B-7949/2015 - Abteilung II - Urheberrecht - Akteneinsicht in Einfuhrverfahren; Verfügung vom 6...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung II
B-7949/2015



Ur t e i l vom 1 6 . M a i 2 0 1 7
Besetzung
Richter David Aschmann (Vorsitz),
Richter Francesco Brentani,
Richterin Maria Amgwerd,
Gerichtsschreiberin Agnieszka Taberska.



Parteien
A.______,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Thilo Pachmann,
Pachmann Rechtsanwälte AG,
Löwenstrasse 29, Postfach 2325, 8021 Zürich 1,
Beschwerdeführerin,



gegen


Oberzolldirektion (OZD),
Hauptabteilung Stab (Sektion Recht),
Monbijoustrasse 40, 3003 Bern,
Vorinstanz.




Gegenstand
Akteneinsicht in Einfuhrverfahren;
Verfügung vom 6. November 2015.



B-7949/2015
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Am 30. Juni 2015 hielt die Zollstelle B._____ (nachfolgend: Zollstelle) auf-
grund eines Verdachts auf Widerhandlung gegen das Urheberrecht und
gestützt auf einen Antrag auf Hilfeleistung durch die Zollverwaltung der
C._____ (nachfolgend: Antragstellerin) vier von der Beschwerdeführerin
versandte Warenlieferungen in die Schweiz zurück (Einfuhrverfahren […]).
Gleichentags informierte sie die Antragstellerin über die zurückbehaltenen
Waren sowie deren Empfänger und Versender. Am […] setzte sie die Be-
schwerdeführerin und die Warenempfänger über die Rückbehaltung in
Kenntnis. Auf Gesuch der Antragstellerin vom 9. Juli 2015 hin verlängerte
die Zollstelle die Rückbehaltung bis 25. Juli 2015.
B.
Mit Schreiben vom […] kontaktierte die Antragstellerin die Empfänger der
zurückbehaltenen Waren und teilte ihnen mit, die Waren stellten wider-
rechtliche Kopien von urheberrechtlich geschützten Werken dar. Sie for-
derte die Empfänger auf, gegenüber der Zollstelle ihr Einverständnis zu
einer Vernichtung oder Rücksendung der Waren zu erklären.
C.
Am 10. Juli 2015 stellte die Beschwerdeführerin bei der Zollstelle ein Ge-
such um Einsicht in die Akten, insbesondere in den Antrag auf Hilfeleistung
sowie in weitere Dokumente, die Anlass zu der Zurückbehaltung der Liefe-
rungen gegeben hätten.
D.
Mit Schreiben vom […] ersuchte die Antragstellerin die Zollstelle, die Waren
wieder freizugeben, da es sich hierbei nicht um Fälschungen handle. Glei-
chentags kontaktierte sie die Empfänger der zurückbehaltenen Waren und
setzte sie über die Freigabe der Waren in Kenntnis. Die Beschwerdeführe-
rin hielt trotz der Warenfreigabe durch die Zollstelle an ihrem Aktenein-
sichtsgesuch fest, woraufhin dieses zuständigkeitshalber an die Oberzoll-
direktion der Eidgenössischen Zollverwaltung (nachfolgend: Vorinstanz)
überwiesen und der Beschwerdeführerin Gelegenheit zu einer ergänzen-
den Begründung gegeben wurde.
E.
Mit Schreiben vom 20. August 2015 an die Vorinstanz begründete die Be-
schwerdeführerin ihr Akteneinsichtsgesuch dahingehend, sie sei durch die
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Zurückhaltung ihrer Waren und ungerechtfertigte Bezichtigung eines ille-
galen Verhaltes durch die Antragstellerin gegenüber den Warenempfän-
gern in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen gestört worden und habe eine
massive Rufschädigung mit daraus folgenden Umsatzeinbussen erlitten.
Nur mittels Akteneinsicht könne sie sich gegen weitere ungerechtfertigte
Anschuldigungen und daraus folgende Schäden wehren. Demgegenüber
seien keine überwiegenden öffentlichen Interessen oder Geheimhaltungs-
interessen der Antragstellerin ersichtlich, welche die Verweigerung der Ak-
teneinsicht rechtfertigen würden. Ein Anspruch auf Akteneinsicht ergebe
sich auch aus dem Öffentlichkeitsgesetz.
F.
Die Antragstellerin beantragte mit Stellungnahme vom 21. Oktober 2015
die Abweisung des Akteneinsichtsgesuchs der Beschwerdeführerin, da
dieses sich auf keine gesetzliche Grundlage stütze und den Interessen an
der Bekämpfung der Produktepiraterie sowie an der Geheimhaltung ver-
traulicher Informationen der Antragstellerin zuwiderlaufe. Sie brachte vor,
die Beschwerdeführerin importiere seit Jahren systematisch Fälschungen
von urheberrechtlich geschützten Waren der Antragstellerin u.a. in die
Schweiz und sei deswegen wiederholt gerichtlich verurteilt worden. Die der
Zollverwaltung im Antrag auf Hilfeleistung bekanntgegebenen Informatio-
nen seien nicht öffentlich und deren Bekanntgabe an Dritte würde es den
Importeuren von Fälschungen vereinfachen, deren Erkennungsmerkmale
anzupassen. Dadurch würde die Identifikation von Fälschungen immateri-
algüterrechtlich geschützter Waren durch die Zollverwaltung vereitelt.
G.
Mit Verfügung vom 6. November 2015 lehnte die Vorinstanz das Gesuch
der Beschwerdeführerin um Akteneinsicht ab. Zur Begründung führte sie
aus, der Anspruch auf Akteneinsicht setze ausserhalb eines hängigen Ver-
fahrens ein besonderes schutzwürdiges Interesse voraus und sei durch öf-
fentliche Interessen oder Geheimhaltungsinteressen Dritter begrenzt. Vor-
liegend überwiegten die Interessen der Antragstellerin und der Öffentlich-
keit an der Geheimhaltung der im Antrag auf Hilfeleistung gemachten An-
gaben sowie am Schutz von Immaterialgütern vor Nachahmung gegenüber
dem Interesse der Beschwerdeführerin an einem uneingeschränkten wirt-
schaftlichen Fortkommen. Auch das Öffentlichkeitsgesetz verbiete die Of-
fenlegung amtlicher Dokumente, wenn dadurch, wie vorliegend, Ge-
schäftsgeheimnisse Dritter offenbart würden. Um sich gegen falsche An-
schuldigungen oder drohende Schäden zu wehren, stünden der Beschwer-
deführerin zivilrechtliche Rechtsbehelfe zur Verfügung.
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H.
Hiergegen erhob die Beschwerdeführerin am 7. Dezember 2015 Be-
schwerde an das Bundesverwaltungsgericht mit folgenden Anträgen:
1. Die Verfügung der Eidgenössischen Zollverwaltung betreffend das Dos-
sier […] vom 10. Juli 2015 sei aufzuheben und der Beschwerdeführerin
sei Akteneinsicht in die Einfuhrverfahren […] zu gewähren;
2. Eventualiter sei die Verfügung der Eidgenössischen Zollverwaltung be-
treffend das Dossier […] vom 10. Juli 2015 aufzuheben und der Be-
schwerdeführerin sei Akteneinsicht in die Einfuhrverfahren […] unter
Schwärzung der Geschäftsgeheimnisse der C._____ zu gewähren;
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanz.
Sie brachte vor, durch die verweigerte Akteneinsicht habe die Vorinstanz
ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Zudem habe die Vorinstanz
ein falsches Beweismass angewendet, den Untersuchungsgrundsatz ver-
letzt sowie den Sachverhalt falsch und unvollständig erstellt, indem sie die
schutzwürdigen Interessen der Beschwerdeführerin als nicht erstellt erach-
tet habe. Es seien keine Interessen der Antragstellerin oder der Öffentlich-
keit an der Geheimhaltung ersichtlich, im Übrigen könne dem Schutz allfäl-
liger Geschäftsgeheimnisse durch Schwärzung der geheim zu haltenden
Stellen oder in Form einer Zusammenfassung genügend Rechnung getra-
gen werden. Die absolute Verweigerung der Akteneinsicht sei unverhält-
nismässig.
I.
Mit Verfügung vom 2. Februar 2016 wurde der Beschwerdeführerin an-
tragsgemäss Einsicht in einen Teil der von der Vorinstanz eingereichten
Akten gewährt, im Übrigen wurde ihr die Einsicht vorläufig verweigert.
J.
Die Antragstellerin liess mit Eingabe vom 4. März 2016 mitteilen, sie halte
an den vor der Vorinstanz gemachten Ausführungen fest und verzichte da-
rauf, sich mit eigenen Begehren am Verfahren zu beteiligen.
K.
Mit Vernehmlassung vom 17. März 2016 beantragte die Vorinstanz,
1. Die Beschwerde sei in Bezug auf
- die Akteneinsicht in die vier Veranlagungsdossiers […] aufgrund der in
der Zwischenzeit gewährten Einsicht (Ordner 1) als gegenstandslos
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abzuschreiben oder vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutre-
ten ist;
- die Akteneinsicht in den Antrag der C._____ auf Hilfeleistung der Zoll-
verwaltung (Ordner 2 und 3) vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist;
2. die Verfügung der Eidgenössischen Zollverwaltung vom 6. November
2015 sei daher zu bestätigen, weshalb die Akteneinsicht in den Antrag
der C._____ auf Hilfeleistung der Zollverwaltung (Ordner 2 und 3) zu
verweigern ist;
3. unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin;
4. C._____ als Schutzrechtsinhaberin sei als Gesuchsgegnerin ins Ver-
fahren aufzunehmen.
Sie brachte vor, der Sachverhalt sei vollständig erhoben und sämtliche von
der Beschwerdeführerin vorgebrachten Sachverhaltselemente bzw. Nach-
teile seien berücksichtigt worden. Dass der Beschwerdeführerin Nachteile
entstanden seien, stehe ausser Frage, doch seien diese im behaupteten
Umfang nicht glaubhaft gemacht worden und begründeten kein schützens-
wertes Interesse an der Akteneinsicht.
L.
Mit Stellungnahme vom 2. Juni 2016 teilte die Beschwerdeführerin mit, ihre
Rechtsbegehren seien in dem Umfang, in dem sie bereits Einsicht in die
Akten erhalten habe, gegenstandslos geworden; im Übrigen hielt sie an
ihren Rechtsbegehren fest.
M.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und die eingereichten Akten wird, so-
weit erforderlich, im Rahmen der folgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021; Art. 31 des Bundesgesetzes
vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht [VGG, SR
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173.32]). Verfügungen der Oberzolldirektion können beim Bundesverwal-
tungsgericht angefochten werden (Art. 116 Abs. 1bis e contrario i.V.m.
Art. 116 Abs. 4 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 [ZG, SR 631.0] und
Art. 33 Bst. d VGG; vgl. Urteil des BVGer A-5069/2010 vom 28. April 2011
E. 1.2). Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesver-
waltungsgericht ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden Be-
schwerde zuständig.
1.2 Die angefochtene Verfügung beschränkt sich auf die Beurteilung des
Akteneinsichtsgesuchs der Beschwerdeführerin, ohne sich darüber hinaus
auf das Zollveranlagungsverfahren – in dessen Rahmen die Zurückbehal-
tung der Sendungen erfolgte und auf deren Aktenzeichen das Rechtsbe-
gehren der Beschwerdeführerin zur Bezeichnung der Akten Bezug nimmt,
das aber mit der Freigabe der Waren durch die Zollstelle am 14. Juli 2015
beendet wurde – zu erstrecken. Mit der abweisenden Verfügung wurde
auch das Verfahren betreffend Akteneinsichtsgesuch abgeschlossen, so-
dass diese als End- und nicht als Zwischenverfügung zu qualifizieren ist
(vgl. hierzu FELIX UHLMANN/SIMONE WÄLLE-BÄR, in: Waldmann/Weissen-
berger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 45 N. 3 ff.; Urteil
des BGer 2C_387/2013 vom 17. Januar 2014 E. 1.2). Die Beschwerdefüh-
rerin ist durch den angefochtenen Entscheid, mit dem ihr Gesuch um Ak-
teneinsicht abgewiesen wurde, besonders berührt und hat ein schutzwür-
diges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung (Art. 48 Abs. 1
VwVG). Sie ist folglich zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Auf die im Üb-
rigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 und
Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten.
2.
Vorab sind die anwendbaren Gesetzesbestimmungen zu erörtern.
2.1 Die Hilfeleistung der Zollverwaltung ist nicht in einem zollrechtlichen
Gesetz, sondern in den einzelnen Immaterialgüterrechtserlassen geregelt.
Mit Inkrafttreten der Patentrechtsrevision vom 1. Juli 2008 wurden die Be-
stimmungen zur Hilfeleistung in sämtlichen Erlassen revidiert und harmo-
nisiert (vgl. Art. 70 ff. des Markenschutzgesetzes vom 28. August 1992
[MSchG, SR 232.11], Art. 75 ff. des Urheberrechtsgesetzes vom 9. Oktober
1992 [URG, SR 231.1], Art. 46 ff. des Designgesetzes vom 5. Oktober
2001 [DesG, SR 232.12], Art. 86 ff. des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1954
über die Erfindungspatente [Patentgesetz, PatG, SR 232.14]; Botschaft zur
Änderung des Patentgesetzes vom 23. November 2005, BBl 2005 1652,
S. 36 ff. [nachfolgend: Botschaft PatG]; GREGOR BÜHLER, in: Michael Noth
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et. al. [Hrsg.], Markenschutzgesetz, 2009, Vorbemerkungen zu Art. 70-72h,
N. 7). Der Vollzug der Hilfeleistung ist der Zollverwaltung auferlegt (Art. 95
Abs. 1 ZG; RUDOLF DIETRICH, in: Kocher/ Clavadetscher [Hrsg.], Stämpflis
Handkommentar Zollgesetz, 2009, Art. 95 N. 3 f.). Vorliegend sind
Art. 75 ff. URG anwendbar.
2.2 Bei der Hilfeleistung der Zollverwaltung handelt es sich um ein einsei-
tiges, kein kontradiktorisches, Verwaltungsverfahren (BÜHLER, a.a.O.,
Art. 71 N. 9). Die Hilfeleistung besteht im Wesentlichen im Zurückbehalten
verdächtiger Sendungen und in einer Anzeige an den Schutzrechtsinhaber,
basierend auf einem Antrag oder von Amtes wegen, allenfalls gefolgt von
einem vereinfachten Vernichtungsverfahren (vgl. BARBARA K. MÜLLER, in:
Barbara K. Müller/Reinhard Oertli [Hrsg.], Urheberrechtsgesetz, 2. Aufl.
2012, Vorbemerkungen zu Art. 75-77, N. 4). Der Schutzrechtsinhaber kann
bei konkreten Anhaltspunkten für die bevorstehende Einfuhr, Ausfuhr oder
Durchfuhr von Waren, die im Verdacht stehen, Immaterialgüterrechte zu
verletzen, bei der Zollverwaltung einen Antrag auf Verweigerung der Wa-
renfreigabe stellen (Art. 76 Abs. 1 URG). Zudem kann er beantragen, dass
ihm Proben der zurückbehaltenen Waren übergeben und verdächtige Wa-
ren nach Ablauf einer Interventionsfrist vernichtet werden (Art. 77a und
Art. 77c URG). Stellt die Zollverwaltung im Hinblick auf den Antrag ver-
dächtige Waren fest, benachrichtigt sie neben dem Antragsteller auch den
Anmelder, Besitzer oder Eigentümer der Waren (Art. 77 Abs. 1 URG). Sie
behält die Waren maximal 10 Werktage zurück, damit der Antragsteller vor-
sorgliche Massnahmen beim zuständigen Gericht erwirken kann; in be-
gründeten Fällen kann sie die Rückbehaltung um weitere zehn Werktage
verlängern (Art. 77 Abs. 2 und 3 URG). Erwirkt der Rechtsinhaber innerhalb
dieser Frist keine vorsorglichen Massnahmen, gibt die Zollstelle die Waren
frei. Unabhängig vom Vorliegen eines entsprechenden Antrags ist die Zoll-
stelle von Amtes wegen zur Kontrolle verdächtiger Waren ermächtigt und
kann diese während maximal drei Tagen zurückbehalten (Art. 75 URG).
2.3 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, das VwVG sei nicht auf
das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführerin anwendbar, da dieses
die Hilfeleistung der Zollverwaltung betreffe, die Teil des Zollveranlagungs-
verfahrens sei. In der Tat gehört die Hilfeleistung der Zollverwaltung syste-
matisch zum Zollveranlagungsverfahren (Art. 23 Abs. 2 ZG; Art. 21 ff. ZG;
LUCAS DAVID ET. AL., in: Roland von Büren/Lucas David [Hrsg.], Schweize-
risches Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht Bd. I/2, Der Rechtsschutz
im Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, 3. Aufl. 2011, S. 506 FN 2693,
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S. 511 N 1407; BÜHLER, a.a.O., Art. 72 N. 4). Dieses ist vom Anwendungs-
bereich des VwVG ausgenommen (Art. 3 Bst. e VwVG), sodass in diesem
insbesondere die Formvorschriften betreffend die Eröffnung und Begrün-
dung von Verfügungen (Art. 34 ff. VwVG) nicht anwendbar sind. Die aus
der Bundesverfassung abgeleiteten Verfahrensgarantien – wie die Gesetz-
mässigkeit des Verwaltungshandelns, das Willkürverbot sowie der An-
spruch auf rechtliches Gehör – sind allerdings dennoch zu beachten, da
sie vor allen Behörden gelten (BGE 100 Ib 8 E. 2a; 101 Ib 99 E. 2; Urteile
des BVGer A-2890/2011 vom 29. Dezember 2011 E. 1.3.1; A-5069/2010
vom 28. April 2011 E. 1.2.1; Entscheid der Eidgenössischen Zollrekurs-
kommission vom 28. Oktober 2003 E. 3c; REMO ARPAGAUS, Zollrecht, in:
Koller et. al. [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. XII,
2. Aufl. 2007, Rz. 447).
Während der Vollzug der Hilfeleistung an sich – mithin die Rückbehaltung
der Waren im Rahmen des Veranlagungsverfahrens – vom Anwendungs-
bereich des VwVG ausgeschlossen ist, kann dies allerdings nicht für sämt-
liche mit der Hilfeleistung zusammenhängenden Handlungen gelten. So
bildet das Stellen des Antrags um Hilfeleistung ein eigenes Verfahren, wel-
ches zwar den Anlass für das konkrete Eingreifen der Zollbehörden inner-
halb des Veranlagungsverfahrens darstellen kann, diesem jedoch unter
Umständen um Jahre vorgelagert ist. Es erscheint fraglich, ob dieses vom
Anwendungsbereich des VwVG ausgenommen ist. Wie es sich damit ver-
hält, ist im konkreten Einzelfall zu prüfen und kann vorliegend offengelas-
sen werden, da das Gesuch der Beschwerdeführerin um Akteneinsicht
nicht im Rahmen des Veranlagungsverfahrens erfolgt ist. Dieses war mit
Freigabe der Waren durch die Zollstelle am 14. Juli 2015 bereits beendet,
während die Beschwerdeführerin weiterhin an ihrem Gesuch festhielt. Das
Zurückbehalten der Waren im Rahmen der Hilfeleistung war somit nur der
Auslöser des Akteneinsichtsgesuchs, welches Anlass zu einem eigenstän-
digen Verfahren gab und sich auf einen dem konkreten Veranlagungsver-
fahren zeitlich weit vorgelagerten Antrag um Hilfeleistung bezieht. Folglich
fiel die Behandlung des Gesuchs durch die Zollstelle bzw. die Vorinstanz
in den Anwendungsbereich des VwVG.
3.
3.1 Die Vorinstanz begründete die Abweisung des Akteneinsichtsgesuchs
damit, der aus Art. 29 Abs. 2 BV fliessende Anspruch auf Akteneinsicht
setze, sofern er ausserhalb eines hängigen Verfahrens geltend gemacht
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werde, ein schützenswertes Interesse voraus und werde durch entgegen-
stehende öffentliche Interessen und berechtigte Geheimhaltungsinteres-
sen Dritter beschränkt. Zwar stehe es ausser Frage, dass die Beschwer-
deführerin aufgrund der Zurückbehaltung ihrer vier Lieferungen in ihren
Rechten eingeschränkt worden sei und grundsätzlich ein Interesse daran
habe, künftige Lieferungen ungehindert in die Schweiz zu importieren. Der
Eingriff in ihre Rechte sei jedoch von zeitlich begrenzter Dauer gewesen
und lediglich die Empfänger der vier Lieferungen seien über die Zurückbe-
haltung informiert worden, während die Öffentlichkeit darüber nicht in
Kenntnis gesetzt worden sei. Die Behauptung der Beschwerdeführerin,
wonach sie eine immense Rufschädigung mit daraus folgenden massiven
Umsatzeinbussen erlitten habe und ihr erhebliche Zusatzkosten entstan-
den seien, sei mangels Belegen nicht glaubhaft gemacht. Sodann sei ihr
Verdacht, sie werde aufgrund eines unlauteren Hinweises der Antragstel-
lerin systematisch kontrolliert, unbegründet. Einerseits unterstünden in das
Zollgebiet verbrachte Waren ohnehin der Zollüberwachung und könnten
bei einem Verdacht der Zuwiderhandlung gegen das URG auch ohne jeg-
lichen Antrag zurückbehalten werden, andererseits seien von 138 Lieferun-
gen der Beschwerdeführerin zwischen Januar und Oktober 2015 lediglich
die vier strittigen im Rahmen der Hilfeleistung zurückbehalten worden.
Gegenüber dem Interesse der Beschwerdeführerin auf Akteneinsicht über-
wiegten die Interessen der Öffentlichkeit sowie der Antragstellerin auf
Schutz der Immaterialgüter vor Fälschungen und auf Geheimhaltung der
im Antrag auf Hilfeleistung gemachten Angaben. Die Offenlegung dieser -
als Geschäftsgeheimnisse zu qualifizierenden - Informationen berge die
Gefahr, dass sie als Anleitung zur Herstellung hochwertiger Fälschungen
missbraucht würden. Dadurch würde es den Konsumenten erschwert, Ori-
ginale von Fälschungen zu unterscheiden, und der Antragstellerin der ihr
vom Immaterialgüterrecht gewährte Wettbewerbsvorteil genommen. Die
Hilfeleistung der Zollverwaltung bilde ein wichtiges Instrument bei der
Durchsetzung von Immaterialgüterrechten, indem rechtsverletzende Wa-
ren bereits an der Landesgrenze aus dem Verkehr gezogen würden. Es
liefe dem Ziel des Immaterialgüterrechts zuwider, die im Antrag auf Hilfe-
leistung gemachten Angaben offenzulegen. Auch gestützt auf das Öffent-
lichkeitsgesetz sei die Offenlegung der vorliegend betroffenen Geschäfts-
geheimnisse zu verweigern. Die gänzliche Verweigerung der Akteneinsicht
erweise sich entgegen Ansicht der Beschwerdeführerin als verhältnismäs-
sig, da es sich beim Antrag um Hilfeleistung der Antragstellerin um ein um-
fangreiches Dossier von beinahe 500 Seiten handle, die Zollverwaltung
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auch ohne entsprechenden Antrag zur Zurückbehaltung verdächtiger Wa-
ren berechtigt wäre und die Angaben der Antragstellerin nicht bekanntge-
geben dürften, sondern geschwärzt werden müssten, sodass die Be-
schwerdeführerin auch auf diesem Weg nicht zu den erhoffen Informatio-
nen gelangte. Der Beschwerdeführerin stünden gegenüber der Antragstel-
lerin zivilrechtliche Rechtsbehelfe zur Verfügung, um sich gegen allfällige
falsche Anschuldigungen und Schäden zu wehren.
3.2 Die Beschwerdeführerin rügt mit ihrer Beschwerde zunächst die unrich-
tige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts, da die Vorinstanz bei
der Interessenabwägung nicht alle von der Beschwerdeführerin vorge-
brachten Nachteile berücksichtigt habe. Indem sie das schutzwürdige Inte-
resse der Beschwerdeführerin als nicht hinreichend belegt gewürdigt habe,
habe sie ferner ein falsches Beweismass angewandt, da es genüge, das
Interesse zur Begründung des Akteneinsichtsrechts lediglich glaubhaft zu
machen. Die Vorinstanz hätte vor Abweisung des Akteneinsichtsgesuchs
überdies zusätzliche Belege bei der Beschwerdeführerin einholen und wei-
tere Erkundigungen anstellen müssen. Schliesslich erweise sich die Be-
gründung in der angefochtenen Verfügung als mangelhaft.
Die Beschwerdeführerin sieht ihre schutzwürdigen Interessen an der Ak-
teneinsicht in den Nachteilen begründet, die ihr durch die Zurückbehaltung
der Waren, die Preisgabe der Kundendaten durch die Zollverwaltung an
die Antragstellerin sowie die Kontaktierung der Warenempfänger durch die
Antragstellerin entstanden seien. Die Zurückbehaltung der Waren habe zu
Kundenreklamationen und Zusatzkosten wegen Lieferverzug geführt. Sie
sei dadurch in ihrer Freiheit eingeschränkt und namentlich in ihrem wirt-
schaftlichen Fortkommen bzw. ihrer Marktstellung beeinträchtigt worden.
Durch das Schreiben vom […], das die Antragstellerin den Warenempfän-
gern noch vor Überprüfung der zurückbehaltenen Waren gesendet und in
dem sie behauptet habe, bei den betroffenen Waren handle es sich um
Piraterieprodukte, habe die Beschwerdeführerin nicht nur gegenüber den
Warenempfängern, sondern auch vielen anderen Personen, die sicherlich
davon gehört hätten, eine irreparable Rufschädigung erlitten. Dieser Scha-
den sei auch mit dem nachfolgenden Erklärungsschreiben der Antragstel-
lerin nicht behoben worden. Um eventuell gerichtlich gegen die Antragstel-
lerin vorzugehen, sei die Beschwerdeführerin auf Akteneinsicht angewie-
sen. Sie ziehe ferner eine allfällige Staatshaftungsklage in Betracht, da das
Zollamt der Antragstellerin die Kundendaten der Beschwerdeführerin wei-
tergegeben und somit deren Geschäftsgeheimnisse verletzt habe. Zudem
sei die Beschwerdeführerin in letzter Zeit so oft kontrolliert worden, dass
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ein unlauterer Tipp der Antragstellerin an die Vorinstanz naheliege, was je-
doch nur mittels Akteneinsicht nachgewiesen werden könne.
Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass bei der Gewährung der Aktenein-
sicht Geschäftsgeheimnisse der Antragstellerin offengelegt würden. So
seien Erkennungsmerkmale von Waren bzw. Immaterialgüterrechte öffent-
lich und von jedermann einsehbar. Allfällige im Gesuch auf Hilfeleistung
angegebenen Fälschungsmethoden und Transportwege stellten, wenn
überhaupt, Geheimnisse von Fälschern, nicht aber der Antragstellerin dar.
Inwiefern sodann allfällige öffentliche Interessen durch Gewährung der Ak-
teneinsicht im konkreten Fall gefährdet seien, habe die Vorinstanz nicht
aufgezeigt. Doch selbst falls das Hilfeleistungsgesuch der Antragstellerin
gewisse schützenswerte Angaben enthalte, könnte dem durch Schwär-
zung sensibler Stellen oder in Form einer Zusammenfassung genügend
Rechnung getragen werden. Die absolute Verweigerung der Akteneinsicht
sei unverhältnismässig.
4.
4.1
4.1.1 Gemäss Art. 49 Bst. b VwVG können mit der Beschwerde eine un-
richtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden.
Als unrichtig gilt die Sachverhaltsfeststellung, wenn der angefochtenen
Verfügung ein falscher und aktenwidriger Sachverhalt zugrunde gelegt
wurde, nicht alle entscheidrelevanten Gesichtspunkte geprüft oder Be-
weise falsch gewürdigt wurden. Als unvollständig gilt sie, wenn nicht über
alle rechtserheblichen Umstände Beweis geführt oder eine entscheidrele-
vante Tatsache zwar erhoben, jedoch nicht gewürdigt wurde (Urteile des
BVGer A-282/2014 vom 26. Juni 2014 E. 3.3.1; A-7116/2013 vom 2. Sep-
tember 2014 E. 3.4; BVGE 2012/21 E. 5.1).
4.1.2 Die Vorinstanz hat den Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen
(Untersuchungsmaxime, Art. 12 VwVG). Sie muss die für das Verfahren
notwendigen Sachverhaltsunterlagen beschaffen, die rechtlich relevanten
Umstände abklären und darüber ordnungsgemäss Beweis führen, wobei
der Aufwand für die Sachverhaltsermittlung verhältnismässig sein muss
(BVGE 2009/60 E. 2.1.1; 2010/11 E. 3; BGE 100 Ib 358 E. 1; KRAUS-
KOPF/EMMENEGGER/BABEY, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxis-
kommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 12 N. 33 f., 83). Ihre Untersuchungs-
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Seite 12
pflicht wird allerdings durch die in Art. 13 VwVG statuierte Mitwirkungs-
pflicht der Parteien eingeschränkt. Diese haben an der Feststellung des
Sachverhalts insbesondere dann mitzuwirken, wenn sie das Verfahren sel-
ber eingeleitet oder darin selbständige Begehren gestellt haben (Art. 13
Abs. 1 Bst. a und b VwVG). Mitwirkungspflichten können sich ausserdem
aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergeben, insbesondere wenn
die Vorinstanz Tatsachen ohne Mitwirkung der Parteien nicht oder nur mit
unverhältnismässigem Aufwand erheben kann (Urteil des BVGer
A-2969/2010 vom 28. Februar 2012 E. 13.2).
4.1.3 Nach dem Grundsatz der freien Beweiswürdigung (Art. 19 VwVG
i.V.m. Art. 40 BZP) sind Beweise frei, ohne Bindung an förmliche Beweis-
regeln, umfassend und pflichtgemäss zu würdigen. Alle Beweismittel sind,
unabhängig davon, von wem sie stammen, objektiv zu prüfen (BGE 137 II
266 E. 3.2). Grundsätzlich gilt eine beweisbedürftige Tatsache nur dann als
erwiesen, wenn der volle Beweis erbracht ist. Demnach muss die Behörde
nach objektiven Gesichtspunkten von der Richtigkeit der behaupteten Tat-
sache überzeugt sein (BGE 130 III 321 E. 3.2; 128 III 271 E. 2b/aa). Lassen
es Gesetz oder Rechtsprechung genügen, dass das Vorliegen einer Tatsa-
che lediglich glaubhaft gemacht wird, wird das Beweismass vom vollen Be-
weis auf die überwiegende Wahrscheinlichkeit herabgesetzt. Demnach hat
die Behörde jener Sachverhaltsfeststellung zu folgen, die sie von allen
möglichen Geschehensabläufen als die Wahrscheinlichste würdigt. Die
blosse Möglichkeit eines bestimmten Sachverhalts genügt den Beweisan-
forderungen indessen nicht (BGE 121 V 45 E. 2a; 119 V 9 E. 3c/aa;
KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015,
S. 175).
4.1.4 Der in Art. 29 Abs. 2 BV garantierte Anspruch auf rechtliches Gehör
dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt er ein persönlich-
keitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, wel-
cher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbeson-
dere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstel-
lung eingreifenden Entscheides zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise
beizubringen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an
der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zu-
mindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den
Entscheid zu beeinflussen (BGE 120 Ib 379 E. 3b; 137 II 266 E. 3.2; BVGE
2009/35 E. 6.4.1). Das rechtliche Gehör wird nicht verletzt, wenn eine Be-
hörde auf die Erhebung weiterer Beweise verzichtet, weil sie aufgrund der
B-7949/2015
Seite 13
Akten ihre Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in antizipierter Be-
weiswürdigung annehmen kann, diese würde durch weitere Beweiserhe-
bungen nicht geändert (Urteil des BGer 9C_93/2016 vom 21. Dezember
2016 E. 1; BGE 136 I 229 E. 5.3; Urteil des BVGer A-850/2014 vom 20. Au-
gust 2014 E. 2.2). Korrelativ des Anspruchs auf Äusserung bildet die Pflicht
der Behörden, die Vorbringen der in ihrer Rechtstellung Betroffenen entge-
genzunehmen, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen
(Urteil des BGer 4A.15/2006 vom 13. Dezember 2006 E. 4.1; BGE 124 I
241 E. 2; 136 I 229 E. 5.2). Daraus folgt weiter die Verpflichtung der Be-
hörde, ihren Entscheid zu begründen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Die Begrün-
dungspflicht wird nicht bereits dadurch verletzt, dass sich die urteilende
Behörde nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt
und nicht jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann
sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die
Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die
Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis
der Sache an die höhere Instanz weiter ziehen kann. In diesem Sinne müs-
sen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich
die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE
130 II 530 E. 4.3; 129 I 232 E. 3.2; 126 I 97 E. 2b; BVGE 2009/35 E. 6.4.1).
4.2
4.2.1 Bei der Sachverhaltserstellung fasste die Vorinstanz alle von der Be-
schwerdeführerin in deren Stellungnahme vorgebrachten Interessen zu-
sammen und ging bei der Begründung vertieft auf sie ein. Zwar trifft es zu,
dass die Weitergabe der Kundendaten der Beschwerdeführerin durch die
Zollstelle an die Antragstellerin in der Verfügung nicht erwähnt wird; die
Beschwerdeführerin selbst hat dies in ihrer Stellungnahme vom 20. August
2015 jedoch nicht geltend gemacht und kann der Vorinstanz folglich nicht
vorwerfen, dieses Vorbringen unberücksichtigt gelassen zu haben. Was die
Schreiben der Antragstellerin an die Kunden der Beschwerdeführerin an-
geht, verweist die Vorinstanz die Beschwerdeführerin auf den Zivilweg. Da-
mit hat die Vorinstanz sämtliche von der Beschwerdeführerin vorgebrach-
ten Argumente berücksichtigt und keine Sachverhaltselemente ausgelas-
sen, wenn sie diese auch rechtlich anders beurteilte als die Beschwerde-
führerin. Die Rüge der Beschwerdeführerin zielt damit letztlich nicht auf die
– von der Vorinstanz korrekt vorgenommene – Erstellung des Sachverhalts
an sich, sondern auf die rechtlichen Schlüsse, welche die Vorinstanz aus
diesem gezogen hat, und ist mithin als materielle Rüge zu prüfen. Weiter
B-7949/2015
Seite 14
trifft es zu, dass das schützenswerte Interesse an der Akteneinsicht aus-
serhalb eines hängigen Verfahrens lediglich glaubhaft gemacht werden
muss, mithin kein voller Beweis verlangt wird (BGE 113 Ia 1 E. 4a). Das
Glaubhaftmachen des behaupteten Schadens oblag jedoch der Beschwer-
deführerin im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht. Abgesehen von einem
Schreiben der Antragstellerin an einen ihrer Kunden reichte sie der Vor-
instanz indessen keine Belege ein, um die behaupteten Zusatzkosten, Um-
satzeinbussen und weiteren Schäden zu demonstrieren. Der Vorinstanz
kann nicht vorgeworfen werden, in antizipierter Beweiswürdigung auf das
Einholen weiterer Unterlagen verzichtet zu haben, zumal sie die durch die
Rückbehaltung verursachten Nachteile ausdrücklich nicht in Frage gestellt
hat. Zu Unrecht hat sie der Beschwerdeführerin jedoch in Kenntnis der vor-
gebrachten Nachteile ein schützenswertes Interesse an der Akteneinsicht
abgesprochen, was im Folgenden ebenfalls materiell geprüft wird (vgl.
E. 6.5 f.).
4.2.2 Zur Rüge der mangelhaften Begründung ist zu sagen, dass die recht-
liche Begründung in der angefochtenen Verfügung mit 13 Seiten äusserst
umfangreich ausfällt. Aus ihr ergibt sich transparent und nachvollziehbar,
welche Argumente für die Vorinstanz entscheidend waren. Die Vorinstanz
erörtert zunächst den Zweck des Immaterialgüterrechts sowie der Hilfeleis-
tung durch die Zollverwaltung, begründet die fehlende Anwendbarkeit des
VwVG auf das Zollveranlagungsverfahren, äussert sich zu den Vorausset-
zungen des Akteneinsichtsrechts ausserhalb eines hängigen Verfahrens
und untersucht sodann detailliert die einander gegenüberstehenden Inte-
ressen. Nach Darlegung der Interessen der Beschwerdeführerin qualifiziert
sie die von der Antragstellerin in ihrem Antrag auf Hilfeleistung gemachten
Angaben als Geheimnisse, legt die Interessen der Öffentlichkeit an der Ge-
heimhaltung der betreffenden Angaben dar und würdigt sämtliche einander
gegenüberstehenden Interessen in einer Gesamtschau. Nachdem sie zum
Schluss gelangt, dass die Interessenabwägung zu einer Ablehnung des
Akteneinsichtsrechts führt, prüft und verneint sie schliesslich allfällige An-
sprüche gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz. Aufgrund der strukturierten
und ausführlichen Begründung waren der Beschwerdeführerin die Argu-
mente der Vorinstanz somit bekannt. Damit kann der Vorinstanz keine Ver-
letzung ihrer Begründungspflicht vorgeworfen werden.


B-7949/2015
Seite 15
5.
5.1 Art. 29 Abs. 2 BV gewährt Parteien und Betroffenen als allgemeine Ver-
fahrensgarantie und Teil des Anspruchs auf rechtliches Gehör einen An-
spruch auf Akteneinsicht, der für das Verwaltungsverfahren in Art. 26 ff.
VwVG konkretisiert wird. Während eines hängigen Verfahrens soll der An-
spruch im Hinblick auf den Erlass einer Verfügung garantieren, dass die
Verfahrensbeteiligten von den Entscheidungsgrundlagen der Behörde
Kenntnis nehmen und sachbezogen dazu Stellung nehmen können (BGE
122 I 153 E. 6a; 129 I 249 E. 3; 126 I 7 E. 2b). Das Recht auf Akteneinsicht
soll den Parteien ermöglichen, aus eigener Sicht zu beurteilen, welche In-
formationen für die Verteidigung ihrer Interessen relevant sein können (Ur-
teil des BVGer A-7021/2007 vom 21. April 2008 E. 6.6). Ferner gewährleis-
tet das Akteneinsichtsrecht einen Anspruch darauf, fehlerhafte Akten zu
korrigieren und unnötige Einträge aus den Akten zu weisen (JÖRG PAUL
MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl 2008,
S. 871; BGE 113 Ia 1 E. 4b/cc; 126 I 7 E. 2a). Ist das VwVG nicht anwend-
bar oder wird ausserhalb eines hängigen Verfahrens um Akteneinsicht er-
sucht, ergibt sich ein entsprechender Anspruch nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung aus Art. 29 Abs. 2 BV (BERNHARD WALDMANN/MAGNUS
OESCHGER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar
VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 26 N. 50; STEPHAN C. BRUNNER, in: Auer et. al.
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
(VwVG), 2008, Art. 26 N. 12 ff.). So kann der Rechtssuchende Einsicht in
ein bereits abgeschlossenes Verfahren oder – unabhängig von jeglichem
Verfahren – in Akten verlangen, die ihn direkt betreffen (BGE 129 I 249
E. 3; 113 Ia 257 E. 4a; 127 I 145 E. 4a). Hierfür hat er ein besonderes
schutzwürdiges Interesse glaubhaft zu machen. Dieses kann sich aus der
Betroffenheit in einem spezifischen Freiheitsrecht oder aus einer sonstigen
besonderen Sachnähe ergeben (Urteil des BVGer B-3895/2013 vom
18. August 2014 E. 3.1.2). Ein schutzwürdiges Interesse kann auch darin
bestehen, dass ein in Aussicht genommenes gerichtliches Verfahren, na-
mentlich zur Durchsetzung von Schadenersatzansprüchen, nur bei Akten-
einsicht sinnvoll eingeleitet werden kann (BGE 130 III 42 E. 3.2.2; 129 I
249 E. 5.2; Urteile des BGer 1P.240/2002 vom 18. Oktober 2002 E. 3.2.1,
1A.253/2005 vom 17. Februar 2006 E. 3.6.2).
5.2 Das Akteneinsichtsrecht findet seine Grenzen ebenso an überwiegen-
den öffentlichen Interessen des Staates wie an berechtigten Interessen
Dritter, beispielsweise soweit Auskunftspersonen oder Geschäftsgeheim-
nisse betroffen sind (BGE 112 Ia 97 E. 5b; 125 I 257 E. 3b; 100 Ia 97 E. 5b;
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Seite 16
Zwischenentscheid des BVGer B-2675/2012 vom 5. Dezember 2012
E. 3.1). Diesfalls sind die gegenüberstehenden Interessen sorgfältig abzu-
wägen (BGE 129 I 249 E. 3; 113 Ia 1 E. 4a; 113 Ia 257 E. 4a; 122 I 153
E. 6a; Urteile des BVGer B-4598/2012 vom 11. März 2013 E. 4;
1P.240/2002 vom 18. Oktober 2002 E. 3.1). Soweit hinsichtlich bestimmter
Aktenstücke ein überwiegendes Geheimhaltungsinteresse besteht, ist die
Einsicht nur für die unbedenklichen Passagen oder Teile davon zu gewäh-
ren (vgl. Art. 27 Abs. 1 und 2 VwVG). Der wesentliche Inhalt ist dem Be-
troffenen nötigenfalls als Zusammenfassung zur Kenntnis zu bringen (BGE
113 Ia 257 E. 4e; 126 I 7 E. 2b; 125 I 257 E. 3b; 122 I 153 E. 6d; Urteil des
BGer vom 16. Februar 2009 2C_724/2008 E. 2.3; BERNHARD WALDMANN,
in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Bundesverfassung, Basler Kommen-
tar, 3. Aufl. 2015, Art. 29 N. 55).
5.3 Aktenstücke im Sinne des verfassungsrechtlichen Akteneinsichts-
rechts bilden alle schriftlichen und elektronischen Aufzeichnungen, die ge-
eignet sind, der Behörde als Entscheidgrundlage zu dienen, unabhängig
davon, ob sie für den Verfahrensausgang tatsächlich von Belang sind
(MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 874 in fine; WALDMANN, a.a.O., Art. 29 N. 54;
BGE 132 V 387 E. 3.2). Nicht erfasst werden nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung verwaltungsinterne Akten wie Notizen, Entwürfe oder in-
terne Stellungnahmen (Urteil des BGer 1P.240/2002 vom 18. Oktober 2002
E. 3.1; BGE 103 Ia 490 E. 8; 100 Ia 97 E. 5b; 122 I 153 E. 6a). Der verfas-
sungsrechtliche Anspruch auf Akteneinsicht garantiert das Recht, die Akten
am Sitz der betreffenden Behörde einzusehen, Notizen anzufertigen und
Kopien der Akten auf dem Kopiergerät der Verwaltung herzustellen, wenn
dies der Verwaltung keinen unverhältnismässigen Aufwand verursacht
(MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 879; BGE 126 I 7 E. 2b; 131 V 35 E. 4.2; 122
I 109 E. 2b; 108 Ia 5 E. 2b; vgl. Art. 26 Abs. 1 VwVG). Aus Art. 29 Abs. 2
BV und Art. 26 VwVG ergibt sich hingegen kein Anspruch auf Herausgabe
oder Zustellung der Akten (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 26 N. 85 ff.;
BGE 120 IV 242 E. 2c; 108 Ia 5 E. 2b).
5.4 Der in verschiedenen Bundesgesetzen erwähnte Begriff des Ge-
schäftsgeheimnisses wird in der Praxis einheitlich ausgelegt, wobei jeweils
die Besonderheiten – namentlich die ratio legis – des betreffenden Erlas-
ses zu berücksichtigen sind. Als Geheimnis wird jede in Beziehung mit dem
betroffenen Geheimnisträger stehende Tatsache qualifiziert, welche weder
offenkundig noch allgemein zugänglich ist (relative Unbekanntheit), an de-
ren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Interesse hat (ob-
jektives Geheimhaltungsinteresse) und welche der Geheimnisherr geheim
B-7949/2015
Seite 17
halten will (subjektives Geheimhaltungsinteresse bzw. Geheimhaltungs-
wille; BGE 142 II 268 E. 5.2.2.1; 109 Ib 47 E. 5c; Urteil des BGer
1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 5.3). Das Interesse an der Geheim-
haltung stellt ein objektives Kriterium dar. Massgebend ist insofern, ob die
Informationen objektiv gesehen als geheimhaltungswürdig gelten (BGE
142 II 268 E. 5.2.2.1). Ein pauschaler Verweis auf Geschäftsgeheimnisse
genügt nicht; der Geheimnisherr bzw. die zuständige Behörde hat konkret
aufzuzeigen, inwiefern eine Information vom Geschäftsgeheimnis ge-
schützt ist. Als Geschäftsgeheimnisse kommen alle technischen, organisa-
torischen, kommerziellen und finanziellen Tatsachen des wirtschaftlichen
Lebens in Frage, welche den geschäftlichen Erfolg des Geheimnisherrn
beeinflussen könnten (Urteile des BVGer A-4571/2015 vom 10. August
2016 E. 6.3; A-3649/2014 vom 25. Januar 2016 E. 8.2.2; A-3829/2015 vom
26. November 2015 E. 5.1 f.).
6.
Nachfolgend sind die jeweiligen Interessen an der Geheimhaltung der im
Antrag auf Hilfeleistung gemachten Angaben sowie an der Akteneinsicht
mit Blick auf den Zweck der Hilfeleistung der Zollverwaltung darzustellen
und gegeneinander abzuwägen.
6.1 Die Hilfeleistung der Zollverwaltung wurde als Massnahme zur Be-
kämpfung des Handels mit Fälschungen und Piraterieprodukten einge-
führt. Damit sollte die Rechtslage in der Schweiz an das europäische
Schutzniveau sowie die Anforderungen des TRIPS-Abkommens ange-
passt werden (Botschaft PatG, S. 36; BÜHLER, a.a.O., Vorbemerkungen zu
Art. 70-72h, N. 7 f.; BERNARD VOLKEN, in: Lucas David/Markus Frick [Hrsg.],
Markenschutzgesetz, Wappenschutzgesetz, Basler Kommentar, 2017,
Art. 70 N. 4 ff.). Der Handel mit Fälschungen immaterialgüterrechtlich ge-
schützter Waren führt einerseits zu Image- und Umsatzverlust bei den be-
troffenen Schutzrechtsinhabern. Andererseits fügt er der gesamten Volks-
wirtschaft erheblichen Schaden in Millionenhöhe zu und birgt die Gefahr
der Täuschung von Konsumenten, was bei gefälschten Medikamenten ein
ernsthaftes Gesundheitsrisiko bedeutet (Botschaft PatG, S. 36, S. 141;
SIMON BRUN, Hilfeleistung der Zollverwaltung im Kampf gegen Produktpi-
raterie, in: ius.full 2008 S. 141; LÜTHI, a.a.O., S. 399). Der Hilfeleistung der
Zollverwaltung kommt bei der Bekämpfung der Produktpiraterie ein wichti-
ger Wert zu, da rechtsverletzende Waren aus dem Verkehr gezogen wer-
den können, noch bevor sie auf den Schweizer Markt gelangen. Dadurch
werden weitere Rechtsverletzungen, namentlich Gebrauch, Markteinfüh-
rung oder Verkauf von Piraterieprodukten, verhindert. Die Bedeutung der
B-7949/2015
Seite 18
Hilfeleistung wird dadurch verstärkt, dass die Durchsetzung zivilrechtlicher
Ansprüche bei Piraterieprodukten, die von Unternehmen mit Sitz im Aus-
land unter der Hand hergestellt und importiert werden, wenig aussichts-
reich ist (BRUN, a.a.O., S. 142 f.; MARKUS EBNETER, Beschlagnahme von
Piraterieprodukten am Schweizer Zoll, in: Jusletter 7. Juli 2008, S. 2). Zu-
gleich lag ihr das gesetzgeberische Ziel zugrunde, den Inhabern von Im-
materialgüterrechten griffige Instrumente zur Durchsetzung ihrer Rechte
zur Verfügung zu stellen. Dem Antragsteller sollte mit dem einfachen und
raschen Verfahren die nötige Zeit verschafft werden, um beim Zivilgericht
vorsorgliche Massnahmen zu erwirken (Botschaft PatG, S. 36, S. 121).
6.2 Aufgrund der mit der Produktpiraterie verbundenen wirtschaftlichen
Schäden und der Täuschungsgefahr für die Konsumenten hat die Öffent-
lichkeit ein schutzwürdiges Interesse daran, dass die Hilfeleistung der Zoll-
verwaltung effizient vollzogen werden kann. Das Geheimhaltungsinteresse
der Öffentlichkeit erstreckt sich auf diejenigen Informationen, welche das
Erkennen und Zurückbehalten von Fälschungen ermöglichen und deren
Offenlegung möglicherweise zur Folge hat, dass bekannte Fälschungsme-
thoden und Lieferkanäle übernommen oder umgangen und mögliche Her-
steller oder Importierer von Fälschungen gewarnt werden. Die Antragstel-
lerin verfügt als Rechtsinhaberin über ein schutzwürdiges Interesse an der
wirksamen und raschen Verteidigung ihrer Immaterialgüterrechte sowie
der Wahrung der im Antrag auf Hilfeleistung offenbarten Geschäftsgeheim-
nisse. Ihr Geheimhaltungsinteresse erstreckt sich somit neben den Anga-
ben, die das Auffinden von Fälschungen ermöglichen und deren Offenle-
gung die Hilfeleistung der Zollverwaltung vereiteln würde, auf diejenigen
Angaben, die als Geschäftsgeheimnisse zu qualifizieren sind.
6.3 Auf der anderen Seite stellt das Zurückbehalten von Waren und deren
allfällige Vernichtung im Rahmen der Hilfeleistung der Zollverwaltung aus
der Perspektive des (rechtmässig handelnden) Importeurs einen empfind-
lichen Nachteil und Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar, da dieser nicht
über die von ihm importierten Waren verfügen kann (HEINRICH, a.a.O.,
Art. 49 N. 1). Der Eingriff findet im Wesentlichen gestützt auf die Angaben
des Antragstellers statt, die von den Zollbehörden allenfalls im Hinblick auf
Vollständigkeit und Plausibilität überprüft werden; eine umfassende Beur-
teilung in immaterialgüterrechtlicher Hinsicht, etwa hinsichtlich Begründet-
heit und Umfang des behaupteten Schutzrechts, ist jedoch nicht möglich
(BÜHLER, a.a.O., Vorbemerkungen zu Art. 70-72h, N. 19). Betreffend Fäl-
schungen urheberrechtlich geschützter Waren kommt erschwerend dazu,
dass die Fragen, ob sich der Antrag auf ein urheberrechtlich geschütztes
B-7949/2015
Seite 19
Werk stützt, wer der Inhaber der Urheberrechte ist und ob es sich bei den
zurückbehaltenen Waren um Fälschungen oder zulässige Parallelimporte
(vgl. Art. 12 URG) handelt, nicht – wie bei Marken, Patenten oder Design-
rechten – durch Registereinsicht geklärt werden können; die Zollbehörden
müssen sich diesbezüglich auf die Angaben des Antragstellers verlassen
und ihn im Zweifelsfall benachrichtigen, um die zurückbehaltenen Waren
von ihm prüfen zu lassen (vgl. MÜLLER, a.a.O., Art. 75 N. 2, Art. 76 N. 3 ff.).
Selbst aus einem Registereintrag ist im Übrigen nicht immer zweifelsfrei
ersichtlich, welche Merkmale einer Ware oder Marke im angerufenen
Schutzbereich liegen und nicht zum freien Stand der Technik (Patent-
rechte), des Designs oder der Alltagssprache (markenrechtliches Gemein-
gut) gehören. Der Inhaber von Urheber- und anderen Immaterialgüterrech-
ten hat es somit in der Hand, mit den mehr oder weniger breit gefassten
Angaben in seinem Antrag um Hilfeleistung die Zurückbehaltung von Wa-
ren seiner Konkurrenten zu beeinflussen. Das Gesetz stellt ihm bei der
Formulierung seines Antrags keine spezifischen Vorschriften. Dieser muss
lediglich "alle greifbaren zweckdienlichen Angaben" enthalten, welche die
Zollverwaltung benötigt, um über diesen entscheiden zu können (Art. 76
Abs. 2 URG). Diese Angaben werden im Merkblatt der Eidgenössischen
Zollverwaltung konkretisiert ( home/infor-
mation-firmen/verbote--beschraenkungen-und-auflagen/geistiges-eigen-
tum--handel-und-kultur.html, besucht am 9. Januar 2017). Heisst die Ober-
zolldirektion den Antrag gut, wird dieser für maximal zwei Jahre vorge-
merkt, kann aber beliebig oft erneuert werden (Art. 76 Abs. 3 URG; Art. 19
Abs. 2 der Urheberrechtsverordnung vom 26. April 1993 [URV, SR
231.11]). Hinsichtlich konkreter Anhaltspunkte für die bevorstehende Ein-
fuhr gefälschter Waren genügt es, glaubhaft zu machen, dass in der Ver-
gangenheit Fälschungen auf den Schweizer Markt gelangt sind. Weiterge-
hende Anhaltspunkte für eine unmittelbar bevorstehende Einfuhr werden
nicht verlangt (LUCAS DAVID, Hilfeleistung der Zollverwaltung zum Schutz
des geistigen Eigentums, in: Schweizerische Mitteilungen über Immaterial-
güterrecht SMI, 1995, S. 209; LORENZ EHRLER, in: Jacques de Werra/
Philippe Gilliéron [Hrsg.], Propriété intellectuelle, Commentaire romand,
2013, Art. 71 MSchG N. 11; MÜLLER, a.a.O., Art. 76 N. 2). Der Antrag kann
somit unter Umständen sehr breit gefasst sein und lässt sich beliebig oft
verlängern, ohne dass eine inhaltliche Kontrolle durch die Zollbehörden er-
folgt. Aus der Sicht der Importeure, deren Waren – die keine Immaterialgü-
terrechte verletzen – aufgrund eines zu breit gefassten Antrags um Hilfe-
leistung zurückbehalten werden, ist dies problematisch.
B-7949/2015
Seite 20
6.4 Als Korrektiv bei möglichen Fehlzugriffen der Zollbehörden ist eine Haf-
tung des Antragstellers vorgesehen. Dieser haftet für den Schaden, der
durch die unbegründete Vernichtung der Waren sowie durch das Zurück-
behalten der Ware entsteht, wenn keine vorsorgliche Massnahmen ange-
ordnet werden oder sich diese als unbegründet erweisen (Art. 77f Abs. 1,
Art. 77h Abs. 2 URG; vgl. HEINRICH, a.a.O., Art. 49 N. 2 f.; EHRLER, a.a.O.,
Art. 72h N. 3). Die Schadenersatz fordernde Partei hat dafür allerdings
beim Zivilrichter ein Klageverfahren einzuleiten und nachzuweisen, dass
die vorsorgliche Massnahme zu Unrecht angeordnet wurde bzw. es sich
bei den vom Zoll zurückbehaltenen Waren nicht um Fälschungen handelt
(Urteil des BGer 4C.164/2000 vom 13. September E. 3 "Diesel"; BÜHLER,
a.a.O., Art. 72h N. 9; VOLKEN, a.a.O., Art. 72h N. 5). Weiter muss der ent-
standene Schaden, die Widerrechtlichkeit der Anordnungen der Zollbe-
hörde sowie der Kausalzusammenhang zwischen dem entstandenen
Schaden und der widerrechtlichen Rückbehaltung nachgewiesen werden
(BÜHLER, a.a.O., Art. 72h N. 13). Ob der Importeur der zurückbehaltenen
Waren auch Schadenersatzansprüche aus Staatshaftung geltend machen
kann oder ausschliesslich der Antragsteller – nicht aber die Zollverwaltung
– für den diesem entstandenen Schaden haftet, ist in der Lehre umstritten
(vgl. MÜLLER, a.a.O., Art. 77h N. 6; BÜHLER, a.a.O., Art. 72f N. 2; VOLKEN,
a.a.O., Art. 72f N. 1; EHRLER, a.a.O., Art. 72f N. 1). Zur Wahrung von Fab-
rikations- und Geschäftsgeheimnissen räumt Art. 77b URG dem Importeur
sodann das Recht ein, bei einer allfälligen Besichtigung der Waren durch
die Antragstellerin anwesend sein und sich der Übergabe von Proben oder
Mustern zu widersetzen. Hierzu muss er jedoch glaubhaft machen, dass
seine Geschäftsgeheimnisse verletzt werden könnten, und kann die Be-
sichtigung an sich nicht verhindern (MÜLLER, a.a.O., Art. 77b N. 1 ff.). Ei-
nen weitergehenden Schutz von Geschäftsgeheimnissen bietet das Ge-
setz dem Importeur nicht; namentlich kann er sich nicht gegen die Weiter-
gabe seiner Kundendaten an den Antragsteller wehren (Art. 20 Abs. 2
URV).
6.5 Vorliegend ist unbestritten, dass die vier Sendungen der Beschwerde-
führerin gestützt auf den Antrag um Hilfeleistung ungerechtfertigt zurück-
behalten wurden. Die Beschwerdeführerin hat glaubhaft gemacht, dass ihr
aus diesem Grund gewisse Nachteile entstanden sind und sie in ihrer Wirt-
schaftsfreiheit bzw. ihrem wirtschaftlichen Fortkommen beeinträchtigt
wurde. Ein schützenswertes Interesse ergibt sich jedoch nicht aus der
Schwere der erlittenen Nachteile, sondern aus dem Vorhaben der Be-
schwerdeführerin, zum Ersatz des erlittenen Schadens gerichtlich gegen
die Antragstellerin sowie die Vorinstanz vorzugehen. Ob sie ihre Ansprüche
B-7949/2015
Seite 21
gestützt auf die Haftung des Antragstellers auf Hilfeleistung durchsetzen
oder die künftige Zurückbehaltung weiterer Importe eindämmen kann, ist
keine Bedingung zur Gewährung der Akteneinsicht. Es ist nicht Sache der
um Einsicht ersuchten Behörde, anstelle des Betroffenen über den allen-
falls einzuschlagenden Weg und die Erfolgschancen zu befinden und die
Akteneinsicht davon abhängig zu machen (BGE 130 III 42 E. 3.2.2; 129 I
249 E. 5.2; Urteil des BGer 1P.240/2002 vom 18. Oktober 2002 E. 3.2.1).
Insofern geht die Vorinstanz in ihrer Annahme fehl, die Beschwerdeführerin
habe die Akteneinsicht im Rahmen eines Zivilverfahrens zu erstreiten, da
nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung die Akteneinsicht gerade not-
wendig ist, um sich über allfällige Prozesschancen, Anspruchsgegner so-
wie den zu beschreitenden Rechtsweg ein Bild machen zu können. Dass
das URG eine Haftung der Antragstellerin im Fall ungerechtfertigter Zu-
rückbehaltung oder Vernichtung von Waren vorsieht, hebt das Interesse
der Beschwerdeführerin an der Akteneinsicht nicht auf, da sie zur Durch-
setzung ihrer Schadenersatzansprüche gleichwohl den Rechtsweg zu be-
schreiten hat und somit vorab auf entsprechende Informationen angewie-
sen ist.
6.6 Im Ergebnis verfügt die Beschwerdeführerin aufgrund des mit der Zu-
rückbehaltung der Waren zusammenhängenden Eingriffs in ihre Wirt-
schaftsfreiheit sowie ihrer Absicht, zwecks Ersatzes des dadurch verur-
sachten Schadens gerichtlich gegen die Antragstellerin und gegebenen-
falls die Vorinstanz vorzugehen, über ein schützenswertes Interesse an der
Einsicht in diejenige Akten, die kausal mit der Zurückbehaltung der vier be-
troffenen Sendungen zusammenhängen. Die vollständige Verweigerung
der Akteneinsicht durch die Vorinstanz erweist sich folglich als unverhält-
nismässig. Keine Einsicht ist der Beschwerdeführerin jedoch in Geschäfts-
geheimnisse sowie in diejenigen Aktenstücke zu geben, die zur Gewähr-
leistung einer funktionierenden Hilfeleistung der Zollverwaltung geheim zu
halten sind, da diesbezüglich die Geheimhaltungsinteressen der Antrag-
stellerin sowie der Öffentlichkeit überwiegen. Obwohl sich die Beschwer-
deführerin in ihrer Beschwerde zur Begründung ihrer Ansprüche nicht län-
ger auf das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR
152.3) stützt, ist der Vollständigkeit halber zu erwähnen, dass auch dieses
keinen weitergehenden Anspruch auf Akteneinsicht gewähren würde. So
wird gemäss Art. 7 Bst. g BGÖ der Zugang zu amtlichen Dokumenten ver-
weigert oder eingeschränkt, wenn dadurch Geschäftsgeheimnisse offen-
bart werden könnten.

B-7949/2015
Seite 22
7.
7.1 Die von der Vorinstanz eingereichten Akten umfassen drei Ordner. Ord-
ner Nr. 1 (act. 1-7) enthält Akten zum Verfahren betreffend Akteneinsichts-
gesuch der Beschwerdeführerin vor der Vorinstanz (act. 1) und dem Bun-
desverwaltungsgericht (act. 2), das von der Vorinstanz abgelehnte Wieder-
erwägungsgesuch (act. 3) sowie die Veranlagungsdossiers der vier zurück-
behaltenen Lieferungen einschliesslich Korrespondenz zwischen Vor-
instanz und Antragstellerin (act. 4-7).
7.2 Die Ordner Nr. 2 (act. A1-A9) und Nr. 3 (act. A10-A15) enthalten den
Antrag auf Hilfeleistung der Zollverwaltung vom […] mit nachfolgenden Ver-
längerungsanträgen bzw. Erweiterungen […]. Die Anträge umfassen
 Abbildungen und Erkennungsmerkmale der urheberrechtlich geschütz-
ten Werke;
 Belege der Inhaberschaft der Antragstellerin an den Urheberrechten;
 Hinweise zu Unternehmen, die Fälschungen herstellen, importieren und
transportieren;
 Hinweise zu bevorstehenden Lieferungen rechtsverletzender Waren;
 Abbildungen von als rechtsverletzend eingestuften Waren anderer An-
bieter;
 Unterscheidungsmerkmale zwischen Originalen und Fälschungen;
 eine Haftungserklärung.
Neben den eigentlichen Anträgen auf Hilfeleistung enthalten die Ordner
mehrere Einzelanträge, die sich auf spezifische Lieferungen beziehen
(act. A2.1-A2.4; A9.1; A10.1). Ferner enthalten die Ordner mehrere von der
Antragstellerin eingereichte oder von der Oberzolldirektion erstellte Ergän-
zungen betreffend Erkennungsmerkmale der urheberrechtlich geschützten
Werke (act. A1.3; A4.5; A11.6) und mögliche Importeure von Fälschungen
(act. A8.1; A8.2; A12.1).
Weiter enthalten beide Ordner verwaltungsinterne Korrespondenz der
Oberzolldirektion (act. A1.4; A3.1; A4.3; A5.3; A7.3; A7.5; A9.2-A9.4; A11.1;
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A11.4; A12.2; A13.2; A14.3) sowie Korrespondenz zwischen der Antrag-
stellerin und der Oberzolldirektion betreffend Genehmigung und Verlänge-
rung der Anträge (act. A1.2; A1.5; A3.2; A3.3; A4.2; A4.4; A5.2; A5.4; A6.1-
A6.4; A9.5; A9.6; act. A7.1-A7.4; A10.2; A11.3; A11.5; A11.7; A13.3-A13.5;
A14.2; A14.4). Ordner Nr. 3 enthält schliesslich eine Stellungnahme der
Antragstellerin zum Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführerin vom
21. Oktober 2015 auf Anfrage der Vorinstanz (act. A15).
7.3 Das Bundesverwaltungsgericht gewährte der Beschwerdeführerin mit
Verfügung vom 2. Februar 2016 bereits vollumfänglich Einsicht in den Ord-
ner Nr. 1. In diesem Umfang ist ihr Einsichtsbegehren gegenstandslos ge-
worden. Sie verfügt jedoch über ein schützenswertes Interesse an der Ein-
sicht in die verbleibenden Ordner 2 und 3. Die Vorinstanz hat aufgrund der
vorstehenden Erwägungen der Antragstellerin des Hilfeleistungsgesuchs
erneut Gelegenheit zu geben, Geschäftsgeheimnisse in den Unterlagen
der Ordner 2 und 3 zu bezeichnen, über allfällige Schwärzungsanträge zu
befinden und der Beschwerdeführerin im übrigen Umfang, soweit keine In-
teressen der Öffentlichkeit oder von Drittpersonen entgegenstehen, Akten-
einsicht zu erteilen.
7.4 Im Ergebnis ist die Beschwerde im Eventualantrag gutzuheissen, so-
weit sie durch die teilweise gewährte Akteneinsicht nicht gegenstandslos
geworden ist. Darüber hinausgehend ist sie abzuweisen. Die angefochtene
Verfügung ist aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuwei-
sen, damit diese von der Antragstellerin die Auskunft einholt, welche kon-
kreten Informationen in deren Antrag auf Hilfeleistung der Zollverwaltung
sowie weiteren Unterlagen als Geschäftsgeheimnisse abzudecken sind.
Sodann hat die Vorinstanz der Beschwerdeführerin im Sinne der vorste-
henden Erwägungen (E. 6) Einsicht in die teilweise geschwärzten oder zu-
sammengefassten Akten zu gewähren.
8.
8.1 Die Beschwerdeführerin hat sowohl im Haupt- als auch im Eventualbe-
gehren Akteneinsicht verlangt und hat angesichts des Verfahrensausgangs
mehrheitlich obsiegt. Entsprechend ist ihr im Umfang ihres Unterliegens
ein Anteil von Fr. 250. – an den Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63
Abs. 1 VwVG). Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'500.– ist zur Be-
zahlung dieses Anteils zu verwenden. Die Differenz von Fr. 2'250.– ist ihr
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
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Der unterliegenden Vorinstanz werden keine Kosten auferlegt (Art. 63
Abs. 2 VwVG).
8.2 Der obsiegenden Partei kann von Amtes wegen oder auf Antrag eine
Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten zugesprochen
werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Parteientschädigung um-
fasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Ausla-
gen der Partei und ist anhand der eingereichten Kostennote oder mangels
einer solchen aufgrund der Akten festzulegen (Art. 8 i.V.m. Art. 14 VGKE).
Die Beschwerdeführerin reichte keine Kostennote ein. Anhand des akten-
kundigen Aufwands bei einfachem Schriftenwechsel erscheint eine redu-
zierte Parteientschädigung von Fr. 1'800.– (ohne Mehrwertsteuer, die vor-
liegend nicht geschuldet ist, vgl. Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 8 Abs. 1 Mehrwert-
steuergesetz [MWSTG, SR 641.20] sowie Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) an-
gemessen.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit sie nicht gegen-
standslos geworden ist. Die angefochtene Verfügung vom 6. November
2015 wird aufgehoben und die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen,
damit diese der Beschwerdeführerin im Sinne der Erwägungen teilweise
Akteneinsicht gewähre.
2.
Soweit weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen.
3.
Die Verfahrenskosten werden im Umfang von Fr. 250.– der Beschwerde-
führerin auferlegt und dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'500.–
entnommen. Die Differenz von Fr. 2'250.– wird nach Eintritt der Rechtskraft
des vorliegenden Urteils der Beschwerdeführerin zurückerstattet.
4.
Der Beschwerdeführerin wird zu Lasten der Vorinstanz eine reduzierte Par-
teientschädigung in der Höhe von Fr. 1'800.– zugesprochen.
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5.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungs-
formular)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

David Aschmann Agnieszka Taberska


Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel
und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-
weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule-
gen (Art. 42 BGG).

Versand: 17. Mai 2017