Cour II
B-803/2007
{T 0/2}
A r r ê t d u 2 n o v e m b r e 2 0 0 7
Claude Morvant (président du collège),
Francesco Brentani, Maria Amgwerd, juges ;
Nadia Mangiullo, greffière.
V._______
représenté par Me Cédric Aguet, rue Eynard 6,
1205 Genève,
recourant,
contre
1. Tribunal administratif du Canton de Vaud,
avenue Eugène Rambert 15, 1014 Lausanne,
autorité inférieure,
2. Département de l'économie du canton de Vaud,
Secrétariat général, Section juridique, rue Caroline 11,
1014 Lausanne,
deuxième instance,
3. Service de l'agriculture du Canton de Vaud,
rue Caroline 11bis, 1014 Lausanne,
première instance.
Paiements directs.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
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Faits :
A.
A.a V._______ (ci-après : le recourant) exploite un domaine agricole
sur le territoire de la commune X._______. Le 4 mai 2004, il a déposé
une demande de paiements directs pour l'année 2004 en remplissant
notamment le formulaire B «relevé des animaux 2004». Dans ce
formulaire, il a indiqué avoir détenu 36 génisses de plus de deux ans
(code 1121) au 1er janvier 2004 et un nombre identique au jour de
référence, soit le 4 mai 2004.
A.b En novembre 2003, le Conseil fédéral a adopté une ordonnance
instituant des mesures dans l'agriculture par suite de la sécheresse en
2003. Cette ordonnance prévoyait en substance que, pour l'année
2004, les paiements directs pour la garde d'animaux consommant des
fourrages grossiers, pour la garde d'animaux dans des conditions
difficiles ainsi que les contributions éthologiques seraient, à la
demande des exploitants et à certaines conditions, calculés sur le
nombre d'animaux de rente consommant des fourrages grossiers
(UGBFG) pour lequel des contributions avaient été versées en 2003.
Le 10 mai 2004, le recourant a déposé une demande de contributions
sur la base de cette ordonnance. Dans sa demande, le recourant a
indiqué que, suite à la sécheresse de 2003, son effectif d'UGBFG
détenus le 1er janvier 2004 et au jour de référence du 4 mai 2004 avait
été réduit par rapport à l'effectif détenu au 1er janvier et au jour de
référence de l'année de 2003 et que la réduction s'élevait à 34
génisses de plus de deux ans (code 1121) et à 10 génisses de un à
deux ans (code 1122), ces animaux ayant été définitivement cédés à
d'autres exploitations.
A.c Statuant sur ces demandes par décision du 23 février 2005, le
Service de l'agriculture du canton de Vaud (ci-après : le Service de
l'agriculture) a établi que, selon les données de la Banque de données
sur le trafic des animaux (BDTA), l'effectif détenu en 2004 par le
recourant se composait en réalité, au 1er janvier 2004, de 17 génisses
de plus de deux ans et 19 génisses de un à deux ans et, au 4 mai
2004, de 32 génisses de plus de deux ans et 4 génisses de un à deux
ans.
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Le Service de l'agriculture a ainsi constaté que la vérification effectuée
montrait que l'effectif annoncé par le recourant pour les paiements
directs 2004, soit 21,6 UGBFG correspondant à des paiements directs
totaux de Fr. 29'260.75.-, représentait 121,35% des UGBFG calculés
selon les données de la BDTA, soit 17,8 UGBFG correspondant à des
paiements directs totaux de Fr. 24'390.45.- et que le bétail annoncé
pour les paiements directs montrait un écart de plus de 20% par
rapport à la réalité. Constatant qu'il se trouvait en présence d'une
indication fausse de la part du recourant et qu'il se trouvait de surcroît
en présence d'un cas de récidive, les paiements directs 2003 du
recourant ayant déjà été réduits pour un motif semblable, le Service de
l'agriculture a décidé de refuser d'allouer des paiements directs 2004
pour le bétail bovin. Il a en conséquence réduit les paiements directs
de 2004 de Fr. 24'390.45.- sur la base de l'art. 70 de l'ordonnance sur
les paiements directs en considérant que le recourant avait fait une
fausse déclaration s'agissant de l'effectif de son bétail. Par ailleurs, au
vu de la réduction prononcée, il a refusé d'allouer au recourant toute
contribution pour la sécheresse.
A.d Par mémoire du 7 mars 2005, le recourant a déféré cette décision
devant le Département de l'économie du canton de Vaud (ci-après : le
Département cantonal) en concluant à l'annulation de ladite décision
et au renvoi de l'affaire au Service de l'agriculture pour qu'il calcule à
nouveau les contributions dues au chapitre des UGBFG sur la base de
l'ordonnance sur la sécheresse. Le recourant a admis que l'effectif
établi par le Service de l'agriculture sur la base de la BDTA était
conforme à la réalité en relevant qu'il avait annoncé négligemment 36
génisses de plus de deux ans en sachant qu'il allait demander à
bénéficier de l'ordonnance sur la sécheresse. Se fondant sur une
interprétation littérale de l'art. 2 al. 3 de l'ordonnance sur la
sécheresse qui prévoit que le mode de calcul ordinaire n'est pas
modifié si, en 2004, les paiements directs font l'objet d'une réduction
de plus de Fr. 3'000.- conformément à l'art. 70 de l'ordonnance sur les
paiements directs, le recourant a allégué que l'utilisation du présent de
l'indicatif dans cette disposition avait pour conséquence que, à
réception d'une demande spécifique fondée sur l'ordonnance sur la
sécheresse, le Service de l'agriculture ne pouvait plus prendre en
compte la demande ordinaire de paiements directs qui devenait
subsidiaire et qu'il ne pouvait par conséquent pas calculer les
conséquences hypothétiques que l'application de l'ordonnance sur les
paiements directs aurait ou aurait pu avoir en cas de fausse
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déclaration, sauf à exclure purement et simplement l'application de
l'ordonnance sur la sécheresse. Pour le recourant, seule une réduction
des paiements directs autres que ceux relatifs au bétail pouvait
justifier le refus des contributions fondées sur l'ordonnance sur la
sécheresse, ce qui n'était en l'occurrence pas le cas.
Le Département cantonal ayant rejeté le recours par décision du 12
août 2005, le recourant a déféré l'affaire devant le Tribunal
administratif du canton de Vaud (ci-après : l'autorité inférieure) en
concluant à l'octroi des paiements directs selon l'ordonnance sur la
sécheresse sans prendre en compte le formulaire B du 4 mai 2004 et
en reprenant et développant les motifs déjà invoqués devant le
Département cantonal.
A.e L'autorité inférieure a rejeté le recours par arrêt du 28 août 2006
en constatant d'abord que, en raison des fausses déclarations faites à
propos de l'effectif du bétail, le Service de l'agriculture avait réduit à
juste titre les paiements directs octroyés au recourant pour l'année
2004. S'agissant ensuite de l'application de l'ordonnance sur la
sécheresse, elle a considéré que, contrairement à l'avis du recourant,
il n'y avait pas lieu de distinguer selon que la réduction des paiements
directs porte sur les contributions pour la garde des animaux ou sur
d'autres contributions et qu'il ne s'agissait en l'occurrence pas d'un
calcul hypothétique en vue d'une réduction potentielle, mais bien d'une
réduction effective des paiements directs pour avoir donné de fausses
indications sur l'effectif du bétail. L'autorité inférieure a ajouté que la
simple possibilité de déposer une requête séparée en application de
l'ordonnance sur la sécheresse ne dispensait pas l'exploitant de
remplir le formulaire B des paiements directs conformément à la vérité
dès lors que, en l'absence de données correctes, il était impossible de
vérifier les conditions d'application de l'ordonnance sur la sécheresse,
notamment de contrôler si, en 2004, l'effectif du bétail avait réellement
baissé de 10% ou plus, ou de 2 UGBFG au moins par rapport à 2003.
Dite ordonnance ne prévoyant pas le versement de nouvelles
contributions, mais précisant le mode de calcul des paiements directs
pour les agriculteurs touchés par la sécheresse, elle commandait le
respect préalable des obligations imposées par l'ordonnance sur les
paiements directs et un calcul préalable des paiements directs 2004
avant dérogation au mode de calcul. Par ces motifs, l'autorité
inférieure a constaté que les conditions posées par l'ordonnance sur la
sécheresse n'étaient pas réunies et que le Service de l'agriculture
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avait à juste titre rejeté la demande du recourant tendant à bénéficier
d'une dérogation au mode de calcul ordinaire. Enfin, contrairement au
recourant qui prétendait que, en présence d'une déclaration du 4 mai
2004 contenant des données inexactes et d'une déclaration du 10 mai
2004 parfaitement correcte, le Service de l'agriculture aurait dû soit
solliciter des éclaircissements de la part du recourant, soit retenir que
la seconde déclaration avait corrigé la première, l'autorité inférieure a
considéré qu'aucune violation du principe de la bonne foi ne pouvait
être reprochée au Service de l'agriculture dès lors que le recourant
savait qu'il était tenu de remplir sa déclaration de paiements directs
conformément à la réalité sous peine de sanctions et qu'il
n'appartenait pas à l'autorité de collationner les deux formulaires pour
en déceler les éventuelles contradictions.
B.
Par mémoire du 27 septembre 2006, le recourant a déféré cet arrêt
devant le Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif
en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et au
renvoi de la cause au Département cantonal pour décision d'octroi des
contributions selon l'ordonnance sur la sécheresse, sur la base de la
demande déposée le 10 mai 2004. A l'appui de ses conclusions, le
recourant fait valoir pour l'essentiel que l'ordonnance sur la
sécheresse a introduit, pour 2004, une contribution extraordinaire qui
devait être demandée au moyen d'un formulaire spécifique établi en
vertu d'une norme spéciale instaurant une mesure dérogatoire et qu'il
est évident, car conforme à la systématique normative, que cette
demande spéciale remplaçait la demande de contributions ordinaires,
soit le formulaire B des paiements directs, ce formulaire ne devant être
pris en compte que si la contribution extraordinaire ne pouvait pas être
octroyée. Le recourant en déduit que, en déposant sa demande sur la
base de l'ordonnance sur la sécheresse, il ne demandait à
l'administration une contribution ordinaire pour la garde d'animaux qu'à
titre subsidiaire, soit uniquement dans l'hypothèse d'un rejet de sa
demande de contributions extraordinaires et que, jusqu'à décision
finale sur son droit aux contributions fondées sur l'ordonnance sur la
sécheresse, la demande de contributions ordinaires pour la garde
d'animaux était donc dénuée de toute portée. Se fondant sur une
interprétation littérale et systématique de l'ordonnance sur la
sécheresse, le recourant en conclut que l'autorité inférieure a violé le
texte légal en considérant au contraire que, pour appliquer la norme
spéciale instaurant un régime dérogatoire, il fallait préalablement
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examiner ce que l'application de la norme générale aurait produit
comme résultat et qu'elle est de surcroît allée encore plus loin en
estimant que le résultat qui aurait pu se produire sans la norme
dérogatoire s'est effectivement produit.
C.
Invitée à se prononcer sur le recours, l'autorité inférieure a produit son
dossier le 16 octobre 2006 en renonçant à se déterminer. Egalement
invité à se prononcer, le Département cantonal a proposé le rejet du
recours au terme de sa réponse du 3 novembre 2006.
Consulté dans cette affaire, le Département fédéral de l'économie (ci-
après : le Département fédéral) a répondu le 7 décembre 2006 en
relevant que les paiements directs 2004 pour le bétail avaient été
refusés à juste titre en raison des fausses déclarations et que,
contrairement à l'opinion soutenue par le recourant, une requête
fondée sur l'ordonnance sur la sécheresse ne le dispensait pas de
déposer une demande de paiements directs conforme à la vérité pour
bénéficier des paiements directs 2004.
D.
Par arrêt du 22 janvier 2007, le Tribunal fédéral a transmis l'affaire au
Tribunal administratif fédéral, comme objet de sa compétence.
Les arguments avancés de part et d'autre dans la présente procédure
seront repris plus loin dans dans la mesure où cela se révèle
nécessaire.
Droit :
1.
Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 132 I 140
consid. 1.1).
1.1 L'arrêt du Tribunal administratif cantonal est une décision de
dernière instance cantonale (art. 4 al. 1 de la loi cantonale vaudoise
du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
[LJPA, RSV 173.36]). Il revêt la qualité d'une décision sur recours au
sens de l'art. 5 al. 2 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA, RS 172.021). Daté du 28 août 2006,
l'arrêt attaqué a été rendu sous l'empire de l'art. 166 al. 2 de la loi
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fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (Loi sur l'agriculture, LAgr,
RS 910.1) dans sa teneur valable jusqu'au 31 décembre 2006 (RO
2003 4230). Selon cette disposition, les décisions cantonales de
dernière instance relatives à l'application de la loi sur l'agriculture et
de ses dispositions d'exécution pouvaient, sauf exceptions sans
pertinence pour la présente affaire, faire l'objet d'un recours auprès de
la Commission de recours DFE. C'est donc à cette dernière autorité
que le présent recours aurait dû être adressé, et non au Tribunal
fédéral comme le mentionnaient à tort les voies de droit figurant dans
l'arrêt attaqué. Avec l'entrée en vigueur, au 1er janvier 2007, de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS
173.32), cette disposition a toutefois été modifiée et désigne le
Tribunal administratif fédéral comme autorité de recours contre les
décisions cantonales de dernière instance (ch. 125 de l'annexe à la
LTAF). Le Tribunal administratif fédéral est donc compétent pour
statuer sur le présent recours qui lui a été transmis par le Tribunal
fédéral.
1.2 Le recourant, qui a pris part à la procédure devant l'autorité
inférieure, est spécialement atteint par la décision attaquée et a un
intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification
(art. 48 al. 1 let. a à c PA).
1.3 Les dispositions relatives à la représentation, au délai de recours,
à la forme et au contenu du mémoire de recours (art. 11, 50 et 52 al. 1
PA), ainsi que les autres conditions de recevabilité (art. 44 ss et 63
al. 4 PA) sont par ailleurs respectées.
Le recours est donc recevable.
2.
Selon l'art. 49 PA, le recours peut être formé pour violation du droit
fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi
que pour la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents.
En revanche, le grief de l'inopportunité ne peut être invoqué lorsque,
comme en l'espèce, une autorité cantonale a statué comme autorité
de recours.
3.
En l'espèce, l'objet du litige porte sur la réduction des paiements
directs alloués au recourant en 2004 pour un total de Fr. 24'390.45.-,
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correspondant au refus des paiements directs pour la détention du
bétail.
4.
4.1 Aux termes de l'art. 70 al. 1 LAgr, la Confédération octroie aux
exploitants d'entreprises paysannes cultivant le sol des paiements
directs généraux, des contributions écologiques et des contributions
éthologiques, à condition qu'ils fournissent les prestations écologiques
requises. A titre de paiements directs généraux, la Confédération
verse des contributions à la surface (art. 72 LAgr), des contributions
pour la garde d'animaux consommant des fourrages grossiers (art. 73
LAgr), des contributions pour la garde d'animaux dans des conditions
de production difficiles (art. 74 LAgr) et des contributions pour terrains
en pente (art. 75 LAgr). Elle verse également des contributions
éthologiques afin d'encourager l'application et l'extension de modes de
production particulièrement respectueux des animaux (art. 76a LAgr).
A teneur de l'art. 178 al. 1 LAgr, les cantons sont chargés d'exécuter
la loi pour autant que cette tâche n'incombe pas à la Confédération. Ils
désignent les autorités ou les organisations compétentes pour
exécuter la loi et pour surveiller son exécution (art. 178 al. 3 LAgr).
L'art. 183 LAgr institue par ailleurs une obligation de renseigner. Si
l'application de la loi, de ses dispositions d'exécution ou des décisions
qui en découlent le requiert, les personnes, entreprises ou
organisations concernées doivent notamment fournir aux autorités les
renseignements exigés, leur remettre temporairement pour examen les
pièces justificatives demandées, leur accorder l'accès à leurs locaux
commerciaux et à leurs entrepôts, les laisser consulter leurs livres et
leur correspondance et accepter le prélèvement d'échantillons. Ces
dispositions sont en outre complétées par celles de la loi fédérale du 5
octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités (Loi sur les
subventions, LSu, RS 616.1) qui est applicable aux paiements directs
dans l'agriculture, à l'exception des art. 37 à 39 concernant les délits,
l'obtention frauduleuse d'un avantage et la poursuite pénale (art. 2
LSu et art. 176 LAgr).
Le Conseil fédéral arrête les dispositions d'exécution nécessaires, à
moins que la loi ne réglemente autrement cette compétence. Il peut
déléguer la tâche d'édicter des dispositions dont le caractère est avant
tout technique ou administratif au département ou à ses services et à
des offices qui lui sont subordonnés (art. 177 al. 1 et 2 LAgr).
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4.2 Se fondant sur cette dernière disposition, le Conseil fédéral a
arrêté l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs
versés dans l'agriculture (Ordonnance sur les paiements directs, OPD,
RS 910.13). A teneur de l'art. 29 al. 1 OPD, le détenteur d'animaux de
rente a droit aux contributions pour les animaux de rente consommant
des fourrages grossiers (UGBFG) recensés dans son exploitation le
jour de référence, et qu'il garde sans interruption depuis au moins le
1er janvier de l'année de contributions. Le nombre d'UGBFG au 1er
janvier est déterminant (art. 29 al. 2 let. b 2ème phrase OPD). Ce
nombre est également déterminant pour les contributions pour la
garde d'animaux dans des conditions difficiles (art 33 al. 2 OPD). Le
montant des contributions éthologiques pour les systèmes de
stabulation particulièrement respectueux des animaux (SST) et pour
les sorties régulières en plein air (SRPA) se calculent par unité de gros
bétail et par an (art. 62 al. 1 et 2 OPD). Les paiements directs ne sont
octroyés que sur demande écrite adressée à l'autorité désignée par le
canton de domicile (art. 63 OPD). Dans sa demande, l'exploitant doit
notamment communiquer le type de paiements directs qu'il souhaite
recevoir, la preuve qu'il fournit les prestations écologiques requises,
ainsi que la confirmation de l'exactitude des données par le requérant
et par le service de contrôle associé (art. 64 al. 1 OPD). Cette
exigence de la confirmation par le requérant de l'exactitude des
données est rappelée dans les formulaires de demande des
paiements directs, en particulier sur le formulaire B concernant le
relevé des animaux.
A teneur de l'art. 66 al. 3 OPD, le canton ou l'organisation contrôle les
données fournies par l'exploitant, le respect des conditions et des
charges et le droit aux paiements directs. Selon l'art. 66 al. 4 let. a
OPD, les cantons font le nécessaire pour que chacune des mesures
citées dans l'ordonnance ainsi que les prestations écologiques
requises soient contrôlées durant l'année de contributions dans :
toutes les exploitations qui demandent des contributions pour la
première fois (ch. 1) ; toutes les exploitations dans lesquelles des
manquements ont été constatés lors de contrôles effectués l'année
précédente (ch. 2) ; et dans au moins 30% des autres exploitations
choisies au hasard (ch. 3). Le canton détermine le droit du requérant
aux contributions et fixe le montant de celles-ci. Pour les UGBFG les
contributions sont fixées en fonction de l'effectif déterminant selon
l'art. 29 OPD (art. 67 al. 1 OPD).
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4.3 Les art. 169 ss LAgr instituent des mesures administratives. A ce
titre, les contributions peuvent être réduites ou refusées si le requérant
viole la loi, ses dispositions d'exécution ou les décisions qui en
découlent (art. 170 al. 1 LAgr). Si les conditions liées à l'octroi d'une
contribution ne sont plus remplies ou que les charges ou les
conditions ne sont plus respectées, la restitution totale ou partielle de
la contribution est exigée. Les contributions et les avantages
pécuniaires indûment obtenus doivent être restitués ou compensés,
indépendamment de l'application des dispositions pénales (art. 171
al. 1 et 2 LAgr). A teneur l'art. 70 al. 1 let. a OPD, les cantons
réduisent ou refusent les paiements directs lorsque le requérant
donne, intentionnellement ou par négligence, des indications fausses.
En cas de violation intentionnelle ou répétée des dispositions, les
cantons peuvent refuser le versement des contributions pendant cinq
ans au maximum (art. 70 al. 3 OPD).
Le 1er mars 2002, l'Office fédéral de l'agriculture a élaboré, à la
demande de la Conférence des directeurs cantonaux de l'agriculture,
des directives intitulées "Mesures administratives, réduction des
paiements directs généraux et écologiques lorsque l'exploitant ne
satisfait pas intégralement aux conditions requises pour l'octroi des
contributions (dispositif de sanctions)". Ces directives, adoptées en
exécution des art. 169 ss LAgr, sont applicables pour les paiements
directs 2004. Rappelant le principe contenu à l'art. 70 al. 1 let. a OPD,
elles visent à harmoniser la réduction des paiements directs lorsque
des mesures administratives doivent être prises ou que l'exploitant ne
satisfait pas intégralement aux conditions requises pour l'octroi des
contributions.
Le ch. 1.2 de la partie A du dispositif de sanctions concerne les
mesures administratives prononcées en cas d'indications fausses au
sens de l'art. 70 al. 1 let. a OPD. S'il s'avère lors d'un contrôle que
l'effectif du bétail est inférieur à celui qui avait été annoncé et que
l'écart est de plus de 20% ou de 4 UGB, tous les paiements directs
concernés sont refusés. Il en va de même en cas de récidive, soit en
cas d'indication répétée d'un nombre d'animaux excédentaire dans les
trois ans, indépendamment de la catégorie d'animaux.
4.4 Il est en l'espèce établi que, dans sa demande de paiements
directs pour 2004 (formulaire B), le recourant a annoncé 36 génisses
de plus de deux ans au 1er janvier 2004, soit 21,6 UGBFG, et un
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nombre identique le 4 mai 2004, en confirmant cet effectif par sa
signature. Il est également établi que, suite à la vérification opérée par
le Service de l'agriculture sur la base de la BDTA, l'effectif détenu par
le recourant à la date déterminante du 1er janvier 2004 selon l'art. 29
OPD se composait en réalité de 17 génisses de plus de deux ans et
de 19 génisses de un à deux ans, soit 17,8 UGBFG. Le recourant, qui
considère qu'il s'agit d'une erreur minime, ne le conteste pas et admet
qu'il a fait preuve de négligence dans sa déclaration. Comme l'a
constaté l'autorité inférieure, le recourant doit ainsi se voir reprocher
une fausse indication qui justifie une réduction des paiements directs
fondées sur l'art. 70 al. 1 let. a OPD. L'écart entre la déclaration du
recourant et la réalité se montant à 21,3%, soit plus que la limite de
20% fixée dans le dispositif de sanctions, c'est à juste titre que tous
les paiements directs concernés d'un montant total de Fr. 24'390.45.-
lui ont été refusés, soit les contributions pour les animaux
consommant des fourrages grossiers par Fr. 16'020.-, les contributions
pour la garde d'animaux dans des conditions difficiles par
Fr. 3'564.45.- ainsi que les contributions éthologiques SRPA par
Fr. 3'204.- et SST par Fr. 1'602.-.
Vu sous l'angle de la proportionnalité, cette sanction n'apparaît au
demeurant pas critiquable. La sanction administrative opérée en
l'espèce est de nature à inciter le recourant à respecter à l'avenir les
obligations qui lui incombent en vertu de son devoir de collaboration et
à le dissuader de déposer des demandes de paiements directs qui ne
correspondent pas à la réalité de l'exploitation, en particulier en ce qui
concerne l'effectif de son bétail. Cette sanction apparaît d'autant moins
critiquable en l'espèce qu'il ressort du dossier que, pour l'année 2003,
le recourant a déjà subi une réduction de ses paiements directs pour
avoir annoncé au 1er janvier 2003 un effectif supérieur de 5,1 UGBFG
par rapport aux données de la BDTA. Tout en constatant à l'époque,
dans sa décision du 21 décembre 2004, qu'un tel écart aurait pu
justifier le refus de tous les paiements directs liés au bétail, le
Département cantonal a cependant renoncé à prononcer une telle
sanction et a renvoyé l'affaire au Service de l'agriculture afin qu'il
opère une réduction fondée sur le seul bétail déclaré en trop. En
d'autres termes, avec la mesure prise pour les paiements directs de
2003, la mesure prise par l'autorité s'est épuisée dans le versement
des paiements directs en fonction du nombre effectif d'animaux
retenus, sans qu'une sanction soit prononcée. Force est dès lors de
constater que l'on se trouve en l'espèce en présence d'un cas de
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récidive qui, selon le dispositif de sanctions, justifie également le refus
de tous les paiements directs liés au bétail pour 2004. Ainsi,
contrairement à ce que soutient le recourant, la sanction prononcée
est bien fondée et n'apparaît nullement hypothétique.
5.
Il reste à examiner si, comme le fait valoir le recourant, le dispositif
introduit par l'ordonnance sur la sécheresse est de nature à s'opposer
à la sanction examinée ci-dessus.
5.1 L'ordonnance du 5 novembre 2003 instituant des mesures dans
l'agriculture par suite de la sécheresse en 2003 (Ordonnance sur la
sécheresse, RS 914.12) institue une disposition d'exception relative
aux paiements directs pour animaux de rente consommant des
fourrages grossiers. L'art. 1er de cette ordonnance prévoit une
dérogation au mode de calcul ordinaire en ce qui concerne les
contributions pour garde d'animaux consommant des fourrages
grossiers, les contributions pour la garde d'animaux dans des
conditions difficiles et les contributions éthologiques SST et SRPA, soit
les contributions visées à l'art. 1 al. 2 let. b et c et à l'art. 1 al. 4 let. a et
b OPD. Pour ces contributions, les cantons se fondent, pour le calcul
des contributions en 2004 et à la demande des exploitants, sur le
nombre d'UGBFG de l'année 2003 pour lequel des contributions ont
été versées.
L'art. 2 de l'ordonnance sur la sécheresse à la teneur suivante :
«1
Le calcul au sens de l art. 1 s applique aux exploitants qui gardent des
animaux de rente consommant des fourrages grossiers (UGBFG) si :
a.
en raison de la sécheresse survenue en 2003 et de la pénurie de fourrages
grossiers qui en est résultée, ils ont réduit en 2004, par rapport à 2003, le
nombre total déterminant d UGBFG de 10% ou plus, mais au moins de
2 UGBFG ;
b.
en 2003 et 2004, ils ont géré la même exploitation ou repris l exploitation au
sein de la famille après le jour de référence de l année 2003.
2 (....)
3
En outre, le mode de calcul ordinaire n est pas modifié si en 2004, pour
l exploitant concerné, les paiements directs :
a.
font l objet d une réduction ou d un refus, conformément aux art. 22 ou
23 OPD, ou
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b.
font l objet d une réduction de plus de 3000 francs, conformément à l art. 70
OPD.»
L'art. 3 de l'ordonnance sur la sécheresse institue une franchise.
S'agissant des exploitations pour lesquelles il est dérogé en 2004 au
mode de calcul ordinaire, il convient de déduire 10%, mais au
maximum Fr. 2'000.-, de la différence obtenue dans le montant des
des contributions calculées selon le mode ordinaire et selon la
disposition énoncée à l'art. 1 de l'ordonnance sur la sécheresse. Enfin,
à teneur de l'art. 4 de l'ordonnance sur la sécheresse, la demande
portant sur l'application de l'art. 1 doit être déposée en même temps
que la demande de paiements directs pour l'année 2004.
5.2 Le recourant fait grief à l'autorité inférieure d'avoir mal interprété
la lettre et la systématique de l'ordonnance sur la sécheresse en
considérant que, pour statuer sur l'octroi de la contribution
extraordinaire fondée sur ladite ordonnance, il fallait au préalable
examiner le formulaire B des paiements directs pour vérifier si la
réduction de l'effectif du bétail correspondait à 10% et au minimum à 2
UGBFG par rapport à 2003 et que, si cet examen préalable avait pour
conséquence une réduction des paiements directs, la contribution
extraordinaire devait alors être refusée. Le recourant soutient au
contraire que, du point de vue de la procédure, l'ordonnance sur la
sécheresse prévoit deux étapes : d'abord un examen des conditions
d'octroi de la contribution extraordinaire, puis un examen des
conditions de refus. S'agissant de la première étape, le recourant
déduit de l'art. 4 de l'ordonnance sur la sécheresse que la demande
fondée sur ladite ordonnance est indépendante de la demande
ordinaire de paiements directs et qu'elle doit être examinée en priorité,
sans égard au formulaire B des paiements directs. Il soutient que,
dans la mesure où le formulaire de demande de la contribution
extraordinaire exige que les exploitants déclarent uniquement le
nombre de bêtes dont ils ont dû se séparer, il implique que le calcul de
la différence minimale, soit 10% et 2 UGBFG au minimum, donnant
droit au versement de la contribution extraordinaire se fait par
soustraction des bêtes vendues à raison de la sécheresse, converties
en UGBFG, du nombre d'UGBFG retenues pour les paiements directs
de 2003. Si la différence minimale est atteinte, les conditions d'octroi
de la contribution extraordinaire seraient alors remplies. Ainsi, selon le
recourant, le formulaire B de 2004 ne devait absolument pas être pris
en compte pour décider que les conditions d'octroi de la subvention
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extraordinaire étaient remplies. S'agissant de la deuxième étape, le
recourant déduit de l'art. 2 al. 3 de l'ordonnance sur la sécheresse que
la condition du refus de la contribution extraordinaire réside
uniquement dans la réduction ou le refus des paiements directs pour
annonce fausse, mais non uniquement dans le fait d'avoir rempli et
déposé un formulaire B inexact. De surcroît, le recourant soutient que
les termes de l'art. 2 al. 3 de l'ordonnance sur la sécheresse
impliquent que, au moment de l'examen de la demande de contribution
extraordinaire, la décision de réduction ou de refus des paiements
directs devait déjà avoir été prise si l'on voulait pouvoir examiner si
l'une ou l'autre des conditions de refus de la contribution extraordinaire
est réalisée. Une telle décision de réduction ou de refus ne pourrait
cependant concerner que les paiements directs qui n'ont pas trait à la
détention du bétail selon le formulaire B puisque, selon l'interprétation
que fait le recourant, le Service de l'agriculture n'avait pas à l'examiner
préalablement au cours de la première étape et qu'il ne pouvait par
conséquent pas avoir pris de décision sur ce point. Enfin, le recourant
conteste que, pour le calcul de la franchise selon l'art. 3 de
l'ordonnance sur la sécheresse, il faille préalablement procéder au
calcul ordinaire des paiements directs selon l'OPD. Pour le recourant,
la logique élémentaire commande que la franchise ne soit calculée
qu'après l'établissement de la contribution extraordinaire et que, dans
le cadre de l'examen subséquent de la franchise, une erreur dans le
formulaire B ne peut avoir d'effet sur l'octroi ou le refus de la
contribution extraordinaire. Ainsi, en présence d'une indication fausse
dans le formulaire B du 4 mai 2004, le Service de l'agriculture aurait
dû procéder au calcul hypothétique des UGBFG sur la base de ce
formulaire, estimer que la demande de contribution ordinaire aurait été
refusée si elle avait été demandée et retenir la déduction maximale de
Fr. 2000.- prévue par l'art. 3 de l'ordonnance.
5.3 Cette argumentation ne convainc pas. Fondée sur l'art. 79 al. 2
LAgr, l'ordonnance sur la sécheresse a pour but d'aider les
exploitations paysannes à surmonter les difficultés financières
exceptionnelles engendrées par la sécheresse de 2003 en instituant
d'une part une disposition d'exception relative aux paiements directs
pour UGBFG et en prévoyant d'autre part des prêts au titre de l'aide
aux exploitations. S'agissant des paiements directs, l'art. 1er de cette
ordonnance n'institue une dérogation par rapport à l'OPD qu'en ce qui
concerne le mode de calcul des paiements directs. Or, seuls peuvent
prétendre à la contribution extraordinaire, et bénéficier par là du mode
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de calcul plus favorable, les exploitants qui ont droit aux paiements
directs, droit qui se détermine exclusivement sur la base de l'OPD. En
prévoyant que la demande de contribution extraordinaire doit être
déposée en même temps que la demande de paiements directs pour
l'année 2004, l'art. 4 de l'ordonnance sur la sécheresse ne dit pas
autre chose. Comme relevé au consid. 4 ci-dessus, le droit aux
paiements directs pour la garde d'animaux consommant des fourrages
grossiers et le nombre d'animaux déterminant s'établit selon l'art. 29
OPD, soit, dans le cas d'espèce en fonction du bétail détenu au 1er
janvier et au jour de référence du 4 mai 2004. A cet égard, seul le
formulaire B des paiements directs, que l'exploitant est tenu de remplir
conformément à la réalité de l'exploitation, permet de déterminer quel
était l'effectif à ces deux dates. Le formulaire ad hoc concernant la
demande de contribution extraordinaire ne donne quant à lui aucune
indication sur l'effectif détenu. Il indique uniquement le nombre
d'animaux dont l'exploitant s'est séparé en raison de la sécheresse et
permet à l'autorité de vérifier au besoin si tel a effectivement été le
cas. Si ce dernier formulaire est certes distinct de la demande
ordinaire de paiements directs, respectivement du formulaire B, il n'en
est ainsi pas pour autant indépendant mais complémentaire. En tant
que tel, il n'est pas suffisant pour établir à satisfaction de droit l'effectif
aux dates de référence, en particulier pas au 1er janvier 2004. Il ne
permet ainsi pas à lui seul de vérifier que la condition posée par
l'art. 2 al. 1 let. a de l'ordonnance sur la sécheresse est réalisée, à
savoir , en 2004, une réduction du nombre total déterminant d'UGBFG
soit selon l'art. 29 OPD de 10% ou plus, mais au moins de 2
UGBFG par rapport à 2003. Ainsi, contrairement à ce que laisse
entendre le recourant, la demande de contribution extraordinaire ne
saurait se substituer à la demande ordinaire qui resterait lettre morte
pour déterminer le droit aux contributions et ne retrouverait sa raison
d'être qu'au stade du calcul de la franchise selon l'art. 3 de
l'ordonnance sur la sécheresse, l'autorité étant alors amenée à
corriger les fausses indications de l'exploitant, mais à s'abstenir d'en
tirer une conséquence quelconque sur le droit de l'exploitant aux
paiements directs pour la garde du bétail, hormis la fixation de la
franchise maximum de Fr. 2000.-. Un tel raisonnement, constitutif
d'une inégalité de traitement manifeste à l'égard des exploitants qui ne
demandent pas la contribution extraordinaire, n'est pas soutenable et
ne trouve d'appui ni dans la systématique générale des paiements
directs ni dans celle de l'ordonnance sur la sécheresse. Il convient au
contraire de constater que, en l'absence d'une demande ordinaire
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complète fondée sur l'OPD et d'une décision portant sur le droit aux
paiements directs, la demande de contribution extraordinaire n'a
aucun effet. C'est dès lors à juste titre que l'autorité inférieure a
considéré que le traitement de la demande ordinaire de paiements
directs constituait un préalable nécessaire à l'examen, subséquent, de
la demande de contribution extraordinaire. Cet examen préalable ayant
en l'espèce conduit au prononcé d'une sanction supérieure à
Fr. 3'000.-, c'est dès lors à bon droit que, conformément à l'art. 2 al. 3
let. b de l'ordonnance sur la sécheresse, la contribution extraordinaire
a été refusée au recourant.
5.4 Le recourant fait finalement grief au Service de l'agriculture d'avoir
violé le principe de la bonne foi. Il allègue qu'en déduisant le nombre
de bêtes vendues à raison de la sécheresse de 2003 du nombre de
bêtes que le recourant détenait en janvier et en mai 2003, ce Service
avait tous les éléments pour constater que le formulaire B contenait
une erreur et que, au vu de l'incohérence de deux déclarations
déposées à six jours d'intervalles et ayant le même objet, il aurait dû
solliciter du recourant les éclaircissements nécessaires de manière à
réparer le vice constaté.
Ancré à l'art. 9 Cst (RS 101) et valant pour l'ensemble de l'activité
étatique, le principe de la bonne foi exige que l'administration et les
administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En
particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre
à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des
conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 129
II 361 consid. 7.1).
Dans sa réponse au recours, le Département cantonal conteste toute
violation du principe de la bonne foi en relevant que les effectifs et les
catégories de bétail peuvent varier fortement d'une année à l'autre, et
même au cours de la même année, de sorte qu'il était en l'espèce
impossible au Service de l'agriculture de savoir, compte tenu de
l'effectif 2003 et des bêtes annoncées sur le formulaire spécial, quel
pouvait être l'effectif 2004. De fait, il ressort du dossier que le
recourant a déclaré s'être séparé, en raison de la sécheresse, de 34
génisses de plus de deux ans et de 10 génisses de un à deux ans.
Convertis en UGBFG conformément aux coefficients figurant dans
l'annexe à l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur la terminologie
agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (Ordonnance
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sur la terminologie agricole, OTerm, RS 910.91), ce bétail correspond
à 24,4 UGBFG ([34 X 06 = 20,4 UGBFG] + [10 x 0,4 = 4 UGBFG]).
Dans sa demande de paiements directs 2003 (formulaire B), le
recourant avait d'abord déclaré détenir 38,8 UGBFG au 1er janvier
2003, puis a réduit ce chiffre à 33,7 UGBFG après avoir admis une
erreur de retranscription. C'est ce dernier chiffre qui a été retenu par la
décision sur recours du Département cantonal du 21 décembre 2004.
A suivre le raisonnement du recourant, il faudrait donc constater que,
au 1er janvier 2004, le recourant détenait 9,3 UGBFG (33,7 UGBFG
24,4 UGBFG), soit un chiffre sans aucun rapport avec les 17,8
UGBFG qu'il détenait en réalité à ce moment-là sur la base de la
BDTA, et encore moins avec les 21,6 UGBFG annoncés dans le
formulaire B. Force est donc de constater, comme le relève le
Département cantonal, que le Service de l'agriculture ne pouvait rien
déduire de la comparaison entre les données de 2003 et le bétail
vendu par suite de la sécheresse. Comme le relève pertinemment
l'autorité inférieure au consid. 3 de la décision attaquée, auquel il est
renvoyé, le Service de l'agriculture n'a commis aucune erreur et n'a
manifestement pas violé le principe de la bonne foi. Il incombait au
recourant de remplir le formulaire B de manière correcte et il
n'appartenait pas aux autorités de collationner les deux formulaires
pour en déceler les éventuelles contradictions, ce d'autant, comme
établi ci-dessus, que la comparaison en question est sans aucune
pertinence.
6.
Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée ne viole pas le
droit fédéral et ne constate pas les faits de manière inexacte ou
incomplète (art. 49 PA). Entièrement mal fondé, le recours doit en
conséquence être rejeté.
7.
Vu l'issue de la procédure, les frais de procédure comprenant
l'émolument judiciaire et les débours doivent être mis à la charge du
recourant qui succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1 al. 1 du Règlement
du 11 décembre 2006 concernant les frais, dépens et indemnités fixés
par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse,
de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des
parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 et 4 FITAF). En
l'espèce, les frais de procédure qui doivent être fixés à Fr. 2000.- sont
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intégralement compensés par l'avance de frais de Fr. 2'000.- versée
par le recourant le 1er mars 2007.
Il n'y a par ailleurs pas lieu d'allouer de dépens au recourant qui
succombe (art. 64 al. 1 PA en relation avec l'art. 7 al. 1 FITAF a
contrario).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de Fr. 2'000.-, sont mis à la
charge du recourant. Ce montant est intégralement compensé par
l'avance de frais de Fr. 2'000.- déjà versée.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
- au recourant (acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (acte judiciaire)
- à la deuxième instance (acte judiciaire)
- à la première instance (acte judiciaire)
- au Département fédéral de l'économie (acte judiciaire)
- à l'Office fédéral de l'agriculture (sous pli simple)
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : La greffière :
Claude Morvant Nadia Mangiullo
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Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public,
dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100
de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS
173.110]). Le mémoire doit indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens
de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en
mains du recourant (voir art. 42 LTF).
Expédition : 7 novembre 2007
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