:  2010:  54.23  NST;  2007:  34.51  NST; 
2006: 53.21 NST; 2005: 47.43 NST; 2003: 54.40 NST; 2000: 63.92 NST.
Am  28.  Juli  2000  deklarierte  die  ursprüngliche  Bewirtschafterin  der  Alp 
A._______ folgenden gesömmerten Tierbestand (Auftriebsdatum: 2. Juni 
2000;  voraussichtliches  Abtriebsdatum:  23.  September  2000):  372 
"andere weibliche Schafe  >  1  Jahr",  vier  "Widder  über  1­jährig"  und  32 
"Jungschafe Gesamtzahl  von  408  Schafen  stimmt  ungefähr  mit  derjenigen  überein, 
welche  das  LIG  am  13.  Dezember  2007  über  seine  Schätzung  des 
Produktionspotentials  bestimmte  (392  Schafe  während  100  Tagen). 
Dieses  errechnete  das  LIG  anhand  einer  geschätzten  Futteraufnahme 
von 1.5 kg Trockensubstanz (TS) pro Schaf und Tag ("Auen, Widder und 
Lämmer mitgezählt"). Wenn man nun die Zahl der Mutterschafe von 372 
mit  dem  GVE­Faktor  0.17  multipliziert,  so  ergeben  sich  63.24  NST. 
Diejenigen  Bestandeszahlen,  welche  der  Beschwerdeführer  (später) 
deklarierte,  führen  nicht  zu  einer  gleich  hohen  Anzahl  NST,  weil  er 
weniger  Mutterschafe  sömmerte.  Sie  bewegen  sich  jedoch,  wie  bereits 
angedeutet, überwiegend in derselben Grössenordnung.
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6.3  Prozentual  ergeben  sich  folgende  Anteile  der  einzelnen 
Schafkategorien:
andere
weibliche
Schafe
> 1 Jahr
Widder
über
1­jährig
Jungschafe
(weiblich &
männlich)
Weide­
lämmermast
(ganzjährig)
2010 51.9 % 0.8 % 37.4 % 9.9 %
2007 32.4 % 0.5 % 19.1 % 48 %
2006 55.7 % 0.9 % 33.5 % 9.9 %
2005 56.9 % 0.8 % 32.1 % 10.2 %
2003 57.8% 0.7 % 32.4 % 9.1 %
2000 91.2 % 1.0 % 7.8 %
Die  aus  der  obenstehenden  Tabelle  ersichtlichen  prozentualen  Anteile 
der  einzelnen  Schafkategorien  weichen  erheblich  von  denjenigen  ab, 
welche  laut  dem  Bericht  "Nachhaltige  Schafalpung"  vom  6.  September 
1999  (Tabelle  S.  15)  eine  "mittlere  Alpschafherde"  kennzeichnen.  Mit 
Ausnahme  des  Jahres  2007  liegen  insbesondere  die  Bestände  der 
Muttertiere  deutlich  über  denjenigen,  wie  sie  gemäss  Bericht  für  eine 
"mittlere  Alpschafherde"  charakteristisch  sind  (43  %  Muttertiere  samt 
ihren  Sauglämmern,  30  %  davon  mit  Zwillingen,  sowie  übrige  Schafe 
über  1­jährig;  13  %  Jungschafe  und  Jungwidder  ½­  bis  1­jährig;  44  % 
Jungschafe unter ½­jährig bei Alpauftrieb). Es verbietet sich deshalb, die 
Feststellungen  des  Berichts,  gerade  auch  hinsichtlich  des  GVE­
Umrechnungsfaktors  von  0.0861,  unbesehen  auf  den  vorliegenden  Fall 
zu übertragen. Dies gilt umso mehr, als unter "Allgemeine Feststellungen" 
im Bericht selbst ausgeführt wird, es hätten "im Rahmen dieser Arbeit [...] 
zu  wenig  Alpen  besichtigt"  werden  können,  um  generelle,  für  alle 
Schafalpen  in  der  Schweiz  gültige  Aussagen  machen  zu  können.  Aus 
Tabelle 8 "Übersicht über die untersuchten Alpen" auf S. 17 des Berichts 
ergibt  sich  insbesondere,  dass  keine  einzige  Alp  im  Kanton  Freiburg 
untersucht  wurde.  Schliesslich  ist  in  diesem  Zusammenhang  nochmals 
auf  die  Feststellung  des  Berichts  hinzuweisen,  wonach  in  der  Praxis 
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erhebliche  ortsübliche  Unterschiede  in  der  Herdenzusammensetzung 
vorkommen,  weshalb  es  im  konkreten  Fall  gelte,  die  effektive 
Herdenzusammensetzung  bzw.  die  Anteile  der  drei  Schafkategorien  zu 
ermitteln.  Die  gewichtete  "RGVE­Schwere"  eines  Durchschnittstieres 
könne zwischen 0.0731 RGVE (44 % Auen, 56 % Sauglämmer) und 0.17 
RGVE  (100  %  der  Schafe  über  1­jährig)  schwanken  (vgl.  Bericht 
"Nachhaltige Schafalpung", S. 14).
6.4 Vor  diesem Hintergrund  besteht  auch  unter  dem Gesichtspunkt  der 
Herdenstruktur  keine  Veranlassung,  den  GVE­Faktor  0.0861  auf  den 
gesömmerten Schafbestand des Beschwerdeführers anzuwenden.
7. 
7.1  Das  LwA  begründete  seine  Verfügung  vom  29.  Januar  2008 
einleitend  auch  mit  dem  Argument  der  Gleichbehandlung  aller 
Schafsömmerungsbetriebe  im Kanton Freiburg.  In einem Schreiben vom 
22.  April  2009  an  das  Kantonsgericht  erklärte  es,  auf  dem  Gebiet  des 
Kantons  Freiburg  hätten  630  Sömmerungsbetriebe,  wovon  gut  zwanzig 
Betriebe über 100 Schafe hielten, eine Zuteilung der Normalstösse (NST) 
"nach  geltendem  Recht".  Einzig  der  Betrieb  des  Beschwerdeführers 
verfüge  gegenwärtig  über  eine  zu  hohe  Anzahl  Normalstösse,  was  mit 
dem Entscheid des LwA korrigiert werden solle. Aus diesem Grund und 
damit  sämtliche  Sömmerungsbetriebe,  welche  sich  im 
Zuständigkeitsbereich  des  LwA  befänden,  gleich  behandelt  würden,  sei 
es zwingend, dass dies auch für den Betrieb des Beschwerdeführers der 
Fall sei.
7.2  Der  Beschwerdeführer  rügt,  das  Kantonsgericht  habe  Bundesrecht 
verletzt,  indem es  ausgeführt  habe,  dass  die Rechtsgleichheit  höher  zu 
gewichten  sei  als  die  Rechtsbeständigkeit  der  Verfügung,  ohne  dies  in 
nachvollziehbarer  Weise  darzulegen;  stattdessen  habe  es  sich  ohne 
Überprüfung auf die Ausführungen der Vorinstanzen berufen.
7.3 Die  Vorinstanz  beschränkte  sich  in  diesem Zusammenhang  auf  die 
Bemerkung  (E.  7c  des  angefochtenen  Urteils  vom  1.  Dezember  2009), 
gerade auch die Rechtsgleichheit gebiete es, dass alle Schafhalter gleich 
behandelt würden.
7.4 Der Bericht  "Nachhaltige Schafalpung" vom 6. September 1999 hält 
fest (S. 14), dass in der Praxis erhebliche ortsübliche Unterschiede in der 
Herdenzusammensetzung  vorkommen.  Im  konkreten  Fall  gelte  es 
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deshalb, die effektive Herdenzusammensetzung bzw. die Anteile der drei 
Schafkategorien  zu  ermitteln.  Oben  wurde  bereits  gezeigt  (E.  6.2  ff.), 
dass die gesömmerte Schafherde des Beschwerdeführers gemäss den in 
den  Akten  befindlichen  Deklarationen  eine  von  der  "mittleren 
Alpschafherde"  erheblich  abweichende  Zusammensetzung  aufweist, 
weshalb  es  sich  nicht  rechtfertigt,  den  für  ein  "mittleres  Alpschaf" 
bestimmten GVE­Faktor von 0.0861 auf seine Herde anzuwenden.
Abgesehen davon wird weder in der erstinstanzlichen Verfügung noch im 
angefochtenen  Urteil  dargelegt,  inwiefern  die  als  Vergleichsgrundlage 
herangezogenen  Sachverhalte  übereinstimmen,  so  dass  eine 
Gleichbehandlung  geboten  wäre.  In  Wirklichkeit  ist  die 
Zusammensetzung  der  Herde  des  Beschwerdeführers  nicht  mit  der 
Herdenstruktur  derjenigen  Betriebe  vergleichbar,  welche  das  LwA  als 
Basis  für diese Gleichbehandlung verwendete  (vgl. oben E. 6.2  f. sowie 
die Tabelle  "Im Kanton Freiburg gesömmerte Schafherden mit über 100 
Schafen,  Sommer  2010  [Umrechnungsfaktor:  1  Schaf  =  0.0861  GVE]" 
des LwA).
8. 
8.1 Der Beschwerdeführer  rügt weiter, die Vorinstanz habe Bundesrecht 
verletzt,  indem  sie  den  Widerspruch  zwischen  dem  Anhang  zur  LBV, 
wonach  "andere  Schafe  über  1­jährig"  bei  der  Umrechnung  des 
Tierbestandes  in Grossvieheinheiten mit einem Faktor 0.17 zu bewerten 
und  die  "Jungschafe  unter  1­jährig"  im  Faktor  der  weiblichen  Tiere 
enthalten  seien  einerseits  und  der  Vo  BLW,  wonach  ein  mittleres 
Bergschaf  nur  noch  einen  Faktor  0.0861  erhalte,  weil  das  Jungtier 
angeblich  auch  berücksichtigt  werden  müsse,  andererseits,  nicht 
ausräume,  sondern  lapidar  festhalte,  dass  die  Delegation  für  die 
Rechtssetzung zutreffend sei.
8.2  In  E.  5.  a)  des  angefochtenen  Urteils  gab  das  Kantonsgericht  die 
Argumentation  des Beschwerdeführers wieder, mit  dem Anhang  zur  Vo 
BLW  würden  nicht  nur  technische  oder  administrative  Vorschriften 
erlassen,  sondern  es  werde  direkt  in  das  Beitragssystem  eingegriffen; 
namentlich  werde  der  Höchstbesatz  massiv  nach  unten  korrigiert.  Die 
Definition  eines  "mittleren  Alpschafes"  gemäss  Anhang  zur  Vo  BLW 
widerspreche  dem  Anhang  zu  Art.  27  LBV,  wo  die  Umrechnung  des 
Tierbestandes  in  GVE  definitiv  festgesetzt  sei.  Zudem  entspreche 
gemäss Art. 6 aSöBV ein NST einer RGVE während 100 Tagen. Durch 
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die  Vo  BLW  werde  diese  Berechnungsweise  in  unzulässiger  Weise 
abgeändert,  "mehr  oder  weniger  halbiert",  indem  nicht  mehr  die 
Umrechnung  gemäss  LBV  angewendet  werde,  sondern  diejenige  des 
BLW.
8.3 Die Vorinstanz erwog  im angefochtenen Urteil  (E. 7c), die  ILFD und 
das  LwA  hätten  die  Herabsetzung  des  Normalbesatzes  verfügt.  Damit 
seien  sie  den  Anforderungen  der  aSöBV  und  der  Vo  BLW 
nachgekommen  und  hätten  mithin  die  Angelegenheit  der  aktuellen 
Rechtslage  angepasst.  Dieses  Vorgehen  könne  nicht  als  willkürlich 
bezeichnet werden, und es bestünden auch keine Anzeichen dafür, dass 
seitens  der  beiden  Behörden  ein  eigentlicher  Ermessensmissbrauch 
vorliegen würde. Gerade auch die Rechtsgleichheit gebiete es, dass alle 
Schafhalter  gleich  behandelt  würden  (vgl.  dazu  oben E.  7).  Aus  diesen 
Gründen  könne  es  nicht  angehen,  dass  der  am  12.  Juli  2000  verfügte 
Höchstbesatz  weiterhin  Bestand  habe.  Eine  Weiterführung  des  damals 
festgelegten Normalbesatzes würde gegen die Vo BLW verstossen und 
wäre demnach unzulässig.
8.4  Wie  der  Beschwerdeführer  richtig  bemerkt,  befasste  sich  das 
Kantonsgericht nicht mit dem Widerspruch zwischen der LBV und der Vo 
BLW, was die GVE­Faktoren betrifft. Es prüfte lediglich, ob die in Art. 77 
Abs.  2  Bst.  c  und  Art.  177  Abs.  1  LwG  geregelte  Delegationsbefugnis 
eingehalten  sei. Dabei gelangte es  zum Schluss, der Bundesrat  sei  der 
Verpflichtung,  die  Schafalpung  zu  regeln,  nachgekommen,  ohne  seinen 
Ermessensspielraum  missbraucht  oder  seine  Delegationsbefugnis 
überschritten zu haben. Das Gleiche sei vom BLW zu sagen.
In E. 5e führte das Kantonsgericht aus, der Bundesrat habe "Vorschriften 
vorwiegend  technischer  oder  administrativer  Natur"  zu  erlassen.  Damit 
zitierte es Art. 177 Abs. 2 LwG unpräzise, denn diese Vorschrift bestimmt 
in  Wirklichkeit,  dass  "der  Bundesrat  den  Erlass  von  Vorschriften 
vorwiegend  technischer oder administrativer Natur auf das Departement 
oder  seine  Dienststellen  sowie  auf  nachgeordnete  Bundesämter 
übertragen" kann.
8.5 Was  den  Hinweis  auf  die  "Zuteilung  der  Normalstösse  (NST)  nach 
geltendem Recht" betrifft, so wird damit suggeriert, dass die Verwendung 
des GVE­Faktors von 0.0861 anstelle desjenigen von 0.17  im Zeitpunkt 
des  Erlasses  der  erstinstanzlichen  Verfügung  vom  29.  Januar  2008 
gesetzlich (bzw. in den einschlägigen Verordnungen) klar vorgeschrieben 
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war.  Dies  trifft  jedoch  nicht  zu,  denn  gemäss  Art.  27  LBV  i.V.m.  dem 
Anhang  zur  LBV  galten  im  fraglichen  Zeitpunkt  (und  ebenso  heute)  die 
GVE­Faktoren  von  0.17  für  "andere  Schafe  über  1­jährig"  bzw.  0.0  für 
"Jungschafe  unter  1­jährig  (in  den  Faktoren  der  weiblichen  Tiere 
eingerechnet)",  während  gleichzeitig  die  Vo  BLW  vom  Begriff  des 
"mittleren Alpschafes" und damit von einem GVE­Faktor von 0.0861 (bei 
der Berechnung des Höchstbesatzes) ausging bzw. weiterhin ausgeht.
8.6 Bei der LBV handelt es sich um eine bundesrätliche Verordnung; sie 
stützt  sich  auf  Art.  177  Abs.  1  LwG.  Die  Vo  BLW  hingegen  ist  eine 
hierarchisch tiefer stehende Amtsverordnung, welche (ursprünglich, siehe 
AS 2000 1113) gestützt auf Art. 6 Abs. 5, Art. 7 Abs. 3 und Art. 9 Abs. 1 
aSöBV  erlassen  wurde.  Art.  6  Abs.  5  aSöBV  enthält  die  hier 
massgebende  Delegationsnorm,  wonach  das  BLW  für  Schafe  (ohne 
Milchschafe)  pro  ha  Nettoweidefläche  einen  Höchstbesatz  je  nach 
Standort, Weideorganisation  und Weidesystem  festlegt.  Die  LBV  datiert 
vom 7. Dezember  1998  und  trat  am 1.  Januar  1999  in Kraft.  Schon  im 
Zeitpunkt  ihres  Inkrafttretens  regelte  ihr  Anhang  die  GVE­Faktoren  für 
Schafe  wie  folgt  (AS  1999  62):  0.25  für  "Schafe  gemolken",  0.17  für 
"andere Schafe über 1­jährig" und 0.0  für  "Jungschafe unter 1­jährig  (in 
den  Faktoren  der  weiblichen  Tiere  eingerechnet)".  Die  Vo  BLW  datiert 
vom  29.  März  2000  und  trat  am  1.  Mai  2000  in  Kraft;  bereits  damals 
basierte  die  Berechnung  des  Höchstbesatzes  pro  ha  Nettoweidefläche 
gemäss ihrem Anhang auf dem "mittleren Alpschaf" zu 0.0861 GVE (AS 
2000 1113).
Nach Art. 1 Abs. 1 LBV gelten die  in dieser Verordnung umschriebenen 
Begriffe  für das LwG und die gestützt darauf erlassenen Verordnungen, 
was bereits  in der ursprünglichen Fassung der LBV so vorgesehen war 
(AS  1999  62);  die  aktuelle  Formulierung  wurde  mit  der  Änderung  vom 
26. November  2003, welche  am 1.  Januar  2004  in Kraft  trat,  eingeführt 
(AS 2003 4873).
Gemäss  Art.  27  Abs.  1  LBV  gelten  für  die  Umrechnung  der 
landwirtschaftlichen Nutztiere  der  verschiedenen Kategorien  in GVE  die 
Faktoren im Anhang. Nach Abs. 2 Satz 2 dieser Bestimmung sind für die 
Umrechnung  in  RGVE  ebenfalls  die  Faktoren  im  Anhang massgebend. 
Sowohl  Art.  27  Abs.  1  und  2  LBV  als  auch  die  Festlegung  der  GVE­
Faktoren  im  Anhang  zur  LBV  weisen  einen  klaren  Wortlaut  auf.  Sie 
lassen  keinen  Raum  für  abweichende  Regelungen  der  betreffenden 
Materie  in  anderen  Rechtssätzen.  Insbesondere  beinhalten  sie  keine 
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Ermächtigung  an  das  BLW,  eine  neue  (Durchschnitts­)  Kategorie 
"mittleres  Alpschaf" mit  einem GVE­Faktor  von  0.0861  einzuführen  und 
die GVE­Faktoren der LBV dadurch zu ersetzen. Ebensowenig räumt die 
Delegationsnorm des Art. 6 Abs. 5 aSöBV dem BLW die Befugnis ein, bei 
der  Festlegung  des  Höchstbesatzes  einen  von  der  LBV  abweichenden 
GVE­Faktor zu verwenden.
8.7 Demnach kann nicht gesagt werden, die Verfügung vom 12. Juli 2000 
habe geltendem Recht widersprochen.
9. 
Als  Zwischenfazit  ergibt  sich  Folgendes:  Entgegen  der  Auffassung  der 
Vorinstanzen  lässt  sich  nicht  feststellen,  dass  bei  der  Berechnung  des 
Normalbesatzes  im  Rahmen  der  Verfügung  vom  12.  Juli  2000  ein 
falscher oder rechtswidriger GVE­Umrechnungsfaktor  (0.17 statt 0.0861) 
zur  Anwendung  gelangte.  Ebensowenig  lässt  sich  feststellen,  dass  der 
dort  verwendete  GVE­Umrechnungsfaktor  nachträglich  fehlerhaft  bzw. 
rechtswidrig  geworden  wäre  oder  dass  der  Normalbesatz  für  die  Alp 
A._______ aus Gründen der rechtsgleichen Behandlung mit den übrigen 
Schafsömmerungsbetrieben  im  Kanton  Freiburg  herabgesetzt  werden 
müsste.  Insofern  besteht  keine  Veranlassung  für  eine  Neufestsetzung 
des Normalbesatzes.
10. 
Art. 8 aSöBV regelt die Gründe für eine Anpassung des Normalbesatzes, 
d.h.  für  einen Widerruf  der  Verfügung  über  die  Festsetzung  desselben, 
explizit  (zum  Begriff  des  Widerrufs  siehe  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  N. 
1033). Angesichts dieser positivrechtlichen Regelung bleibt grundsätzlich 
kein  Raum  für  weitere Widerrufsgründe  (vgl.  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 
N. 997 f. und 1005; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, 
Allgemeines  Verwaltungsrecht,  3.  A.,  Bern  2009,  §  31  N.  35),  im 
Speziellen  hinsichtlich  einer  Herabsetzung  des  Normalbesatzes. 
Untersucht werden muss  daher,  ob  die  Bedingungen  des Art.  8  Abs.  3 
aSöBV  für  eine  Anpassung  des  Normalbesatzes  erfüllt  waren,  als  das 
LwA  diesen  mit  "Entscheid"  vom  29.  Januar  2008  neu  fest­  bzw. 
herabsetzte.
Gestützt  auf  Art.  8  Abs.  3  aSöBV  setzt  der  Kanton  den  Normalbesatz 
eines  Sömmerungs­,  Hirten­  oder  Gemeinschaftsweidebetriebs  unter 
Berücksichtigung  der  Stellungnahmen  der  kantonalen  Fachstellen, 
insbesondere  der  Fachstelle  für  Naturschutz,  herab,  wenn:  a.  die 
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Seite 32
Bestossung  im Rahmen  des Normalbesatzes  zu  ökologischen Schäden 
geführt hat; b.  kantonale Auflagen nach Art. 10 Abs. 2 aSöBV nicht zur 
Behebung ökologischer Schäden geführt haben; c. sich die Weidefläche, 
insbesondere durch Verwaldung oder Verbuschung, wesentlich reduziert 
hat.
10.1  Der  Beschwerdeführer  rügt,  die  Vorinstanz  habe  den 
rechtserheblichen  Sachverhalt  nicht  korrekt  gewürdigt,  indem  sie 
entgegen  den  vorgelegten  Beweismitteln  zum  Schluss  gekommen  sei, 
dass ökologische Schäden auf der Alp A._______ vorhanden seien, die 
eine Herabsetzung der Normalstösse rechtfertigen würden. Überdies rügt 
der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe Bundesrecht verletzt,  indem 
sie nicht geprüft habe, ob die Voraussetzungen von Art. 8 Abs. 3 Bst. a­c 
aSöBV erfüllt seien, da nur unter diesen Voraussetzungen überhaupt eine 
Herabsetzung der NST verfügt werden könne. Die Vorinstanz zeige nicht 
auf, welcher der drei Sachverhalte nach Art. 8 Abs. 3 aSöBV dem Kanton 
die  Grundlage  gebe,  den  Normalbesatz  –  berechnet  nach  den 
Basisjahren – herabzusetzen.
10.2  Im  angefochtenen  Urteil  vom  1.  Dezember  2009  zitierte  die 
Vorinstanz aus der an sie gerichteten Vernehmlassung der ILFD vom 20. 
April 2009. Darin hielt die ILFD unter anderem fest, der Kanton setze den 
Normalbesatz der Alp A._______ nicht gestützt auf Art. 8 Abs. 3 aSöBV 
herab, sondern passe ihn lediglich den geltenden Bestimmungen an. Eine 
Stellungnahme  zu  den  ökologischen  Schäden  sei  irrelevant,  da  Art.  8 
Abs. 3 aSöBV im vorliegenden Fall nicht anwendbar sei. Schon in ihrem 
Entscheid  vom  16.  Dezember  2008  hatte  die  ILFD  als  Zweitinstanz 
erwogen, die Herabsetzung des Normalbesatzes beruhe vorliegend nicht 
auf Art. 8 Abs. 3 aSöBV, sondern sei deshalb notwendig geworden, weil 
in der Vergangenheit irrtümlicherweise ein GVE­Faktor von 0.17 statt von 
0.0861  angewandt  worden  sei.  Entsprechend  prüfte  auch  das 
Kantonsgericht  nicht,  ob  die  Bedingungen  für  eine  Herabsetzung  des 
Normalbesatzes, wie sie Art. 8 Abs. 3 aSöBV festlegte, zum Zeitpunkt der 
erstinstanzlichen Verfügung erfüllt waren.
10.3 Die erstinstanzliche Verfügung des LwA vom 29. Januar 2008 über 
die Festlegung eines neuen Normalbesatzes von 33.75 NST  für die Alp 
des Beschwerdeführers stützt sich – entgegen der Darstellung der ILFD – 
(unter  anderem)  ausdrücklich  auf  Art.  8  Abs.  3  aSöBV  (S.  2  oben). 
Einleitend führte das LwA in seiner Verfügung aus, da es bemüht sei, alle 
Schafsömmerungsbetriebe  im Kanton Freiburg  gleich  zu  behandeln,  sei 
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eine  Anpassung  des  Normalbesatzes  der  Alp  des  Beschwerdeführers 
unabdingbar.  Das  LwA  sei  bestrebt,  eine  Bestossung  festzulegen,  die 
einer  nachhaltigen  Nutzung  dieser  Alp  entspreche.  Es  habe  daher 
beschlossen,  eine  Ad­hoc­Kommission  zu  bilden  und  diese  zu 
beauftragen,  für  die  Alp  A._______  einen  neuen  Bericht  über  die 
Schafweiden in den Bergen zu verfassen. Die Feldprotokolle seien 2006 
und 2007 während der Vegetationszeit aufgenommen worden.
10.4 Weiter  stützt  sich  die  erstinstanzliche  Verfügung  ausdrücklich  auf 
Art.  10  aSöBV,  die  Vo  BLW,  auf  (im  "Entscheid"  jeweils  ohne 
Datumsangabe) "den Auftrag des Staatsrats des Kantons Freiburg an das 
Amt  für  Landwirtschaft",  "den  Bericht  von  Herrn  F._______, 
Landwirtschaftliches  Institut  Grangeneuve"  vom  13.  Dezember  2007 
sowie  "den  Bericht  von  Herrn  E._______,  Büro  für  Natur­  und 
Landschaftsschutz" vom 20. Juli 2007.
10.5  Im  "Bericht  von  Herrn  E._______,  Büro  für  Natur­  und 
Landschaftsschutz", vom 20. Juli 2007 wird Folgendes ausgeführt:
"Tour des parcs: partie supérieure pas encore pâturée. Une trentaine de 
moutons  sont  hors  de  la  clôture,  déjà  dans  le  parc  supérieur.  Pas  de 
barrière  également  sur  le  bas  de  la  parcelle;  une  trentaine  de moutons 
sont situés sur la parcelle de Pro Natura. 2 bergers de […] sont présents 
pour la première fois toute la saison. Ils nous confirment le chiffre de près 
de  600  moutons.  Système  de  parcs,  apparemment  3.  Deschampsia 
caespitosa  domine  autour  du  chalet  et  dans  la  partie  supérieure  de 
l'alpage.  Certains  buissons  de  rhododendrons  ont  été  complètement 
mangés et sont morts. Différence claire de végétation en limite N du parc, 
sur la crête de […]. Quelques espèces notées dans la partie non­pâturée: 
Pedicularis  verticillata,  Phyteuma  spicatum,  Phyteuma  orbiculare, 
Arenaria  ciliata,  Linaria  alpina,  Leontodon  helveticum,  Cirsium  acaule, 
Polygonum aviculare, Crepis aurea. La partie pâturée se compose quasi 
exclusivement de Deschampsia caespitosa."
10.6  Der  Bericht  des  LIG  vom  13.  Dezember  2007  über  die  Alp 
A._______  hält  unter  dem  Stichwort  "Vegetation"  fest,  "die – 
wahrscheinlich von den Schafen – deutlich überweideten und erodierten 
Flächen" seien recht klein. Sie  lägen vor allem im obersten Teil der Alp, 
auf  der  Krete  oberhalb  von  C._______  und  H._______.  Das  von  den 
Schafen  gefressene  Gras  sei  bis  auf  einen  bis  zwei  Zentimeter 
abgeweidet;  auf  überweideten  Flächen  sei  das  Gras  kürzer  als  zwei 
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Zentimeter. Die Anzahl Stösse oder die Weidedauer sei demnach etwas 
zu  hoch  bzw.  zu  lang,  um  eine  nachhaltige  Bewirtschaftung  dieser  Alp 
sicherzustellen. Laut einleitender Bemerkung im Bericht wurde die Alp am 
19.  Oktober  (wohl  2006)  von  F._______  (LIG)  und  B._______  (LIG) 
besucht und im Herbst 2007 erneut besichtigt.
10.7  Im  Entscheid  vom  16.  Dezember  2008  führte  die  ILFD  als 
Zweitinstanz  aus,  es  treffe  zu,  dass  bezüglich  der  Alp  A._______ 
vermehrt Schreiben von verschiedenen Naturschutzfachstellen beim Amt 
für Landwirtschaft eingegangen seien, worin festgestellt worden sei, dass 
die  Schafe  das  Weidegebiet  aufgrund  des  schlechten  Zustands  der 
Zäune überschritten hätten und daran gehindert werden müssten, um die 
Flora  und Fauna  zu  schützen  und eine  bereits  zu  beobachtende  starke 
Erosion zu verhindern.
Der Beschwerdeführer versuche vergebens, die  im Bericht des LIG vom 
16.  Januar  2007  [provisorische  Fassung]  aufgeführten  ökologischen 
Schäden  zu  relativieren:  Tatsache  sei,  dass  der  oberste  Teil  der  Alp 
Flächen  aufweise,  die  deutlich  überweidet  und  erodiert  seien. Ob  diese 
Schäden einzig auf die Schafe zurückzuführen seien oder ob sie allenfalls 
auch noch durch die Gemsen verursacht worden seien, sei irrelevant, da 
die Schafe offensichtlich Mitverursacher dieser Schäden seien und eine 
Reduktion  der  Anzahl  Schafe  einen  Rückgang  der  Schäden  zur  Folge 
hätte.
10.8  Laut  dem  Bericht  "Nachhaltige  Schafalpung"  vom  6.  September 
1999 beeinflusst die Schafweide das Erosionsgeschehen in Abhängigkeit 
von  der  Art  der  Nutzung.  Bei  angepasstem  Besatz  und  guter 
Weideführung  ist  die  Wirkung  der  Schafweide  auf  das 
Erosionsgeschehen  auf  den  zur  Beweidung  geeigneten  Flächen 
demzufolge neutral oder sogar positiv.
10.9  In den Akten  finden sich unter anderem die  im Folgenden zitierten 
"Schreiben von verschiedenen Naturschutzfachstellen". Dabei handelt es 
sich aber nicht um Stellungnahmen kantonaler Fachstellen im Sinne von 
Art. 8 Abs. 3 aSöBV. Die erstinstanzliche Verfügung nennt sie denn auch 
nicht  als  Entscheidgrundlage,  sondern  bemerkt:  "Zudem  wird 
ausdrücklich  darum  gebeten,  die  im  Bericht  vorgesehenen 
Bestimmungen zu befolgen und um  jeden Preis zu verhindern, dass die 
Schafe  auf  die  benachbarten  Sömmerungsbetriebe  C._______  und 
D._______ sowie auf die von Pro Natura geschützte Weidefläche weiden 
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gehen. Das Amt für Landwirtschaft erhält von verschiedenen betroffenen 
Kreisen jedes Jahr zahlreiche Reklamationen diesbezüglich. Aus diesem 
Grund  hat  es  ernsthafte  Bedenken,  was  die  Beaufsichtigung  der 
Schafherde durch den Hirten betrifft."
­ Schreiben des Amtes  für Wald, Wild und Fischerei FR an den Service 
cantonal  des  forêts  et  de  la  faune  vom  27.  März  2003  (Pâturage  de 
A._______):
"Lors  de  l'étude  effectuée  en  1999,  il  avait  été  décidé  qu'une  clôture 
devait être installée pour empêcher les moutons de brouter sous et dans 
[…] ceci pour protéger la flore et la faune et empêcher une forte érosion 
que  l'on  peut  déjà  constater.  D'autre  part,  nous  avons  constaté  que 
durant  l'été,  les  moutons  pâturent  occasionnellement  dans  la  réserve 
naturelle […]. Il serait souhaitable qu'une intervention du département de 
l'agriculture soit faite."
­ Brief Veterinäramt FR an Pro Natura FR vom 3. März 2004 (Moutons en 
"perdition" au A._______"):
"Nous référant à votre courrier du 13 août 2003, nous vous informons que 
le service de l'agriculture a effectué une visite de contrôle sur cet alpage 
le 19.8.03 et qu'aucun manquement n'a été constaté sur place."
­ Bericht "Pâturages à moutons problématiques. Etat des lieux: été 2004" 
von Pro Natura FR vom 13. Januar 2005 ("A._______"):
"Pas de clôture en dessous du […]:  les moutons pâturent alors dans les 
rochers (zone à chamois). Ils causent aussi des problèmes d'érosion. En 
automne,  ils montent  sur  […] et  broutent  l'herbe d'hiver  des  chamois.  Il 
faut aussi noter qu'on les trouve dans les forêts surplombant I._______."
­  Bericht  "Pâturages  à  moutons  problématiques:  état  des  lieux 
août/septembre  2005  (handschriftlich  datiert  "9.11.05"),  "A._______"; 
Verfasser unbekannt:
"Manifestement,  la  clôture  entre  A._______  et  H._______  n'est  pas 
étanche,  car  des  centaines  de  moutons  ont  pu  descendre  jusqu'à 
C._______.  C'est  un  problème  qu'il  faut  absolument  résoudre,  d'autant 
plus que les moutons ont ainsi accès à la réserve […]."
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­  Bericht  des  Amtes  für  Wald,  Wild  und  Fischerei  FR  (ILFD)  "Rapport 
concernant  l'estivage  des moutons  2005; Observations  du  point  de  vue 
de  la  faune  sauvage"  vom  27.  Dezember  2005  ("Pâturage  de 
A._______"):
"Sur ce pâturage,  les gardes­faune ont estimé  le nombre de moutons à 
450. Ces moutons sont très mal parqués malgré la présence cette année 
de  deux  bergères.  Les  moutons  ont  été  observés  à  plusieurs  reprises 
dans  les  forêts  situées  en  dessous  du  chalet  de  A._______  ainsi  que 
dans  […],  sur  les  pâturages  de C._______  et  de D._______,  ainsi  que 
dans  les  vernes  de  A._______,  donc  hors  de  la  zone  où  ils  devraient 
pâturer. A noter que le pâturage de C._______ se trouve dans […] et que 
la densité de chamois y a diminué. Quant à leur présence dans la réserve 
naturelle  de  […],  les  gardes­faune  n'ont  pas  d'information  pour  l'année 
2005. Par contre, ils les y avaient observés les années précédentes, cela 
surtout  sur  les  pâturages  de  […].  De  l'avis  des  gardes­faune,  les 
conditions d'estivage ne sont pas respectées."
10.10  Im  undatierten  Protokoll  "Schafbeweidung  in  den  Bergen"  (worin 
Besuche vom 9. Juli 1998 sowie vom August 1998 erwähnt sind) wurden 
als "negative Auswirkungen" (Ziff. 7) "Erosion", "Ruhe" und "ausgeprägte 
Schafpfade",  als  "positive  Auswirkungen"  "Verringerung  der 
Verbuschung" angekreuzt. Unter Ziff. 11 ("Gemse und Steinböcke") findet 
sich  die  Bemerkung  "Auf  dem  Van  hat  es  oft  Gemse.".  Die 
erstinstanzliche  Verfügung  stützt  sich  allerdings  nicht  auf  dieses 
Protokoll;  jedenfalls  wird  es  dort  nicht  in  den  Entscheidgrundlagen 
erwähnt.
10.11 Der in der erstinstanzlichen Verfügung ebensowenig als Grundlage 
angeführte  Kontrollbericht  "Sömmerungsbeiträge  2006"  der  ILFD  vom 
1. September 2006 von J._______ enthält im Abschnitt "Führung der Alp" 
unter "Allgemeines" folgende Tabelle:
erfüllt nicht
erfüllt
Bemerkungen
Tierschutz,
Zustand des Viehs
x (Bemerkung betreffend
Impfungen)
Führung der Alp x beschädigte, schlecht
unterhaltene Zäune
Einhaltung des
Bewirtschaftungsplans
x
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keine Weide im Wald x teilweise erfüllt
empfindliche Flächen x teilweise erfüllt
steile / felsige Flächen /
unregelmässige
Vegetation
x teilweise erfüllt
Schutthalden und junge
Moränen
x teilweise erfüllt
Flächen mit
Erosionsgefahr
x teilweise erfüllt
mit Weideverbot belegte
Fläche
x
Unterhalb  der  Tabelle  findet  sich  unter  anderem  die  Bemerkung,  der 
Schafbestand  auf  der  Alp  stimme  nicht  mit  den  Vorgaben  des  LwA 
überein. Der Bericht wurde vom Beschwerdeführer nicht unterzeichnet.
10.12  Der  Beschwerdeführer  gibt  zu  bedenken,  sämtliche  vorgelegten 
Beweismittel  beträfen  die  Zeit,  als  er  noch  nicht  Eigentümer  der  Alp 
A._______  gewesen  sei  und  demzufolge  nicht  alleine  über  die  Alpung 
habe bestimmen können. Er erklärt,  im Laufe des Sommers 2006 habe 
die Behörde die Bewirtschaftung der Alp A._______ überprüft und dabei 
einen  Bericht  erstellt;  als  Beweismittel  nennt  er  den  "provisorische[n] 
Bericht  über  die  Besichtigung  vom  19.  Oktober  2006,  datiert  vom  16. 
Januar  2007".  Gestützt  auf  die  angedrohte  Kürzung  der  NST  habe  der 
Anwalt  des  Beschwerdeführers  mit  Schreiben  vom  24.  März  2007 
Akteneinsicht verlangt, die ihm freundlicherweise gewährt worden sei.
10.13  Weiter  vertritt  der  Beschwerdeführer  die  Auffassung,  im 
vorliegenden Fall treffe keines der Kriterien gemäss Art. 8 Abs. 3 aSöBV 
zu, welches dem Kanton ein Recht geben würde, den Normalbesatz, wie 
dieser in den Basisjahren festgelegt worden sei, herabzusetzen.
Im Bericht über die Alp A._______ vom 13. Dezember 2007 werde unter 
"Vegetation"  erstens  angeführt,  dass  die  deutlich  überweideten  und 
erodierten Flächen  recht  klein  seien.  Zudem werde  festgehalten,  es  sei 
nur "wahrscheinlich", dass die Schafe für diesen Schaden verantwortlich 
seien. Diese kleinen Schäden berechtigten nicht dazu, nach Art. 8 Abs. 3 
Bst. a aSöBV eine Neuberechnung durchzuführen.
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Zweitens  werde  im  Bericht  unter  "Vegetation"  ausgeführt,  das Gras  sei 
kürzer  als  zwei  Zentimeter,  was  auf  eine  Übernutzung  hindeute.  Dies 
könne  nicht  unwidersprochen  bleiben.  Üblich  sei,  dass  das  Gras  im 
Herbst  abgefressen  sei;  erst  wenn  dadurch  im  nächsten  Frühjahr  ein 
Schaden entstanden wäre, könnte sich eine Neubeurteilung aufdrängen. 
Der Bericht  erwähne aber  überhaupt  keinen  solchen Schaden. Deshalb 
sei  diese  Momentaufnahme  nicht  aussagekräftig.  Das  Abgrasen  des 
Wintergrases  der  Gemsen  durch  die  Schafe  könne  nicht  als 
Bewirtschaftungsfehler  dargestellt  werden,  solange  die  Schafe  auf  der 
eigenen Alp weideten. Die Erosion unter […]" sei bereits 1999 vorhanden 
gewesen  und  habe  bis  heute  keinen  Einfluss  auf  den  Normalbesatz 
gehabt.
Die  Weisungen  zu  Art.  8  Abs.  3  Bst.  a  SöBV  zeigten  auf,  dass  keine 
neuen  Indikatoren  für ökologische Schäden vorhanden seien. Kantonale 
Auflagen  gemäss  Art.  8  Abs.  3  Bst.  b  aSöBV  seien  nicht  verletzt;  im 
Gegenteil,  der  Beschwerdeführer  habe  mit  seiner  vorbildlichen 
Bewirtschaftung  der  Alp  A._______  gemäss  Aussage  von  Herrn 
K._______  […]  in der Zeitung  […] bewiesen, dass  ihm an der Ökologie 
und  der  korrekten  Bewirtschaftung  sehr  stark  gelegen  sei  ([…]:  "Ce 
printemps, j'étais pas mal en souci, avoue K._______. Aujourd'hui, je dois 
dire que l'alpage et le berger me font bonne impression." Evidemment, le 
constat  serait  différent  si  un  loup  se  trouvait  dans  les  parages.  "Les 
autres pays d'Europe ont mis en place ces mesures depuis longtemps. Il 
n'y a pas de raisons que ça ne marche pas chez nous. En plus, l'alpage 
est mieux exploité grâce aux clôtures qui évitent que des endroits soient 
surpâturés  et  d'autres  laissés  à  l'état  de  friche.  On  pourrait  même  y 
mettre 200 moutons de plus.").
Damit  sei  nachgewiesen,  dass  die  Voraussetzungen  für  eine 
Herabsetzung des Normalbesatzes nicht gegeben seien. Kleine erodierte 
Flächen und Gras, das im Herbst auf zwei Zentimeter herunter gefressen 
sei,  seien  keine  Bewirtschaftungsfehler.  Die  Weideflächen  hätten  sich 
wegen Verbuschung  oder Verwaldung  nicht  verkleinert;  die Anwendung 
von Art. 8 Abs. 3 Bst. c aSöBV sei somit nicht möglich.
Die Kontrolle, welche am 19. August 2003 durchgeführt worden sei, habe 
keine Mängel in der Bewirtschaftung gezeigt, und es sei auch nicht darauf 
hingewiesen  worden,  dass  die  Alp  A._______  durch  einen  Überbesatz 
zerstört  werden  könnte,  respektive  dass  sich  überhaupt  Mängel  zeigen 
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Seite 39
würden.  Dies  heisse,  dass  der  Sachbearbeiter  die  Bewirtschaftung  mit 
65.29 NST akzeptiert habe.
10.14 
10.14.1  Im  Bericht  von  E._______,  Büro  für  Natur­  und 
Landschaftsschutz,  vom  20.  Juli  2007,  wird  festgestellt,  dass  sich  zum 
Zeitpunkt  der  Besichtigung  einige  Dutzend  von  ca.  600  Schafen 
ausserhalb  der  Umzäunung  befanden,  dass  erstmals  zwei  Hirten 
während  der  ganzen  Saison  anwesend  waren  und  dass  die  beweidete 
Fläche  nahezu  ausschliesslich  aus  Deschampsia  caespitosa  bestand 
bzw. dass diese Pflanzenart um die Alphütte herum sowie im oberen Teil 
der  Alp  dominierte  und  gewisse  Rhododendronbüsche  vollständig 
abgefressen ("tot") waren. Am nördlichen, nicht beweideten Rand der Alp 
[…] war die Vegetation laut Bericht eindeutig artenreicher.
Der  Bericht  protokolliert  zwar  Unterschiede  in  der  Vegetation  zwischen 
beweideter  und  nicht  beweideter  Fläche.  Er  beschreibt  aber  nicht 
ausdrücklich  ökologische  Schäden  im  Sinne  von  Art.  8  Abs.  3  Bst.  a 
SöBV  oder  eine  wesentliche  Reduktion  der Weidefläche  gemäss  Art.  8 
Abs.  3  Bst.  c  aSöBV.  Ebensowenig  diagnostiziert  er  eine  Erosion  oder 
Erosionsgefahr.  Als  irreversibel  abgefressen  führt  er  nur  gewisse 
Rhododendronbüsche  an.  Wertungen  oder  Schlussfolgerungen 
hinsichtlich  einer  allfälligen  Kausalität  zwischen  der  Bestossung  und 
ökologischen  Schäden,  welche  eine Herabsetzung  der  Anzahl  NST  (im 
vorgenommenen Umfang) erfordern würden, zieht er nicht. Der Bericht ist 
denn  auch  sehr  knapp  gehalten;  seine  materiellen  Feststellungen 
beanspruchen  trotz  relativ  grosser  Abstände  lediglich  eine  halbe  A­4­
Seite.  Es  lässt  sich  daraus  nicht  ableiten,  ob  und  gegebenenfalls 
inwiefern  die  Anzahl  NST  herabgesetzt  werden  müsste.  Demzufolge 
taugt  der  Bericht  des  Büros  für  Natur­  und  Landschaftsschutz  nicht  als 
Grundlage für eine (wesentliche) Herabsetzung der NST, wie sie mit der 
Verfügung vom 29. Januar 2008 festgelegt wurde.
Auch die Beobachtung, dass sich bei der Besichtigung vom 20. Juli 2007 
einige  Dutzend  Schafe  ausserhalb  der  Umzäunung  aufhielten,  bietet 
keine Veranlassung, die Zahl der NST herabzusetzen, da dieses Problem 
mittels  geeigneter  Massnahmen  behoben  werden  kann,  was  sich  nicht 
zuletzt  aus  der  erstinstanzlichen  Verfügung  selbst  (sowie  aus  dem 
nachfolgend diskutierten Bericht des LIG vom 13. Dezember 2007) ergibt.
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Seite 40
10.14.2 Der (im Vergleich zum soeben besprochenen neuere) Bericht des 
LIG  vom  13.  Dezember  2007  spricht  ebenfalls  nicht  von  "ökologischen 
Schäden"  im  Sinne  von  Art.  8  Abs.  3  Bst.  a  aSöBV.  Er  hält  fest,  die 
überweideten und erodierten Flächen seien recht klein; die Anzahl Stösse 
oder  die  Weidedauer  sei  etwas  zu  hoch  bzw.  zu  lang,  um  eine 
nachhaltige  Bewirtschaftung  dieser  Alp  sicherzustellen.  Hierbei  handelt 
es sich um geringfügige Beanstandungen. Wenn die Anzahl Stösse oder 
die Weidedauer nur "etwas" zu hoch bzw. zu lang ist, dann lässt sich eine 
(massive)  Herabsetzung  des  Normalbesatzes,  wie  sie  in  der 
erstinstanzlichen  Verfügung  vorgenommen  wurde,  nicht  rechtfertigen. 
Abgesehen davon kann nicht mit Gewissheit gesagt werden, dass die – 
ohnehin als kleinflächig beschriebene – Überweidung und Erosion durch 
die Schafe verursacht wurde, denn der Bericht bezeichnet dies  lediglich 
als  "wahrscheinlich".  Unklar  bleibt  dabei  auch  der  Einfluss  der  in  den 
oben zitierten Dokumenten verschiedentlich erwähnten Gemsen.
Am Ende des Berichts werden dem Bewirtschafter mehrere Massnahmen 
empfohlen. Diese beziehen sich einerseits auf die Umzäunung sowie auf 
die Überwachung der Herde ("Die Zäune verlängern, um den Durchgang 
der  Schafe  zu  verhindern  […].";  "Während  der  Nacht  die  Schafe  mit 
einem  flexiblen  Zaun  […]  einzäunen,  wenn  die  Schafe  weiter  von  der 
Hütte  entfernt  sind.  […]";  "Die  sensible  Fläche  unterhalb  des  […]  den 
Schafen  nicht  zugänglich  machen.  Das  ist  bereits  jetzt  der  Fall."; 
"Mindestens  zwei  aktive  Hunde  einsetzen,  um  die  Herde  besser  zu 
führen.";  "Eventuell die Behirtung durch eine Umtriebsweide (ungefähr 4 
Koppeln mit fixer Umzäunung ersetzen."). Andererseits betreffen sie das 
Beweidungssystem  sowie  die  Vegetation  ("Um  die  Vegetation  zu 
verbessern,  die  Weidefläche  im  Frühling  nicht  immer  in  der  gleichen 
Reihenfolge beweiden.";  "Ist  der untere Teil  der Weide noch nicht  fertig 
beweidet, sollte verhindert werden, dass sich die Herde bereits im oberen 
Teil  der Weide aufhält.";  "Die  alten Horste mit Rasenschmiele  auf  einer 
kleinen Fläche mähen,  falls es möglich  ist. Anschliessend die Fläche  im 
Frühling  kurz,  aber  intensiv  beweiden,  um  eine  Verbesserung  der 
Vegetation zu erreichen.").
Die  Empfehlungen  des  LIG  legen  den  Schluss  nahe,  dass  sich 
festgestellte  Unzulänglichkeiten  im  Bereich  der  Umzäunung  mit  relativ 
einfachen Mitteln korrigieren lassen und dass auch die Vegetation, soweit 
sie  als  eher  einseitig  taxiert  wurde,  durch  geeignete  Massnahmen  des 
Bewirtschafters  verbessert  werden  kann.  Indizien  für  eine  Übernutzung 
der Alp bestehen demgegenüber nicht.
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10.14.3 Gründe für eine Herabsetzung des Normalbesatzes ergeben sich 
auch  nicht  aus  den oben  zitierten  Interventionen,  zumal  diese  noch  vor 
der Abfassung des Berichts des LIG vom 13. Dezember 2007 erfolgten 
und keine Stellungnahmen nach Art. 8 Abs. 3 aSöBV sind. Ebensowenig 
lässt sich aus den Akten eine Verletzung kantonaler Auflagen (Art. 8 Abs. 
3 Bst. b aSöBV) herauslesen.
10.14.4 Eine wesentliche Reduktion der Weidefläche, wie sie Art. 8 Abs. 
3  Bst.  c  aSöBV  als  Grund  für  eine  Herabsetzung  des  Normalbesatzes 
vorsieht,  wurde  ebenfalls  nicht  festgestellt,  im  Gegenteil:  Während  die 
Arbeitsgruppe  "Schafbeweidung"  die  produktive  Fläche 
(Nettoweidefläche)  1999  noch  mit  49.4  ha  beziffert  hatte  (vgl.  oben  E. 
5.4), belief sich diese im Jahr 2007 bereits auf 56.28 ha (vgl. Bericht des 
LIG vom 13. Dezember 2007 sowie oben E. 5.4).
10.14.5  Demzufolge  sind  die  Tatbestandselemente  des  Art.  8  Abs.  3 
aSöBV  und  damit  die  Voraussetzungen  für  eine  Anpassung 
(Herabsetzung) des Normalbesatzes vorliegend nicht erstellt.
11. 
11.1  Der  Beschwerdeführer  rügt  ferner,  die  Vorinstanz  habe  nicht 
berücksichtigt,  dass  die  Freiburger  Autonome  Landwirtschaftliche 
Amortisationskasse am 22. Juli 2005 nach Ablauf der Übergangsfrist  im 
Jahr  2003  für  die  Berechnung  der  Belehnungsgrenze  98.94  NST 
(pâquiers normaux) berechnet habe und demzufolge das Vertrauen des 
Beschwerdeführers  in  die  Rechtsbeständigkeit  der  Verfügung  zu 
schützen sei.
11.2  Die  Freiburger  Autonome  Landwirtschaftliche  Amortisationskasse 
bestimmte die Anzahl NST (98.94) für die Alp A._______ im Rahmen der 
Berechnung  der  Belastungsgrenze  am  22.  Juli  2005,  indem  sie  von 
einem gesömmerten Viehbestand von 485 "autres moutons de plus de 1 
an" mit einem GVE­Faktor von 0.17 sowie einer Sömmerungsdauer von 
120  Tagen  ausging.  Ihre  Berechnung  erfolgte  gemäss  ihrem Schreiben 
vom 28. Juli 2005 an den Beschwerdeführer gestützt auf Art. 73  ff.  des 
Bundesgesetzes  über  das  bäuerliche  Bodenrecht  vom  4. Oktober  1991 
(BGBB, SR 211.412.11).
11.3  Die  Zuständigkeit  für  die  Festlegung  des  Höchstbesatzes  lag  im 
massgeblichen Zeitpunkt beim BLW (Art. 6 Abs. 5 aSöBV), diejenige für 
die  Anpassung  des  Normalbesatzes  beim  Kanton  (Art.  8  Abs.  1  ­  3 
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aSöBV),  welcher  durch  das  LwA  handelte.  Die  Amortisationskasse 
hingegen  hatte  nach  der  gesetzlichen Regelung  im  fraglichen  Zeitpunkt 
keine  Kompetenz  zur  Festlegung  des  Besatzes  im  Rahmen  der 
Sömmerungsbeitragsordnung. Abgesehen davon stützte sie sich bei ihrer 
Berechnung auf Zahlen für den Viehbestand und die Sömmerungsdauer, 
welche in den Akten sonst nirgends ausgewiesen sind und insbesondere 
nicht  mit  den  Deklarationen  der  Bewirtschafter  in  den  offiziellen 
Agrardatenerhebungen übereinstimmen.
11.4  Demzufolge  kann  die  Bestimmung  der  Anzahl  NST  durch  die 
Amortisationskasse  entgegen  der  Auffassung  des  Beschwerdeführers 
nicht  als  Massstab  für  die  Festsetzung  oder  Anpassung  des 
Normalbesatzes bzw. als Vertrauensgrundlage dienen,  zumal  schon die 
(ursprüngliche)  Verfügung  vom  12.  Juli  2000  vom  LwA  als  der 
zuständigen Instanz erlassen worden war.
12. 
Zusammenfassend  ergibt  sich,  dass  die  Voraussetzungen  für  eine 
Neufestlegung  bzw.  Herabsetzung  des  Normalbesatzes  der  Alp 
A._______  nicht  gegeben  sind.  Das  angefochtene  Urteil  vom  1. 
Dezember  2009,  der  Entscheid  der  ILFD  vom  16.  Dezember  2008  und 
die  erstinstanzliche  Verfügung  vom  29.  Januar  2008  sind  deshalb 
aufzuheben.  Die  Sache  ist  zur  Neuregelung  der  Kosten­  und 
Entschädigungsfolgen  des  vorinstanzlichen  Verfahrens  an  das 
Kantonsgericht zurückzuweisen.
13. 
Abschliessend  ist  über  die  Verfahrenskosten  und  allfällige 
Parteientschädigungen zu befinden.
13.1  Die  Verfahrenskosten  sind  den  Parteien  nach  Massgabe  ihres 
Unterliegens aufzuerlegen (Art. 63 VwVG; Art. 1 ff. des Reglements vom 
21. Februar  2008  über  die  Kosten  und  Entschädigungen  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht,  VGKE,  SR  173.320.2).  Keine 
Verfahrenskosten werden Vorinstanzen auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 
Im  vorliegenden  Fall  obsiegt  der  Beschwerdeführer,  während  die 
Vorinstanz unterliegt. Daher sind keine Verfahrenskosten zu erheben; der 
Kostenvorschuss von Fr. 1'500.−  ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt 
der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten.
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13.2  Der  Beschwerdeführer  hat  nach  Massgabe  seines  Obsiegens 
Anspruch auf eine Parteientschädigung  (Art.  64 Abs. 1 VwVG; Art.  7  ff. 
VGKE),  welche  der  Vorinstanz  aufzuerlegen  ist  (Art.  64 Abs.  2  VGKE). 
Da seitens des Beschwerdeführers keine Kostennote eingereicht wurde, 
setzt das Gericht die Entschädigung aufgrund der Akten fest (Art. 14 Abs. 
2 VGKE). Angemessen erscheint  eine Parteientschädigung  in der Höhe 
von Fr. 4'500.− (inkl. Mehrwertsteuer, MWST).
Für  die  Neuregelung  der  Kosten­  und  Entschädigungsfolgen  des 
vorinstanzlichen  Verfahrens  geht  die  Angelegenheit  zurück  an  die 
Vorinstanz.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die  Beschwerde  wird  gutgeheissen.  Das  angefochtene  Urteil  vom  1. 
Dezember  2009,  der  Entscheid  der  ILFD  vom  16.  Dezember  2008  und 
die erstinstanzliche Verfügung vom 29. Januar 2008 werden aufgehoben 
und  der  Normalbesatz  des  Sömmerungsbetriebes  Alp  A._______  auf 
65.29 Normalstösse festgelegt.
2. 
Verfahrenskosten  werden  keine  erhoben.  Der  Kostenvorschuss  von  Fr. 
1'500.− wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft dieses 
Urteils zurückerstattet.
3. 
Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer nach Eintritt der 
Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung  in der Höhe von Fr. 
4'500.− (inkl. MWST) auszurichten.
4. 
Die Sache wird zur Neuregelung der Kosten­ und Entschädigungsfolgen 
des  vorinstanzlichen  Verfahrens  an  das  Kantonsgericht  Freiburg 
zurückgewiesen.
5. 
Dieses Urteil geht an:
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– den  Beschwerdeführer  (Gerichtsurkunde;  Beilage: 
Rückerstattungsformular);
– die Vorinstanz (Ref­Nr. 603 2009­24; Gerichtsurkunde);
– die Zweitinstanz (Gerichtsurkunde);
– die Erstinstanz (Gerichtsurkunde);
– das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement EVD (Gerichtsurkunde).
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Maria Amgwerd Urs Küpfer
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30  Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art.  82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17.  Juni  2005,  BGG,  SR  173.110).  Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, 
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel  und die Unterschrift  zu 
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 25. Oktober 2011