B-816/2010 - Abteilung II - Förderung der Landwirtschaft im Allgemeinen (Übriges) - Beiträge Pferdezucht für das Jahr 2009

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung II
B-816/2010
Urteil vom 10. März 2011
Besetzung Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz),
Richter Jean-Luc Baechler, Richterin Maria Amgwerd,
Gerichtsschreiberin Astrid Hirzel.
Parteien A._______,
vertreten durch Dr. iur. Gian Sandro Genna, Rechtsanwalt,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Vorinstanz.
Gegenstand Beiträge Pferdezucht für das Jahr 2009.
B-816/2010
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Sachverhalt:
A.
A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) hat mit Gesuch vom
27. November 2009 um Beiträge an die Pferdezucht ersucht.
Mit Schreiben vom 15. Dezember 2009 setzte das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW, nachfolgend:
Vorinstanz) dem Beschwerdeführer eine Frist, Art und Umfang der im Jahr 2009 durchgeführten
Zuchtwertschätzung sowie deren Publikation zu dokumentieren. Gleichzeitig informierte sie den
Beschwerdeführer, was der Begriff Zuchtwertschätzung nach wissenschaftlicher Definition bedeute und
dass zur Zeit BLUP-Verfahren (Best Linear Unibased Prediction, beste lineare unverzerrte Vorhersage)
angewendet würden. Würden die geforderten Angaben innert Frist nicht eingereicht, werde Fr. 200.– je
identifiziertes und registriertes Fohlen zugesprochen, sofern die Förderschwelle von Fr. 30'000.– erreicht
werde.
Mit Schreiben vom 18. Dezember 2009 nahm der Beschwerdeführer Stellung. Nach der
Übergangsbestimmung von Art. 34 TZV (zitiert in E. 1.1) seien die Beiträge nach den altrechtlichen
Verordnungsbestimmungen auszurichten. Zudem sei das Populationsgenetikmodell als Methode der
Zuchtwertschätzung anerkannt.
Mit Schreiben vom 23. Dezember 2009 führte die Vorinstanz aus, Art. 34 TZV beziehe sich einzig auf die
Anerkennung der Zuchtorganisationen. Die Anspruchsvoraussetzungen für den Erhalt von Beiträgen
müssten jährlich erfüllt sein. Sie forderte den Beschwerdeführer erneut auf darzulegen, dass das
Populationsgenetikmodell eine Zuchtwertschätzung darstelle; die Populationsgenetikauswertungen seien
ebenfalls einzureichen.
Mit Schreiben vom 2. Januar 2010 legte der Beschwerdeführer dar, inwiefern es sich beim
Populationsgenetikmodell um eine Zuchtwertschätzung handle.
Die Vorinstanz stellte mit Verfügung vom 8. Januar 2010 fest, dass der Beschwerdeführer keine der
folgenden Angaben zur Zuchtwertschätzung und dem dazu verwendeten Modell geliefert habe:
Vatermodell oder Tiermodell, Einmerkmal- oder Mehrmerkmalmodell, Beschreibung der fixen und
zufälligen Effekte und deren Schätzwerte im gemischten BLUP-Modell, Beschreibung der
Populationsparameter. Demnach sei nicht erstellt, dass der Beschwerdeführer im Jahr 2009 eine
Zuchtwertschätzung durchgeführt habe.
Die Berechnung der Beiträge an die Pferdezucht für den Beschwerdeführer nach Art. 7 TZV ergebe:
1. Identifizierte und registrierte Fohlen
0 Fohlen (mit Zuchtwertschätzung) à Fr. 400.00 Fr. 0.00
146 Fohlen (ohne Zuchtwertschätzung) à Fr. 200.00 Fr. 29'200.00
2. Leistungsprüfungen
53 Leistungsprüfungen à Fr. 20.00 Fr. 1'060.00
3. Hengstleistungsprüfungen (HLP)
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0 HLP in einer Station à Fr. 500.00 Fr. 0.00
11 HLP im Felde à Fr. 200.00 Fr. 2'200.00
Total der Beiträge an die Pferdezucht im Jahr 2009 Fr. 32'460.00
Demnach würden dem Beschwerdeführer für das Jahr 2009 Beiträge für die Pferdezucht in der Höhe von
Fr. 32'460.− ausgerichtet.
B.
Mit Beschwerde vom 9. Februar 2010 beantragt der Beschwerdeführer,
die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und es seien ihm für das
Jahr 2009 Beiträge an die Pferdezucht im Umfang von Fr. 61'660.–
auszurichten. Die Vorinstanz habe die 146 identifizierten und registrierten
Fohlen bloss mit einem Ansatz von Fr. 200.– pro Tier entschädigt. Der
Beschwerdeführer sei jedoch der Auffassung, die 146 Fohlen seien zu je
Fr. 400.– pro Tier zu entschädigen, weil er eine Zuchtwertschätzung
durchgeführt habe bzw. von dieser Pflicht entbunden sei. Bei
Pferdezuchtbeiträgen handle es sich um Finanzhilfen, die nach
demjenigen Recht beurteilt würden, welches im Zeitpunkt der
Aufgabenerfüllung in Kraft gestanden habe. Vorliegend sei daher die TZV
in der Fassung vom 1. Januar 2008 anwendbar. Die
Übergangsbestimmung von Art. 34 TZV sei nichts anderes als eine
Besitzstandsgarantie zugunsten der anerkannten Tierzuchtverbände,
weshalb diese davon ausgehen durften, dass die per 1. Januar 2008 in
Kraft getretenen Verordnungsbestimmungen bis und mit 31. Dezember
2009 gelten würden. Entsprechend hätten alle altrechtlichen
Tierzuchtverbände erst für das Jahr 2010 wieder ein neues
Anerkennungsgesuch einreichen müssen, was der Beschwerdeführer
Ende Dezember 2009 getan habe. Inhalt dieser Besitzstandsgarantie sei,
den nach bisherigem Recht anerkannten Zuchtorganisationen vom
1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2009 die unveränderten
Zuchtbeiträge zu gewähren; die Besitzstandsgarantie gelte nicht nur für
die Anerkennung der Zuchtverbände, sondern auch für die Höhe der
Tierzuchtförderungsbeiträge. Anerkennung heisse nichts anderes als
Beitragsberechtigung, da mit einer Anerkennung ansonsten keine
anderen Folgen und Vorteile verbunden seien. Eine andere
Rechtsauffassung würde den allgemeinen verfassungsrechtlichen
Geboten der Rechtssicherheit und von Treu und Glauben zuwiderlaufen.
Mit der Übergangsbestimmung sei beim Beschwerdeführer die
berechtigte Erwartung gesetzt worden, dass bis und mit dem
31. Dezember 2009 von einer den Besitzstand wahrenden finanziellen
Planungssicherheit ausgegangen werden könne. Der Beschwerdeführer
könne daher für das Jahr 2009 unabhängig von der Frage, ob er eine
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Zuchtwertschätzung durchführe bzw. eine Zuchtwertschätzung
durchführen müsse, aufgrund der Besitzstandsgarantie und den
allgemeinen Grundsätzen der Rechtssicherheit und von Treu und
Glauben, einen Bundesbeitrag von Fr. 400.– pro registriertes und
identifiziertes Fohlen beanspruchen.
Die vom Beschwerdeführer angewendete Bewertungsmethode (Populationsgenetikmodell) erfülle die
Anforderungen nach der TZV. In der EU seien für die Zuchtwertschätzungen bei Pferden keine rechtlichen
Rahmenbedingungen gesetzt worden; die Schweiz sei das einzige Land in Europa, in dem auch bei
Pferden Zuchtwertschätzungen gesetzlich vorgeschrieben seien. Die Zuchtwertschätzungsmethode des
Beschwerdeführers sei von einem unabhängigen und neutralen Experten zu untersuchen.
Da der Beschwerdeführer ein eigenes Ursprungszuchtbuch für die eigene Rasse "Haflinger (…)"
(Zuchtbuch […]) führe, sei er nach der TZV von der Pflicht zur Durchführung einer Zuchtwertschätzung
befreit. Zudem handle es sich beim "Haflinger" um eine Schweizer Rasse nach der TZV, da sich die
Haflingerzucht in der Schweiz bis zum Jahr 1927 zurückverfolgen lasse, auch wenn deren Ursprung im
Südtirol liege. Zudem habe die Vorinstanz das entsprechende "Haflinger"-Zuchtbuch bis vor zehn Jahren,
bevor es der Beschwerdeführer gekauft habe, sogar selbst geführt. Die Vorinstanz habe sich jedoch bisher
nicht dazu geäussert, ob das Zuchtbuch für den "Haflinger (…)" ([…]) als Ursprungszuchtbuch im Sinne der
TZV gelte.
C.
Mit Vernehmlassung vom 16. März 2010 beantragt die Vorinstanz die
Beschwerde abzuweisen. Zur Begründung macht sie geltend, vorliegend
gehe es um die Ausrichtung von Beiträgen 2009, weshalb die
Tierzuchtverordnung in der Fassung vom 12. November 2008 (in Kraft sei
dem 1. Januar 2009) und nicht – wie der Beschwerdeführer behaupte – in
der Fassung vom 1. Januar 2008 anwendbar sei. Die vom
Beschwerdeführer angerufene "Besitzstandsgarantie" von Art. 34 TZV
beziehe sich einzig auf die Anerkennungsdauer der Zuchtorganisationen,
nicht aber auf Tierzuchtbeiträge. Es könne nicht von einer unklaren oder
zweideutigen gesetzlichen Regelung gesprochen werden, aus der den
Rechtssuchenden kein Nachteil erwachsen dürfe. Der Bundesrat habe
keine Übergangsbestimmung für die Höhe der auszurichtenden
Tierzuchtbeiträge erlassen. Mit der Übergangsbestimmung von Art. 34
TZV habe der Verordnungsgeber den nach bisherigem Recht
anerkannten Zuchtorganisationen eine Frist von zwei Jahren einräumen
wollen, um ein neues Anerkennungsgesuch einzureichen. Art. 142 Abs. 1
LwG räume dem Bundesrat die Möglichkeit ein, gänzlich auf die
Ausrichtung von Beiträgen zu verzichten, selbst wenn eine Organisation
vom Bundesamt anerkannt sei. Die Anerkennung sei eine Bedingung für
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die Ausrichtung von Beiträgen. Die Anerkennung einer Zuchtorganisation
mache jedoch auch ohne Ausrichtung von Beiträgen Sinn: Der Export von
Equiden zur Zucht in EU-Staaten, mit anschliessendem Eintrag in das
entsprechende Zuchtbuch, sei einzig möglich, wenn das Zuchttier in
einem Zuchtbuch einer seitens der Schweiz amtlich zugelassenen oder
anerkannten Zuchtorganisation oder in einer amtlichen Stelle der Schweiz
eingetragen sei. Weder der Vertrauensschutz noch das Gebot der
Rechtssicherheit stehe einer Änderung des geltenden Rechts entgegen.
Bei der Änderung von Art. 7 TZV sei eine minimale Voraussehbarkeit
gegeben gewesen. Bei den Beiträgen handle es sich um
Maximalbeiträge, die unterschritten oder auf deren Zusprechung
verzichtet werden könne.
Die Vorinstanz habe die Kriterien für die Zuchtwertschätzung in der angefochtenen Verfügung benannt.
Beim Populationsgenetikmodell handle es sich nicht um eine Zuchtwertschätzung nach wissenschaftlich
und international anerkannten Methoden. Der Vorinstanz würden für die Zuchtpopulation des
Beschwerdeführers weder Informationen zu den geschätzten genetischen Parametern noch zum
verwendeten, wissenschaftlich und international anerkannten Modell zur Zuchtwertschätzung vorliegen.
Das zur Zeit beste, wissenschaftlich und international anerkannte Verfahren zur Zuchtwertschätzung sei
das BLUP-Verfahren. Der Beschwerdeführer führe kein eigenes Ursprungszuchtbuch, das die im Anhang
der Entscheidung 92/353/EWG vom 11. Juni 1992 unter Punkt 3 Bst. b definierten Kriterien erfülle. Diese
Grundsätze seien gestützt auf das Abkommen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der
Europäischen Gemeinschaft (heute EU) vom 21. Juni 1999 über den Handel mit landwirtschaftlichen
Erzeugnissen (SR 0.916.026.81) anwendbar. Bis anhin sei auch kein Antrag zur Führung des
Ursprungszuchtsbuchs "Haflinger (…)" (Zuchtbuch […]) gestellt worden. Die Vorinstanz verweist auf ihren
E-Mail-Verkehr mit dem Beschwerdeführer vom 14. Dezember 2004, 4. und 7. Februar 2005; daraus gehe
hervor, dass der Beschwerdeführer dem Ursprungszuchtbuch der Haflinger aus Südtirol folge und dies auf
der EU-Liste der anerkannten Pferdezuchtorganisationen so dargestellt haben wollte. Überdies habe der
Parteivertreter des Beschwerdeführers mit Schreiben vom 11. August 2009 den B._______ angefragt, ein
gemeinsames Ursprungszuchtbuch für die Rasse "Haflinger (…)" zu führen. Da es vorliegend nicht um die
Ausrichtung von Beiträgen nach Art. 16 TZV gehe, sei der Hinweis des Beschwerdeführers, die Rasse
"Haflinger" sei eine Schweizer Rasse, unbehelflich. Im Übrigen seien die Voraussetzungen von Art. 16
Abs. 2 TZV ohnehin nicht erfüllt, da die Rasse "Haflinger" ihren Ursprung nicht in der Schweiz habe und
das erste Zuchtpferd erst 1952 in der Schweiz existierte.
D.
Mit Replik vom 22. April 2010 hält der Beschwerdeführer an seiner
Auffassung zum anwendbaren Recht fest, wonach auf die TZV in der
Fassung vom 1. Januar 2008 abzustellen sei. Mit der Anerkennung als
Tierzuchtorganisation sei ausschliesslich die Beitragsberechtigung
verbunden. Die von der Vorinstanz aufgeführten weiteren Wirkungen der
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amtlichen Anerkennung einer Tierzuchtorganisation seien nicht relevant
und bildeten eigentliche Sonderfälle. Das Populationsgenetikmodell
erfülle im Übrigen die Anforderungen nach Art. 5 TZV. Der
Beschwerdeführer führe für die Rasse "Haflinger (…)" ein eigenes
Ursprungszuchtbuch.
E.
Mit Verfügung vom 27. April 2010 hat das Bundesverwaltungsgericht die
Verfahrensbeteiligten eingeladen, mögliche neutrale Experten zu
benennen, die beurteilen könnten, ob das Populationsgenetikmodell des
Beschwerdeführers den Anforderungen einer Zuchtwertschätzung nach
der Tierzuchtverordnung genüge bzw. ob der Beschwerdeführer ein
Ursprungszuchtbuch im Sinne der Tierzuchtverordnung führe. Mit
Schreiben vom 6. bzw. 11. Mai 2010 haben die Parteien mögliche
Experten benannt.
F.
Mit Duplik vom 20. Mai 2010 bringt die Vorinstanz vor, die zweijährige
Übergangsfrist nach Art. 34 TZV sichere einzig die Anerkennungsdauer,
nicht jedoch die Beiträge, die den anerkannten Organisationen
gegenüber jährlich verfügt würden, und begründe somit keine
Besitzstandsgarantie im Sinne eines bis Ende 2009 bestehenden
Anspruchs auf Beiträge. Der Entwurf, mit beabsichtigtem Datum des
Inkrafttretens per 1. Januar 2009, sowie der Kommentar zur Änderung
der TZV sei den anerkannten Zuchtorganisationen und damit auch dem
Beschwerdeführer am 10. Juli 2008 zur Konsultation gegeben worden.
Die Zuchtverbände seien somit nie im Glauben gelassen worden, sie
hätten zwei Jahre Zeit für die Umstellung auf das neue System der
Zuchtwertschätzungen. Aus wissenschaftlicher Sicht existiere noch kein
anderes statistisches Verfahren zur Zuchtwertschätzung als das BLUP-
Verfahren. In der EU werde das BLUP-Verfahren angewandt. Dass dem
Beschwerdeführer für das Jahr 2008 Fr. 400.– pro registriertes und
identifiziertes Fohlen ausbezahlt worden sei, liege daran, dass Art. 7
Abs. 3 TZV erst seit dem 1. Januar 2009 gelte und der Beschwerdeführer
aufgrund der Übergangsbestimmung (Art. 34 TZV) auch ohne
Zuchtwertschätzung bis zum 31. Dezember 2009 anerkannt worden sei.
Überdies müsse eine Zuchtorganisation für deren Anerkennung nicht
zwingend eine Zuchtwertschätzung durchführen; es genüge auch eine
genetische Bewertung nach Art. 2 Abs. 2 TZV. Der Beschwerdeführer
habe nicht darlegen können, dass sein Populationsgenetikmodell den
Anforderungen an eine Zuchtwertschätzung genüge; somit könne er zu
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keiner Zeit Zuchtwerte ausweisen. Sofern der Beschwerdeführer ein
Ursprungszuchtbuch für die Rasse "Haflinger (…)" führen wolle, müsse er
im Rahmen des Anerkennungsverfahrens als Zuchtorganisation die
Erfüllung der in der Entscheidung 92/353/EWG der Kommission vom
11. Juni 1992 festgehaltenen Grundsätze darlegen. Die Rasse Haflinger
gelte nicht als Schweizer Rasse im Sinne der TZV.
G.
Mit Verfügung vom 25. Mai 2010 hat das Bundesverwaltungsgericht die
Verfahrensbeteiligten eingeladen, allfällige Einwände gegen die von der
anderen Partei genannten Experten zu äussern und zu den vom
Bundesverwaltungsgericht vorgeschlagenen Fragen Stellung zu nehmen
bzw. diese zu ergänzen. Der Beschwerdeführer habe zudem sämtliche
relevanten Modelle und Daten einzureichen, die ein Experte für eine
wissenschaftliche Beurteilung benötige.
H.
Die Vorinstanz erklärte mit Eingabe vom 31. Mai 2010, dass ihr einer der
vom Beschwerdeführer genannten Experten nicht bekannt sei. Im
Übrigen äusserte sie keine Einwände. Mit Eingabe vom 31. Mai 2010
lehnte der Beschwerdeführer einen von der Vorinstanz vorgeschlagenen
Experten wegen Befangenheit ab und hielt dafür, dass zwingend ein
ausländischer Gutachter beauftragt werden müsse. Hinsichtlich des
Fragenkatalogs ersuchte der Beschwerdeführer um eine terminologische
Anpassung. Mit Eingabe vom 17. Juni 2010 machte die Vorinstanz
geltend, der Antrag des Beschwerdeführers auf einen ausländischen
Experten widerspreche seinen ursprünglichen Vorschlägen; die Tatsache,
dass die Anzahl Experten im Bereich der Pferdezucht klein sei, sei kein
Grund, die vorgeschlagenen schweizerischen Experten auszuschliessen.
Für den Fall, dass das Gericht einen ausländischen Experten beiziehen
wolle, schlug die Vorinstanz zwei weitere Personen vor. Am 8. Juli 2010
reichte der Beschwerdeführer die eingeforderten Unterlagen ein, wies
jedoch darauf hin, dass es dem Beschwerdeführer faktisch nicht möglich
sei, sämtliches Material des Zuchtverbandes dem Gericht einzureichen
(zu grosse Datenmenge, Vertraulichkeitsüberlegungen etc.); dem
Experten könnten vor Ort am Hauptsitz des Zuchtverbands sämtliche
Dokumente, elektronischen Datenträger und die Zuchtinfrastrukturen
zugänglich gemacht werden.
I.
Mit Verfügung vom 12. Juli 2010 hat das Bundesverwaltungsgericht
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C._______, (…), als Sachverständigen eingesetzt und mit einem
Gutachten zu folgenden Fragen beauftragt:
1. Was kennzeichnet eine wissenschaftlich und international anerkannte
Zuchtwertschätzung bei Equiden (konkret: Rassepferde wie Haflinger)?
2. Welches sind die für eine wissenschaftlich und international anerkannte
Zuchtwertschätzung erforderlichen minimalen Daten über die jeweiligen
Pferde?
3. Genügen die vom A._______ eingereichten Unterlagen, um daraus
gesicherte Schätzungen zum Zuchtwert abzuleiten?
4. Genügt die vom A._______ verwendete Methode den Anforderungen an eine
wissenschaftlich und international anerkannte Zuchtwertschätzung für das
von ihm definierte Zuchtziel?
5. Was sind die Anforderungen an ein Ursprungszuchtbuch bei Rassepferden,
speziell bei Haflinger?
6. Was muss eine Zuchtorganisation vorkehren, damit bei ihr angenommen
werden kann, diese führe ein eigenes Ursprungszuchtbuch?
7. Entspricht das Ursprungszuchtbuch "Haflinger (…)" (Zuchtbuch […]) den
unter Frage 5 und 6 erfragten Anforderungen an ein von der
Zuchtorganisation geführtes eigenes Urspruchszuchtbuch?
J.
Das Gutachten von C._______ ist am 10. August 2010 eingegangen (vgl.
E. 4.3.1 sowie E. 5.2.1). Mit Stellungnahme vom 10. September 2010 hat
sich der Beschwerdeführer zum Gutachten geäussert und eine
Ergänzung des Gutachtens beantragt (vgl. E. 6).
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Die angefochtene Verfügung stützt sich auf die Tierzuchtverordnung
vom 14. November 2007 (TZV, SR 916.310) und damit auf öffentliches
Recht des Bundes. Sie ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember
1968 (VwVG, SR 172.021). Gemäss Art. 166 Abs. 2 des
Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) kann
gegen Verfügungen der Bundesämter, die in Anwendung des LwG und
seiner Ausführungsbestimmungen ergangen sind, beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Demnach ist
das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden
Streitsache zuständig (Art. 31, Art. 33 Bst. d des
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).
Ausnahmen im Sinne von Art. 32 VGG liegen keine vor.
1.2. A._______ ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. des
Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB,
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SR 210; vgl. Art. 1 der Statuten vom 24. Januar 2009). Der
Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist
durch die angefochtene Verfügung berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Er
ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Die Eingabefrist sowie die
Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt
(Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG). Der Kostenvorschuss wurde fristgerecht
bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Die Beschwerde ist nur im Rahmen des Streitgegenstands zulässig.
Dieser wird durch den Gegenstand des angefochtenen Entscheids und
durch die Parteibegehren bestimmt, wobei der angefochtene Entscheid
den möglichen Streitgegenstand begrenzt (vgl. BGE 133 II 35 E. 2).
Streitgegenstand bildet vorliegend einzig der Umfang bzw. die Höhe der Beitragsberechtigung der
146 identifizierten und registrierten Fohlen. Die übrigen Beiträge an die Pferdezucht im Jahr 2009 werden
nicht bestritten.
3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei vorliegend auf die TZV in
der Fassung vom 1. Januar 2008 abzustellen. Bei Pferdezuchtbeiträgen
handle es sich um Finanzhilfen, die nach demjenigen Recht beurteilt
würden, welches im Zeitpunkt des Beginns der Aufgabenerfüllung in Kraft
gestanden habe. Als massgeblicher Zeitpunkt habe vorliegend der
1. Januar 2008 zu gelten. Auf diesen Zeitpunkt sei die total revidierte TZV
vom 14. November 2007 in Kraft getreten, welche mittels der
Übergangsbestimmung von Art. 34 die bisherige Anerkennung von
Tierzuchtorganisationen bis zum 31. Dezember 2009 sichere. Damit sei
seine Besitzstandsgarantie geschaffen worden, die den nach bisherigem
Recht anerkannten Zuchtorganisationen vom 1. Januar 2008 bis zum
31. Dezember 2009 unveränderte Zuchtbeiträge garantiere. Diese hätten
per Stichtag 1. Januar 2008 Fr. 400.– betragen.
Die Vorinstanz legt dar, dass es vorliegend um die Ausrichtung von Beiträgen für das Jahr 2009 gehe,
weshalb die TZV in der Fassung vom 12. November 2008 (in Kraft sei dem 1. Januar 2009) anwendbar sei.
Art. 34 TZV sichere einzig die Anerkennungsdauer, nicht jedoch Beiträge, die anerkannten Organisationen
gegenüber jährlich verfügt würden.
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3.1. Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei der
Erfüllung eines rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden
Tatbestands Geltung hatten, es sei denn, der Gesetzgeber hätte eine
davon abweichende (Übergangs-)Regeleung getroffen (BGE 107 Ib 133
E. 2b). Der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt bezieht sich auf
Zuchtbeiträge für das Jahr 2009, weshalb die in diesem Jahr geltenden
Rechtssätze anzuwenden sind.
Der Vorinstanz ist zuzustimmen, wenn sie darlegt, dass die TZV in der Fassung vom 12. November 2008
(in Kraft sei dem 1. Januar 2009) anwendbar sei. Erlasse entfalten Rechtswirkungen ab dem Zeitpunkt
ihrer Inkraftsetzung; sie verpflichten den Einzelnen, sofern sie ordnungsgemäss bekannt gemacht wurden
(Art 8 Abs. 1 des Publikationsgesetzes vom 18. Juni 2004 [PublG, SR 170.512]). Aus Art. 36 des
Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 (SuG, SR 616.1), wonach Gesuche um Finanzhilfen und
Abgeltungen nach dem im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung geltenden Recht beurteilt werden, wenn die
Leistung vor der Erfüllung der Aufgabe verfügt wird (Bst. a), oder dem zu Beginn der Aufgabenerfüllung
geltenden Recht, wenn die Leistung nachher zugesprochen wird (Bst. b), ergibt sich nichts Abweichendes.
Die Beiträge an die Pferdezucht werden jeweils jährlich im Nachhinein zugesprochen; daher ist als Beginn
der Aufgabenerfüllung vorliegend der 1. Januar 2009 anzusehen. Daran vermag auch die
Übergangsbestimmung für anerkannte Zuchtorganisationen in Art. 34 TZV, wonach die Anerkennung der
nach bisherigem Recht anerkannten Zuchtorganisationen bis zum 31. Dezember 2009 gilt, nichts zu
ändern, da nach dem klaren Wortlaut von Art. 34 TZV damit lediglich der Status einer anerkannten
Zuchtorganisation bis Ende 2009 gesichert worden ist (d.h. altrechtlich anerkannte Zuchtorganisationen
hatten erst per 2010 ein erneutes Anerkennungsgesuch einzureichen) und die Anerkennung an sich noch
keine Beitragsberechtigung begründet (vgl. Art. 1 Abs. 1 TZV; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-
820/2010 vom 25. Januar 2011 E. 5). Daher ist vorliegend die TZV in der im Beitragsjahr 2009 geltenden
Fassung anwendbar.
3.2. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers schafft Art. 34 TZV
keine Besitzstandsgarantie auf Erhalt von unveränderten Zuchtbeiträgen,
vorliegend Fr. 400.–, für das Jahr 2009 (vgl. auch oben E. 3.1). Nach der
Besitzstandsgarantie bleiben nach bisherigem Recht erworbene
Rechtspositionen weiterhin bestehen, obwohl diese dem neuen Recht
nicht entsprechen (vgl. dazu UELI KIESER, Besitzstand, Anwartschaften
und wohlerworbene Rechte in der beruflichen Vorsorge, in:
Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung und berufliche Vorsorge
[SZS] 43/1999, S. 290 ff., 294; Gutachten des Bundesamtes für Justiz,
veröffentlicht in: Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 68.85,
Ziff. 7). Diesbezüglich begründet Art. 34 TZV keine Vertrauensgrundlage.
Das Prinzip des Vertrauensschutzes (Art. 9 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101])
steht einer Rechtsänderung nicht grundsätzlich entgegen, ausser die zur
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Rechtsänderung zuständige Behörde habe den Weiterbestand des alten
Rechts individuell zugesichert (BGE 128 II 112 E. 10b/aa), was
vorliegend nicht zutrifft. Die Privaten können nicht ohne Weiteres auf den
Fortbestand eines geltenden Gesetzes vertrauen, sondern müssen mit
dessen Revision rechnen (BGE 134 I 23 E. 7.6; BGE 130 I 26 E. 8.1). Der
Grundsatz des Vertrauensschutzes kann dann angerufen werden, wenn
die Privaten durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in
schwerwiegender Weise in ihren gestützt auf die bisherige gesetzliche
Regelung getätigten Dispositionen getroffen werden und keine
Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage haben. Darüber
hinaus ist der Entwurf, mit beabsichtigtem Datum des Inkrafttretens per
1. Januar 2009, sowie der Kommentar zur Änderung der TZV den
anerkannten Zuchtorganisationen und damit auch dem Beschwerdeführer
am 10. Juli 2008 zur Konsultation gegeben worden. Die Rüge erweist
sich damit als unbegründet.
4.
Zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer die Anforderungen zum Bezug
des maximalen Beitrags an die Pferdezucht für 146 identifizierte und
registrierte Fohlen nach der TZV erfüllt; die Vorinstanz hat dem
Beschwerdeführer lediglich die Hälfte des maximalen Beitrags
zugesprochen (vgl. E. 4.2).
4.1. Nach Art. 142 Abs. 1 Bst. a LwG kann der Bund den von ihm gemäss
Art. 144 LwG anerkannten Organisationen für die Zuchtwertschätzung
Beiträge ausrichten. Die Beiträge werden gewährt, wenn die
Züchterschaft die zumutbaren Selbsthilfemassnahmen trifft, sich an den
Förderungsmassnahmen finanziell beteiligt und die geförderten
Massnahmen internationalen Normen entsprechen (Art. 143 LwG).
Gestützt darauf und auf Art. 177 Abs. 1 LwG erliess der Bundesrat die
Tierzuchtverordnung. Gemäss Art. 1 TZV können im Rahmen der
bewilligten Kredite anerkannte Zuchtorganisationen für tierzüchterische
Massnahmen (u.a.) bei Equiden mit Beiträgen unterstützt werden.
Die Anerkennung des Beschwerdeführers als Zuchtorganisation gemäss Art. 144 LwG im Zeitpunkt des
Erlasses der angefochtenen Verfügung ist vorliegend unbestritten.
4.2. Der Beitrag an die Pferdezucht beträgt pro identifiziertes und
registriertes Fohlen höchstens Fr. 400.– (Art. 7 Abs. 2 TZV). Gemäss
Art. 7 Abs. 3 TZV wird je identifiziertes und registriertes Fohlen höchstens
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die Hälfte des Beitrags nach Abs. 2 ausgerichtet, wenn die anerkannte
Zuchtorganisation keine Zuchtwertschätzung durchführt.
4.3. Zum Begriff der Zuchtwertschätzung legt die TZV einzig in Art. 5
Abs. 1 fest, dass diese "nach wissenschaftlich und international
anerkannten Methoden" zu erfolgen hat. Dabei handelt es sich um einen
unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Auslegung und Anwendung nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine Rechtsfrage bildet, die
grundsätzlich ohne Beschränkung der richterlichen Kognition zu
überprüfen ist (BGE 135 II 384 E. 2.2, BGE 127 II 184 E. 5a). Ein
unbestimmter Rechtsbegriff liegt vor, wenn der Rechtssatz die
Voraussetzungen der Rechtsfolge oder die Rechtsfolge selbst in offener,
unbestimmter Weise umschreibt (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 445). Nach konstanter Praxis und Lehre ist jedoch bei der
Überprüfung der Auslegung und Anwendung von unbestimmten
Rechtsbegriffen in bestimmten Fällen eine gewisse Zurückhaltung zu
üben. Der Verwaltungsbehörde ist namentlich dann ein gewisser
Beurteilungsspielraum zuzugestehen, wenn es um die Beurteilung von
Spezialfragen geht, in denen sie über ein besonderes Fachwissen
verfügt. Hierbei kann den Rekursinstanzen zugebilligt werden, nicht ohne
Not von der Auffassung der Verwaltungsbehörde abzuweichen (BGE 135
II 296 E. 4.4.3, BGE 133 II 35 E. 3). Der Richter hat so lange nicht
einzugreifen, als die Auslegung der Verwaltungsbehörde vertretbar
erscheint und soweit diese die für den Entscheid wesentlichen
Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen umfassend
durchgeführt hat (BGE 135 II 384 E. 2.2.2, BGE 127 II 184 E. 5a).
Vorliegend wurden die erforderlichen Abklärungen vom Bundesverwaltungsgericht initiiert und zur Frage,
was unter einer wissenschaftlich und international anerkannte Zuchtwertschätzung zu verstehen ist, ist ein
Sachverständigengutachten eingeholt worden (Fragen 1-4, vgl. Sachverhalt I.).
4.3.1. Der Gutachter führt zur Frage, was eine wissenschaftlich und
international anerkannte Zuchtwertschätzung bei Equiden kennzeichnet,
unter Verweis auf die Ausführungen der Vorinstanz aus, dass in der
Pferdepraxis der Begriff Zuchtwert häufig nicht als eine eindeutige und
absolut definierte Grösse, basierend auf eindeutig definierten Parametern
usw., verwendet werde, sondern unter Praktikern eine
Mehrfachbedeutung habe, die teilweise stark subjektiv geprägt sei und
einen imaginären Charakter einschliesse. Demgegenüber seien
Zuchtwerte aus wissenschaftlicher Sicht eindeutig Resultate aus genau
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Seite 13
definierten statistischen Modellen. Der Prozess zur Bestimmung von
Zuchtwerten werde als Zuchtwertschätzung bezeichnet und beinhalte
(stark vereinfacht) zwei Schritte: Die Bestimmung der Erblichkeit und der
Beziehungen zwischen den an Tieren erhobenen Merkmalen (z.B.
Exterieur, Gänge, Reit- und Fahreigenschaften, Turnierleistungen) mittels
Verfahren aus der Varianzanalyse und die Schätzung von Zuchtwerten
mittels linearer, gemischter Modelle – BLUP-Verfahren – unter
Verwendung der Informationen aus dem ersten Schritt. Der Begriff des
Zuchtwerts sei ein Mass für die erwartete mittlere Leistung von
Nachkommen eines bestimmten Tieres verglichen mit dem
Populationsmittel. Der Zuchtwert entspreche der doppelten Abweichung
des erwarteten Mittelwerts der Nachkommen vom Populationsmittel.
Wissenschaftlich und international anerkannt für die
Zuchtwertschätzungen seien statistische Verfahren, welche die
Tierzuchtwissenschaft in den letzten 100 Jahren erarbeitet, in unzähligen
Studien geprüft, gesichert und durch entsprechende Publikationstätigkeit
zugänglich gemacht habe. Wissenschaftlich und international anerkannte
Zuchtwertschätzverfahren würden es erlauben, die an Tieren
gemessenen Leistungsunterschiede bestmöglich in die Kategorien
"umweltbedingt" und "genetisch bedingt" aufzutrennen. Der Zuchtwert sei
eine Grösse, die nicht direkt am Tier beobachtbar oder messbar sei,
sondern über statistische Schätzverfahren ermittelt werden müsse.
Zuchtwerte dienten der Rangierung von Elterntieren, deren Selektion und
der Anpaarung der Besten, im Sinne von "besitzen die besten Gene, die
an Nachkommen weitergegeben werden können". Die Schätzverfahren
mit BLUP hätten u.a. die Eigenschaft, dass die resultierenden Zuchtwerte
unabhängig von Geschlecht, Alter, Anpaarung und allenfalls weiterer
systematischer Einflussfaktoren unter den evaluierten Tieren vergleichbar
seien. Dabei würden sämtliche Informationen von Verwandten
miteinbezogen. BLUP werde seit rund 30 Jahren weltweit in der
Nutztierzucht eingesetzt und gelte als Standardverfahren. Es sei auch
beim Pferd etabliert. In der Pferdezucht existierten eine Vielzahl von
Disziplinen, Nutzungen und Kundensegmenten. Entsprechend vielfältig
seien die Merkmale, die Pferdezuchtorganisationen in Abhängigkeit zu
ihren Zuchtzielen und Kundenwünschen an Rassetieren erheben,
züchterisch auswerten und nutzbar machen möchten. Der Gutachter
schliesse aus der einschlägigen Literatur und den Angaben auf der
Internetseite des italienischen Haflingerzuchtverbandes, dass dieser die
übliche Methodik der Zuchtwertschätzung mittels BLUP-Verfahren
anwende und nutze.
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Der Gutachter legt weiter dar, dass die erforderlichen minimalen Daten über die jeweiligen Pferde für eine
wissenschaftlich und international anerkannte Zuchtwertschätzung (Frage 2) zwei Formen von Datentypen
voraussetzten: die Abstammung der Tiere (Pedigree) und die Leistungsmerkmale (Phänotypen) und
Effekte. Eine absolute Aussage bezüglich Datenumfang sei aber nicht möglich. Über die Eignung von
Daten für die Zuchtwertschätzung müsse im Einzelfall, nach Prüfung der Datenqualität, entschieden
werden. Letztlich hänge dies auch von den Erwartungen der Nutzer im Hinblick auf die Verlässlichkeit und
Aussagekraft der Zuchtwerte ab.
Der Sachverständige geht davon aus, dass Beurteilungen von Pferden von Seiten des Beschwerdeführers
grundsätzlich vorliegen (Frage 3). Über den genauen Umfang und die Vollständigkeit der Daten dieser
Beurteilungen (seit wann?, wie viele Tiere insgesamt bis z.B. Dezember 2009?, Anzahl Beurteilungen in
welchen Alterskategorien?, eine oder mehrere Beurteilungen pro Pferd?, Beziehungen zwischen 1. und ev.
2. Beurteilung?, welche zählt im Zuchtprogramm?), der Verteilung der Notenskala 0-10 (Normalverteilung?,
Ausnutzung der Skala?), oder auch wo die Pferde wann durch wen beurteilt worden seien würden keine
Angaben vorliegen. Diese Angaben seien jedoch entscheidend für die Beurteilung der Datenqualität und
entsprechend für die Beurteilung, ob die Daten für eine Zuchtwertschätzung geeignet wären oder nicht. In
den Gesuchsunterlagen vom 24. November 2008 erwähne der Beschwerdeführer einen Tierbestand von
76 Hengsten und 325 Stuten; ob dieser der gesamten lebenden Zuchtpopulation Stand 2008 entspreche,
wie diese Tiere miteinander verwandt seien und über welche Alterskategorien sie sich verteilten gehe aus
den Unterlagen nicht hervor. Bis November 2008 seien 76 Hengste und 325 Stuten (Hengst/Stuten
Verhältnis?, Anzahl Deckhengste?, durchschnittliche Anzahl Nachkommen je Hengst?), aufgeteilt in drei
Sektionen, im Herdebuch "(…)" registriert. In welcher Form (Datenbankstruktur) die Tiere und auch ihre
zugehörigen Leistungen erfasst seien, gehe aus den Unterlagen nicht hervor. Ebenfalls nicht ersichtlich
seien die Anzahl Ahnen und die Vollständigkeit der Abstammungen in den Generationen 1, 2, 3, 4 usw.
Diese Aspekte müssten im Einzelfall geprüft werden, um eine Beurteilung betreffend Eignung für die
Zuchtwertschätzung zu ermöglichen. Aufgrund der vorliegenden Angaben könne der Sachverständige
deshalb nicht abschliessend beurteilen, ob die Qualität und Vollständigkeit der Daten sowie auch deren
elektronische Verfügbarkeit den Anforderungen an eine Zuchtwertschätzung genügten. Die eher
bescheidenen Tierzahlen deuteten jedoch darauf hin, dass erst über wenige Jahre Daten vorliegen würden
und deshalb der Aufbau einer Zuchtwertschätzung mit Zurückhaltung zu betrachten sei.
Zur Frage, ob die vom Beschwerdeführer verwendete Methode den Anforderungen an eine
wissenschaftlich und international anerkannte Zuchtwertschätzung für das von ihm definierte Zuchtziel
genügt (Frage 4), verweist der Gutachter auf die Ausführungen der Vorinstanz und ergänzt, dass die
vorliegenden Unterlagen keine spezifischen methodischen Angaben zur Zuchtwertschätzung enthalten
würden. Das Beispiel "Zuchtwert – Zuchthengst Andiamo v. Allogéne" entspreche nicht einem Zuchtwert.
Es handle sich dabei um Noten (Phänotypen) der Exterieurbeurteilung in einer Nachkommengruppe des
erwähnten Hengstes (Voll- oder Halbgeschwister?, alle Nachkommen dieses Hengstes oder nur eine
Auswahl?). Die Verteilung sei sehr eng. Der Vergleich der Streuung der Noten der
Nachkommenbeurteilung in Bezug auf die ursprüngliche Notengebung beim Vater sei kein Zuchtwert; es
seien Phänotypen von Pferden unterschiedlichen Geschlechts, die zu unterschiedlichen Zeitpunkten, an
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Seite 15
möglicherweise unterschiedlichen Orten, von möglicherweise unterschiedlichen Personen benotet worden
seien. Die Frage müsse aufgrund der Fakten verneint werden.
4.3.2. Der Beschwerdeführer beschränkt sich in seiner Stellungnahme
zum Sachverständigengutachten darauf, verschiedene Ergänzungen zu
beantragen (vgl. E. 6), und äussert sich zu den Ausführungen des
Gutachters lediglich dahingehend, dass es nach Sinn und Zweck der TZV
auch Zuchtwertschätzungsmethoden geben müsse, die auf kleinere
Tierbestände (wie Haflinger) ausgelegt seien. Die Vorinstanz liess sich
nicht vernehmen.
4.3.3. Mit einem Sachverständigengutachten wird gestützt auf besondere
Sachkenntnis Bericht über die Sachverhaltsprüfung und
Sachverhaltswürdigung erstattet (BGE 135 V 257 E. 3.3.1). Der das
Verwaltungs(beschwerde)verfahren beherrschende Grundsatz der freien
Beweiswürdigung (Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 des Bundesgesetzes vom
4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess [BZP, SR 273]) wird in
Bezug auf die Beurteilung Sachverständigengutachten relativiert. Der
Richter darf bei vom Gericht bestellten Gutachten in Fachfragen nicht
ohne triftige Gründe von der Einschätzung des Experten abweichen, da
der Experte über besondere Fachkenntnisse verfügt und es dessen
Aufgabe ist, seine Kenntnisse in den Dienst der Gerichtsbarkeit zu stellen
(BGE 132 II 257 E. 4.4.1, BGE 130 I 337 E. 5.4.2). Abweichungen sind
auf nachvollziehbare Weise zu begründen und sind demnach nur
zulässig, wenn die Glaubwürdigkeit des Gutachtens durch die Umstände
ernsthaft erschüttert ist. Von einem Gutachten kann etwa dann
abgewichen werden, wenn dieses als widersprüchlich, unvollständig,
nicht nachvollziehbar oder sonst nicht schlüssig erscheint oder andere
Indizien gegen dessen Zuverlässigkeit bestehen (BGE 123 V 175 E. 3d).
Bestehen Zweifel an der Richtigkeit des Gutachtens, muss eine
ergänzende Abklärung angeordnet werden (BGE 132 II 257 E. 4.4.1; zur
Beweiswürdigung bei Gerichtsgutachten vgl. ALFRED BÜHLER,
Beweismass und Beweiswürdigung bei Gerichtsgutachten – unter
Berücksichtigung der jüngsten Lehre und Rechtsprechung, Jusletter vom
21. Juni 2010, § 2).
4.3.4. Aus dem Gutachten erhellt, dass die vom Beschwerdeführer
erhobenen bzw. ausgewiesenen Werte Noten (auf einer Skala von 0-10)
der Exterieurbeurteilung einer Nachkommengruppe sind und dass es sich
dabei um Phänotypen (Erscheinungsbild, Summe aller Merkmale eines
Organismus) handelt. Folglich bilden diese Werte lediglich eine "Vorstufe"
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Seite 16
zur Ermittlung des wissenschaftlichen Zuchtwerts bzw. eine
Datengrundlage (unter mehreren) für die Zuchtwertschätzung und die
nachfolgende Selektion. Aus wissenschaftlicher Sicht sind Zuchtwerte
Resultate aus genau definierten statistischen Modellen. Die Werte
müssten mittels eines international anerkannten statistischen Verfahrens
in einen Zuchtwert umgewandelt werden. Jedoch machen die zahlreichen
vom Gutachter aufgeworfenen Fragen (vgl. E. 4.3.1 zu Frage 3 und 4)
deutlich, dass bereits die Datengrundlage sowie die genaue Bezeichnung
bzw. Kennzeichnung der verwendeten Daten vorliegend lückenhaft sind.
Die Daten erlauben es daher kaum, einen Zuchtwert mittels statistischem
Verfahren zu ermitteln. Der Gutachter hat überzeugend dargelegt, dass
das Populationsgenetikmodell nicht dem internationalen und
wissenschaftlich anerkannten Standard entspricht. Er hat sich auch mit
dem wissenschaftlichen Schrifttum bzw. mit den von Fachleuten
vertretenen wissenschaftlichen Auffassungen auseinandergesetzt. Seine
Ausführungen sind schlüssig und können widerspruchsfrei nachvollzogen
werden.
Der Einwand des Beschwerdeführers (vgl. E. 4.3.2) vermag keine ausreichenden Zweifel an der Richtigkeit
des Sachverständigengutachtens zu begründen. Für kleinere Tierbestände sieht Art. 2 Abs. 2 TZV die
Möglichkeit von genetischen Bewertungen nach Art. 5a TZV anstelle von Zuchtwertschätzungen vor. Ob
das Populationsgenetikmodell die Anforderungen an eine genetische Bewertung nach Art. 5a TZV erfüllt,
ist vorliegend jedoch nicht zu beurteilen.
4.3.5. Daher ist der Vorinstanz zuzustimmen, wenn sie ausführt, dass der
Beschwerdeführer für seine Zuchtpopulation weder Informationen zu den
geschätzten genetischen Parametern noch zum verwendeten,
wissenschaftlichen und international anerkannten Modell zur
Zuchtwertschätzung dargelegt hat und das Populationsgenetikmodell
keine Methode für die Zuchtwertschätzung darstellt. Es besteht somit
vorliegend kein Anlass, von der Einschätzung des
Sachverständigengutachtens abzuweichen, wonach der
Beschwerdeführer im Jahr 2009 keine Zuchtwertschätzung nach
wissenschaftlich und international anerkannten Methoden durchgeführt
hat. Die Vorinstanz hat denn auch in der angefochtenen Verfügung sowie
in ihren Stellungnahmen ausführlich dargelegt, welche Angaben zur
Anerkennung einer Zuchtwertschätzung fehlen.
5.
Der Beschwerdeführer macht geltend, er führe für die Rasse "Haflinger
(…)" ein eigenes Ursprungszuchtbuch ("[…]") und erfülle damit die
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Voraussetzungen nach Art. 2 Abs. 3 TZV. Dieses stehe neben den EU-
Zuchtbüchern aus Italien, Österreich und Deutschland. Das geschlossene
Ursprungszuchtbuch orientiere sich dabei am Erfordernis des 100 %-igen
Reinbluts, lückenlos verfolgbar bis zum Rassenbegründer Hengst "Folie",
geb. 1874 in ITA-Schluderns (Provinz Bozen-Südtirol). Die Haflingerzucht
in der Schweiz lasse sich im Übrigen bis ins Jahr 1927 im Val Müstair und
im Engadin zurückverfolgen; es handle sich mithin um eine Schweizer
Rasse nach den Voraussetzungen von Art. 16 i.V.m. Art. 2 Abs. 5 TZV.
5.1. Hat die Zuchtorganisation, welche das Herdebuch über den Ursprung
einer Rasse führt, in den Grundsätzen des Zuchtprogramms für diese
Rasse weder Zuchtwertschätzungen noch genetische Bewertungen
vorgeschrieben, so müssen weder Zuchtwertschätzungen noch
genetische Bewertungen durchgeführt werden (Art. 2 Abs. 3 TZV). Sie ist
somit von der Durchführung einer Zuchtwertschätzung befreit.
Gemäss Art. 16 Abs. 1 TZV können für die Erhaltung der Schweizer Rassen Beiträge ausgerichtet werden;
als Schweizer Rasse gilt eine Rasse, die in der Schweiz ihren Ursprung hat oder für die mindestens seit
1949 ein Herdebuch in der Schweiz geführt wird (Art. 16 Abs. 2 TZV).
5.2. Zum Begriff und den Anforderungen an ein Ursprungszuchtbuch ist
ebenfalls ein Sachverständigengutachten eingeholt worden (Frage 5-7,
vgl. Sachverhalt I.).
5.2.1. Der Sachverständige verweist zu den Anforderungen an ein
Ursprungszuchtbuch bei Rassepferden, insbesondere bei Haflingern
(Frage 5), auf die Ausführungen der Vorinstanz und legt dar, dass die
Vorinstanz ausführlich darauf hingewiesen habe, welche Anforderungen
die EU an das Führen von Ursprungszuchtbüchern stelle und welche
Equidenpopulationen in der Schweiz unter die Konvention über
Biodiversität fallen würden (Ursprung in der Schweiz, Herdebuch ab
1949). Derzeit erfülle nur der "Freiberger" diese Vorgaben. Andere
ursprüngliche Schweizer Equidenpopulationen ("Burgdorfer",
"Erlenbacher", "Einsiedler") seien ausgestorben oder nicht als
eigenständige Population zu betrachten. Vormals durch den Bund
geförderte Rassen wie das Schweizer Warmblut, der Haflinger und die
Hybriden Maultier und Maulesel seien keine Schweizer Rassen im Sinne
des Gesetzes und würden damit nicht unter die Konvention über
Biodiversität fallen. Der Sachverständige begründet eingehend, weshalb
keine absolute Definition des Rassebegriffs möglich sei. Der Ursprung
der Rasse Haflinger liege im Tirol und gehe auf den Gründerhengst
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Seite 18
"Folie" 1874 zurück. Sowohl Österreich als auch Italien beanspruchten
die Verwaltung des Ursprungs der Rasse für sich. Die entsprechende
geographische Region gehöre heute zu Italien, sei jedoch zum Zeitpunkt
der Rassenbegründung Teil von Österreich-Ungarn gewesen. Einen
Schweizer Ursprung der Rasse Haflinger herleiten zu wollen, erscheine
dem Sachverständigen aufgrund der vorliegenden Fakten weit hergeholt.
Selbst wenn Haflinger im Kanton Graubünden vor 1949 gehalten und
gezüchtet worden seien, habe die systematische und vom Bund
unterstützte Herdebuchzucht beim Haflinger in der Schweiz erst in den
1950-iger Jahren begonnen. Tierzucht im engeren Sinne beinhalte das
Management (Verwaltung und Steuerung des Zuchtprogramms) einer
Population und nicht die Vermehrung einzelner Tiere im Rahmen
züchterischer Aktivitäten einzelner Tierhalter. Andererseits sei die
Nutztierrassenbildung kein abgeschlossener Prozess; die Entwicklung
neuer Rassen sei möglich und somit auch die Erstellung neuer
"Ursprungszuchtbücher" (z.B. der in Deutschland unter dem Namen
"Edelbluthaflinger" vermarktete Haflinger). Ob neue Rassen Schweizer
Rassen im Sinne des Gesetzes werden könnten, sei durch die zuständige
Behörde zu klären. Im Falle der Haflingerpopulation des
Beschwerdeführers scheine aber offensichtlich, dass es sich um eine mit
den Haflingerpopulationen im Ursprungsgebiet lückenlos verwandte
Population auf schweizerischem Staatsgebiet handle. Die Pferde im
Herdebuch (…) und (…) des Beschwerdeführers seien somit aus Sicht
des Sachverständigen nicht als eigenständige neue Rasse mit eigenem,
historisch herleitbarem Ursprungszuchtbuch zu betrachten.
Zur Frage, was eine Zuchtorganisation vorkehren muss, damit bei ihr angenommen werden kann, diese
führe ein eigenes Ursprungszuchtbuch (Frage 6) führt der Gutachter aus, dass grundsätzlich jede Person
eine Nutztierrasse kreieren könne. Es existierten auch beim Pferd Beispiele von Rassenbildungen aus den
letzten Jahren. Herdebuchordnung und Zuchtprogramm bestimmten, welche Tiere zur Rasse gehörten und
welche nicht. Ob diese neuen Rassen je den Status einer "historischen" Rasse mit Ursprung in einem
bestimmten Land und einer bestimmten Region gemäss Biodiversitätskonvention erlangen könnten und
damit letztlich in den Genuss staatlicher Förderung kämen, müsse von der zuständigen Behörde abgeklärt
werden. Momentan scheine die TZV diese Möglichkeit nicht vorzusehen, denn die Festlegung auf Ursprung
einer Rasse in der Schweiz mit Herdebuch seit mindestens 1949 schliesse die Neubildung einer Schweizer
Rasse aus, obwohl dies rein züchterisch grundsätzlich jederzeit möglich wäre.
Das Ursprungszuchtbuch "Haflinger (…)" (Zuchtbuch […]) erfülle die unter Frage 5 und 6 erfragten
Anforderungen an ein von der Zuchtorganisation geführtes eigenes Ursprungszuchtbuch aufgrund der
vorliegenden Fakten nicht (Frage 7). Der Sachverständige schätze den Beschwerdeführer, bzw. dessen
Zuchtbücher (…) und (…) als "Tochterorganisation" der für die Rasse Haflinger zuständigen
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Seite 19
Urspungsorganisation ein. Analoge "Tochterorganisationen" scheine es für Haflinger derzeit in mehr als
60 Ländern zu geben.
5.2.2. Der Beschwerdeführer äusserte sich nicht zu den Ausführungen
des Sachverständigen; die Vorinstanz liess sich ebenfalls nicht verneh-
men.
5.2.3. Der Sachverständige hat überzeugend dargelegt, dass das
Ursprungszuchtbuch "Haflinger (…)" (Zuchtbuch […]) die Anforderungen
an ein von der Zuchtorganisation geführtes eigenes Ursprungszuchtbuch
nicht erfüllt. Seine Ausführungen sind schlüssig und können
widerspruchsfrei nachvollzogen werden. Die Vorinstanz hat in ihren
Stellungnahmen vom 16. März und vom 20. Mai 2010 ausführlich
dargelegt, was der Beschwerdeführer im Rahmen des
Anerkennungsverfahrens als Zuchtorganisation vorzukehren hat, um mit
einem eigenen Ursprungszuchtbuch für die Rasse "Haflinger (…)"
(Zuchtbuch […]) als anerkannt zu gelten und nach welchen Grundsätzen
dieses auszugestalten ist (Abstammungsaufzeichnung; Definition der
Merkmale der Rasse oder der vom Zuchtbuch erfassten Zuchtpopulation;
Kennzeichnung von Equiden; Definition der grundlegenden Zuchtziele;
Unterteilung des Zuchtbuchs in Abschnitte, falls Equiden nach
verschiedenen Kriterien eingeschrieben oder eingeschriebene Equiden
nach verschiedenen Kriterien eingestuft werden; Ahnenreihen, die
erforderlichenfalls in einem oder mehreren anderen Zuchtbüchern
eingeschrieben sind). Der Beschwerdeführer hat zudem nicht
substantiiert, inwiefern sein Ursprungszuchtbuch den von der Vorinstanz
dargelegten Grundsätzen entspreche bzw. die Voraussetzungen an ein
eigenes Ursprungszuchtbuch erfülle. Die Anwendbarkeit der dargelegten
Grundsätze, die auf der Entscheidung 92/353/EWG basieren bzw. in
deren Anhang (Punkt 3 Bst. b) aufgeführt sind, wird vom
Beschwerdeführer auch nicht bestritten.
Es ist als erstellt zu betrachten, dass die Rasse Haflinger nicht als Schweizer Rasse im Sinne von Art. 16
Abs. 2 TZV gilt, da, wie der Sachverständige eingehend dargelegt hat, vor 1949 kein Herdebuch für diese
Rasse in der Schweiz geführt worden ist und die Rasse ihren Ursprung nachweislich nicht in der Schweiz
hat. Zudem ist aus einem E-Mail-Verkehr zwischen der Vorinstanz und dem Beschwerdeführer aus den
Jahren 2004 und 2005 ersichtlich, dass der Beschwerdeführer dem Ursprungszuchtbuch der Haflinger aus
dem Südtirol, Italien, folgt und dies so auf der EU-Liste der anerkannten Pferdezuchtorganisationen
dargestellt haben wollte.
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Seite 20
5.3. Der Beschwerdeführer führt somit kein Ursprungszuchtbuch gemäss
Art. 2 Abs. 3 TZV und ist daher nicht von der Durchführung einer
Zuchtwertschätzung (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. g TZV) befreit, um Beiträge
nach Art. 7 Abs. 2 in vollem Umfang (Fr. 400.–) zu erhalten. Darüber
hinaus ist die Voraussetzung, dass es sich bei der vom
Beschwerdeführer gezüchteten Rasse um eine Schweizer Rasse nach
Art. 16 Abs. 2 TZV handelt, nicht erfüllt, weshalb dem Beschwerdeführer
gestützt auf Art. 16 Abs. 1 TZV keine Beiträge ausgerichtet werden
können. Die diesbezügliche Rüge erweist sich als unbegründet.
6.
Der Beschwerdeführer beantragt, das Sachverständigengutachten sei
bezüglich der Frage 3 zu ergänzen, welche der Experte unvollständig
beantwortet habe, da er nicht beim Beschwerdeführer vor Ort war, um die
entsprechenden Unterlagen einzusehen. Der Sachverständige sei zu
einem Vorortbesuch zu verpflichten und gestützt auf die gewonnen
Erkenntnisse sei das Gutachten zu ergänzen. Der Gutachter habe weiter
ergänzend Auskunft darüber zu geben, inwiefern er in den letzten Jahren
für den Konkurrenzverband "(…)" tätig gewesen sei. Für diesen habe der
Sachverständige kürzlich eine BLUP-Zuchtwertschätzung durchgeführt
(die entsprechenden Unterlagen seien bei der Vorinstanz und beim
Experten zu edieren); deren Kosten würden bei Fr. 50'000-100'000.–
liegen. Der Verdacht liege nahe, dass sich der Experte nur deshalb für
das in der Schweiz aufgrund der allgemein sehr geringen Tierbestände
praktisch nicht durchführbare und damit ungenaue BLUP-Verfahren
ausspreche, weil es ihm und seiner Institution, welche als einzige auf
diesem Gebiet in der Schweiz tätig sei, lukrative BLUP-
Zuchtwertschätzungsaufträge sichere. Der Gutachter habe sich
schliesslich zum Umstand zu äussern, dass es nach dem Sinn und
Zweck der Tierzuchtverordnung auch Zuchtwertschätzungsmethoden
geben müsse, die auf kleinere Tierbestände, wie diejenigen der Rasse
Haflinger, ausgelegt seien.
6.1. Die Parteien haben sich sowohl zur Person des Sachverständigen
als auch zu den dem Sachverständigen gestellten Fragen äussern
können (Art. 58 Abs. 2 und Art. 57 Abs. 2 BZP i.V.m. Art. 19 VwVG).
Weiter haben sie die Gelegenheit erhalten, sich zum Inhalt des
Gutachtens zu äussern (Art. 60 Abs. 1 BZP i.V.m. Art. 19 VwVG). Die
Verfahrensbestimmungen sind somit eingehalten worden und dem
Sachverständigengutachten kommt daher volle Beweiskraft zu. Nach
dem oben Ausgeführten kommt das Gericht zum Schluss, dass das
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Seite 21
Gutachten vollständig, nachvollziehbar und schlüssig ist (vgl. E. 4.3.4 f.
sowie E. 5.2.3). Eine ergänzende Abklärung muss vom Gericht nur dann
angeordnet werden, wenn Zweifel an der Richtigkeit des Gutachtens
bestehen (vgl. E. 4.3.3 mit Hinweisen). Das Gericht hat den
Beschwerdeführer aufgefordert, sämtliche relevanten Modelle und Daten
einzureichen, die ein Experte für eine wissenschaftliche Beurteilung
benötigt (vgl. Sachverhalt G.). Daraufhin hat der Beschwerdeführer
erklärt, dass es ihm nicht möglich sei, sämtliches Material des
Zuchtverbandes einzureichen (viel zu grosse Datenmenge,
Vertraulichkeitsüberlegungen). Er reichte jedoch "verschiedene
Dokumente" ein, "welche dem gerichtlichen Experten für die
wissenschaftliche Beurteilung der Zuchtwertschätzung sowie des
Ursprungszuchtbuchs dienen". Die urteilende Behörde kann von einem
beantragten Beweismittel dann absehen, wenn bereits Feststehendes
bewiesen werden soll, wenn zum Voraus gewiss ist, dass der angebotene
Beweis keine wesentlichen Erkenntnisse zu vermitteln vermag, oder
wenn die verfügende Behörde den Sachverhalt auf Grund eigener
Sachkunde ausreichend würdigen kann (antizipierte Beweiswürdigung;
BGE 131 I 153 E. 3). Inwiefern eine Ergänzung des Gutachtens zum
selben Thema durch einen Vorortbesuch einen Erkenntnisgewinn bringen
könnte, ist mit Blick auf die zahlreichen vom Gutachter aufgeworfenen
Fragen (vgl. E. 4.3.1 zu Frage 3 und 4) und die Schlussfolgerung, dass
bereits die Datengrundlage vorliegend lückenhaft ist, nicht ersichtlich. Der
Beschwerdeführer war verpflichtet, dem Gutachter alle für die
Begutachtung notwendigen Unterlagen zu liefern. Jedenfalls vermag die
pauschale Berufung auf eine grosse Datenmenge und auf
Vertraulichkeitsüberlegungen die Einreichung von mutmasslich
unvollständigen Dokumenten nicht zu rechtfertigen. Auf die Einholung
eines ergänzenden Gutachtens ist daher zu verzichten.
6.2. Im Übrigen wurde der Sachverständige (auch) vom
Beschwerdeführer explizit vorgeschlagen. Zudem erhielt der
Beschwerdeführer die Gelegenheit, Einwendungen gegen den in Aussicht
genommenem Sachverständigen vorzubringen (Art. 58 Abs. 2 BZP).
Solange keine Ausstandsgründe nach Art. 58 BZP i.V.m. Art. 34 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)
vorliegen, ist es nicht angezeigt, dass der Gutachter informiert, inwiefern
er in den letzten Jahren für den Konkurrenzverband "(…)" tätig gewesen
sei. Es bestehen keine Anhaltspunkte für die Annahme einer
Befangenheit des Sachverständigen.
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Seite 22
6.3. Bezüglich der beantragten Ergänzung zum Umstand, dass es nach
dem Sinn und Zweck der Tierzuchtverordnung auch
Zuchtwertschätzungsmethoden geben müsse, die auf kleinere
Tierbestände, wie diejenigen der Rasse Haflinger, ausgelegt seien, ist der
Beschwerdeführer auf Art. 2 Abs. 2 TZV zu verweisen. Die Ansicht des
Gutachters hierzu vermag in Bezug auf die zu beurteilenden
Rechtsfragen keinen Erkenntnisgewinn zu bringen.
6.4. Die Anträge des Beschwerdeführers auf die obengenannten
Ergänzungen des Sachverständigengutachtens werden daher
abgewiesen.
7.
Zusammenfassend ergibt sich, dass dem Beschwerdeführer nach Art. 7
Abs. 3 TZV i.V.m. Art. 5 Abs. 1 TZV höchstens Fr. 200.– pro Fohlen
zusteht. Da die Förderschwelle von Fr. 30'000.– pro Jahr (vgl.
Sachverhalt A.) nach Art. 13 Abs. 1 TZV erreicht ist und die übrigen
Beiträge nicht bestritten sind (vgl. E. 2), hat die Vorinstanz dem
Beschwerdeführer für das Jahr 2009 gestützt auf die genannten Normen
zu Recht Beiträge in der Höhe von insgesamt Fr. 32'460.– ausgerichtet.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist vollumfänglich
abzuweisen.
8.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer
die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese
werden auf Fr. 1'200.– festgesetzt und mit dem am 15. März 2010
geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet. Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
Die Kosten des Sachverständigengutachtens in der Höhe von Fr. 2'000.– bilden Bestandteil der
Verfahrenskosten (Art. 1 Abs. 1 und 3 VGKE). Vom Gericht beauftragte Sachverständige werden nach
Aufwand entschädigt (Art. 20 Abs. 1 VKGE). Vorliegend hat das Gericht mit dem Sachverständigen ein
maximales Kostendach von Fr. 2'000.– vereinbart, welches den Parteien mitgeteilt wurde. Die Kosten des
Sachverständigengutachtens sind gemäss dem Ausgang des Verfahrens, in dem der Beschwerdeführer
vollumfänglich unterlegen ist, dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
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Seite 23
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 3'200.– werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 1'200.– verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 2'000.– ist innert 30 Tagen
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der
Gerichtskasse zu überweisen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins
erfolgt mit separater Post.
3.
Dieser Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 2010-01-06/41/zin; Gerichtsurkunde)
– das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD
(Gerichtsurkunde)
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Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Philippe Weissenberger Astrid Hirzel
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 15. März 2011