B-7972/2008 - Abteilung II - Wirtschaftliche Landesversorgung - Landesversorgung (Pflichtlager)

Abtei lung II
B-7972/2008
{T 1/2}
U r t e i l v o m 4 . M ä r z 2 0 1 0
Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz),
Richter Stephan Breitenmoser, Richterin Vera Marantelli,
Richter Francesco Brentani, Richter Bernard Maitre,
Gerichtsschreiberin Astrid Hirzel.
Carbura, Zentralstrasse 37, Postfach 9669, 8036 Zürich,
vertreten durch Prof. Dr. iur. Isabelle Häner,
Rechtsanwältin,
Bahnhofstrasse 106, Postfach 1130, 8021 Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung
(BWL),
Belpstrasse 53, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Landesversorgung (Pflichtlager).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
B-7972/2008
Sachverhalt:
A.
Die Schweizerische Zentralstelle für die Einfuhr flüssiger Treib- und
Brennstoffe Carbura ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. des Schwei-
zerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210).
Als Selbsthilfeorganisation der Pflichtlagerhalter verfolgt sie verschie-
dene Aufgaben im Bereich der obligatorischen Pflichtlagerhaltung zum
Zwecke der wirtschaftlichen Landesversorgung. Namentlich ist sie im
Auftrag des Bundesamtes für wirtschaftliche Landesversorgung (BWL,
nachfolgend: Vorinstanz) zuständig für die Erteilung von Bewilligungen
zur Einfuhr flüssiger Treib- und Brennstoffe, die der Pflichtlagerhaltung
unterliegen, und überwacht die entsprechende Pflichtlagerhaltung. Zur
Erreichung der Vereinszwecke kann die Carbura auf den der Einfuhr-
bewilligungspflicht unterliegenden Produkte Beiträge erheben, die im
Einvernehmen mit der Vorinstanz festgesetzt werden. Mitglieder der
Carbura können alle im schweizerischen Handelsregister eingetrage-
nen natürlichen und juristischen Personen sowie Handelsgesellschaf-
ten sein, die lagerpflichtige Treib- und Brennstoffe importieren oder
diese Importtätigkeit aufnehmen wollen (Art. 4 der Statuten vom
14. Mai 2003). Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement
(EVD) und die Vorinstanz genehmigten die Statuten sowie verschie-
dene Reglemente und Durchführungsbestimmungen der Carbura.
B.
Seit 1997 besteht die Pflichtlagergesellschaft für Mineralöle AG (PLG)
mit Sitz in Zug und einem Aktionariat aus sieben Mitgliedern der
Carbura; diese ist für die sog. stellvertretende Pflichtlagerhaltung zu-
ständig. 1998 gründeten die Mitglieder der Carbura die vollständig der
Carbura gehörende Tochtergesellschaft Carbura Tanklager AG (TLG)
mit Sitz in Elgg für die sog. gemeinsame Lagerhaltung. Die beiden
Gesellschaften sind nicht Mitglieder der Carbura, da sie keine Impor-
teure sind und sich ihre Tätigkeit auf die Lagerhaltung beschränkt.
C.
Am 23. Oktober 2007 widerrief die Vorinstanz mit Wirkung ab dem
15. Juni 2008 alle früher erteilten Genehmigungen der Bestimmungen
des Reglements I für Importeure, der Durchführungsbestimmungen
zum Pflichtlagerprogramm XIV, der Durchführungsbestimmungen zu
den Investitionsentschädigungen sowie der Durchführungsbestim-
mungen für die Carbura Tanklager AG, die Rechte und Pflichten der
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gemeinsamen und stellvertretenden Pflichtlagerhaltung enthalten. Zur
Begründung führte die Vorinstanz im Wesentlichen aus, diese Ge-
nehmigungen seien ohne hinreichende Rechtsgrundlage erteilt wor-
den, soweit sie finanzielle Leistungen des Garantiefonds der Carbura
beträfen. Gemäss der gesetzlichen Regelung könne solche Leistungen
nur beanspruchen, wer Mitglied der Carbura sei. Aufgrund der Statuten
der Carbura treffe dies aber auf die Pflichtlagergesellschaft für
Mineralöle AG (PLG) und die Carbura Tanklager AG (TLG) nicht zu,
die trotzdem Leistungen aus dem Garantiefonds der Carbura bezögen.
Ohne Statuten- und Reglementsrevision, die es jedem Pflichtlager-
halter erlaube, Mitglied der Carbura zu werden, könnten die früher er-
teilten Genehmigungen der einschlägigen Reglements- und Durch-
führungsbestimmungen nicht aufrechterhalten werden.
D.
Mit Urteil vom 1. April 2008 trat das Bundesverwaltungsgericht auf
eine dagegen von der Carbura eingereichte Beschwerde nicht ein. Zur
Begründung führte es im Wesentlichen aus, die fraglichen Geneh-
migungsentscheide stellten keine anfechtbaren Verfügungen dar, weil
es sich bei den genehmigten Bestimmungen um Rechtsetzungsakte
und damit um Erlasse handle, gegen die beim Bundesverwaltungs-
gericht keine Beschwerde erhoben werden könne.
Dagegen erhob die Beschwerdeführerin am 14. Mai 2008 Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht und
beantragte, den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom
1. April 2008 aufzuheben und demgemäss die Nichtigkeit der Ver-
fügung vom 23. Oktober 2007 betreffend Widerruf von Genehmigungs-
entscheiden festzustellen. Mit Urteil vom 2. Dezember 2008 (BGE 135
II 38) hiess das Bundesgericht die Beschwerde gut, soweit es darauf
eintrat, und es stellte klar, dass es sich beim Widerruf um eine an-
fechtbare Verfügung handelt. Der Entscheid des Bundesverwaltungs-
gerichts wurde aufgehoben und die Sache zu neuem Entscheid im
Sinne der Erwägungen an das Bundesverwaltungsgericht zurückge-
wiesen.
E.
Im Rahmen des wieder aufgenommenen Verfahrens hat das Bundes-
verwaltungsgericht die Beschwerdeführerin eingeladen, dazu Stellung
zu nehmen, inwieweit die Beschwerde im Lichte des Urteils des
Bundesgerichts aufrecht erhalten werde. Mit Stellungnahme vom
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26. Januar 2009 beantragt die Beschwerdeführerin, die angefochtene
Verfügung vom 23. Oktober 2007 aufzuheben. Mit dem Widerruf der
Genehmigungsentscheide seien ihr die organisatorischen Grundlagen
für die gemeinsame und die stellvertretende Pflichtlagerhaltung entzo-
gen worden. Das System der gemeinsamen und stellvertretenden
Pflichtlagerhaltung sei von den gesetzlichen Regelungen vorgesehen.
Es liege in der privaten Autonomie der Beschwerdeführerin, vom
Recht der gemeinsamen und der stellvertretenden Pflichtlagerhaltung
Gebrauch zu machen. Die Beschwerdeführerin handle dabei im Rah-
men ihres statutarischen Zwecks. Sie werde durch die angefochtene
Verfügung in ihrer Vereinstätigkeit eingeschränkt. Darüberhinaus zeiti-
ge die angefochtene Verfügung Sanktionscharakter. Die Beschwerde-
führerin rügt deren Widerrechtlichkeit sowie eine Verletzung des recht-
lichen Gehörs.
F.
Auf Einladung des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Januar 2009
hin haben die PLG und TLG unter Verweis auf ihre Betroffenheit durch
die angefochtene Verfügung am 6. bzw. 9. Februar 2009 Parteirechte
angemeldet. Weder die Vorinstanz noch die Beschwerdeführerin er-
hoben dagegen Einwände (Schreiben vom 17. bzw. 24. Februar 2009).
Das Bundesverwaltungsgericht gewährte beiden Gesellschaften
Akteneinsicht und die Möglichkeit, sich zu äussern.
G.
Die Vorinstanz beantragt mit Stellungnahme vom 12. Februar 2009 die
Abweisung der Beschwerde sowie die Festlegung einer neuen, mög-
lichst kurzen Frist für das Eintreten der Rechtskraft der angefochtenen
Verfügung. Es gehe ihr ausschliesslich um die Schaffung tragfähiger
Rechtsgrundlagen für die in den verschiedenen Reglementen und
Durchführungsbestimmungen vorgesehenen Entschädigungen zu-
gunsten gemeinsamer und stellvertretender Pflichtlagerhalter wie PLG
und TLG.
H.
Mit Eingabe vom 3. April 2009 hält die Beschwerdeführerin an ihren
Anträgen fest. Einzige Absicht der Vorinstanz sei das Erzwingen der
Zwangsmitgliedschaft von PLG und TLG bei der Beschwerdeführerin.
Aus Art. 8 Abs. 7 des Landesversorgungsgesetzes vom 8. Oktober
1982 (LVG, SR 531) könne nicht geschlossen werden, dass stellver-
tretende und gemeinsame Pflichtlagerhalter ebenso wie Importeure
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nach Art. 6 Abs. 3 LVG zum Beitritt zu einer Pflichtlagerorganisation
verpflichtet seien bzw. sich am Garantiefonds zu beteiligen hätten.
Beim Beitritt zu einer Pflichtlagerorganisation gehe es nach dem
Willen des Gesetzgebers um die Vermeidung von Wettbewerbsverzer-
rungen; ein Beitritt von stellvertretenden und gemeinsamen Pflicht-
lagerhaltern sei vom Willen des Gesetzgebers nicht gedeckt. Im Übri-
gen hätten bis Juni 2004 neben den zur Lagerhaltung verpflichteten
Importeuren auch Händler und Verbraucher-Pflichtlager existiert; letz-
tere seien nie aufgefordert worden, bei der Beschwerdeführerin Mit-
glied zu werden. Einer grammatikalischen Auslegung von Art. 10
Abs. 1 LVG, welcher an den Begriff des Lagereigentümers anknüpfe,
stehe entgegen, dass das System der gemeinsamen und stellvertre-
tenden Pflichtlagerhaltung erst später, mit der Gesetzesrevision
1999/2001 eingeführt worden sei. Es bestehe keine gesetzliche
Grundlage für die Verpflichtung zur Zwangsmitgliedschaft der stellver-
tretenden und gemeinsamen Pflichtlagerhalter bei der Beschwerde-
führerin. Die Vorinstanz überschreite ihre Aufsichtskompetenz, da sich
deren Aufsichts- und Weisungsrecht lediglich auf die der Beschwerde-
führerin zugewiesenen hoheitlichen Aufgaben beziehe. Bei der Errich-
tung und Verwaltung des Garantiefonds handle es sich um eine private
Aufgabe; dasselbe gelte für die Schaffung von Gesellschaften für die
gemeinsame bzw. stellvertretende Pflichtlagerhaltung. Der Widerruf
der Genehmigungsentscheide liesse sich nur dann rechtfertigen, wenn
aufgrund der fehlenden Mitgliedschaft der PLG und TLG die zweckent-
sprechende Verwendung der Mittel aus dem Garantiefonds konkret ge-
fährdet wäre. PLG und TLG würden lediglich eine stellvertretende
Funktion einnehmen; deren konkrete Aufgabenerfüllung sei durch die
Weisungen des EVD sowie durch die Pflichtlagerverträge hinreichend
gesichert. Die Vorinstanz habe nicht geprüft, ob weniger weitgehende
Massnahmen als eine Zwangsmitgliedschaft ausreichen würden. Die
angefochtene Verfügung verstosse somit gegen den Verhältnismässig-
keitsgrundsatz. Gegenseitige Ansprüche aus der stellvertretenden und
gemeinsamen Pflichtlagerhaltung könnten durch gegenseitige Verträge
sowie wenige Rechtsänderungen, wie sie die Beschwerdeführer nun
vorschlage (Änderung der Statuten dahingehend, dass nebst den Mit-
gliedern neu auch stellvertretende und gemeinsame Lagerhalter vor
finanziellen Verlusten aus der Pflichtlagerhaltung geschützt werden
sowie Abschluss eines Rahmenvertrags zwischen der Carbura und
PLG bzw. TLG), gesichert werden. Es handle sich jedoch ohnehin um
echte Verträge zugunsten Dritter; somit bestünden keine Rechtsun-
sicherheiten. Die Nichtmitgliedschaft der PLG und der TLG führe nicht
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zu Wettbewerbsverzerrungen. Wären dagegen Nichtmarktteilnehmer
Mitglieder bei der Beschwerdeführerin, wäre mit einem erheblichen
Anstieg der durchschnittlichen Lagerhaltungskosten zu rechnen. Durch
die Mitgliedschaft der PLG und der TLG würden jeweils Doppelver-
tretungen entstehen. Die Ansprüche des Bundes bzw. des Garantie-
fonds gegenüber den stellvertretenden und gemeinsamen Pflichtlager-
haltern hänge im Konkursfall nicht von den Statuten bzw. der Frage ab,
ob ein Pflichtlagerhalter Mitglied bei der Beschwerdeführerin sei oder
nicht.
I.
Mit Stellungnahmen vom 9. April 2009 schliessen sich die PLG und die
TLG den Ausführungen der Beschwerdeführerin vollumfänglich an. Er-
gänzend zu den im Wesentlichen gleichen Vorbringen machen die
PLG und die TLG geltend, der mit der angefochtenen Verfügung ver-
folgte Zweck, die Zwangsmitgliedschaft der PLG und TLG bei der Be-
schwerdeführerin, verstosse gegen die Vereinigungsfreiheit. Eine
Zwangsmitgliedschaft würde gegen den Verhältnismässigkeitsgrund-
satz verstossen; die Vorinstanz hätte mildere Massnahmen prüfen
müssen. darüber hinaus würden bereits die Gesetzesmaterialien aus-
sagen, dass der stellvertretende und damit auch der gemeinsame
Lagerhalter allfällige Leistungen direkt aus dem Garantiefonds anstelle
des gesetzlichen Pflichtlagerhalters erhalte. Über eine allfällige Än-
derung der Pflichtlagerverträge zwischen PLG bzw. TLG und der Vor-
instanz sei zwischen 2005 und 2006 mit der Beschwerdeführerin kor-
respondiert worden. Daraufhin sei den beiden Gesellschaften je ein
neuer Pflichtlagervertag zur Unterschrift vorgelegt worden mit der An-
drohung, der bestehende Vertrag werde gekündigt, falls der neue nicht
unterzeichnet werde. Beide Gesellschaften hätten nicht unterschrie-
ben. Eine Reaktion der Vorinstanz darauf sei ausgeblieben. Die Vor-
instanz schliesse mit demjenigen Pflichtlagerhalter, der die Lagerhal-
tung der PLG bzw. TLG übertrage, einen Zusatzvertag ab. Die Stellver-
tretung sei daher jeweils vom Bund genehmigt. Damit würden bereits
die bestehenden Pflichtlagerverträge zwischen der Vorinstanz und der
PLG bzw. TLG eine hinreichende gesetzliche Grundlage zur Leistung
von Beiträgen aus dem Garantiefonds bilden. Die angefochtene Ver-
fügung verstosse gegen den Pflichtlagervertrag zwischen der PLG
bzw. TLG und der Vorinstanz; dort sei die Vertragsauflösung gesondert
geregelt.
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J.
Mit Stellungnahme vom 28. April 2009 hält die Vorinstanz an ihren
Anträgen fest und beantragt überdies, auf die Nebenbeschwerden der
PLG und der TLG mangels Aktivlegitimation nicht einzutreten; beide
Gesellschaften hätten keine schützenswerte Betroffenheit. Die Be-
schwerdeführerin wolle unter dem Mantel der Vereinsfreiheit verhin-
dern, dass die Vorinstanz neue oder andere gemeinsame und stellver-
tretende Pflichtlagerhalter zulasse. Die Berufung auf die Vereinsfreiheit
sei rechtsmissbräuchlich, weil die Beschwerdeführerin beabsichtige,
jegliche Konkurrenz von den ihr nahestehenden Gesellschaften PLG
und TLG fernzuhalten. Würde die Beschwerdeführerin nämlich in ihrer
Vereinsfreiheit geschützt, könnte sie neuen stellvertretenden und ge-
meinsamen Lagerhaltern die Entschädigungsleistungen aus dem Ga-
rantiefonds verweigern. Da die Vorinstanz gemäss Botschaft zu Art. 8
Abs. 7 LVG separate Pflichtlagerverträge nur mit günstigen Lager-
haltern abschliessen könne, sei es sodann einfach für die Beschwer-
deführerin zu behaupten, PLG und TLG seien günstig. Als Aufsichtsbe-
hörde habe die Vorinstanz somit die Pflicht, hier im öffentlichen Inter-
esse Ordnung zu schaffen. Rechte und Pflichten von gemeinsamen
und stellvertretenden Pflichtlagerhaltern sollten auf eine einwandfreie
Rechtsgrundlage gestellt werden. Die Mitgliedschaft der PLG und TLG
bei der Beschwerdeführerin sei nicht das primäre Ziel, aber notwen-
dige Folge des soeben Ausgeführten. Andere Lösungen, beispiels-
weise vertragliche, seien denkbar, doch bedürften solche ebenfalls
einer entsprechenden Grundlage in den Statuten. Es entspreche dem
Willen des Gesetzgebers, stellvertretende und gemeinsame Pflicht-
lagerhalter zu Mitgliedern eines Garantiefonds zu machen. Stellver-
tretende und gemeinsame Pflichtlagerhalter müssten gleich behandelt
werden wie Importeure. Verträge der gemeinsamen oder stellver-
tretenden Pflichtlagerhaltung seien spezielle Varianten des obliga-
torischen Pflichtlagervertrags. Der Garantiefonds stelle im Verhältnis
zum Pflichtlagervertrag ein rein akzessorisches Rechtsgebilde dar.
Eine Wettbewerbsverzerrung liege sehr wohl vor, wenn auch weniger
auf der Ebene des Handels als vielmehr des Lagergeschäfts. Die Be-
schwerdeführerin verschweige zudem die Tatsache, dass die TLG in
der Vergangenheit verschiedentlich in die Rolle eines Importeurs ge-
schlüpft sei. Diese habe aufgrund einer ihr durch die Beschwerde-
führerin in deren Eigenschaft als Einfuhrbewilligungsbehörde erteilten
Generaleinfuhrbewilligung (GEB) selber Importe getätigt. Aus Ab-
klärungen der eidgenössischen Zollverwaltung gehe hervor, dass die
TLG unter der GEB-Nummer 1860 zwischen dem 27. November 2001
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und dem 16. April 2002 8'793'028 Liter Benzin 95 und am 14. Januar
sowie am 25. Juli 2002 11'889'189 Liter Dieselöl importiert habe. Wie
die Beschwerdeführerin auf Anfrage erklärt habe, sei der PLG und der
TLG nie eine GEB erteilt worden, doch habe man wegen technischer
Abläufe EDV-mässig für die beiden Gesellschaften intern fiktiv die
GEB-Nummern errichtet. Dies sei ein widersprüchliches Verhalten. Die
Beschwerdeführerin gestehe dadurch, dass sie plötzlich Vorschläge für
Statuten- und Reglementsänderungen sowie einen Rahmenvertrag
vorlege, ein, dass es sich bei der heutigen Entschädigungsregelung
für die PLG und die TLG bloss um ein einseitiges Leistungsver-
sprechen handle; ein Mangel auf den die Vorinstanz immer hingewie-
sen habe. Die vorgeschlagene vertragliche Lösung genüge jedoch
nicht, solange sie auf die TLG und die PLG beschränkt bleibe; damit
hätte es die Beschwerdeführerin weiterhin in der Hand, andere ge-
meinsame und stellvertretende Pflichtlagerhalter vom Lagergeschäft
auszuschalten.
K.
Mit Stellungnahme vom 5. Juni 2009 hält die Beschwerdeführerin fest,
die Vorinstanz habe nicht substantiiert, inwiefern der Beschwerde-
führerin Rechtsmissbrauch vorgeworfen werde. Es sei denkbar, dass
einzelne Mitglieder der Beschwerdeführerin sich entscheiden würden,
weitere (stellvertretende) Lagerhaltungsgesellschaften zu gründen
oder dass ein Importeur die Lagerhaltung für einen anderen über-
nehme. Eine weitere gemeinsame Lagerhaltungsgesellschaft sei je-
doch nur möglich, wenn die Beschwerdeführerin dafür Hand bieten
würde. Es treffe zu, dass die Beschwerdeführerin aus wirtschaftlichen
Gründen ein Hinzukommen weiterer stellvertretender Lagerhalter ab-
lehne. Die obligatorische Pflichtlagerhaltung bedeute für alle Marktteil-
nehmer eine Belastung, der sich viele Importeure gerne entziehen
würden. Die freie Stellvertretung nach den Vorstellungen der Vorins-
tanz wäre für einen solchen Rückzug geeignet. Das System der
Zwangsteilnahme am Garantiefonds und an der Pflichtlagerorgani-
sation würde sodann gesprengt und die Umgestaltung der Pflichtlager-
haltung von einer Importeurlagerhaltung zu einer Stillhalte-Lagerhal-
tung programmiert. Dies führte zu einer deutlichen Kostensteigerung
der Pflichtlagerhaltung. Bei allfälligen weiteren stellvertretenden Lager-
haltungsgesellschaften würde sich alsdann die Frage nach den Ent-
schädigungen aus dem Garantiefonds stellen. Für einen Markt bzw. ein
Konkurrenzverhältnis der Lagerhaltungsgesellschaften bestehe keine
rechtliche Grundlage. Zudem könnten nur die Statuten bestimmen, ob
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und für wen eine Zwangsmitgliedschaft vorgesehen sei. Die 2006 be-
absichtigte Revision der Rechtsgrundlagen der Beschwerdeführerin,
die auch die Rolle der PLG und der TLG betroffen habe, sei von der
Vorinstanz ohne Begründung abgebrochen worden. Weder der PLG
noch der TLG sei je eine Genrealeinfuhrbewilligung ausgestellt wor-
den. Beide Gesellschaften würden über eine interne (fiktive) GEB-Nr.
verfügen. Die Importe der TLG in den ersten Jahren (2001-2002) seien
zwecks Äufnung von Pflichtlagern geschehen. Durch die gleichzeitige
Anmeldung zur Äufnung seien per Saldo keine Importe mehr auf der
internen Nummer der TLG. Dies sei der Vorinstanz am 29. März 2009
mitgeteilt worden. Es habe sich nicht um Importe für den Handel, son-
dern einzig um solche zur Lagererhöhung gehandelt.
L.
Die PLG und die TLG halten mit Stellungnahmen vom 5. Juni 2009 an
ihren bisherigen Ausführungen fest.
M.
Mit Schreiben vom 12. November 2009 ersuchte das Gericht die
Parteien, sich zu ihrer grundsätzlichen Vergleichsbereitschaft im Rah-
men einer gegebenenfalls anzuordnenden gerichtlichen Vergleichsver-
handlung zu äussern. Während die Beschwerdeführerin sich ver-
gleichsbereit erklärte, sah die Vorinstanz aufgrund der grundsätzlichen
Bedeutung dieses Verfahrens für die gesamte obligatorische Pflicht-
lagerhaltung und angesichts der fehlenden Praxis auf diesem Gebiet
keine Möglichkeit, Hand für einen gerichtlichen Vergleich zu bieten und
bat um einen baldigen Entscheid in der Sache.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Hebt das Bundesgericht einen Entscheid des Bundesverwaltungs-
gerichts auf und weist es die Angelegenheit zur Neubeurteilung in der
Sache an dieses zurück, so hat das Bundesverwaltungsgericht die Er-
wägungen, mit denen die Rückweisung begründet wird, seinem neuen
Entscheid zugrunde zu legen. Der Grundsatz der Bindung an die Er-
wägungen der Beschwerdeinstanz gilt auch, wenn eine ausdrückliche
Gesetzesvorschrift fehlt (vgl. BGE 94 I 384 E. 2, BGE 117 V 237, BGE
122 I 250).
Wie das Bundesgericht in seinem Entscheid vom 2. Dezember 2008
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festgehalten hat, handelt es sich vorliegend um eine anfechtbare Ver-
fügung im Sinne von Art. 5 VwVG, welche vom Bundesverwaltungs-
gericht im Beschwerdeverfahren, und nicht im Klageverfahren nach
Art. 39 LVG und Art. 44 VGG, zu beurteilen ist (BGE 135 II 38
E. 4.6 ff.). Diese Auffassung ist für das Bundesverwaltungsgericht im
vorliegenden Verfahren verbindlich.
1.2 Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorlie-
genden Streitsache zuständig (Art. 38 Abs. 3 des Landesversorgungs-
gesetzes vom 8. Oktober 1982 [LVG, SR 531]) i.V.m. Art. 44 des Bun-
desgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
[VwVG, SR 172.021] sowie Art. 31 f. und 33 Bst. d des Verwaltungs-
gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).
Durch den Widerruf der Genehmigungsentscheide wird in die Rechts-
verhältnisse der Beschwerdeführerin eingegriffen (BGE 135 II 38
E. 4.6). Die Beschwerdeführerin ist ein privater Verein nach Art. 60 ff.
ZGB und somit als juristische Person rechtsfähig. Sie hat am vorins-
tanzlichen Verfahren teilgenommen (Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG), ist
durch die angefochtene Verfügung besonders berührt (Art. 48 Abs. 1
Bst. b VwVG) und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhe-
bung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG).
Die Anforderungen an die Beschwerdefrist (Art. 50 Abs. 1 VwVG) so-
wie Form und Inhalt der Beschwerdeschrift (Art. 52 VwVG) sind erfüllt.
Das Bundesgericht hat den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts
vom 1. April 2008 auch im Kostenpunkt aufgehoben. Die der Be-
schwerdeführerin im damaligen Entscheid auferlegten Verfahrens-
kosten wurden ihr als Kostenvorschuss in gleicher Höhe für das vor-
liegende neuerliche Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht gutge-
schrieben. Somit gilt der Kostenvorschuss als fristgemäss bezahlt im
Sinne von Art. 63 Abs. 4 VwVG. Auch die übrigen Sachurteilsvoraus-
setzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist daher
einzutreten.
2.
Die Pflichtlagergesellschaft für Mineralöle (PLG), deren Aktionariat aus
sieben Mitgliedern der Carbura besteht, und die Carbura Tanklager AG
(TLG), eine 100 %-ige Tochtergesellschaft der Carbura, beanspruchen
im vorliegenden Verfahren Parteistellung. Zur Begründung bringen bei-
de Gesellschaften vor, die stellvertretende und gemeinsame Lagerhal-
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tung würde verunmöglicht, sollte der Widerruf der Genehmigungsent-
scheide rechtswirksam werden. Sie seien stärker als jedermann von
der angefochtenen Verfügung betroffen und stünden in einer besonde-
ren, beachtenswerten und nahen Beziehung zur Streitsache. Ihre
Rechtsstellung sei überdies auch unmittelbar betroffen, da sie keine
Leistungen aus dem Garantiefonds mehr erhalten würden.
2.1 Als Parteien gelten sowohl Personen, deren Rechte oder Pflichten
die Verfügung berühren soll, als auch solche Personen, Organisa-
tionen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung
zusteht (Art. 6 VwVG). Die Parteistellung bestimmt sich folglich nach
der Beschwerdelegitimation und damit nach Art. 48 VwVG (BGE 124 V
393 E. 2a).
2.2 Ein Dritter ist neben dem Verfügungsadressaten dann zur Be-
schwerde legitimiert, wenn er vor der Vorinstanz am Verfahren teilge-
nommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Art. 48
Abs. 1 VwVG), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG) und ein schutzwürdiges Interesse an
deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG). Er
muss durch die angefochtene Verfügung stärker als jedermann
betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten Beziehung
zur Streitsache stehen und selber unmittelbar einen rechtlichen oder
faktischen Nachteil erleiden (vgl. BGE 127 II 264 E. 2c, mit Hinweisen).
Die notwendige Beziehungsnähe liegt nur vor, wenn dem Dritten durch
die angefochtene Verfügung ein unmittelbarer Nachteil entsteht (zum
Ganzen BGE 130 V 560 E. 3.5). Worin die besondere Beziehungsnähe
zur Streitsache besteht, ist nach objektiven Kriterien zu bestimmen.
Belastet die Verfügung den Adressaten, ist die Drittbeschwerde nur
zulässig, wenn auch der Adressat selber sie angefochten hat, da der
Dritte ansonsten etwas anstreben würde, was seiner Dispositionsbe-
fugnis entzogen ist (VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: Bernhard
Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG,
Art. 48 Rz. 34, mit Hinweis).
2.3 Die Parteistellung und damit die Beschwerdelegitimation der PLG
und TLG ist hier zu verneinen. Wie bereits erwähnt, müssen Dritte zur
Begründung eines schutzwürdigen Interesses nach Art. 48 Abs. 1
Bst. c VwVG bzw. zur Begründung der erforderlichen Beziehungsnähe
zur Streitsache einen unmittelbaren Nachteil durch die angefochtene
Verfügung erleiden (vgl. E. 2.2). Dabei muss dem drohenden Nachteil
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eine nicht unbedeutende Schwere zukommen, und der Schadens-
eintritt muss relativ wahrscheinlich sein; bloss geringfügige oder un-
wahrscheinliche Beeinträchtigungen reichen nicht aus (BVGE 2007/20
E. 2.4.1, mit Hinweisen).
Ein unmittelbarer Nachteil der PLG und TLG ist insofern zu verneinen,
als diese Gesellschaften nach Umsetzung der angefochtenen Ver-
fügung durch die jeweiligen Pflichtlagerhalter für die von der PLG und
TLG übernommene stellvertretende bzw. gemeinsame Lagerhaltung
weiterhin direkt aus dem Garantiefonds entschädigt würden. Die stell-
vertretende und die gemeinsame Lagerhaltung würden nicht beein-
trächtigt, sondern es würde lediglich der bisherige Zahlungsweg klar in
den Statuten der Carbura verankert. Kein unmittelbarer Nachteil würde
der PLG und der TLG dadurch erwachsen, dass sie bei der Carbura
Mitglied sein könnten. Andere allfällig drohende Nachteile sind nicht
ersichtlich.
Mangels Parteistellung musste die Vorinstanz der PLG und TLG nicht
die Teilnahme am Verwaltungsverfahren ermöglichen.
2.4 Als weitere oder andere Beteiligte können nach Art. 57 Abs. 1
VwVG Personen in den Schriftenwechsel miteinbezogen werden,
welche eine gewisse Beziehungsnähe zur Streitsache aufweisen, die
jedoch nicht zur Anerkennung der Parteistellung genügt. Andere Be-
teiligte können entsprechend weder (Verfahrens-)Anträge stellen noch
sonstige Parteirechte ausüben. Die Beschwerdeinstanz kann indessen
die Vernehmlassungseingaben anderer Beteiligter als Auskünfte von
Drittpersonen i.S.v. Art. 12 Bst. c VwVG im Rahmen der Sachverhalts-
feststellung berücksichtigen, soweit sie dies nach ihrem Ermessen für
erforderlich hält (vgl. FRANK SEETHALER/KASPAR PLÜSS, in: Bernhard Wald-
mann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 57
Rz 13 ff., mit Hinweisen).
Die PLG und die TLG können als beigezogene Dritte i.S.v. Art. 57
Abs. 1 VwVG in das Verfahren miteinbezogen werden, da sie eine ge-
wisse Beziehungsnähe zum Streitgegenstand aufweisen: Die TLG und
die PLG sind von der angefochtenen Verfügung insofern betroffen, als
sie Leistungen direkt aus dem Garantiefonds der Carbura für die stell-
vertretende bzw. gemeinsame Pflichtlagerhaltung beziehen und mit
der angefochtenen Verfügung die Genehmigungsentscheide hinsicht-
lich der Regelung über die finanziellen Leistungen des Garantiefonds
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widerrufen werden sollen. Dies kann unter Umständen insoweit Aus-
wirkungen auf die zwischen der Vorinstanz und der PLG und TLG ge-
schlossen Pflichtlagerverträge haben, als diese der neuen Rechtslage
angepasst werden müssten. Es rechtfertigt sich somit, die PLG und die
TLG als weitere Beteiligte in das Verfahren miteinzubeziehen. Weder
die Vorinstanz noch die Beschwerdeführerin haben Einwände zu einer
solchen Beteiligung von PLG und TLG im vorliegenden Verfahren vor-
gebracht.
Als beigezogene Dritte können der PLG und der TLG weder Ent-
schädigungen zugesprochen noch Kosten auferlegt werden.
3.
Im Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht kann die Ver-
letzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Miss-
brauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit der
angefochtenen Verfügung gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundes-
verwaltungsgericht verfügt somit bei der Überprüfung der vorinstanzli-
chen Entscheide über volle Kognition.
4.
4.1 Das Bundesgericht hat in seinem Urteil vom 2. Dezember 2008
den erhobenen Einwand der Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung
wegen Unzuständigkeit der Vorinstanz verworfen (BGE 135 II 38
E. 3.3). Angesichts der Bindungskraft dieses Urteils für das Bundes-
verwaltungsgericht (vgl. oben E. 1.1) erübrigt es sich, die angefochte-
ne Verfügung unter diesem Aspekt zu prüfen. Die Beschwerdeführerin
hat denn auch den Einwand der Nichtigkeit fallen gelassen (vgl. die
Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. Januar 2009, Rz. 11).
4.2 Bezüglich der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten
Verletzung des rechtlichen Gehörs aufgrund der kurzen Frist von
14 Tagen, welche der Beschwerdeführerin zur Stellungnahme zum
angekündigten Widerruf von der Vorinstanz eingeräumt worden ist, ist
festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin die Möglichkeit hatte, die
Vorinstanz um Erstreckung dieser Frist zu ersuchen. Aus den Akten
geht zudem hervor, dass die Beschwerdeführerin bereits vorher Kennt-
nis vom Standpunkt der Vorinstanz hatte, weshalb die Beschwerde-
führerin in der Sache nicht unvorbereitet war. Damit ist eine Gehörs-
verletzung durch die Vorinstanz zu verneinen. Selbst wenn man aber
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B-7972/2008
eine Gehörsverletzung bejahen wollte, wäre diese im vorliegenden Be-
schwerdeverfahren geheilt worden.
4.3 Fraglich ist, ob das Dispositiv der angefochtenen Verfügungen den
Formvorschriften entspricht.
4.3.1 Gemäss Art. 35 Abs. 1 VwVG sind schriftliche Verfügungen als
solche zu bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechtsmittelbe-
lehrung zu versehen. Üblicherweise wird eine Verfügung in Dispositiv
und Begründung aufgeteilt. Aus der Verfügung muss klar hervorgehen,
was die Behörde anordnet und wie sie diese Anordnung begründet.
Die sachliche Aufteilung von Dispositiv und Begründung muss für den
weiteren Prozessweg eindeutig sein (FELIX UHLMANN/ALEXANDRA SCHWANK,
in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskom-
mentar VwVG, Zürich 2009, Art. 35 Rz. 12). Das zentrale Element
einer Verfügung ist das Dispositiv, d.h. die Verfügungsformel mit dem
genauen Inhalt der für das betreffende Rechtsverhältnis angeordneten
Rechte und Pflichten. Wesentlich ist, dass das relevante Ergebnis
korrekt und vollständig im Dispositiv abgebildet wird, da grundsätzlich
nur dieses in Rechtskraft erwächst und damit rechtsverbindlich ist und
gegebenenfalls den Umfang des Streitgegenstandes begrenzt. Dem-
entsprechend ist grundsätzlich nur das Dispositiv eines Entscheides,
nicht aber dessen Begründung anfechtbar (BGE 113 V 159 E. 1c). Bei
einem Widerspruch zwischen Dispositiv und Erwägungen oder bei
Unklarheit des Dispositivs ist der Entscheid nach seinem tatsächlichen
Bedeutungsgehalt zu verstehen (BGE 123 V 106 E. 1c, BGE 100 V
154 E. 3a, BGE 90 I 128). Die Auslegung hat nach den Regeln von
Treu und Glauben zu erfolgen (PHILIPPE WEISSENBERGER, in: Bernhard
Waldmann/ Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG,
Zürich 2009, Art. 61 Rz. 44).
4.3.2 Ziffern 1 und 2 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung
vom 23. Oktober 2007 lauten wie folgt:
1. Alle früher ergangenen Entscheide, mit denen Bestimmungen
- des Reglements I für Importeure sowie
- der Durchführungsbestimmungen zum Pflichtlagerprogramm XIV,
- der Durchführungsbestimmungen zu den Investitionsentschädigungen
und
- der Durchführungsbestimmungen für die CARBURA Tanklager AG
(TLG),
genehmigt worden sind und die Rechte und Pflichten der gemeinsamen und
der stellvertretenden Pflichtlagerhalter enthalten (siehe Ziff. I.1.), werden
widerrufen.
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B-7972/2008
2. Diese Widerrufsverfügung tritt am 15. Juni 2008 in Kraft.
Aus der angefochtenen Verfügung ist damit nur indirekt ersichtlich,
welche Genehmigungsentscheide im Einzelnen widerrufen werden
sollen bzw. welche Bestimmungen damit aufgehoben werden; das Dis-
positiv ist diesbezüglich (Ziff. 1) unklar. Dennoch wird im Zusammen-
hang mit den Erwägungen, insbesondere mit den Ausführungen in
I. Sachverhalt, Ziff. 1 und 2, nachvollziehbar, auf welche Genehmi-
gungsentscheide sich die Vorinstanz bezieht, weshalb kein Form-
mangel vorliegt, der insoweit zur Gutheissung der Beschwerde führen
könnte.
4.3.3 Aus dem Sachverhalt der angefochtenen Verfügung geht hervor,
dass die Vorinstanz folgende Genehmigungsentscheide widerrufen
wollte (vgl. Sachverhalt Ziff I.1. der angefochtenen Verfügung):
a) Genehmigung einer neuen Ziff. 3.3 des Reglements I für Importeure vom
25. April 1997 durch das EVD,
b) Genehmigung der Ergänzung von Ziff. 3.4 des Reglements I für Im-
porteure vom 23. November 1998 durch das EVD,
c) Genehmigung der Änderung u.a. von Ziff. 3.2 des Reglements I für Im-
porteure vom 29. September 2000 durch das EVD,
d) Genehmigung der
aa) Durchführungsbestimmungen zum Pflichtlagerprogramm XIV,
bb) Durchführungsbestimmungen zu den
Investitionsentschädigungen und
cc) Durchführungsbestimmungen für die CARBURA Tanklager AG
(TLG)
vom 11. Oktober 2000 durch das BWL,
e) Genehmigung der Änderung von Ziff. 3.2.2 und 3.2.4 des Reglements I für
Importeure sowie von Ziff. 2.3 b, 2.5 und 4.3.1 der Durchführungs-
bestimmungen zu den Investitionsentschädigungen vom 7. Januar 2002
durch das BWL,
f) Genehmigung der Änderung von Ziff. 6.4 der Durchführungsbestim-
mungen zu den Investitionsentschädigungen vom 9. Juli 2002 durch das
BWL.
4.4 Zum besseren Verständnis rechtfertigt es sich, nachfolgend den
Gegenstand des Widerrufsentscheids zu präzisieren und den Inhalt
der betroffenen Regelungen wiederzugeben. Dabei wird der Auflistung
von Bestimmungen gefolgt, die dem Sachverhalt der angefochtenen
Verfügung entnommen werden kann (vgl. oben E. 4.3.3).
4.4.1 Zu a): Präzisierend geht es um Abs. 4 von Ziff. 3.3 des Regle-
ments I für Importeure (Fassung vom 25. April 1997), welcher der ak-
tuellen Ziff. 3.2.5 des Reglements I für Importeure entspricht:
"Die Pflichtlagergesellschaft hat Anspruch auf die Entschädigungen aus den
Garantiefonds der CARBURA, wie sie die Importeure gemäss Ziff. 11 des
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B-7972/2008
Reglementes I erhalten. Diese Entschädigungen sind zweckgebunden zur
Deckung der Kosten aus der Pflichtlagerhaltung zu verwenden. Zusätzliche
Kosten sind von den Mitgliedern der Pflichtlagergesellschaft zu tragen. Die
Durchführungsbestimmungen zu den Investitionsentschädigungen gelten
sinngemäss auch für die Pflichtlagergesellschaft."
4.4.2 Bei b) handelt es sich um die Abs. 5, 6 und 8 der Ziff. 3.4
Reglement I für Importeure (Fassung vom 23. November 1998),
welche in der aktuellen Fassung in dieser Form nicht mehr existieren
oder in andere Ziffern des entsprechenden Reglements einverleibt
wurden (vgl. E. 4.5):
"5. Der Tankraum der TLG wird durch die CARBURA im Maximum gleich
entschädigt wie der private Tankraum der Importeure.
6. Die Entschädigungen gehen mit Ausnahme der Waren- und Frachtver-
zinsung und der Entschädigungen für die Warenversicherung direkt an
die TLG.
8. Der Vorstand der CARBURA kann die TLG beauftragen, eine bestimmte
begrenzte Reservekubatur bereitzustellen. Dieser Tankraum wird von der
CARBURA besonders, aber zu den gleichen Ansätzen entschädigt."
4.4.3 Unter c) sind im Einzelnen folgende Bestimmungen betroffen
(Reglement I für Importeure, Fassung vom 29. September 2000):
"Ziff. 3.2.2 b) [in der aktuellen Fassung ebenfalls 3.2.2 b)]
Die TLG wird den Importeuren in ihren Ansprüchen auf
Entschädigungen und in ihren Pflichten betreffend Einhaltung von
vertraglichen und reglementarischen Bestimmungen (bezüglich Ware,
Tankraum, Versicherung, Meldepflicht etc.) gleichgestellt. Ausgenommen
ist dabei die Regelung betreffend Manövriertankraum.
Ziff. 3.2.3 a) [in der aktuellen Fassung ebenfalls 3.2.3 a)]
Mitglieder und die PLG können ihre Pflichtmengen teilweise oder ganz in
Kapazitäten der TLG halten, soweit diese über entsprechende Kapa-
zitäten verfügt. In diesem Fall gehen die Entschädigungen mit
Ausnahme der Waren- und Frachtverzinsung und der Entschädigung für
die Warenversicherung direkt an die TLG. Die Verpflichtung zum
Nachweis von Manövriertankraum verbleibt beim Mitglied.
Ziff. 3.2.4 b) [in der aktuellen Fassung 3.2.4 c)]
Der Vorstand der CARBURA kann die TLG beauftragen, eine bestimmte
begrenzte Reservekubatur (auch Manövriertankraum) bereitzustellen.
Dieser Tankraum wird von der CARBURA besonders, aber zu gleichen
Ansätzen entschädigt.
Ziff. 3.2.5 Abs. 4 [in der aktuellen Fassung ebenfalls 3.2.5 Abs. 4]
Die Pflichtlagergesellschaft hat Anspruch auf die Entschädigungen aus
den Garantiefonds der CARBURA, wie sie die Importeure gemäss Zif-
fer 11 des Reglementes I erhalten. Diese Entschädigungen sind zweck-
gebunden zur Deckung der Kosten aus der Pflichtlagerhaltung zu ver-
wenden. Zusätzliche Kosten sind von den Mitgliedern der Pflichtlager-
gesellschaft zu tragen. Die Durchführungsbestimmungen zu den Inves-
titionsentschädigungen gelten sinngemäss auch für die Pflichtlagerge-
sellschaft."
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4.4.4 Bezüglich Durchführungsbestimmungen zum Pflichtlagerpro-
gramm XIV vom 26. Mai 2000 bezieht sich der Widerruf des Genehmi-
gungsentscheids auf diejenigen Bestimmungen, welche sich mit Inves-
titionsentschädigungen, Abbruchentschädigungen, Tankbauentschädi-
gungen sowie Anpassungs- und Erneuerungsentschädigungen befas-
sen (Ziff. 1.2.2, 1.2.4, 1.2.5, 1.2.6., 2.3, 3.2, 5.1, 5.2, 5.3, 5.6). Anzu-
merken ist, dass diese Durchführungsbestimmungen gemäss ihrer
Ziff. 6 lediglich bis zum 30. Juni 2004 galten; es fragt sich daher, ob
ein Widerruf des fraglichen Genehmigungsentscheids vom 11. Oktober
2000 überhaupt notwendig bzw. möglich war (vgl. E. 4.5).
Da Investitionsentschädigungen aus dem Garantiefonds der Carbura
getätigt werden (vgl. Art. 3 Abs. 2 Statuten der Carbura) und PLG
sowie TLG den Carbura-Mitgliedern diesbezüglich gleichgestellt wer-
den, sind letztlich sämtliche Regelungen der Durchführungsbestim-
mungen zu den Investitionsentschädigungen vom 1. Juli 2000 vom
Widerruf des entsprechenden Genehmigungsentscheids betroffen.
4.4.5 In Bezug auf die Durchführungsbestimmungen für die TLG vom
22. Dezember 1999 sind die Ziff. 4.3.1 sowie die Ziff. 8 vom Widerruf
des Genehmigungsentscheids betroffen:
"Ziff. 4.3.1
Die TLG stellt dem Mitglied/der PLG ihren Tankraum mietweise zur
Verfügung. Die Tankraumvermietung wird in einem Einheitsvertrag geregelt.
Das Mitglied/die PLG tritt sämtliche CARBURA-Entschädigungen an die TLG
ab mit Ausnahme der Waren- und Frachtverzinsung sowie der
Entschädigungen für die Warenversicherung. Die TLG erstattet die ihr nicht
zustehenden Anteile der CARBURA-Entschädigungen dem Mitglied/der PLG
zurück.
Ziff. 8
8.1 Die Lagerhaltung in der TLG wird von der CARBURA gleich entschädigt
wie in privaten Tanklagern.
8.2 Die Ersatz-Pflichtlagerhaltung zugunsten der Gaswirtschaft in der TLG
wird von der CARBURA gleich entschädigt wie bei den Mitgliedern.
8.3 Die Aufteilung der Entschädigung für Ware der Mitglieder erfolgt gemäss
Art. 4.3.1.
8.4 Die CARBURA entschädigt die tankseitigen Kosten sowie die Investi-
tionsentschädigungen für die Haltung von Reservetankraum."
4.4.6 Bei e) betrifft der Widerruf der Genehmigungsentscheide ge-
mäss der angefochtenen Verfügung Änderungen der Ziff. 3.2.2 und
3.2.4 des Reglements I für Importeure (Fassung vom 7. Januar 2002):
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"Ziff, 3.2.2 b)
[...] Ausgenommen sind dabei die Regelungen betreffend Manövriertankraum
und Investitionsentschädigungen.
Ziff. 3.2.4
b) Über den Abschluss von Mietverträgen entscheidet die TLG. Die Mietver-
träge sind so auszugestalten, dass eine Gleichbehandlung der Vertrags-
parteien in vergleichbaren Fällen (wie z.B. Lagerort, Produkt) gewährleistet
ist. Die vollständigen Mietverträge sind der Geschäftsstelle einzureichen.
bisheriges b) wird zu c)"
Ebenfalls unter e) werden die Änderungen der Ziff. 2.3 b, 2.5 und 4.3.1
der "Durchführungsbestimmungen zu den Investitionsentschädi-
gungen" widerrufen. Dabei handelt es sich wohl um ein Versehen;
vielmehr sind damit die entsprechenden Ziffern der Durchführungs-
bestimmungen für die TLG gemeint:
"Ziff. 2.3 b)
Die TLG kann Dritten ausnahmsweise Tankraum vermieten. Über eine solche
Vermietung von Tankraum entscheidet der Vorstand.
Ziff. 2.5
Die TLG kann Tankraum mieten. Sie schreibt ihren Tankraumbedarf öffentlich
zuhanden der Mitglieder aus und informiert diese über allfällige Abschlüsse.
Die vollständigen Mietverträge sind der Geschäftsstelle einzureichen.
bisherige Ziff. 2.5 wird neu zu Ziff. 2.6
Ziff. 4.3.1
Die TLG stellt dem Mitglied bzw. der PLG ihren Tankraum mietweise zur
Verfügung. Das Mitglied/die PLG tritt die Betriebs- und Kapitalkostenent-
schädigungen an die TLG an mit Ausnahme der Waren- und
Frachtverzinsung sowie der Entschädigung für die Warenversicherung. Die
TLG erstattet die ihr nicht zustehenden Anteile der Betriebs- und
Kapitalkostenentschädigungen dem Mitglied/der PLG zurück. Die Konditionen
für die Vermietung von Tankraum an Dritte regelt der Vorstand fallweise."
4.4.7 Schliesslich betrifft der Widerruf unter f) die Änderung von
Ziff. 6.4 der Durchführungsbestimmungen zu den Investitionsentschä-
digungen (Fassung vom 9. Juli 2002):
"Der TLG können – in Abweichung von Ziffer 6.2 – die Entschädigungen in
einer Einmalzahlung aufgrund von Teilabrechnungen bzw. aufgrund der
Schlussabrechnung ausgerichtet werden."
4.5 Im Sachverhalt der angefochtenen Verfügung unter I. Ziff. 1 wird
auch auf Genehmigungsentscheide bezüglich Regelungen verwiesen,
die im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung in dieser Form nicht
mehr in Kraft gewesen sind (so Ziff. 3.4 des Reglements I für Impor-
teure in der Fassung vom 23. November 1998; diese Ziffer wurde
später in andere Ziffern des Reglements einverleibt) oder die über-
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haupt nicht mehr gelten, weil sie befristet waren (gemäss Ziff. 6 der
Durchführungsbestimmungen zum Pflichtlagerprogramm XIV vom
26. Mai 2000 galten diese lediglich bis zum 11. Oktober 2000). Dabei
handelt es sich offensichtlich um einen Irrtum, denn aus dem Dis-
positiv der angefochtenen Verfügung, wonach früher ergangene Ent-
scheide, mit denen Bestimmungen genehmigt worden seien, welche
die Rechte und Pflichten der gemeinsamen und stellvertretenden
Pflichtlagerhalter enthalten würden, ergibt sich mit der nötigen Klar-
heit, dass die Vorinstanz nur Genehmigungsentscheide für geltende
Bestimmungen widerrufen hat.
5.
Als Streitgegenstand der Beschwerde gilt das Rechtsverhältnis, das
Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, in dem Umfang, in
dem es im Streit liegt. Beschwerdebegehren, die neue, in der ange-
fochtenen Verfügung nicht geregelte Fragen aufwerfen, überschreiten
den Streitgegenstand und sind deshalb unzulässig. Im Rechtsmittel-
verfahren kann der Streitgegenstand grundsätzlich nur eingeschränkt,
jedoch nicht ausgeweitet werden. Was Streitgegenstand ist, bestimmt
sich nach dem angefochtenen Entscheid und den Parteibegehren.
Auch wenn zum Verständnis der Anträge auf die Begründung zurück-
gegriffen werden muss, ergibt sich der Streitgegenstand stets aus der
beantragten Rechtsfolge und nicht aus deren Begründung, die sich
regelmässig aus verschiedenen rechtlichen und tatsächlichen Aspek-
ten zusammensetzt (vgl. zum Ganzen BGE 133 II 35 E. 2, BGE 131 II
200 E. 3.2, Urteil des Bundesgerichts 2C_446/2007 vom 22. Januar
2008 E. 2.2).
Der Wortlaut des Dispositivs der angefochtenen Verfügung ist, wie
bereits erörtert, weiter gefasst als die (präzisierenden) Ausführungen
im Sachverhalt und in der Begründung (vgl. E. 4.3). Der Widerruf
erfolgte gemäss Dispositiv ausdrücklich in Bezug auf Genehmigungs-
entscheide zu Bestimmungen, die Rechte und Pflichten der gemeinsa-
men und stellvertretenden Lagerhalter enthalten. Die Vorinstanz be-
gründet ihren Entscheid jedoch damit, dass die früheren Genehmi-
gungsentscheide (nur) insoweit ohne hinreichende Rechtsgrundlage
erfolgt seien, als sie finanzielle Leistungen des Garantiefonds der
Carbura beträfen. Dies ergibt sich ebenfalls aus dem Sachverhalt der
angefochtenen Verfügung (I. Ziff. 2). Nach Treu und Glauben ist die
angefochtene Verfügung bzw. deren Dispositiv in diesem engeren
Sinne zu verstehen. Zu prüfen ist demnach nur, ob der Widerruf von
Seite 19
B-7972/2008
Genehmigungsentscheiden für (alle) Bestimmungen, welche die Rech-
te und Pflichten der gemeinsamen und stellvertretenden Lagerhalter
enthalten, deshalb zulässig war, weil die Bestimmungen im Wider-
spruch zur gesetzlichen Regelung über die Entschädigung aus dem
Garantiefonds (und zu den Statuten der Carbura) standen.
Fraglich ist, ob sich der Streitgegenstand auch darauf erstreckt, ob die
Statuten, Reglemente und Durchführungsbestimmungen der Carbura
den stellvertretenden und gemeinsamen Pflichtlagerhaltern das Recht
auf Mitgliedschaft bei der Carbura einräumen müssten, wie die Vor-
instanz in ihren Stellungnahmen geltend macht. Die Regelungen über
die Mitgliedschaft finden sich in den Statuten der Carbura. Reglemente
und Durchführungsbestimmungen müssen mit den Statuten im Ein-
klang stehen. Soweit die Vorinstanz das Mitgliedsstatut in ihrem Sinne
hätte ändern wollen, hätte sie die Genehmigung der entsprechenden
Statutenbestimmungen widerrufen müssen. Dies hat die Vorinstanz
jedoch unterlassen. Allerdings wären die vom Widerruf betroffenen
Bestimmungen (und auch die Statuten der Carbura) anzupassen, falls
die Carbura von Gesetzes wegen die stellvertretenden und gemein-
samen Lagerhalter als Mitglieder aufnehmen müsste. Das gilt insbe-
sondere für die Regelungen über Leistungen aus dem Garantiefonds;
nur insoweit ist die Frage einer allfälligen Mitgliedschaft von stellver-
tretenden und gemeinsamen Lagerhaltern bei der Carbura ebenfalls
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens.
6.
Die umfassende Bundeskompetenz im Bereich der wirtschaftlichen
Landesversorgung ergibt sich aus Art. 102 Abs. 1 der Bundesver-
fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
(BV, SR 101). Die Eingriffsbefugnis des Bundes ist jedoch subsidiär:
Die Sicherstellung der Versorgung mit lebenswichtigen Gütern und
Dienstleistungen ist primär Aufgabe der Privatwirtschaft, was aus dem
Verfassungstext deutlich hervorgeht (vgl. hierzu KLAUS A. VALLENDER/
PETER HETTICH/JENS LEHNE, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staats-
verantwortung, 4. Aufl., Bern 2006, § 33 Rz. 5; MARC D. VEIT/JENS
B. LEHNE, in: Bernhard Ehrenzeller et. al. [Hrsg.], Die schweizerische
Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich et al. 2008, N. 4 zu
Art. 102). Der Staat hat mit eingreifenden Massnahmen die gebotene
Zurückhaltung zu üben, solange die Märkte funktionieren (Botschaft
LVG, BBl 1981 III 410). Gemäss Art. 102 Abs. 2 BV kann der Bund
nötigenfalls vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abweichen. Es
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besteht diesbezüglich ein gewisses Spannungsverhältnis zwischen
dem verfassungsmässigen Auftrag und dem Grundsatz der Wirt-
schaftsfreiheit.
Vorrangiges Ziel der wirtschaftlichen Landesversorgung ist die Versor-
gung des Marktes mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen.
Zweck des LVG ist die Bereitstellung von vorsorglichen Massnahmen
der wirtschaftlichen Landesverteidigung sowie von Massnahmen zur
Sicherstellung der Landesversorgung mit lebenswichtigen Gütern und
Dienstleistungen bei schweren Mangellagen, denen die Wirtschaft
nicht selber begegnen kann (Art. 1 LVG). Die Pflichtlagerhaltung kann,
obschon unter dem 2. Titel "Massnahmen der wirtschaftlichen Landes-
verteidigung" des LVG geregelt, als dauerhafte Massnahme in beiden
Fällen zum Zuge kommen (Botschaft Änderung LVG, BBl 1999 9285 f.;
vgl. zum Ganzen GIOVANNI BIAGGINI/ANDREAS LIENHARD/PAUL RICHLI/FELIX UHL-
MANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht des Bundes, 5. Aufl., Basel 2009,
S. 94 ff.).
6.1 Im Bereich der Pflichtlagerhaltung ist zu unterscheiden zwischen
freiwilliger und obligatorischer Pflichtlagerhaltung (Art. 4 und 5 LVG,
Art. 5 Vorratshaltungsverordnung).
6.1.1 Um freiwillige Pflichtlagerhaltung handelt es sich, wenn ein Be-
triebsinhaber eine Ware an Lager legen will, die er als lebenswichtig
betrachtet und einen entsprechenden Antrag an die zuständige Be-
hörde stellt. Erachtet die Behörde die entsprechende Ware nach einer
Prüfung als lebenswichtig, wird ein Vertrag geschlossen. Zudem wird
von freiwilliger Pflichtlagerhaltung gesprochen, wenn die zuständige
Behörde je nach Lage oder aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung
die Lagerhaltung für ein bestimmtes Gut als notwendig erkennt, so-
dann von sich aus Verhandlungen mit der entsprechenden Branche
oder Unternehmung aufnimmt und den Abschluss von diesbezüglichen
Pflichtlagerverträgen auf freiwilliger Basis vorschlägt. "Freiwillig" ist die
Pflichtlagerhaltung in diesen Konstellationen, weil der Betriebsinhaber
frei über den Abschluss eines solchen Vertrages entscheiden kann
(Botschaft zu einem Bundesgesetz über die wirtschaftliche Landesver-
sorgung vom 9. September 1981, BBl 1981 III 405 ff., 422, nachfol-
gend: Botschaft LVG). Nach Art. 5 Abs. 2 Vorratshaltungsverordnung
können für lebenswichtige Güter, für die keine Vorratshaltung vorge-
schrieben ist, auf freiwilliger Grundlage Verträge über eine freiwillige
Seite 21
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Pflichtlagerhaltung abgeschlossen werden (zum Ganzen vgl. VALLEN-
DER/HETTICH/ LEHNE, a.a.O., § 33 Rz. 14).
6.1.2 Die obligatorische Pflichtlagerhaltung ist in Art. 8 Abs. 1 LVG
i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Vorratshaltungsverordnung geregelt, wonach der
Bundesrat bestimmte lebenswichtige Güter, die eingeführt oder im In-
land hergestellt bzw. verarbeitet werden, der Pflichtlagerhaltung unter-
stellen kann. Gemäss Art. 5 Abs. 1 Vorratshaltungsverordnung unter-
liegen lebenswichtige Güter, für die der Bundesrat eine Vorratshaltung
vorschreibt, der obligatorischen Pflichtlagerhaltung. Nach Art. 8 Abs. 2
LVG bestimmt der Bundesrat für solche Güter das Ausmass der Be-
darfsdeckung oder Richtmengen. Gemäss Art. 8 Abs. 5 LVG müssen
über Güter, welche der Lagerpflicht unterstellt sind, mit dem Bund
Pflichtlagerverträge abgeschlossen werden (zum Ganzen vgl.
VALLENDER/HETTICH/LEHNE, a.a.O., § 33 Rz. 14).
6.2 Gemäss Art. 6 Abs. 3 LVG kann der Pflichtlagervertrag und damit
die Vorinstanz vorschreiben, dass der Eigentümer eines Lagers (im frz.
Gesetzestext "le propriétaire de la réserve") einer Organisation nach
Art. 10 LVG angehört. Nach Art. 10 Abs. 1 LVG können Pflichtlager-
verträge vorsehen, dass die einzelnen Eigentümer von Lagern sich an
der Äufnung von Garantiefonds und ähnlichen Einrichtungen ihres
Wirtschaftszweiges zur Deckung der Lagerkosten und des Preisver-
lustes auf den Pflichtlagern beteiligen müssen. Der mögliche indirekte
Zwang zur Mitgliedschaft findet seine Rechtfertigung darin, dass das
Garantiefondssystem (Art. 10 LVG; dazu näher nachfolgende Er-
wägungen) nur dann zum Erfolg führen kann, wenn sich sämtliche
Importeure einer Branche einer Organisation im Sinne von Art. 10
Abs. 1 LVG anschliessen (Botschaft LVG, BBl 1981 III 425). Der
separate Pflichtlagervertrag mit Dritten (stellvertretende und gemein-
same Lagerhalter) wird nur geschlossen, wenn diese zum Kreis der
günstigsten Lagerhalter gehören (Botschaft Änderung LVG, BBl 1999
9285). Bis anhin hat die Vorinstanz sowohl mit der PLG als auch mit
der TLG einen Pflichtlagervertrag geschlossen. Die neuen Verträge,
die die Vorinstanz PLG und TLG zur Unterschrift unterbreitet hat und
die die Verpflichtung enthalten, dass beide Lagerhaltungsgesell-
schaften bei der Beschwerdeführerin Mitglied werden (Art. 2 des
Vertragsentwurfs), wurden von PLG und TLG gemäss eigenen An-
gaben nicht unterzeichnet. Die bisherigen Pflichtlagerverträge vom
19. April 2005 (TLG) bzw. 22. November 2001 (PLG) gelten somit nach
wie vor.
Seite 22
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Nach Art. 10 Abs. 2 LVG bedürfen Schaffung und Änderung solcher
Einrichtungen der Genehmigung des Eidgenössischen Volkswirt-
schaftsdepartementes (EVD); werden von den betreffenden Wirt-
schaftszweigen zur Durchführung Körperschaften gegründet oder he-
rangezogen, so bedürfen auch deren Statuten der Genehmigung des
EVD.
6.2.1 Die Carbura wurde 1932 als Selbsthilfe-Organisation der Im-
porteure flüssiger Treib- und Brennstoffe zum Zweck der Pflichtlager-
haltung gegründet. Sie ist als privatrechtlicher Verein organisiert,
dessen Statuten vom Bund genehmigt wurden und der der Oberauf-
sicht durch die Vorinstanz untersteht. Die Carbura ist zum Zwecke der
Sicherstellung der Pflichtlagerhaltung gemäss Art. 1 Abs. 2 der Verord-
nung über die Pflichtlagerhaltung von flüssigen Treib- und Brennstoffen
vom 6. Juli 1983 (SR 531.215.41) zuständig für Erteilung von Einfuhr-
bewilligungen der in Art. 1 Abs. 1 dieser Verordnung aufgeführten Wa-
ren. Diesbezüglich verfügt sie im Auftrag der Vorinstanz.
6.2.2 Da Lagerkosten und Preisrisiko für den Pflichtlagerhalter oft eine
bedeutende wirtschaftliche Belastung darstellen, kann durch die Mög-
lichkeit, sich branchenweise auf privatrechtlicher Ebene zusammen-
zuschliessen, eine Deckung solcher Kosten und der Schutz vor Preis-
risiken erreicht werden (Botschaft LVG, BBl 1981 III 425). Organi-
sationen, wie die Carbura eine ist, verpflichten ihre Mitglieder durch
ihre Statuten, Beiträge auf Importen von Pflichtlagerwaren in eine ge-
meinsame Kasse abzuliefern (sog. Garantiefonds). Aus dem Garantie-
fonds werden die Mitglieder für ihre Lagerhaltungskosten und andere
Kosten entschädigt. Eine Branche kann ein solches Instrument zur
Deckung der Lagerkosten und des Preisrisikos schaffen, muss dies
aber nicht tun.
6.2.3 Der aufsichtsrechtliche Grundsatz ist in Art. 55 LVG festgelegt,
wonach der Bundesrat den Vollzug durch die Organisationen der Wirt-
schaft beaufsichtigt und ihnen dafür Weisungen erteilen kann (vgl.
auch Art. 14 Abs. 2 Vorratshaltungsverordnung). Nach Art. 7 Abs. 2
Organisationsverordnung Landesversorgung vom 6. Juli 1983
(SR 531.11) unterstehen die Organisationen der Wirtschaft für den
Vollzug der ihnen übertragenen Aufgaben der Aufsicht des Bundes.
Die für die vorliegende Streitsache relevanten Aufsichtskompetenzen
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ergeben sich zunächst aus Art. 10 Abs. 2 LVG (vgl. oben E. 6.2.). Hin-
sichtlich des Garantiefonds müssen Bestimmungen, welche Rechte
und Pflichten der Mitglieder näher regeln und sich auf die vom EVD
genehmigten Statuten stützen, dem Bundesamt zur Genehmigung vor-
gelegt werden (Art. 11 Abs. 2 Vorratshaltungsverordnung). Nach der
früheren Kompetenzordnung vor 2001 war der Bundesrat für die Ge-
nehmigung der Statuten und das Departement für die Genehmigung
der Durchführungsbestimmungen sowie der Reglemente zuständig
(vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über die Aufhebung des Getreide-
gesetzes und zur Änderung des Landesversorgungsgesetzes vom
4. Oktober 1999, BBl 1999 9261 ff., 9282, nachfolgend: Botschaft Än-
derung LVG). Werden Garantiefonds und ähnliche Einrichtungen im
Sinne von Art. 10 Abs. 1 LVG errichtet, haben die Statuten zu bestim-
men, nach welchen Grundsätzen Beiträge auf Importen oder auf erst-
mals in Verkehr gebrachte Waren erhoben und Vergütungen ausgerich-
tet werden (Art. 11 Abs. 1 Vorratshaltungsverordnung). Garantiefonds
müssen jährlich mindestens einmal durch unabhängige Revisions-
oder Kontrollstellen geprüft werden; diese erstatten dem Bundesamt
jährlich Bericht über den Umfang und das Ergebnis der Prüfung
(Art. 11 Abs. 3 Vorratshaltungsverordnung). Das Bundesamt oder die
vom Departement beauftragte Amtsstelle wacht insbesondere darüber,
dass die Mittel von Garantiefonds und ähnlichen Einrichtungen zweck-
entsprechend verwendet werden und die erhobenen Beiträge im
angemessenen Verhältnis zu den benötigten Mitteln stehen (Art. 11
Abs. 4 Vorratshaltungsverordnung). Der Bund verfügt somit über ein
Mitsprache- und Aufsichtsrecht hinsichtlich der Äufnung und Verwen-
dung der Mittel; die Mittel sind jedoch eigene Mittel der Organisation
(vgl. Botschaft LVG, BBl 1981 III 426). Die Aufsichtskompetenz des
Bundes bezüglich der Pflichtlagerorganisationen umfasst allein den-
jenigen Bereich, in welchen diese öffentliche Aufgaben wahrnehmen
(vgl. Botschaft LVG, BBl 1981 III 450: "Die öffentliche Natur der anver-
trauten Aufgabe erfordert eine entsprechende staatliche Kontrolle.").
6.2.4 Die Schadloshaltung der Importeure durch Garantiefonds – und
damit die Schaffung von Pflichtlagerorganisationen – sind keine öffent-
lichen Aufgaben; sie geschehen auch nicht im Auftrag des Bundes. Es
handelt sich im Kern um Selbsthilfemassnahmen der Importeure. Des-
halb ist in Art. 10 LVG nur von Garantiefonds oder gemeinsamen Vor-
kehren der betreffenden Wirtschaftszweige die Rede. Ferner ist zu be-
achten, dass die Schaffung von Garantiefonds stets nur auf Ersuchen
der Privatwirtschaft in den Pflichtlagerverträgen vorgesehen wird. Erst
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B-7972/2008
nach Schaffung eines Garantiefonds ist der Bund bereit, durch eine
entsprechende Abrede im Pflichtlagervertrag alle Lagerpflichtigen der
betreffenden Branche zur Beteiligung am Garantiefonds anzuhalten
(Botschaft LVG, BBl 1981 III 425).
6.2.5 Die Beschwerdeführerin als Verein unterliegt der Besonderheit,
dass sie vom Bund zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben herangezogen
wird. Die Möglichkeit der Einrichtung von Selbsthilfeorganisationen der
Pflichtlagerhalter ist im Gesetz ausdrücklich vorgesehen, wobei sich
Art. 10 LVG nicht zur Rechtsform der Organisationen äussert. Die
Botschaft spricht präzisierend von "Genossenschaften und Vereinen"
(Botschaft LVG, BBl 1981 III 425). Die privatrechtliche Ordnung wird
jedoch wegen der gesetzlichen Lagerhaltungspflicht in verschiedener
Hinsicht durchbrochen: Da für alle Pflichtlagerhalter einer bestimmten
Branche der Beitritt in eine Selbsthilfeorganisation obligatorisch erklärt
werden kann (indirekte Zwangsmitgliedschaft, Art. 6 Abs. 3 LVG),
muss die dem Privatrecht eigene Freiheit hinsichtlich Aufnahme und
Ausschluss von Mitgliedern aufgehoben werden. Der Bund unterstützt
die Organisationen mit seinen öffentlichen Zwangsmitteln, damit Aus-
senseiter zum Mittun verhalten werden können. Gleiches gilt in Bezug
auf die Beschaffung und Verwendung der Mittel des Garantiefonds in
dem Sinn, dass dem Bund ein Mitsprache- und Aufsichtsrecht zu-
kommt (Botschaft LVG, BBl 1981 III 426; vgl. E. 6.2.3). Die Möglichkeit
der Abweichung von den Vorschriften des Privatrechts ist in Art. 10
Abs. 3 LVG festgehalten. Aus diesem Grund unterliegen die Statuten
und Reglemente der Organisationen einer Genehmigungspflicht des
Bundes: "Man befindet sich demnach im Grenzbereich zwischen
Privatrecht und öffentlichem Recht" (Botschaft LVG, BBl 1981 III 426).
Die Pflicht zum Beitritt zu einer Organisation und zur Äufnung von
Garantiefonds sind Elemente der obligatorischen Pflichtlagerhaltung
(vgl. zum Ganzen ALEX ACHERMANN-KNOEPFLI, Das Bundesgesetz über die
wirtschaftliche Landesversorgung, insbesondere der Pflichtlagerver-
trag, Diss., Basel 1990, S. 9 f.).
Die Beschwerdeführerin ist in der Wahl ihrer Mitglieder nicht völlig frei.
Einerseits bestimmen die (vom Bund genehmigten) Statuten, wer
Mitglied sein kann (Art. 4). Andererseits kann im jeweiligen Pflichtla-
gervertrag zwischen einem Pflichtlagerhalter und dem Bund, in Durch-
brechung der Vorschriften des Privatrechts, dem Eigentümer des La-
gers die Mitgliedschaft bei der Beschwerdeführerin auferlegt werden,
soweit es die öffentlichen Interessen erfordern (Art. 6 Abs. 3 i.V.m.
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B-7972/2008
Art. 10 Abs. 3 LVG; vgl. hierzu EVD [Hrsg.], Strategie der wirtschaft-
lichen Landesversorgung, 2003, S. 72 f.).
6.3 In den Pflichtlagerverträgen kann vereinbart werden, dass ein Teil
der Lagerpflicht von Dritten übernommen wird; diesfalls schliesst der
Bund mit einem Dritten einen separaten Pflichtlagervertrag über die
entsprechenden Lagermengen ab (Art. 8 Abs. 7 LVG). Der separate
Pflichtlagervertrag mit Dritten (stellvertretende und gemeinsame La-
gerhalter) wird nur geschlossen, wenn diese zum Kreis der günstig-
sten Lagerhalter gehören (Botschaft Änderung LVG, BBl 1999 9285).
Welchen Anteil der Lagerpflicht ein Pflichtlagerhalter einem Dritten
übertragen darf, bestimmt das Eidgenössische Volkswirtschaftsde-
partement in Weisungen (Art. 6a Abs. 3 Vorratshaltungsverordnung).
6.3.1 Als Dritte gelten zunächst von den Pflichtlagerhaltern grundsätz-
lich unabhängige Anbieter von Tanklagern; diese übernehmen die La-
gerhaltung stellvertretend für die Pflichtlagerhalter, weshalb sie stell-
vertretende Pflichtlagerhaltung genannt wird (Art. 6a Abs. 1 Vorratshal-
tungsverordnung). Die stellvertretende Pflichtlagerhaltung erfolgt im
Bereich der flüssigen Treib- und Brennstoffe durch die PLG, Pflicht-
lagergesellschaft für Mineralöle.
6.3.2 Als Dritte im Sinne von Art. 8 Abs. 7 LVG gelten sodann auch
Gesellschaften, die für einen Wirtschaftszweig vorwiegend das Lager-
haltungsgeschäft mit Pflichtlagern betreiben. Dies wird als gemeinsa-
me Pflichtlagerhaltung bezeichnet (Art. 6a Abs. 2 Vorratshaltungsver-
ordnung), weil die Pflichtlagerhalter solche Gesellschaften gemeinsam
betreiben. Die Carbura Tanklager AG (TLG) nimmt die gemeinsame
Pflichtlagerhaltung flüssiger Treib- und Brennstoffe wahr. Die TLG
lagert in dieser Funktion die Differenz zwischen der vom Bund vorge-
schriebenen Gesamtverpflichtung und den durch die Mitglieder der
Beschwerdeführerin aufgrund ihrer individuellen Verpflichtung selber
oder über stellvertretende Pflichtlagerhalter gehaltenen Mengen. Die
TLG wurde 1999 gegründet und betreibt schweizweit zwei grössere
Tanklager. Sie ist eine 100 %-ige Tochtergesellschaft der Carbura.
6.3.3 Durch die vermehrte Konzentration der Pflichtlagerhaltung
mittels stellvertretender und gemeinsamer Pflichtlagerhaltung beab-
sichtigte der Gesetzgeber, eine Einsparung von Lagerkosten zu er-
reichen. Überdies sollte damit dem Umstand, dass die einzelnen wirt-
schaftlichen Funktionen immer häufiger durch unterschiedliche Markt-
teilnehmer wahrgenommen werden, besser Rechnung getragen wer-
Seite 26
B-7972/2008
den. Den Lagerpflichtigen sollte insbesondere die Möglichkeit eröffnet
werden, durch Einholen von Konkurrenzofferten für die stellvertretende
Lagerhaltung den günstigsten Lagerraum zu ermitteln. Angesichts des
grossen Lagerraumangebots sollten die Lagerpflichtigen für diejenige
Ware, die sie nicht selber halten, Lagerraum zu möglichst marktge-
rechten Konditionen finden. Nicht zuletzt wollte der Gesetzgeber auch
den Konsumenten vor unnötigen Kosten schützen (zum Ganzen Bot-
schaft Änderung LVG, BBl 1999 9280).
6.3.4 Da die PLG und die TLG nicht Importeure sind (wenngleich sie
über eine Einfuhrbewilligung verfügen und somit jederzeit als Impor-
teure tätig werden könnten), können sie statutengemäss nicht Mitglie-
der bei der Beschwerdeführerin sein. Sie werden lediglich für ihre
Tätigkeit aus dem von den Mitgliedern der Beschwerdeführerin ge-
spiesenen Garantiefonds direkt entschädigt und den Mitgliedern dies-
bezüglich gleichgestellt. Genau betrachtet, sind PLG und TLG zwar in
derselben Branche wie die Mitglieder der Beschwerdeführerin tätig,
doch beschränkt sich deren Tätigkeit auf die Lagerhaltung im Auftrag
der Mitglieder. Die PLG und die TLG zahlen des Weiteren keine Bei-
träge an den Garantiefonds.
7.
Weil der Widerruf der Genehmigungsentscheide als Verfügung zu
qualifizieren ist (vgl. E. 1.1), liegt es nahe, anzunehmen, dass bereits
die Genehmigungsentscheide in Form von Verfügungen erfolgt sind
(vgl. BGE 135 II 38 E. 4.7).
7.1 Unter bestimmten Voraussetzungen kann eine Behörde ihre Ver-
fügung trotz eingetretener formeller Rechtskraft nachträglich ändern
(PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 31 Rz. 21). Nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung ist dies möglich, wenn die Verfügung wegen einer
wesentlichen Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse
dem Gesetz nicht oder nicht mehr entspricht (Urteil des Bundesge-
richts 2C_547/2008 vom 26. Januar 2009 E. 3.3). Ein Widerruf kommt
somit nur bei fehlerhaften Verfügungen in Betracht, wobei die Fehler-
haftigkeit ursprünglicher oder nachträglicher Natur sein kann (ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 998).
7.2 Bei den Genehmigungsentscheiden, welche mit der angefoch-
tenen Verfügung widerrufen werden sollen, handelt es sich um sog.
Seite 27
B-7972/2008
Dauerverfügungen bzw. Dauerrechtsverhältnisse. Diese beziehen sich
auf einen sich fortlaufend erneuernden Sachverhalt; sie regeln Rechts-
verhältnisse auf längere (befristete oder unbefristete) Dauer. Die
Rechtsfolgen solcher Dauerrechtsverhältnisse wirken demnach in die
Zukunft (vgl. hierzu TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 Rz. 78).
Verfügungen über Dauerrechtsverhältnisse können insbesondere we-
gen unrichtiger Sachverhaltsfeststellung, fehlerhafter Rechtsanwen-
dung oder nachträglicher Änderung der Sach- oder Rechtslage wider-
rufen werden, sofern wichtige öffentliche Interessen berührt sind. Wo
besonders wichtige öffentliche Interessen, wie beispielsweise Polizei-
güter, auf dem Spiel stehen, kann sogar eine blosse Praxisänderung
Anlass zu einer Umgestaltung von dauernden Rechtsverhältnissen
geben (BGE 127 II 306 E. 7a; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 999).
7.3 Der Widerruf einer fehlerhaften Verfügung kann von den Verwal-
tungsbehörden gestützt auf eine ausdrückliche gesetzliche Regelung
vorgenommen werden. Fehlt eine positivrechtliche Bestimmung über
die Möglichkeit der Änderung einer Verfügung, so ist über diese an-
hand einer Interessenabwägung zu befinden, bei welcher das In-
teresse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts dem
Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit bzw. des Vertrauens-
schutzes gegenüberzustellen ist (BGE 127 II 306 E. 7a; Urteil des
Bundesgerichts 2C_547/2008 vom 26. Januar 2009 E. 3.3; HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 994, 997 f.).
7.4 Die Erteilung von Genehmigungen durch die Vorinstanz bzw. das
Departement ist weder im LVG noch in der Vorratshaltungsverordnung
an Voraussetzungen geknüpft, aufgrund derer bzw. deren Nichter-
füllung der Widerruf hätte erfolgen können. Mangels spezieller gesetz-
licher Regelung zum Widerruf der fraglichen Genehmigungsentscheide
kommen vorliegend die dargelegten allgemeinen Widerrufsregeln zur
Anwendung.
8.
Die Vorinstanz beruft sich jedenfalls in der Sache auf den Wider-
rufsgrund der fehlerhaften Rechtsanwendung (ursprüngliche und ak-
tuelle Rechts- und Statutenwidrigkeit), möglicherweise auch auf jenen
der Umgestaltung der dauernden Rechtsverhältnisse aufgrund gewich-
tiger öffentlicher Interessen. Eine unrichtige Sachverhaltsfeststellung
oder eine nachträgliche Änderung der Sach- oder Rechtslage wird von
der Vorinstanz nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich.
Seite 28
B-7972/2008
8.1
8.1.1 Das Landesversorgungsgesetz sieht vor, dass die einzelnen Ei-
gentümer von Lagern sich an der Äufnung von Garantiefonds und
ähnlichen Einrichtungen ihres Wirtschaftszweiges zur Deckung der
Lagerkosten und des Preisverlustes auf den Pflichtlagern beteiligen
müssen, wenn dies im entsprechenden Pflichtlagervertrag vorgesehen
ist (Art. 10 Abs. 1 LVG). Weiter bestimmt das Gesetz, wer lagerpflichtig
ist; die gesetzliche Lagerpflicht (Art. 8 Abs. 3 LVG) bildet Voraus-
setzung dafür, dass Pflichtlager überhaupt aus Mitteln des Garantie-
fonds entschädigt werden können (Botschaft Änderung LVG, BBl 1999
9280). Die Finanzierung des Garantiefonds erfolgt durch die Gesamt-
branche oder auf andere Weise, beispielsweise durch Beiträge auf den
entsprechenden Importgütern; daneben können auch Beiträge auf der
Inlandproduktion erhoben werden (Botschaft Änderung LVG, BBl 1999
9280 f.). Ein Teil der Lagerpflicht kann von Dritten übernommen wer-
den (Art. 8 Abs. 7 LVG). Als Dritte gelten die stellvertretenden und
gemeinsamen Lagerhalter nach Art. 6a Vorratshaltungsverordnung. Zu
den Modalitäten der Leistung von Entschädigungen aus dem Garantie-
fonds äussert sich das Landesversorgungsgesetz nicht. Die Vorratshal-
tungsverordnung schreibt in Art. 11 Abs. 1 vor, dass die Statuten der
Pflichtlagerorganisationen die allgemeinen Grundsätze über die Er-
hebung von Beiträgen an den Garantiefonds und über die Vergütungen
an die Pflichtlagerhalter regeln müssen.
Somit regeln weder das Gesetz noch die Verordnung ausdrücklich,
dass Dritte einen direkten Anspruch auf Leistungen aus dem Garantie-
fonds hätten.
8.1.2 Aus den Materialien erhellt jedoch, dass der Gesetzgeber beab-
sichtigt hat, Dritte als normale Pflichtlagerhalter zu behandeln und
diese für allfällige Lager- und Kapitalkosten direkt aus den Garantie-
fonds an Stelle des originären Lagerpflichtigen zu entschädigen (Bot-
schaft Änderung LVG, BBl 1999 9285). Diesbezüglich sind Dritte, die
einen Teil der Lagerpflicht übernehmen, den Mitgliedern der Pflicht-
lagerorganisationen gleichgestellt; der Bund schliesst mit den Dritten
separate Pflichtlagerverträge ab (Art. 8 Abs. 7 Satz 2 LVG). Mit dem
Begriff "Dritte" sind selbstredend alle tatsächlichen und potentiellen
stellvertretenden und gemeinsamen Lagerhalter gemeint, somit nicht
nur die PLG und die TLG; auch allfällige neue Anbieter bzw. Marktteil-
Seite 29
B-7972/2008
nehmer hätten Anspruch auf Leistungen aus dem Garantiefonds, so-
fern die Voraussetzungen dafür erfüllt sind.
8.2 Die Ausführungsbestimmungen der Carbura sind diesem Gedan-
ken des Gesetzgebers gefolgt, sehen diese doch einen direkten An-
spruch von PLG bzw. TLG gegenüber dem Garantiefonds vor (be-
züglich TLG siehe Reglement I für Importeure Ziff. 3.2.2 Bst. b, bezüg-
lich PLG Ziff. 3.2.5 Abs. 4). Dieser direkte Anspruch entbehrt indessen
einer klaren und eindeutigen statutarischen Grundlage.
8.2.1 Daran vermag nichts zu ändern, dass die direkte Entschädigung
der stellvertretenden und gemeinsamen Pflichtlagerhalter aus dem
Garantiefonds dem Zweck des Vereins nicht widerspricht und den
Intentionen des Gesetzgebers entspricht.
Nach Ansicht der Vorinstanz verletzt die Leistung von Entschädi-
gungen an die PLG und die TLG für die stellvertretende und gemein-
same Pflichtlagerhaltung direkt aus dem Garantiefonds Art. 2 Ziff. 1
Bst. b der Statuten der Beschwerdeführerin.
Art. 2 Ziff. 1 Bst. b der Statuten lautet:
"1. Im Bereich der obligatorischen Pflichtlagerhaltung verfolgt die
CARBURA namentlich folgende privatrechtliche Zwecke:
a) ....
b) Sie schützt ihre Mitglieder gegen finanzielle Verluste aus der Pflicht-
lagerhaltung. Sie führt hierzu besondere Fonds und hält dabei die
Weisungen des EVD ein.
[...]"
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ergibt sich aus dieser Be-
stimmung nicht, dass nur Mitglieder des Vereins Anspruch auf finan-
zielle Entschädigung aus dem Garantiefonds hätten. Vielmehr geht aus
ihr nur hervor, dass einer der Zwecke der Carbura darin besteht, die
Kosten der einzelnen Mitglieder der Carbura für ihre Pflichtlagerhal-
tung vollständig durch Mittel aus dem Garantiefonds zu decken. Wie
dies erfolgen soll, lässt sich den Statuten nicht entnehmen. Die offen
formulierte Zweckbestimmung der Carbura lässt deshalb ohne Wei-
teres direkte Zahlungsanweisungen des Garantiefonds an Dritte,
welche für die einzelnen Mitglieder die Lagerhaltungspflichten stellver-
tretend bzw. gemeinsam wahrnehmen, für die daraus den Dritten ent-
standenen Kosten zu; Voraussetzung ist nur, dass die Zahlungen im
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Einklang mit den Pflichtlagerverträgen stehen, welche die Dritten mit
der Vorinstanz abgeschlossen haben.
8.3 Die Statuten sind insofern unvollständig und unklar, als die Ver-
gütungen aus dem Garantiefonds nicht eindeutig geregelt sind, was im
Widerspruch zu Art. 11 Abs. 1 Vorratshaltungsverordnung steht. Dieser
schreibt vor, dass die Statuten zu bestimmen haben, "nach welchen
allgemeinen Grundsätzen [...] Vergütungen an die Pflichtlagerhalter
zur Deckung der Lagerkosten und des Preisrisikos sowie zur Amor-
tisation der Pflichtlagerwaren ausgerichtet werden". Mit der vorstehend
genannten Statutenbestimmung ist den Anforderungen an die Re-
gelung von Grundsätzen zur Ausrichtung von Vergütungen aus dem
Garantiefonds nicht Genüge getan; "Grundsätze" bezieht sich nicht nur
auf den Kreis allfälliger Begünstigter, sondern auch auf die Grundzüge
der Berechnung von Vergütungen (bspw. Angaben zur Bemessungs-
grundlage) sowie insbesondere auf die Voraussetzungen, die Art der
Vergütung und allfällige direkte Forderungsansprüche Dritter.
Damit stehen die Statuten der Carbura nicht im Einklang mit Art. 11
Abs. 1 Vorratshaltungsverordnung.
8.3.1 Auch wenn somit eine direkte Entschädigung der stellvertreten-
den und gemeinsamen Pflichtlagerhalter aus dem Garantiefonds und
ihr direkter Anspruch auf solche Leistungen aus gesetzlicher Sicht
nicht zu beanstanden ist und auch nicht die statutarischen Zweck-
bestimmungen der Carbura verletzt, lag es im überwiegenden öffent-
lichen Interesse, dass die Entschädigungen aus dem Garantiefonds an
Dritte und ihr direktes Forderungsrecht auf einer klaren statutarischen
Grundlage beruhen. Um dies und den Anforderungen von Art. 11
Abs. 1 Vorratshaltungsverordnung genügende Statuten der Carbura zu
erreichen, durfte die Vorinstanz ihre Genehmigungen für die Regle-
mente und Durchführungsbestimmungen widerrufen, soweit diese
Rechte und Pflichten der stellvertretenden und gemeinsamen Pflicht-
lagerhalter enthalten, die auf keiner klaren statutarischen Grundlage
beruhen. Dies gilt umso mehr, als sich diese in anderer Hinsicht als
nicht gesetzeskonform erweisen, worauf nachfolgend (E. 8.4 und
E. 8.5.1) näher einzugehen ist.
8.3.2 An diesem Ergebnis vermag nichts zu ändern, dass die Vor-
instanz Genehmigungen von Bestimmungen widerrufen hat, die grund-
sätzlich im Einklang mit dem Willen des Gesetzgebers stehen und
Seite 31
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direkte Entschädigungsansprüche aus dem Garantiefonds vorsehen,
hingegen aus schwer nachvollziehbaren Gründen darauf verzichtet
hat, die fragliche Statutenbestimmung oder die Statuten insgesamt
(bzw. deren Genehmigung) aufzuheben, welche offenbar Anlass für
das von der Vorinstanz gewählte Vorgehen waren. Der Widerruf der
Genehmigungen von Reglements- und Durchführungsbestimmungen
war ein geeignetes, wenn auch nicht das naheliegendste Mittel, um
das angestrebte Ziel zu erreichen.
8.3.3 Die Beschwerdeführerin hat die fehlende klare statutarische
Grundlage für einen direkten Anspruch der stellvertretenden und ge-
meinsamen Lagerhalter gegenüber dem Garantiefonds während des
Schriftenwechsels anerkannt und für die entsprechende Statutenbe-
stimmungen einen Anpassungsvorschlag eingereicht. Art. 2 Ziff. 1
Bst. b der Statuten würde demnach dahingehend geändert, dass
neben den Mitgliedern der Carbura auch die stellvertretenden und ge-
meinsamen Pflichtlagerhalter gegen finanzielle Verluste aus der
Pflichtlagerhaltung geschützt würden. Auf dieser Bereitschaft, die Sta-
tuten entsprechend zu ändern, ist die Beschwerdeführerin zu behaf-
ten.
8.4 Art. 8 Abs. 7 LVG statuiert, dass ein Teil der Lagerpflicht von
einem Dritten übernommen werden kann; als Dritte gelten die stellver-
tretenden und gemeinsamen Lagerhalter nach Art. 6a Vorratshaltungs-
verordnung.(vgl. E. 6.3 und E. 8.1.1). Wie bereits hergeleitet, sind
diese Dritten nach dem Willen des Gesetzgebers direkt aus dem Ga-
rantiefonds vergütungsberechtigt und werden diesbezüglich den ur-
sprünglichen Pflichtlagerhaltern gleichgestellt (vgl. E. 8.1.2). Aus den
Reglementen und Durchführungsbestimmungen der Carbura ergibt
sich, dass bis anhin als aus dem Garantiefonds anspruchsberechtigte
Dritte lediglich die PLG und die TLG vorgesehen sind. Diese Reg-
lements- und Durchführungsbestimmungen sind mit Art. 8 Abs. 7 LVG
insofern nicht vereinbar, als der Kreis anspruchsberechtigter Dritter für
die stellvertretende und gemeinsamen Pflichtlagerhalter nur auf zwei
der Carbura nahe stehende Gesellschaften beschränkt wird.
8.5
8.5.1 Die Statuten erweisen sich in einem weiteren Punkt als nicht ge-
setzeskonform. Für den Fall, dass Dritte ausnahmsweise Eigentümer
eines Lagers sind, haben die Statuten der Carbura die Möglichkeit
einer Mitgliedschaft vorzusehen (Art. 6 Abs. 3 LVG; vgl. E. 6.2). Der
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Kreis von Betrieben, die gemäss Art. 4 der Statuten Mitglied bei der
Beschwerdeführerin sein können, entspricht vollumfänglich der Um-
schreibung der lagerpflichtigen Betriebe in Art. 8 Abs. 3 LVG. Eine Mit-
gliedschaft von Lagerhaltern, die ausnahmsweise Eigentümer eines
Lagers sind, aber nicht (alle) Voraussetzungen von Art. 8 Abs. 3 LVG
bzw. von Art. 4 der Statuten der Carbura über die Mitgliedschaft er-
füllen, sehen die Statuten nicht vor.
8.5.2 Obwohl nicht Streitgegenstand, ist hier angesichts der Vor-
bringen der Vorinstanz aus prozessökonomischen Gründen darauf ein-
zugehen, ob die Beschwerdeführerin von der Vorinstanz gezwungen
werden kann, alle (potenziellen) stellvertretenden und gemeinsamen
Lagerhalter als Mitglieder aufzunehmen.
Wenn das LVG in Art. 6 Abs. 3 vorsieht, dass das zuständige Bundes-
amt im Pflichtlagervertrag die Mitgliedschaft in einer Pflichtlagerorgani-
sation gemäss Art. 10 LVG vorschreiben kann, ist Folgendes zu be-
achten. Für den Fall, dass Dritte ausnahmsweise Eigentümer eines
Lagers sind, haben die Statuten der Carbura – wie schon dargelegt –
die Möglichkeit einer Mitgliedschaft vorzusehen (Art. 6 Abs. 3 LVG; vgl.
E. 6.2). In diesem eingeschränkten Umfang ist der Widerruf der Ge-
nehmigungsentscheide bezüglich der Mitgliedschaft von Dritten bei der
Carbura zulässig. Die fraglichen Reglemente und Durchführungsbe-
stimmungen sehen diesbezüglich nichts vor, weil (auch) die Statuten
den Kreis von Mitgliedern zu eng zieht, womit Dritte, die Eigentümer
eines Lagers sind, keine Mitgliedschaftsrechte geltend machen
können (vgl. oben E. 8.5.1).
Art. 6 Abs. 3 LVG beschränkt die Anordnungskompetenz der Vor-
instanz auf die Eigentümer des Lagers. Eigentümer von Pflichtlagern
sind in der Regel die Lagerpflichtigen selber; vorbehalten bleiben die
ausgesprochenen Ausnahmefälle gemäss Art. 6 Abs. 4 LVG. Nur wenn
die Vorinstanz Dritte, die ausnahmsweise Eigentümer eines Pflicht-
lagers sind (gemäss der Regelung im jeweiligen Pflichtlagervertrag),
über eine Regelung im Pflichtlagervertrag zur Mitgliedschaft bei der
Beschwerdeführerin verpflichten wollte, ergibt sich ein Widerspruch zu
den Statuten der Beschwerdeführerin. Das LVG sieht hingegen nicht
vor, dass sämtliche Dritte nach Art. 8 Abs. 7 LVG als Mitglieder einer
Pflichtlagerorganisation aufzunehmen sind, womit eine allfällige Bei-
tragspflicht an den Garantiefonds eingeführt werden könnte. Dieses
Ziel kann nur mit Zustimmung der Carbura oder einer Gesetzes-
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änderung verfolgt werden. Soweit die Vorinstanz in ihren Stellungnah-
men vorbringt, der Widerrufsentscheid sei auch deshalb gerechtfertigt,
um eine Mitgliedschaft sämtlicher Dritter nach Art. 8 Abs. 7 LVG bei
der Carbura durchzusetzen, erweist sich dies als unbegründet. Die
Einführung einer generellen Zwangsmitgliedschaft für stellvertretende
und gemeinsame Lagerhalter kann nicht über den Widerruf von Ge-
nehmigungsentscheiden erfolgen.
Im Übrigen hat es die Vorinstanz in der Hand, bei der Erneuerung von
Pflichtlagerverträgen, im Rahmen der Oberaufsicht, bei der Genehmi-
gung von Reglements- oder Statutenänderungen usw. darauf hinzu-
wirken, dass die Beschwerdeführerin auch allfällige neue Anbieter
stellvertretender Lagerhaltung berücksichtigt.
8.6 Zusammenfassend ergibt sich, dass in Bezug auf die mangelhafte
Regelung der Garantiefondsbeiträge in den Statuten (E. 8.3 ff.), die
unvollständige Regelung hinsichtlich anspruchsberechtigter Dritter
(E. 8.3 ff.) sowie den in den Reglements- und Durchführungsbestim-
mungen (und auch in den Statuten der Carbura) zu eng gezogenen
Kreis möglicher Berechtigter infolge eines gesetzlich vorgesehenen
Mitgliedschaftsrechts (E. 8.5 ff.) die angefochtene Verfügung nicht zu
beanstanden ist. Der pauschale Widerruf von Genehmigungsent-
scheiden erweist sich als geeignet, erforderlich und verhältnismässig.
Die Genehmigungsentscheide waren zumindest teilweise rechtswidrig
und stehen nicht im Einklang mit den gesetzlichen Bestimmungen. Es
handelt sich um einen nachträglich erkannten Widerspruch zum Ge-
setz, der einen Widerruf rechtfertigt. Die Carbura wird mit dem Wider-
ruf der Genehmigungen angehalten, ihre Entschädigung von Dritten
aus dem Garantiefonds insgesamt – also auch bzw. gerade in den
Statuten – sowie die Mitgliedschaft im dargelegten Umfang neu zu
regeln. Die Regelung von Rechten und Pflichten der PLG und der TLG
kann nicht isoliert betrachtet werden und bedarf daher einer Gesamt-
schau, aus welcher sich ein Revisionsbedarf aller Regelungen, die
Rechte und Pflichten stellvertretender und gemeinsamer Lagerhalter
sowie Eigentümern von Lagern betreffen, ergibt. Ob und gegebenen-
falls welche Anpassungen der Statuten bzw. der Reglements- und
Durchführungsbestimmungen der Carbura erforderlich sind, ist vom
Bundesverwaltungsgericht nicht zu beurteilen.
Im Rahmen des neuen Genehmigungsverfahrens wird sich die Vor-
Seite 34
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instanz an die zulässigen Gründe für den Widerruf im Sinne der Er-
wägungen halten müssen.
9.
Damit ist die Beschwerde abzuweisen.
Die Vorinstanz hat das Gericht ersucht, für das Inkrafttreten der Wider-
rufsverfügung eine neue, möglichst kurze Frist anzusetzen, da die
ursprünglich vorgesehene Frist bis zum 15. Juni 2008 aufgrund des
Beschwerdeverfahrens nicht mehr eingehalten werden könne und die
Beschwerdeführerin in die Lage versetzt werden solle, dem EVD und
der Vorinstanz die geforderten Anträge auf Genehmigung vorzulegen.
Die ursprünglich gesetzte Frist ist aufgrund Zeitablaufs hinfällig. Bei
der Fristansetzung handelt es sich um eine Vollziehungsaufgabe, wes-
halb das Bundesverwaltungsgericht davon absieht, diese Frist selbst
einzuräumen. Die Vorinstanz daher wird angewiesen, der Beschwerde-
führerin eine angemessene Frist zur Umsetzung zu gewähren.
10.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerde-
führerin die Verfahrenkosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie
Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]). Diese werden auf Fr. 5'000.- festgesetzt und mit dem
ursprünglich, im ersten Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht ge-
leisteten und im neuerlichen Verfahren einbehaltenen Kostenvorschuss
in der Höhe von Fr. 2'000.- verrechnet. Der den Kostenvorschuss über-
steigende Betrag von Fr. 3'000.- ist nach Eintritt der Rechtskraft des
vorliegenden Urteils zugunsten der Gerichtskasse zu überweisen. Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
Die Pflichtlagergesellschaft für Mineralöle (PLG) und die Carbura
Tanklager AG (TLG) haben als beigezogene Dritte weder Verfahrens-
kosten zu tragen noch Anspruch auf eine Aufwandsentschädigung
(vgl. E. 2.4).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Pflichtlagergesellschaft für Mineralöle (PLG) und die Carbura
Seite 35
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Tanklager AG (TLG) haben keine Parteistellung, werden jedoch als
Dritte in das Verfahren einbezogen.
2.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
3.
Die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Der den Kostenvorschuss übersteigenden Betrag von
Fr. 3'000.- ist nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils
zugunsten der Gerichtskasse zu überweisen. Der Einzahlungsschein
wird mit separater Post zugestellt. Eine Parteientschädigung wird nicht
ausgerichtet.
4.
Der PLG und TLG werden keine Verfahrenskosten auferlegt und keine
Entschädigung ausgerichtet.
5.
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin eine angemessene Frist
zur Umsetzung der Verfügung vom 23. Oktober 2007 einzuräumen.
6.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
- die TLG
- die PLG
- EVD (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Philippe Weissenberger Astrid Hirzel
Seite 36
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14 Beschwerde in öffentlich-recht-
lichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu-
legen (Art. 42 BGG).
Versand: 8. März 2010
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