Abtei lung II
B-8057/2007
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 . A p r i l 2 0 0 8
Richter Hans-Jacob Heitz (Vorsitz),
Richter Stephan Breitenmoser,
Richter Philippe Weissenberger,
Gerichtsschreiberin Katharina Walder Salamin.
C._______
vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr. iur.
Isabelle Häner, Bahnhofstrasse 106, Postfach 7689,
8023 Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung
(BWL), Belpstrasse 53, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Landesversorgung (Pflichtlager).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
B-8057/2007
Sachverhalt:
A.
A.a Art. 1 der Verordnung vom 6. Juli 1983 über die Pflichtlager-
haltung von flüssigen Treib- und Brennstoffen (SR 531.215.41) unter-
stellt zur Sicherstellung der Pflichtlagerhaltung die Einfuhr der in
Abs. 1 aufgeführten flüssigen Treib- und Brennstoffe einer Bewilli-
gungspflicht. Die Schweizerische Zentralstelle für die Einfuhr flüssiger
Treib- und Brennstoffe, "C._______", ist zuständig für die Bewilligungs-
erteilung und verfügt im Auftrag des Bundesamtes für wirtschaftliche
Landesversorgung (Bundesamt, BWL). Die Erteilung von Einzelbewilli-
gungen oder einer Generallizenz wird vom Abschluss und der
Erfüllung eines Vertrags abhängig gemacht, worin sich der Importeur
verpflichtet, innerhalb des schweizerischen Zollgebiets während der
Vertragsdauer ein Pflichtlager an flüssigen Treib- und Brennstoffen zu
halten (Art. 3 Abs. 1). Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdeparte-
ment (Departement, EVD) bestimmt nach Anhören der beteiligten Wirt-
schaftskreise: sowohl die Waren, die gelagert werden müssen, als
auch Ausmass und Qualität der Pflichtlager für die wirtschaftliche
Landesverteidigung und für schwere Mangellagen sowie die Be-
messungsgrundlage, nach denen der Umfang der Pflichtlager der ein-
zelnen Halter festgelegt wird (Art. 5 Bst. a und b). Die Einzelheiten der
Pflichtlagerhaltung werden durch einheitlich lautende Verträge zwi-
schen dem Bundesamt und den Pflichtlagerhaltern geordnet (Art. 6).
A.b Die C._______ ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. des Schwei-
zerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210)
mit Sitz in Zürich. Sie verfolgt gemäss Art. 2 Ziff. 1 ihrer Statuten vom
14. Mai 2003 die folgenden privatrechtlichen Zwecke im Bereich der
obligatorischen Pflichtlagerhaltung: a) Sie ist Selbsthilfeorganisation
der Pflichtlagerhalter und führt bestimmte Aufgaben durch, die ihr von
den Pflichtlagerhaltern nach deren gemeinsamen Interessen über-
tragen werden. Sie kann selber nicht Pflichtlagerhalterin sein. b) Sie
schützt ihre Mitglieder gegen finanzielle Verluste aus der Pflichtlager-
haltung und führt hierzu besondere Fonds. c) Sie kann sich an Gesell-
schaften beteiligen, welche die gemeinsame Pflichtlagerhaltung be-
treiben, für die Pflichtlagerhaltung Tankraum zur Verfügung stellen
oder in anderer Weise der Pflichtlagerhaltung für Mineralöl dienen.
Neben den privatrechtlichen Zwecken erfüllt die C._______ gemäss
Art. 2 Ziff. 2 der Statuten die folgenden öffentlich-rechtlichen Auf-
gaben, welche ihr im Zusammenhang mit der Durchführung der
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Pflichtlagerhaltung von Mineralölen vom Bund übertragen sind: a) Sie
erteilt im Auftrag und nach Weisung des Bundes Generaleinfuhrbewilli-
gungen und überwacht die Einfuhr und die Versteuerung flüssiger
Treib- und Brennstoffe. b) Sie überwacht im Auftrag und nach Weisun-
gen des Bundes die Pflichtlagerhaltung von flüssigen Treib- und
Brennstoffen. c) Sie führt Bestandesaufnahmen und Erhebungen
durch im Sinne von Art. 13 und 14 der Vorratshaltungsverordnung vom
6. Juli 1983 (SR 531.211). Gemäss Art. 3 der Statuten erhebt die
C._______ zur Erreichung der Vereinszwecke auf den der
Einfuhrbewilligungspflicht unterliegenden Produkten Beiträge, welche
im Einvernehmen mit dem Bundesamt festgesetzt werden und dazu
dienen, die Lagerkosten der Pflichtmengen und die Kosten für die
Tankräume zu decken, die Pflichtmengen in vorgegebener Zeit
abzuschreiben, vorsorgliche Massnahmen für Zeiten gestörter Zufuhr
zu treffen und für nicht versicherbare oder vom Bund nicht gedeckte
Risiken oder Verpflichtungen gegenüber Dritten Fonds zu errichten.
Mitglieder der C._______ können alle im schweizerischen Hoheits-
oder Zollgebiet niedergelassenen und im Handelsregister ein-
getragenen natürlichen und juristischen Personen sowie Handelsge-
sellschaften sein, die lagerpflichtige Treib- und Brennstoffe importieren
oder diese Importtätigkeit aufnehmen wollen (Art. 4 der Statuten).
A.c Seit 1997 besteht die Pflichtlagergesellschaft für Mineralöle AG
(PLG) in Zug, welche für die stellvertretende Pflichtlagerhaltung ge-
mäss Art. 6a Abs. 1 der Vorratshaltungsverordnung zuständig ist. Das
Aktionariat der PLG besteht aus sieben Mitgliedern der C._______.
1998 haben die Mitglieder der C._______ eine Tochtergesellschaft, die
C._______ Tanklagergesellschaft AG (TLG) mit Sitz in Elgg, ge-
gründet, welche für die gemeinsame Lagerhaltung im Sinne von
Art. 6a Abs. 2 der Vorratshaltungsverordnung zuständig ist. Sie gehört
zu 100% der C._______. Die TLG und die PLG sind nicht Mitglieder
der C._______, da sie keine Importeure sind und sich ihre Tätigkeit
auf die Lagerhaltung beschränkt.
B.
B.a Am 3. Oktober 2007 machte das BWL die C._______ schriftlich
darauf aufmerksam, dass es beabsichtige, die Genehmigungs-
entscheide des EVD und des BWL mit Bezug auf Bestimmungen des
Reglements I für Importeure sowie der nachgeordneten Durch-
führungsbestimmungen zum Pflichtlagerprogramm XIV, der Durch-
führungsbestimmungen zu den Investitionsentschädigungen und der
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Durchführungsbestimmungen für die C._______ Tanklager AG, welche
Rechte und Pflichten der gemeinsamen und stellvertretenden Pflicht-
lagerhalter regelten, zu widerrufen, da diese im Widerspruch zu den
Statuten der C._______ stünden. Das Bundesamt räumte der
C._______ die Gelegenheit ein, sich innert 14 Tagen zum be-
absichtigten Widerruf der Genehmigungen zu äussern. Zusätzlich for-
derte es die C._______ auf, dem EVD bzw. dem BWL bis zum
31. März 2008 die notwendigen Änderungen der Statuten, des Regle-
ments I für Importeure und der Durchführungsbestimmungen zu
beantragen.
B.b Am 17. Oktober 2007 reichte die C._______ dem BWL eine
schriftliche Stellungnahme ein. Sie führte darin aus, die Mitgliedschaft
in der C._______ setze eine Importtätigkeit voraus, an welche die
Pflicht zur Leistung von Beiträgen an den Garantiefonds und das
Stimm- und Wahlrecht in Vereinsgeschäften gebunden seien. Die PLG
und die TLG seien als reine Lagerhalter konzipiert und entwickelten
keine Marktaktivitäten im Importgeschäft. Die zahlreichen Lager-
haltungsfirmen seien ebenfalls nicht Mitglieder der C._______. Das
BWL erachte demgegenüber die Lagerhaltung als ausschlaggebendes
Kriterium für eine Mitgliedschaft in der C._______. Dies würde
heissen, dass, wer beispielsweise als Stellvertreter mit dem BWL
einen Pflichtlagervertrag abschliesse, zwangsläufig Mitglied der
C._______ wäre. Wenn die Mitgliedschaft neu an die Tätigkeit der
Lagerhaltung geknüpft würde, käme dies im Vergleich zur heutigen
Regelung einem Systemwechsel gleich. Die von der C._______ an die
PLG und die TLG bezahlten Entschädigungen seien in den Statuten,
dem Reglement und den Durchführungsbestimmungen geregelt. In-
haltlich bestünden keine Unklarheiten und den Zahlungen lägen for-
melle Vorstandsbeschlüsse zugrunde. Die Zweckbindung der Mittel
aus dem Garantiefonds werde eingehalten. Die Rechtsgrundlagen der
C._______ räumten der PLG und der TLG die gleichen Entschädi-
gungsrechte wie den Vereinsmitgliedern ein.
B.c Am 23. Oktober 2007 widerrief das BWL mit Wirkung ab 15. Juni
2008 alle früher erteilten Genehmigungen der Bestimmungen des
Reglements I für Importeure, der Durchführungsbestimmungen zum
Pflichtlagerprogramm XIV, der Durchführungsbestimmungen zu den
Investitionsentschädigungen sowie der Durchführungsbestimmungen
für die C._______ Tanklager AG (TLG), die Rechte und Pflichten der
gemeinsamen und der stellvertretenden Pflichtlagerhalter enthalten.
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Es führte in der Entscheidbegründung aus, eine Überprüfung habe er-
geben, dass diese Genehmigungen, soweit sie finanzielle Leistungen
des Garantiefonds der C._______ beträfen, ohne hinreichende
Rechtsgrundlage erteilt worden seien. Gemäss Art. 10 Abs. 2 des
Landesversorgungsgesetzes vom 8. Oktober 1982 (LVG, SR 531) und
Art. 11 Abs. 2 der Vorratshaltungsverordnung müssten Körperschaften
Bestimmungen, welche Rechte und Pflichten der Mitglieder näher
regelten und sich auf Statuten stützten, die das Departement
genehmigt habe, dem BWL zur Genehmigung vorlegen. Die
C._______ sei eine solche Köperschaft, deren Statuten vom EVD
genehmigt worden seien und deren Reglemente und
Durchführungsbestimmungen sich auf die Statuten stützten. Die
C._______ schütze gemäss Art. 2 Ziff. 1 Bst. b der Statuten ihre
Mitglieder gegen finanzielle Verluste aus der Pflichtlagerhaltung und
führe zu diesem Zweck einen Garantiefonds. Finanzielle Leistungen
aus dem Garantiefonds könne laut Gesetz indessen nur
beanspruchen, wer Mitglied der C._______ sei und die damit
verbundenen Rechte und Pflichten übernehme. Mitglied der
C._______ könne gemäss Art. 4 der Statuten indessen nur werden,
wer sich in regulärer Weise im Import von Mineralölprodukten betätige
oder diese Tätigkeit aufnehmen wolle und einen Pflichtlagervertrag mit
dem BWL abgeschlossen habe. Die PLG und die TLG hätten zwar
einen Pflichtlagervertrag mit dem BWL abgeschlossen, seien aber
nicht Mitglieder der C._______, da sie nicht im Importgeschäft tätig
seien. Obwohl die PLG und die TLG nicht Mitglieder der C._______
seien, würden sie mit wenigen Ausnahmen den Importeuren
gleichgestellt und für die laufenden Lagerhaltungs- und Kapitalkosten
aus dem Garantiefonds der C._______ entschädigt. Sie erhielten auch
Zahlungen aus dem Garantiefonds für die Amortisation ihrer Lager. Die
C._______ erbringe diese finanziellen Leistungen gestützt auf die
besonderen Bestimmungen des Reglements I für Importeure und
verschiedene Durchführungsbestimmungen, die vom BWL genehmigt
worden seien. Diesen Ausführungsvorschriften der C._______ fehle es
entgegen der Auffassung der C._______ an der rechtlichen
Verankerung in den Statuten. Dies bedeute, dass die betreffenden
Genehmigungen seinerzeit ohne entsprechende statutarische
Rechtsgrundlage erfolgt seien. Solange dieser Mangel nicht durch eine
Statuten- und Reglementsrevision behoben werde, welche es jedem
Pflichtlagerhalter erlaube, Mitglied der C._______ zu werden, könnten
die Genehmigungen nicht aufrechterhalten werden.
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C.
Am 26. November 2007 erhob die C._______ (Beschwerdeführerin)
gegen den Entscheid des BWL vom 23. Oktober 2006 Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht und beantragte die Feststellung der
Nichtigkeit des Entscheids, eventualiter dessen Aufhebung. Zur Be-
schwerdebegründung bringt sie vor, für Streitigkeiten aus der Pflicht-
lagerhaltung sei das Klageverfahren vorgesehen, die Vorinstanz habe
daher zu Unrecht eine Verfügung erlassen. Die früheren Genehmi-
gungen seien ihr auch nicht durch Verfügung, sondern per einfachem
Schreiben mitgeteilt worden. Das BWL hätte die angebliche Rechts-
und Statutenwidrigkeit vor dem Bundesverwaltungsgericht auf dem
Klageweg einklagen müssen. Diese fehlende Verfügungskompetenz
habe die Nichtigkeit des angefochtenen Entscheids zur Folge. Des
Weiteren sei der Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches
Gehör verletzt worden, da sie sich, bevor die Verfügung ergangen sei,
nicht zu allen rechtserheblichen Punkten habe äussern können. Insbe-
sondere sei sie über die aufzuhebenden Bestimmungen nur ungenü-
gend orientiert worden. Sie habe deswegen auch keine Gegen-
vorschläge unterbreiten können. Ein Widerruf einer fehlerhaften Ver-
fügung sei nur zulässig, wenn die Verfügung entweder ursprünglich
rechtsfehlerhaft oder nachträglich rechtswidrig geworden sei. Könnten
keine genügenden Gründe angeführt werden, habe der Widerruf
Sanktionscharakter.
D.
Mit Schreiben vom 16. Januar 2008 wies das Bundesverwaltungs-
gericht die Beschwerdeführerin und das BWL (Vorinstanz) darauf hin,
dass gestützt auf Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) die Beschwerde an das Bundesver-
waltungsgericht nur gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundes-
gesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG, SR 172.021) zulässig sei. Es setzte ihnen eine Frist bis zum
6. Februar 2008 an, um sich schriftlich zur Frage zu äussern, ob es
sich beim angefochtenen Entscheid um eine Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG handle.
D.a Die Vorinstanz führte in ihrer Stellungnahme vom 25. Januar 2008
aus, sie habe trotz anderer bisheriger Praxis den Widerruf in Ver-
fügungsform erlassen, um der C._______ eine Beschwerdemöglichkeit
zu geben. Nach der früheren Praxis seien solche Akte als Akte sui
generis, oft auch als Zwischenakte, bezeichnet worden, gegen die kein
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Rechtsmittel offen gestanden habe. In einem Gutachten, welches das
Bundesamt für Justiz am 1. Oktober 1984 im Auftrag des BWL erstellt
habe, sei jenes zum Schluss gekommen, dass solche Genehmigungen
keine Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG seien und somit nicht
angefochten werden könnten. Ein Rechtsschutzinteresse hätten in
erster Linie die Mitglieder der Pflichtlagerorganisationen, welche als
Eigentümer der Pflichtlager bei Streitigkeiten aus Pflichtlagerverträgen
und vermögensrechtlichlichen Streitigkeiten Beschwerde führen könn-
ten. Die Praxisänderung, Genehmigungen neu in der Form einer be-
schwerdefähigen Verfügung zu erlassen, stütze sich auf einen Bun-
desratsentscheid vom 22. Oktober 1997 in Sachen Genehmigung von
Prämien im Krankenversicherungsrecht. In jenem Entscheid (VPB
64.17) habe der Bundesrat eine von der Aufsichtsbehörde nicht erteilte
Genehmigung von Prämientarifen als Verfügung betrachtet, da die
Krankenkassen in einem beschränkten Masse über Autonomie ver-
fügten. Die C._______ geniesse bei der Ausgestaltung ihrer Statuten
und Reglemente ebenfalls eine Teilautonomie, weshalb es angezeigt
sei, den Widerruf der Genehmigungen in der Form einer beschwerde-
fähigen Verfügung zu erlassen.
D.b Die Beschwerdeführerin legte in ihrer Stellungnahme vom
6. Februar 2008 dar, weshalb es sich beim angefochtenen Entscheid
ihres Erachtens um eine Verfügung, indessen um eine nichtige, hand-
le, und hielt an ihren Beschwerdeanträgen vom 26. November 2007
fest. Am 12. Februar 2008 reichte sie dem Bundesverwaltungsgericht
eine zweite schriftliche Stellungnahme zur Vernehmlassung des BWL
vom 25. Januar 2008 ein, in welcher sie die Kompetenz der Vorinstanz,
Verfügungen zu erlassen, bestritt. Sie führte aus, die Vorinstanz ver-
füge nur in den ausdrücklich im LVG und in der Vorratshaltungsverord-
nung genannten Fällen über eine Verfügungskompetenz. Streitigkeiten
zwischen Bund und Pflichtlagerorganisationen beurteile gemäss Art.
39 Bst. c LVG das Bundesverwaltungsgericht als erste Instanz auf
Klage hin.
E.
Am 14. Februar 2008 stellte das Bundesverwaltungsgericht der Be-
schwerdeführerin und der Vorinstanz die Stellungnahmen der jeweils
anderen Verfahrenspartei zur Kenntnis zu und teilte ihnen mit, dass
damit der Schriftenwechsel zur Frage der Verfügungsqualität des an-
gefochtenen Entscheids abgeschlossen sei.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 102 BV stellt der Bund die Versorgung des Landes
mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen sicher für den Fall
machtpolitischer oder kriegerischer Bedrohungen sowie in schweren
Mangellagen, denen die Wirtschaft nicht selbst zu begegnen vermag.
Er trifft vorsorgliche Massnahmen und kann nötigenfalls vom Grund-
satz der Wirtschaftsfreiheit abweichen. Um machtmässigen Be-
drohungen und schweren Mangellagen zu begegnen, werden vorsorg-
lich lebenswichtige Güter in Pflichtlagern gehalten. In Pflichtlagerorga-
nisationen (Vereine und Genossenschaften) sind die Importeure sol-
cher Güter kraft mittelbaren Zwangs zusammengeschlossen. Diese
privaten Körperschaften besorgen zusammen mit den Bundesbehör-
den die aus dem Landesversorgungsgesetz hervorgehenden Verwal-
tungsaufgaben. Der Status dieser privaten Körperschaften, denen vom
Bund Verwaltungsaufgaben übertragen sind, richtet sich in massgebli-
cher Hinsicht nach dem öffentlichen Recht. Sie stehen für die Aus-
übung der Verwaltungstätigkeit unter Staatsaufsicht. Dem Bund stehen
ihnen gegenüber noch weitergehende Einwirkungs- und Weisungsbe-
fugnisse zu, so z. B. die Genehmigung ihrer Reglemente oder Statu-
ten. Den privaten Körperschaften kommen im Rahmen der ihnen über-
tragenen Aufgaben Befugnisse zu, die üblicherweise der öffentlichen
Verwaltung eigen sind, so z. B. der Erlass von Verfügungen. Anderer-
seits sind sie in der Ausübung ihrer hoheitlichen Tätigkeit den rechts-
staatlichen Bindungen unterworfen, die für die öffentliche Verwaltung
gelten, vorab dem Legalitätsprinzip und dem Grundsatz der Rechts-
gleichheit (vgl. FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 27 und 58,
mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
1.2 Gemäss Art. 10 Abs. 1 LVG können Pflichtlagerverträge vorsehen,
dass die einzelnen Eigentümer von Pflichtlagern sich an der Äufnung
von Garantiefonds und ähnlichen Einrichtungen ihres Wirtschaftszwei-
ges zur Deckung der Lagerkosten und des Preisverlustes auf den
Pflichtlagern beteiligen müssen. Nach Art. 10 Abs. 2 LVG bedürfen die
Schaffung, Änderung und Aufhebung solcher Einrichtungen der Ge-
nehmigung des EVD. Werden von den betreffenden Wirtschaftszwei-
gen dafür Körperschaften gegründet oder herangezogen, so bedürfen
auch deren Statuten der Genehmigung des EVD. Gemäss Art. 11 Abs.
1 der Vorratshaltungsverordnung haben die Statuten der Körperschaft
zu bestimmen, nach welchen allgemeinen Grundsätzen Beiträge auf
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Importen oder auf erstmals in Verkehr gebrachten Waren erhoben und
Vergütungen an die Pflichtlagerhalter ausgerichtet werden. Gemäss
Art. 11 Abs. 2 der Vorratshaltungsverordnung müssen die Körper-
schaften Bestimmungen, welche die Rechte und Pflichten der Mit-
glieder näher regeln und sich auf Statuten stützen, die das Departe-
ment genehmigt hat, dem Bundesamt zur Genehmigung vorlegen.
2.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) nichts Anderes bestimmt (Art. 37 VVG). Die Abtei-
lungen entscheiden laut Art. 21 Abs. 1 VVG in der Regel in der Beset-
zung mit drei Richtern oder Richterinnen (Spruchkörper). Das Bundes-
verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit und die übrigen Prozess-
voraussetzungen von Amtes wegen (Art. 7 VwVG; BVGE 2007/6 E. 1.).
2.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht als
Beschwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5
VwVG. Der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz steht nicht gegen
jegliche Form des Verwaltungshandelns offen. Anfechtungsobjekt der
Beschwerde bilden vielmehr einzig Verfügungen im Sinne von Art. 5
VwVG. Dazu gehören ebenfalls Vollstreckungsverfügungen, Zwischen-
verfügungen, Einspracheentscheide, Beschwerdeentscheide sowie
Entscheide im Rahmen einer Revision oder Erläuterung gemäss Art. 5
Abs. 2 VwVG. Die Ausnahme von diesem Grundsatz bilden die in
Art. 34 VGG genannten Beschwerden gegen Beschlüsse der Kantons-
regierungen nach den Art. 39, 45, 46 Abs. 4, 47, 48, Abs. 1-3, 49
Abs. 7, 51, 54, 55 und 55a des Bundesgesetzes über die Krankenver-
sicherung vom 18. März 1994 (KVG, SR 832.10). Diese Ausnahmen
werden vom Gesetz gesondert aufgeführt, da Beschlüsse miterfasst
sind, deren Verfügungscharakter fraglich ist (Spitallisten, Tarife; vgl.
Botschaft des Bundesrats vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der
Bundesrechtspflege, BBl 2001 4387, 4390 f.). Im Rahmen der Prüfung
der Prozessvoraussetzungen ist somit als Erstes zu beurteilen, ob der
Widerruf der Genehmigungen eine Verfügung im Sinne von Art. 5
VwVG darstellt oder nicht. Anschliessend ist zu bestimmen, ob es sich
beim angefochtenen Rechtsakt allenfalls um einen Realakt im Sinne
von Art. 25a VwVG handelt. Sodann ist die Frage zu beantworten, ob
das Erfordernis einer Verfügung als Anfechtungsobjekt vor der Rechts-
weggarantie gemäss Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV, SR 101), Art. 6 und 13 der Konvention vom zum Schutze der
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Menschenrechte und Grundfreiheiten 4. November 1950 (EMRK,
SR 0.101) sowie Art. 14 des Internationalen Pakts über bürgerliche
und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (UN-Pakt II,
SR 0.103.2) standhält.
2.2 Unter Vorbehalt der Spezialfälle der Rechtsverweigerungs- oder
Aufsichtsbeschwerde kann der Bürger das Verhalten der Verwaltung
grundsätzlich nur dann einer gerichtlichen Kontrolle unterziehen
lassen, wenn in einer konkreten Situation eine Verfügung vorliegt. Ver-
fügungen nach Art. 5 Abs. 1 VwVG sind Anordnungen der Behörden im
Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (oder
richtigerweise hätten stützen sollen) und die Begründung, Änderung
oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten (Bst. a), die Feststellung
des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder
Pflichten (Bst. b) oder die Abweisung von Begehren auf Begründung,
Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten und Pflichten,
oder das Nichteintreten auf solche Begehren zum Gegenstand haben
(Bst. c). Eine Verfügung ist ein hoheitlicher, individuell-konkreter Ein-
zelakt, der die Rechtsstellung eines Einzelnen berührt, indem er die-
sen verbindlich und durchsetzbar zu einem Tun, Dulden oder Unter-
lassen verpflichtet oder sonstwie seine Rechtsbeziehungen zum Staat
verbindlich regelt (ANDRÉ MOSER, in: Moser/Uebersax, Prozessieren vor
eidgenössischen Rekurskommissionen, Basel 1998, Rz. 2.1 f. mit
Hinweisen auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts).
2.3 Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Verfügungsbegriff
bezieht sich grösstenteils auf Art. 97 des früheren Bundesrechts-
pflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG, BS 3 531), gemäss
welchem das Bundesgericht letztinstanzlich Verwaltungsgerichts-
beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG beurteilte
und nach Inkrafttreten der Justizreform am 1. Januar 2007 übergangs-
rechtlich beurteilt (Art. 132 Abs. 1 Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni
2005, BGG, SR 173.110). Diese Rechtsprechung dient im Folgenden
als Ausgangspunkt und Auslegungshilfe zur Bestimmung des bundes-
rechtlichen Verfügungsbegriffs.
2.3.1 Gemäss Art. 99 OG war die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gegen einzelne Verfügungen unzulässig, so u. a. gegen Verfügungen
über die Genehmigung von Erlassen und Verfügungen über Tarife
(Art. 99 Abs. 1 Bst. a und b OG). Diese Ausnahmen wurden von der
Lehre in echte und unechte Ausnahmen unterschieden, je nachdem,
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ob die Ausnahmen eine anfechtbare Verfügung oder etwas Anderes
betrafen. Echte Ausnahmen sind an sich anfechtbare Verfügungen, für
die eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle nicht als angezeigt erachtet
wird. Unechte Ausnahmen sind demgegenüber gar keine Verfügungen.
Die Beschwerde gegen die Genehmigung von Erlassen war unter dem
OG nicht zulässig, da die abstrakte Normenkontrolle vom Gesetzgeber
nicht vorgesehen war. Die Genehmigung von Erlassen und
öffentlichrechtlichen Tarifen stellt vielmehr die Mitwirkung an einem
Rechtsetzungsakt dar, dessen Überprüfung durch das Bundesgericht
bei der Anwendung im Einzelfall erfolgt ist (vgl. FRITZ GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 1983, S. 105, mit
Hinweisen auf die Rechtsprechung; PETER KARLEN, in: Geiser/ Münch,
Prozessieren vor Bundesgericht, 2. A. 1998, Rz. 3.10 f., mit Hinweisen;
Botschaft, BBl 2001 4322).
2.3.2 Der neu gestaltete Ausnahmenkatalog von Art. 83 BGG über-
nimmt im Wesentlichen die bereits unter Art. 99 ff. OG geltenden Aus-
nahmen von der Verwaltungsgerichtsbeschwerde in neuer systemati-
scher Ordnung. Einige Ausschlussgründe wurden gemäss der Bot-
schaft des Bundesrates jedoch gestrichen, so etwa, weil die Ausnah-
men rein deklaratorische Wirkung hatten, da sie Akte betreffen, denen
gar kein Verfügungscharakter zukommt (Art. 99 Abs. 1 Bst. a und b,
Art. 129 Abs. 1 Bst. b OG). Genehmigungsakte von Erlassen haben
selber Erlasscharakter. Dasselbe gilt für die Genehmigung von Tarifen,
die durch auf öffentliches Recht abgestützte Verfügungen angewendet
werden (BBl 2001 4322). Aus der fehlenden Nennung bei den Aus-
nahmen kann indessen nicht geschlossen werden, dass neu Genehmi-
gungen von Erlassen oder Tarifen durch Beschwerde an das Bundes-
gericht anfechtbar sind. Dies entgegen dem Urteil 9C_599/2007 der
II. sozialrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 18. Dezember
2007, welches sich mit dem Entscheidbegriff nicht weiter auseinander-
setzt, sondern allein aufgrund des geänderten Ausnahmenkatalogs
von Art. 83 BGG von der Anfechtbarkeit von Tarifgenehmigungen in
der sozialen Krankenversicherung ausgeht.
2.4 Die Frage, ob der angefochtene Widerruf der Genehmigungen als
Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG zu qualifizieren ist, wird im Gut-
achten des Bundesamtes für Justiz (BJ) über die Zulässigkeit der Be-
schwerde gegen die Genehmigung von Bestimmungen der zum Voll-
zug der wirtschaftlichen Landesversorgung herangezogenen Organi-
sationen im Rahmen der Aufsicht, welche die Bundesverwaltung über
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diese Organisationen ausübt, verneint. Dieses Gutachten vom
1. Oktober 1984 wurde im Auftrag des BWL erstellt und in VPB 49.29
publiziert.
2.4.1 Das Gutachten des BJ fasst die rechtlichen Grundlagen der Auf-
sicht über die wirtschaftliche Landesversorgung zusammen und hält
fest, dass sich den spezialgesetzlichen Bestimmungen kein Hinweis
auf eine Beschwerdemöglichkeit gegen die Genehmigung bzw. die Ge-
nehmigungsverweigerung entnehmen lasse (Ziff. 1). Das Gutachten
prüft anschliessend, ob nach den allgemeinen Bestimmungen über die
Bundesverwaltungsrechtspflege eine Beschwerdemöglichkeit gegeben
sei und geht dabei von der Funktion der Genehmigung sowie von
deren rechtlicher Qualifikation aus (Ziff. 2 und 3). Als Erstes führt das
Gutachten aus, dass der Bund die Aufsicht über die Organisationen
der Wirtschaft ausübe, die mit dem Vollzug des LVG betraut sind, und
ihnen gegenüber eine Weisungsbefugnis habe (Art. 55 LVG). Private,
die zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch den Staat beigezogen
würden, unterstünden dieser Aufsichtsgewalt, welche der Bund mit
verschiedenen Aufsichtsmitteln ausübe. Die Genehmigung oder deren
Verweigerung oder Widerruf gehöre zu diesen Aufsichtsmitteln und
bilde somit einen Teil der Aufsichtsgewalt. Anschliessend fasst das
Gutachten die Literatur zusammen und kommt zum Schluss, dass dort
die Meinung vorherrsche, bei der Genehmigung handle es sich nicht
um eine Verfügung. Es hält schliesslich mit Verweis auf BGE 109 Ib
255 fest, dass Verfügungen ein Rechtsverhältnis regelten und mittels
ihnen eine konkrete Berechtigung oder eine bestimmte Verpflichtung
begründet bzw. festgestellt werde. Die Genehmigung von Statuten
oder Reglementen begründe indessen zwischen der Verwaltung und
den Pflichtlagerorganisationen oder ihren Mitgliedern kein Rechts-
verhältnis. Mit der Genehmigung werde lediglich festgestellt, dass die
rechtsetzende oder Anordnungen treffende Organisation die ihr über-
tragenen Kompetenzen in bundesrechtskonformer Weise ausnütze.
Der Genehmigungsentscheid könne somit nicht als anfechtbare Ver-
fügung angesehen werden. Das Bestehen eines Rechts-
schutzinteresses allein genüge jedenfalls nicht, um eine anfechtbare
Verfügung annehmen zu können. Ein Rechtschutzinteresse hätten in
erster Linie die Mitglieder gegenüber der Pflichtlagerorganisation, und
diesen stünden auch Rechtsmittel zur Verfügung. Heute entsprechen
diesen Rechtsmitteln in Abweichung der damals geltenden gesetz-
lichen Regelung die Beschwerde an das BWL (Art. 38 Abs. 1 LVG) und
die Klage an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 39 Bst. b LVG). Das
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Gutachten kommt zum Schluss, dass Genehmigungsentscheide nach
dem LVG keine Verfügungen im Sinne des VwVG darstellten und daher
nicht mit Beschwerde angefochten werden könnten. Gegen Genehmi-
gungen stehe somit kein ordentliches Rechtsmittel zur Verfügung, ge-
stützt auf Art. 71 VwVG stünde indessen die Aufsichtsbeschwerde
offen, welche aber kein eigentliches Rechtsmittel, sondern lediglich ein
Rechtsbehelf sei.
2.4.2 In der Lehre werden diese Genehmigungen zu den Verwaltungs-
akten im engeren Sinn gezählt. Die Verwaltungsakte im engeren Sinn
bilden zusammen mit den Verfügungen die Verwaltungsakte im weite-
ren Sinn. Verwaltungsakte im engeren Sinn betreffen in erster Linie
Verfahrens- oder Organisationsfragen, so z. B. die Veröffentlichung
einer Botschaft, die Genehmigung eines kantonalen Gesetzes durch
den Bundesrat, die Begnadigung oder die Inkraftsetzung eines
Gesetzes. Sie stellen keine Verfügungen dar. Verwaltungsakte im
engeren Sinn zeitigen wie die Verfügungen rechtliche Folgen. Ihre
Gültigkeit kann jedoch vom Bundesgericht nicht in Beschwerdeverfah-
ren überprüft werden, da solche Verfahren nur gegen Verfügungen im
Sinne des Gesetzes und der Rechtsprechung offenstehen (vgl. BLAISE
KNAPP, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 1, Deutschsprachige
Ausgabe der vierten, vollständig überarbeiteten Auflage des Précis de
droit administratif, Basel und Frankfurt/Main 1992, S. 203 f., mit weite-
ren Hinweisen). Die Genehmigung privater Regelungen wird auch All-
gemeinverbindlichkeitserklärung genannt, da durch die Genehmigung
der zuständigen Behörde privaten Akten hoheitliche Wirkung gegen-
über jedermann verliehen wird. Die Genehmigung von Anordnungen
anderer Organe oder von Privaten erfolgt durch Hoheitsakt, ebenso
die Ablehnung entsprechender Anträge (TOBIAS JAAG, Die Abgrenzung
zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S. 225 f.). Dieser
Hoheitsakt wird dann als Teil der Rechtsetzung verstanden (BERNHARD
WALDMANN, Basler Kommentar-BGG, N 10 zu Art. 82). Genehmigungs-
entscheide werden in der Lehre vorherrschend als Teil des Recht-
setzungsverfahrens und nicht als Verfügungen angesehen. Ihre Über-
prüfung erfolgt bei der Anwendung im Einzelfall (GYGI, Bundesverwal-
tungsrechtspflege, S. 105; JAAG, S. 233 f.; ATTILIO GADOLA, Der Genehmi-
gungsentscheid als Anfechtungsobjekt in der Staats- und Verwaltungs-
rechtspflege, AJP 1993 S. 294).
2.4.3 Der Verfügungsbegriff ist demzufolge der eigentliche Angelpunkt
zwischen materiellem Verwaltungsrecht und dem Verwaltungsprozess-
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B-8057/2007
recht, indem er den Zugang zum Anfechtungsstreit als Hauptform des
Verwaltungsrechtspflegeverfahrens öffnet, aber zugleich begrenzt.
Liegt kein Anfechtungsobjekt vor, können die Vorbringen des Rechts-
mittelklägers entweder als Petition oder als Aufsichtsbeschwerde ent-
gegengenommen werden (vgl. ATTILIO GADOLA, Das verwaltungsinterne
Beschwerdeverfahren, Zürich 1991, S. 280).
2.4.4 Sinn und Zweck der Genehmigung von Rechtserlassen eines
unteren staatlichen Verbandes durch eine übergeordnete Behörde ist
die Überprüfung des genehmigungsbedürftigen Erlasses auf seine
Übereinstimmung mit dem höherrangigen Recht. Die Genehmigung
stellt ein präventives Aufsichtsmittel über ein subordiniertes Gemein-
wesen dar. Die Genehmigung besteht, gleichgültig ob konstitutiver
oder deklaratorischer Natur, nur in einer summarischen und provisori-
schen Rechtskontrolle, die eine nochmalige Überprüfung in einem
abstrakten oder konkreten Normenkontrollverfahren nicht ausschliesst.
Die Genehmigung bewirkt weder eine Heilung allfälliger Mängel noch
eine Änderung des rechtlichen Charakters des genehmigten Rechts-
erlasses. Dieser bleibt ein Rechtsakt der antragstellenden Behörde.
Ebenso darf die Genehmigungsbehörde die einmal erteilte Genehmi-
gung formlos oder im Zusammenhang mit einem Rechtsmittel wider-
rufen oder korrigieren. Die Genehmigung kann aber aufgrund der
Rechtssicherheit nur ex nunc widerrufen werden (vgl. GADOLA,
Genehmigungsentscheid, S. 292).
2.4.5 Werden Genehmigungen als Rechtsetzungsakte verstanden,
fehlt es im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
an einer Prozessvoraussetzung. Art. 31 VGG bietet keinen Raum, die
Beschwerde in Fällen zuzulassen, in denen gar kein einseitiges
Rechtsgeschäft der Verwaltung vorliegt, welches darauf gerichtet ist,
beim Bürger als Adressaten verbindliche Rechtswirkungen zu
erzeugen, sondern einzig eine "rechtliche Betroffenheit" hinterlässt
(vgl. SERGIO GIACOMINI, Vom "Jagdmachen auf Verfügungen", ZBl 1993
S. 237 ff.).
2.5 Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass die Beschwerdefüh-
rerin in ihrer hoheitlichen Tätigkeit der Aufsicht des Bundes untersteht,
welche vom EVD und dem BWL neben der allgemeinen Weisungsbe-
fugnis durch die vom Gesetz vorgesehene Genehmigung von Regle-
menten und Durchführungsbestimmungen ausgeübt wird (vgl. Erw. 1.).
Diese Genehmigungen sind keine Verfügungen im Sinne von Art. 5
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VwVG, sondern stellen eine Mitwirkung der Aufsichtsbehörde an der
Rechtsetzung dar (vgl. Erw. 2.3.1 und 2.4.4). Entgegen der Ansicht der
Vorinstanz kann der fehlende Rechtsschutz gegen die nicht erteilten
Genehmigungen oder deren Widerruf nicht als Argument für das Kon-
struieren einer Verfügung dienen, denn weder die Genehmigung der
Reglemente und Durchführungsbestimmungen noch deren Widerruf
regeln ein Rechtsverhältnis zwischen der C._______ oder ihren Mit-
gliedern und dem Bund (vgl. Erw. 2.4.1).
2.5.1 Wie aus den Ausführungen der Beschwerdeführerin vom
12. Februar 2008 mit Hinweis auf den am 21. Juli 2006 bei den Pflicht-
lagerorganisationen in die Vernehmlassung gegebenen Entwurf zur
Änderung der Vorratshaltungsverordnung und den dazugehörigen Er-
läuterungen des BWL vom 20. Juli 2006 hervorgeht, hat der Ände-
rungsentwurf zu Art. 11 Abs. 2 der Vorratshaltungsverordnung ur-
sprünglich vorgesehen, dass das Bundesamt den Körperschaften
seinen Entscheid über Genehmigungen in Form einer Verfügung er-
öffnet. Diese Version ist aber während des Vernehmlassungsverfah-
rens aufgegeben worden, und die am 1. Februar 2007 in Kraft getrete-
ne Version von Art. 11 Abs. 2 der Vorratshaltungsverordnung (AS 2006
5341) sieht keinen Entscheid über die Genehmigungen von Bestim-
mungen, welche Rechte und Pflichten der Mitglieder näher regeln, in
Verfügungsform mehr vor. Einzig die Genehmigung der Beiträge an
Garantiefonds hat gemäss Art. 11 Abs. 2 durch Verfügung zu erfolgen.
Die Verabschiedung der Verordnung durch den Bundesrat entgegen
dem Vorschlag des BWL vom 21. Juli 2006 spricht dafür, dass von der
bisher in der Lehre vertretenen Auffassung, es handle sich bei den
Genehmigungen um keine Verfügungen, nicht abgerückt werden sollte.
Die Auffassung der Vorinstanz, es müsse sich bei den Genehmi-
gungen neu um anfechtbare Verfügungen handeln, findet damit auch
in den Materialen zur Vorratshaltungsverordnung keine Grundlage.
2.5.2 Dafür, dass es sich beim Widerruf der Genehmigungen um keine
Verfügung handelt, spricht weiter die Darstellung in der Broschüre des
EVD über die Strategie der wirtschaftlichen Landesversorgung vom
15. Oktober 2003 (Vorakten Beilage 2; Fundstelle:
/dokumentation). Gemäss S. 73 der Strategie-
Broschüre sind Pflichtlagerorganisationen private Selbsthilfeorganisa-
tionen, die im Rahmen der obligatorischen Pflichtlagerhaltung in erster
Linie private Zwecke verfolgen. Weder gehören sie der Milizorgani-
sation an, da sie nicht in die erweiterte Verwaltungsorganisation einge-
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bunden sind, noch gelten sie in ihrer Funktion als Garantiefonds-
verwaltungen als herangezogene Organisationen der Wirtschaft, viel-
mehr stellen sie einen casus sui generis nach Art. 10 LVG dar. Da sie
gemäss Statuten wesentliche Eigeninteressen verfolgen, sind sie für
die Übernahme öffentlicher Vollzugsaufgaben nur beschränkt geeignet
und können deshalb auch nur für ganz bestimmte Aufgaben herange-
zogen werden, nämlich für die Erteilung von Einfuhrbewilligungen und
für die Kontrolle von Pflichtlagern. Beide Aufgaben erfüllen sie aber
nur im Auftrag des Bundesamts, d. h. lediglich aufgrund einer delegier-
ten, und nicht einer selbständigen Vollzugskompetenz. Aus dieser Dar-
stellung geht klar hervor, dass die C._______ für ihre beschränkte Ver-
waltungstätigkeit der Aufsicht des BWL untersteht und keine selbstän-
digen Verwaltungsaufgaben ausübt. Ihre Reglemente und Durch-
führungsbestimmungen zwecks Ausübung dieser Vollzugsaufgaben,
welche vom BWL zu genehmigen sind, schaffen keine Rechtsbezie-
hungen zwischen dem Bund und der C._______ oder ihren
Mitgliedern, sondern sind lediglich reglementarische Ausfüh-
rungsbestimmungen, welche die begrenzten staatlichen Aufgaben der
C._______, d. h. die Erteilung von Importbewilligungen und die Verwal-
tung des Garantiefonds, im Detail regeln. Die Genehmigung dieser
Reglemente und Durchführungsbestimmungen ist damit kein individu-
ell-konkreter Einzelakt, der die Rechte und Pflichten der Beschwerde-
führerin regelt, sondern generell-abstrakter Natur. Mit der Genehmi-
gung wird festgestellt, dass die rechtsetzende oder Anordnungen tref-
fende Pflichtlagerorganisation die ihr übertragenen Kompetenzen dem
Landesversorgungsgesetz und der Vorratshaltungsverordnung ent-
sprechend ausübt. Das BWL nimmt durch die (Nicht-)Genehmigung
seine Aufsichtspflicht gegenüber der Beschwerdeführerin wahr, greift
damit indessen nicht in ihre Rechtsstellung gegenüber dem Bund ein.
2.5.3 Wie bereits ausgeführt, kann eine Genehmigungsbehörde jeder-
zeit bei veränderten Verhältnissen oder wenn nachträglich Tatsachen
bekannt werden, die zu einer anderen Beschlussfassung führen, eine
bereits erteilte Genehmigung zurückziehen (IMBODEN/RHINOW, Schweize-
rische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, Nr. 144 B II. b), S. 1065).
Aus Gründen der Rechtssicherheit hat der Widerruf aber, wie vor-
liegend geschehen, ex nunc oder ab einem späteren Zeitpunkt zu er-
folgen, um den Betroffenen Zeit zur Vornahme der notwendigen Ände-
rungen zu geben. Da die Genehmigung der Durchführungsbestimmun-
gen und Reglemente keine Rechte und Pflichten der Beschwerde-
führerin regeln, hat auch deren Widerruf keine Auswirkungen auf die
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Rechtsstellung der Beschwerdeführerin. Die Tatsache, dass es sich
beim angefochtenen Entscheid um einen Widerruf von Genehmi-
gungen handelt, ändert damit nichts an seiner Qualifikation.
2.6 Im Ergebnis ist festzustellen, dass es sich beim angefochtenen
Entscheid nicht um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG handelt,
weshalb auf die Beschwerde mangels Anfechtungsobjekt gemäss
Art. 31 VGG nicht einzutreten ist.
3.
Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Stellungnahme vom
12. Februar 2008 alternativ zu ihrer Beschwerde vom 26. November
2007 geltend, das Bundesverwaltungsgericht sei gestützt auf Art. 39
Bst. c LVG im Klageverfahren zur Behandlung der Streitsache zu-
ständig.
3.1 Gemäss Art. 35 Bst. a VGG beurteilt das Bundesverwaltungs-
gericht auf Klage hin als erste Instanz Streitigkeiten aus öffentlich-
rechtlichen Verträgen des Bundes, seiner Anstalten und Betriebe und
der Organisationen im Sinne von Art. 33 Bst. h VGG, d.h. der
Instanzen oder Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung, die
in Erfüllung ihnen übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des
Bundes verfügen. Nach Art. 39 Bst. c LVG entscheidet das Bundesver-
waltungsgericht auf Klage hin Streitigkeiten zwischen dem Bund und
Pflichtlagerorganisationen. Art. 39 Bst. c LVG ist eine spezialrechtliche
Bestimmung, die den Anwendungsbereich von Art. 35 Bst. a VGG aus-
weitet. Gemäss dieser spezialrechtlichen Bestimmung beurteilt das
Bundesverwaltungsgericht auch Streitigkeiten, denen kein öffentlich-
rechtlicher Vertrag zugrunde liegt, wie dies zwischen der Beschwerde-
führerin und dem BWL der Fall ist. Zur Änderung des Einleitungs-
satzes von Art. 39 LVG ist der Botschaft des Bundesrates vom
28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege zu ent-
nehmen, das Bundesverwaltungsgericht trete an die Stelle der
Rekurskommission EVD und urteile in den Fällen von Art. 39 LVG im
Klageverfahren. Diese Streitigkeiten könnten - im weiteren Sinne - als
solche aus öffentlich-rechtlichen Verträgen angesehen werden
(BBl 2001, S. 4434).
3.2 Da zwischen der Beschwerdeführerin und dem Bund durch den
Widerruf der Genehmigungen kein Rechtsverhältnis geregelt wird,
sondern eine aufsichtsrechtliche Massnahme getroffen worden ist,
liegt keine Streitigkeit im Sinne von Art. 39 Bst. c LVG vor. Bei diesen
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ist zum Beispiel an den Entzug einer übertragenen Verwaltungsauf-
gabe oder an Streitigkeiten über den Abschluss eines öffentlich-rechtli-
chen Vertrags oder wegen Uneinigkeit über die Anwendung der gelten-
den Rechtsgrundlagen zu denken. Die C._______ kann hingegen nicht
auf dem Klageweg beantragen, es seien die Rechtsgrundlagen, die
ihre Vollzugstätigkeit regeln, zu ändern. Dies würde dazu führen, dass
die beliehenen Organisationen auf dem Klageweg Änderungen der
Reglemente und Durchführungsbestimmungen über ihre Vollzugsauf-
gaben durchsetzen könnten, für welche der Gesetzgeber die Geneh-
migungspflicht durch die Aufsichtsbehörde gerade vorgesehen hat, um
diese privatrechtlichen Organisationen in ihren Vollzugsaufgaben zu
überwachen und in die Verantwortung zu nehmen. Wie bereits darge-
legt, geniesst die Beschwerdeführerin in diesen Belangen keinen
Rechtsschutz, da durch die Genehmigung von Ausführungsbestim-
mungen zwischen ihr und dem Bund kein Rechtsverhältnis geregelt
wird. Gleich einem Bundesamt gegenüber dem ihm übergeordneten
Departement muss sie sich aufsichtsrechtlichen Massnahmen des
BWL und des EVD fügen. Das Bundesverwaltungsgericht kann daher
auch nicht auf dem Klageweg zur Behandlung der Anträge der Be-
schwerdeführerin angerufen werden.
4.
Selbst wenn kein Entscheid vorliegt, kann sich - gemäss der bisheri-
gen bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 84 OG - eine Anfech-
tungsmöglichkeit aus Gründen des Rechtsschutzbedürfnisses aufdrän-
gen. So kann es im Lichte der Rechtsweggarantien gemäss Art. 29a
BV, Art. 6 Abs. 1 und Art. 13 EMRK sowie Art. 14 Abs. 1 UN-Pakt II ge-
boten sein, eine Anfechtungsmöglichkeit auch gegenüber Handlungen
ohne Verfügungs- und Entscheidcharakter vorzusehen, sofern diese in
grundrechtlich geschützte Positionen eingreifen. Es muss sich aber in
jedem Fall um Akte oder Anordnungen handeln, welche dem Staat
oder einem Träger öffentlicher Aufgaben zuzurechnen sind und von
ihrem Inhalt oder den berührten Grundrechten her ein besonderes
Rechtsschutzbedürfnis begründen (WALDMANN, N 13 zu Art. 82 BGG).
4.1 Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Das Ergebnis der fehlenden
Beschwerdemöglichkeit ist mit Art. 13 EMRK, welcher ein Recht auf
eine wirksame Beschwerde zur Durchsetzung der Rechte aus der
EMRK vorsieht, vereinbar. Art. 13 EMRK kann nur zusammen mit einer
anderen Bestimmung der EMRK oder eines Zusatzprotokolls ange-
rufen werden. Da keine Rechtsverletzung der Konvention vorliegt, ist
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dies vorliegend nicht möglich. Ebenso ist die Anwendung von Art. 6
Abs. 1 EMRK, welcher die Garantien eines fairen Gerichtsverfahrens
u.a. in zivilrechtlichen Angelegenheiten sichert, ausgeschlossen, da es
sich nicht um die Streitigkeit zwischen einer Privatperson und einer
Verwaltungsbehörde handelt, welche ein Recht der Privatperson ein-
schränkt, sondern um die Aufsichtstätigkeit über eine Vollzugsstelle
mit hoheitlichen Aufgaben. Diese begründet keine Rechten und Pflich-
ten des Privaten gegenüber dem Staat, weshalb der Geltungsbereich
der EMRK nicht berührt ist (MARK E. VILLIGER, Handbuch der EMRK,
2. A., Zürich 1999, Rz. 375 ff.). Art. 14 Abs. 1 UN-Pakt II ist nicht tan-
giert, da es sich bei der Beschwerdeführerin nicht um einen Privaten
im Sinne von "jedermann", sondern um eine Trägerin von hoheitlichen
Aufgaben handelt, welcher die Legitimation gemäss Art. 14 Abs. 1 UN-
Pakt II fehlt. Die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV ist vorliegend
ebenfalls nicht berührt, da es sich, wie gesagt, nicht um einen Rechts-
streit, sondern um eine vom Gesetz vorgesehene Mitwirkung an einem
Rechtsetzungsverfahren bzw. um eine Aufsichtstätigkeit handelt.
4.2 Schliesslich bleibt zu beantworten, ob es sich beim Widerruf der
Genehmigungen allenfalls um einen Realakt handeln könnte, der ge-
mäss Art. 25a VwVG dem vom wiederrechtlichen Handeln des Staates
Betroffenen Anspruch auf den Erlass einer Verfügung gibt. Art. 25a
VwVG setzt ein schutzwürdiges Interesse des Betroffenen voraus.
Dieses ist vorliegend nicht gegeben, da durch den angefochtenen Ent-
scheid keine Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin tangiert
sind. In der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts wurde die
Beschwerdelegitimation von privatrechtlich organisierten Trägern von
öffentlichen Aufgaben mit derjenigen von Staatsorganen gleichgestellt
mit der Folge, dass ihnen grundsätzlich die Befugnis abgesprochen
wurde, gegen Hoheitsakte der ihnen übergeordneten Behörden
Beschwerde zu führen. Sie waren gemäss ständiger Praxis nur
ausnahmsweise zur Beschwerde zugelassen, z. B. wenn sie als Eigen-
tümer durch den angefochtenen Hoheitsakt wie Private betroffen
waren (WALDMANN, N 41 zu Art. 89 BGG, mit Hinweisen auf die Recht-
sprechung). Auch dies ist vorliegend nicht der Fall.
5.
Die Verfahrenskosten werden gestützt auf Art. 63 Abs. 4bis VwVG sowie
Art. 1, 2 und 3 Bst. b des Reglements über die Kosten und Entschädi-
gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006
(VGKE, SR 173.320.2) auf Fr. 2'000.-- festgesetzt. Das Bundesverwal-
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tungsgericht auferlegt in der Entscheidformel die Verfahrenskosten in
der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Ein Nicht-
eintretensentscheid zeitigt in Bezug auf die Verlegung der
Verfahrenskosten dieselben Folgen wie ein Abweisungsentscheid
(HANSJÖRG SEILER/NICOLAS VON WERDT/ANDREAS GÜNGERICH, Bundesgerichts-
gesetz [BGG], Bern 2007, Art. 66 Rz. 20). Die Beschwerdeführerin gilt
damit als unterliegende Partei und hat die Verfahrenskosten zu tragen.
Diese werden mit dem am 7. Dezember 2007 geleisteten Kostenvor-
schuss von Fr. 2'000.-- verrechnet.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem am 7. Dezember 2007 geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (mit Gerichtsurkunde);
- die Vorinstanz (mit Gerichtsurkunde);
- das Eidgenössische Volkwirtschaftsdepartement (mit
Gerichtsurkunde).
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Hans-Jacob Heitz Katharina Walder Salamin
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Be-
weismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Ent-
scheid und die Beweismittel sind, soweit sie die Beschwerdeführerin in
Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand: 10. April 2008
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