Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung II
B-820/2010
Urteil vom 25. Januar 2011
Besetzung Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz),
Richter Jean-Luc Baechler, Richterin Maria Amgwerd,
Gerichtsschreiberin Astrid Hirzel.
Parteien A._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Vorinstanz.
Gegenstand Beiträge Pferdezucht für das Jahr 2009.
B-820/2010
Seite 2
Sachverhalt:
A.
A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) hat mit Gesuch vom
26. November 2009 um Beiträge an die Pferdezucht für das Jahr 2009
ersucht.
Mit Schreiben vom 15. Dezember 2009 teilte das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW, nachfolgend:
Vorinstanz) dem Beschwerdeführer mit, es gehe davon aus, dass der Beschwerdeführer im Jahr 2009
keine Zuchtwertschätzung durchführe. Zuchtwertschätzung bedeute die bestmögliche Kombination
phänotypischer Informationsquellen (Mess- oder Beobachtungswerte) von Ahnen, Geschwistern, vom Tier
selbst oder von seinen Nachkommen. Die in jüngster Zeit angewendeten BLUP-Verfahren (Best Linear
Unbiased Prediction, beste lineare unverzerrte Vorhersage; nachfolgend: BLUP) stützten sich auf
gemischte lineare Modelle der mathematischen Statistik. Gemischt bedeute, dass fixe und zufällige Effekte
in das gleiche Modell miteinbezogen werden. Würden innert Frist keine Angaben zu Art und Umfang sowie
zur Publikation der Zuchtwertschätzung im Jahr 2009 eingereicht, werde dem Beschwerdeführer der
hälftige Betrag von Fr. 200.– je identifiziertes und registriertes Fohlen zugesprochen, sofern die
Förderschwelle von Fr. 30'000.– erreicht werde.
Mit Schreiben vom 22. Dezember 2009 teilte der Beschwerdeführer der Vorinstanz mit, er sei davon
ausgegangen, dass die Vorinstanz die Zuchtwertschätzung Handicap anerkenne. Er habe der Vorinstanz
am 20. Juli 2009 einen Entwurf darüber, wie die Zuchtwertschätzung seit Jahrzehnten durchgeführt werde,
zur Begutachtung zugestellt, worauf die Vorinstanz auf Fachliteratur hingewiesen habe, die das Handicap
im Zusammenhang mit der Zuchtwertschätzung ebenfalls erwähne. Der Beschwerdeführer habe seinerzeit
die Vorinstanz darüber informiert, dass sich das BLUP-Verfahren für die Verhältnisse in Westeuropa nicht
eigne; es nehme Bezug auf Gewinnsummen, was ein falsches Bild vermitteln könne. Es sei heutzutage
üblich, aus Marketinggründen gewisse Rennen übermässig zu dotieren. Der Beschwerdeführer sei nach
wie vor der festen Überzeugung, dass das Handicap die beste Zuchtwertschätzung in der Sportpferdezucht
sei.
Die Vorinstanz stellte mit Verfügung vom 8. Januar 2010 fest, dass das Handicap und das
Generalausgleichsgewicht (GAG) keine Schätzungen für die genetische Veranlagung eines Tieres seien,
weshalb diese nicht als Zuchtwert im wissenschaftlichen Sinn angesehen werden könnten. Das Handicap
sei ein Mass, ausgedrückt in Kilogramm, für das Leistungsvermögen eines Pferdes. Ein Handicap-Wert sei
ein Hinweis für die phänotypische Leistungsfähigkeit eines Pferdes und erlaube keine Hinweise auf die
Leistungsfähigkeit der Nachkommen. Es sei ein Werkzeug, um Pferde mit ungleicher Leistungsfähigkeit in
gleichen Rennkategorien starten zu lassen. Nebst dem Handicap werde das GAG ausgewiesen; dieses
bilde die Jahreseinstufung von Rennpferden weltweit und gestatte einen Hinweis auf die Leistungsfähigkeit
eines Rennpferdes zu einem gegebenen Zeitpunkt. Man wisse wenig über die Erblichkeit von Handicap
und GAG. Unklar sei, welcher Anteil dieser Werte genetisch und welcher Anteil durch Alter, Training,
Erfahrung, Jockey, Tagesform, Rennsituation usw. bedingt sei. Da der Beschwerdeführer keine Angaben
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zur Zuchtwertschätzung und dem dazu verwendeten Modell geliefert habe, sei nicht erstellt, dass er eine
Zuchtwertschätzung durchführe.
Die Berechnung der Beiträge an die Pferdezucht für den Beschwerdeführer nach Art. 7 TZV (zitiert in
E. 1.1) ergebe:
1. Identifizierte und registrierte Fohlen
0 Fohlen (mit Zuchtwertschätzung) à Fr. 400.00 Fr. 0.00
39 Fohlen (ohne Zuchtwertschätzung) à Fr. 200.00 Fr. 7'800.00
2. Leistungsprüfungen
834 Leistungsprüfungen à Fr. 20.00 Fr. 16'680.00
3. Hengstleistungsprüfungen (HLP)
0 HLP in einer Station à Fr. 500.00 Fr. 0.00
0 HLP im Felde à Fr. 200.00 Fr. 0.00
Total der Beiträge an die Pferdezucht im Jahr 2009 Fr. 24'480.00
Demnach erreiche der Beschwerdeführer die Förderschwelle von Fr. 30'000.– nicht, weshalb ihm gestützt
auf Art. 13 Abs. 1 TZV für das Jahr 2009 keine Beiträge an die Pferdezucht ausgerichtet werden könnten.
B.
Mit Beschwerde vom 10. Februar 2010 beantragt der Beschwerdeführer
sinngemäss, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und es seien
ihm Beiträge an die Pferdezucht für das Jahr 2009 im Umfang von
insgesamt Fr. 32'280.– auszurichten. Entgegen der Auffassung der
Vorinstanz eigneten sich das Handicap bzw. das GAG für die
Zuchtwertschätzung in der Vollblutzucht, so dass die 39 registrierten
Fohlen beim Beitragsgesuch als Fohlen mit Zuchtwertschätzung (à je
Fr. 400.–) zu berücksichtigen seien und das Gesuch auf dieser Basis neu
zu berechnen sei; das von der Vorinstanz geforderte BLUP-Modell eigne
sich nicht. Das Handicap bzw. GAG vermöchten zwar, wie das BLUP-
Modell, nicht sämtliche sich stellenden Fragen zu beantworten. Da aber
die Vorinstanz das BLUP akzeptiere, seien auch Handicap und GAG
anzuerkennen. Zudem könne es nicht angehen, dass in der Vollblutzucht
für die Zuchtwertschätzung ein viel höherer wissenschaftlicher Massstab
angelegt werde als bei den anderen Pferderassen. Die Vorinstanz habe
dadurch den Grundsatz der Gleichbehandlung verletzt und ihren
Ermessensspielraum überschritten.
C.
Mit Vernehmlassung vom 16. März 2010 beantragt die Vorinstanz, die
Beschwerde abzuweisen. Zur Begründung macht sie geltend, der
Beschwerdeführer vermische in seinen Ausführungen das am Tier
erhobene phänotypische Merkmal Handicap mit dem Handicap
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ausgedrückt in Form eines Zuchtwertes, welcher mittels des BLUP-
Verfahrens geschätzt werden könne. Das Handicap und das GAG seien
keine Zuchtwertschätzungen, sondern phänotypische Merkmale, welche
für die Zuchtwertschätzung verwendet werden könnten. Dieser
phänotypische Wert müsse mit einem zeitgemässen wissenschaftlich und
international anerkannten Verfahren (BLUP) in einen genetischen Wert
(Zuchtwert) umgewandelt werden. Die Zuchtwertschätzung mittels
genomischer Selektion bei Equiden sei international noch nicht gefestigt.
Das zur Zeit beste, wissenschaftlich und international anerkannte
Verfahren zur Zuchtwertschätzung sei das BLUP-Verfahren. Der
Beschwerdeführer könne weder die Schätzwerte der betroffenen
Zuchtpopulation noch das statistische Verfahren zur Schätzung der
Zuchtwerte vorlegen. Er verfüge lediglich über Informationen aus
Leistungsprüfungen "Pferderennen" in Form von Handicap-Daten; diese
seien jedoch nur korrigierte phänotypische Werte.
D.
Mit Replik vom 28. April 2010 macht der Beschwerdeführer geltend, das
Handicap sei eine Schätzung der Leistung, die der züchterischen
Selektion diene. Diese sei entgegen der Auffassung der Vorinstanz
wissenschaftlich und international anerkannt. Die Qualität und
Aussagekraft des Handicaps sei zumindest gleichzusetzen mit der
Zuchtwertschätzung mittels BLUP. Das BLUP sei in der Nutztierzucht die
gängige Methode der Zuchtwertschätzung; sie eigne sich sehr gut für
einzelne, präzis messbare Leistungen (z.B. Milch, Mast) und
ökonomische Belange. Für die Schätzung von sportlichen Leistungen
beim Pferd habe sie sich jedoch nicht durchgesetzt.
E.
Mit Verfügung vom 4. Mai 2010 hat das Bundesverwaltungsgericht die
Verfahrensbeteiligten eingeladen, mögliche neutrale Experten zu
benennen, die beurteilen könnten, ob das vom Beschwerdeführer
verwendete Handicap bzw. GAG den Anforderungen einer
Zuchtwertschätzung nach der Tierzuchtverordnung genüge. Mit
Schreiben vom 17. bzw. 18. Mai 2010 haben die Parteien mögliche
Experten benannt.
F.
Mit Duplik vom 20. Mai 2010 macht die Vorinstanz geltend, das BLUP sei
entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers zur Schätzung der
Zuchtwerte international anerkannt und wissenschaftlich bis ins Detail auf
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dessen Tauglichkeit geprüft. Dies gelte auch für die Pferdezucht. In der
EU, etwa in Deutschland, Italien und Frankreich würden
Zuchtwertschätzungen mit BLUP durchgeführt. Das Handicap könne zwar
durchaus als Grundlage für die Schätzung des Zuchtwerts eines Pferdes
mittels statistischer Verfahren dienen; es genüge jedoch nicht, das
Handicap als solches auszuweisen. Zur Schätzung des Zuchtwerts für
das Merkmal Handicap müssten die Daten in einem entsprechenden
statistisch-genetischen Modell verarbeitet werden. Dabei würden auch
Informationen von verwandten Tieren miteinbezogen, um möglichst
genaue Aussagen über das genetische Potential eines Tiers machen zu
können. Diese Verwandtenleistungen beeinflussten die Aussagekraft
eines Zuchtwerts massgeblich. Das Handicap stelle eine subjektive
Leistungseinschätzung dar und sage nichts über den genetisch
vererbbaren Teil der Rennleistung aus, welcher nur mittels
Zuchtwertschätzung ermittelt werden könne. Im Übrigen sei darauf
hinzuweisen, dass im Rahmen des Anerkennungsverfahrens für
Zuchtorganisationen keine rechtliche Verpflichtung bestehe, eine
Zuchtwertschätzung durchzuführen (Art. 2 Abs. 2 TZV).
G.
Mit Verfügung vom 25. Mai 2010 hat das Bundesverwaltungsgericht die
Verfahrensbeteiligten eingeladen, allfällige Einwände gegen die von der
anderen Partei genannten Experten zu äussern sowie zu den vom
Bundesverwaltungsgericht vorgeschlagenen Fragen Stellung zu nehmen
bzw. diese zu ergänzen. Der Beschwerdeführer habe zudem sämtliche
relevanten Modelle und Daten einzureichen, die ein Experte für eine
wissenschaftliche Beurteilung benötige.
H.
Die Vorinstanz erklärte mit Eingabe vom 31. Mai 2010, dass ihr die
seitens des Beschwerdeführers genannten Experten nicht bekannt seien
und sie sich deshalb nicht zu deren Fachkompetenz äussern könne. Mit
Eingabe vom 1. Juni 2010 äusserte sich der Beschwerdeführer zu den
von der Vorinstanz vorgeschlagenen Experten, legte seine beruflichen
Verflechtungen mit diesen offen und beantragte eine Ergänzung der vom
Gericht vorgeschlagenen Fragen. Mit Eingabe vom 4. Juni 2010 reichte
der Beschwerdeführer die angeforderten Angaben und Unterlagen ein.
Mit Eingabe vom 17. Juni 2010 äusserte sich die Vorinstanz
dahingehend, dass die genannten Experten, trotz der beruflichen
Verflechtungen mit dem Beschwerdeführer, bestens geeignet seien, das
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Gutachten zu erstellen. Sie schlug für den Fall, dass das Gericht einen
ausländischen Experten beiziehen wolle, zwei weitere Personen vor.
I.
Mit Verfügung vom 21. Juni 2010 hat das Bundesverwaltungsgericht
B._______, (Angaben zu Beruf und Arbeitgeber), als Sachverständigen
eingesetzt und mit einem Gutachten zu folgenden Fragen beauftragt:
1. Was kennzeichnet eine wissenschaftlich und international anerkannte
Zuchtwertschätzung bei Equiden (Rennpferden)?
2. Welches sind die für eine wissenschaftlich und international anerkannte
Zuchtwertschätzung erforderlichen minimalen Daten über die jeweiligen
Pferde?
3. Genügen die vom Verband Galopp eingereichten Unterlagen um daraus
gesicherte Schätzungen zum Zuchtwert abzuleiten?
4. Genügt die vom Verband Galopp verwendete Methode den Anforderungen
an eine wissenschaftlich und international anerkannte Zuchtwertschätzung
für das von ihm definierte Zuchtziel, insbesondere auch im Vergleich zu den
vom Bundesamt für Landwirtschaft anerkannten Methoden?
J.
Das Gutachten von B._______ ist am 10. August 2010 eingegangen (vgl.
E. 3.3.1). Mit Stellungnahme vom 31. August 2010 hat sich der
Beschwerdeführer zum Gutachten geäussert. Die Vorinstanz hat sich mit
Stellungnahme vom 15. September 2010 zur Stellungnahme des
Beschwerdeführers sowie zum Gutachten geäussert.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Die angefochtene Verfügung stützt sich auf die Tierzuchtverordnung
vom 14. November 2007 (TZV, SR 916.310) und damit auf öffentliches
Recht des Bundes. Sie ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember
1968 (VwVG, SR 172.021). Gemäss Art. 166 Abs. 2 des
Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) kann
gegen Verfügungen der Bundesämter, die in Anwendung des LwG und
seiner Ausführungsbestimmungen ergangen sind, beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Demnach ist
das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden
Streitsache zuständig (Art. 31, Art. 33 Bst. d des
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Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).
Ausnahmen im Sinne von Art. 32 VGG liegen keine vor.
1.2. Der A._______ ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. des
Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB,
SR 210; vgl. Art. 1 und 2 der Statuten vom 6. März 1999). Der
Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist
durch die angefochtene Verfügung berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Er
ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Der Beschwerdeführer ist
durch den Präsidenten (…) rechtsgenüglich vertreten. Die Eingabefrist
sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind
gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG). Der Kostenvorschuss wurde
fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Die Beschwerde ist nur im Rahmen des Streitgegenstands zulässig.
Dieser wird durch den Gegenstand des angefochtenen Entscheids und
durch die Parteibegehren bestimmt, wobei der angefochtene Entscheid
den möglichen Streitgegenstand begrenzt (vgl. BGE 133 II 35 E. 2).
Streitgegenstand bildet vorliegend einzig der Umfang bzw. die Höhe der Beitragsberechtigung der
39 identifizierten und registrierten Fohlen. Die übrigen Beiträge an die Pferdezucht im Jahr 2009 werden
nicht bestritten.
3.
Zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer die Anforderungen zum Bezug
des maximalen Beitrags an die Pferdezucht für 39 identifizierte und
registrierte Fohlen nach der TZV erfüllt; die Vorinstanz hat dem
Beschwerdeführer lediglich die Hälfte des maximalen Beitrags
zugesprochen (vgl. E. 3.2).
3.1. Nach Art. 142 Abs. 1 Bst. a LwG kann der Bund den von ihm gemäss
Art. 144 LwG anerkannten Organisationen für die Zuchtwertschätzung
Beiträge ausrichten. Die Beiträge werden gewährt, wenn die
Züchterschaft die zumutbaren Selbsthilfemassnahmen trifft, sich an den
Förderungsmassnahmen finanziell beteiligt und die geförderten
Massnahmen internationalen Normen entsprechen (Art. 143 LwG).
Gestützt darauf und auf Art. 177 Abs. 1 LwG erliess der Bundesrat die
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Tierzuchtverordnung. Gemäss Art. 1 TZV können im Rahmen der
bewilligten Kredite anerkannte Zuchtorganisationen für tierzüchterische
Massnahmen (u.a.) bei Equiden mit Beiträgen unterstützt werden.
Die Anerkennung des Beschwerdeführers als Zuchtorganisation gemäss Art. 144 LwG im Zeitpunkt des
Erlasses der angefochtenen Verfügung ist vorliegend unbestritten.
3.2. Der Beitrag an die Pferdezucht beträgt pro identifiziertes und
registriertes Fohlen höchstens Fr. 400.– (Art. 7 Abs. 2 TZV). Gemäss
Art. 7 Abs. 3 TZV wird je identifiziertes und registriertes Fohlen höchstens
die Hälfte des Beitrags nach Abs. 2 ausgerichtet, wenn die anerkannte
Zuchtorganisation keine Zuchtwertschätzung durchführt.
3.3. Zum Begriff der Zuchtwertschätzung legt die TZV einzig in Art. 5
Abs. 1 fest, dass diese "nach wissenschaftlich und international
anerkannten Methoden" zu erfolgen hat. Dabei handelt es sich um einen
unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Auslegung und Anwendung nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine Rechtsfrage bildet, die
grundsätzlich ohne Beschränkung der richterlichen Kognition zu
überprüfen ist (BGE 135 II 384 E. 2.2, BGE 127 II 184 E. 5a). Ein
unbestimmter Rechtsbegriff liegt vor, wenn der Rechtssatz die
Voraussetzungen der Rechtsfolge oder die Rechtsfolge selbst in offener,
unbestimmter Weise umschreibt (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 445). Nach konstanter Praxis und Lehre ist jedoch bei der
Überprüfung der Auslegung und Anwendung von unbestimmten
Rechtsbegriffen in bestimmten Fällen eine gewisse Zurückhaltung zu
üben. Der Verwaltungsbehörde ist namentlich dann ein gewisser
Beurteilungsspielraum zuzugestehen, wenn es um die Beurteilung von
Spezialfragen geht, in denen sie über ein besonderes Fachwissen
verfügt. Hierbei kann den Rekursinstanzen zugebilligt werden, nicht ohne
Not von der Auffassung der Verwaltungsbehörde abzuweichen (BGE 135
II 296 E. 4.4.3, BGE 133 II 35 E. 3). Der Richter hat so lange nicht
einzugreifen, als die Auslegung der Verwaltungsbehörde vertretbar
erscheint und soweit diese die für den Entscheid wesentlichen
Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen umfassend
durchgeführt hat (BGE 135 II 384 E. 2.2.2, BGE 127 II 184 E. 5a).
Vorliegend wurden die erforderlichen Abklärungen von Bundesverwaltungsgericht initiiert und zur Frage,
was unter einer wissenschaftlich und international anerkannten Zuchtwertschätzung zu verstehen ist, ist ein
Sachverständigengutachten eingeholt worden (vgl. Sachverhalt I.).
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3.3.1. Der Gutachter führt zur Frage, was eine wissenschaftlich und
international anerkannte Zuchtwertschätzung bei Equiden kennzeichnet,
unter Verweis auf die Ausführungen der Vorinstanz aus, dass in der
Pferdepraxis der Begriff Zuchtwert häufig nicht als eine eindeutige und
absolut definierte Grösse, basierend auf eindeutig definierten Parametern
usw., verwendet werde, sondern unter Praktikern eine
Mehrfachbedeutung habe, die teilweise stark subjektiv geprägt sei und
einen imaginären Charakter einschliesse. Demgegenüber seien
Zuchtwerte aus wissenschaftlicher Sicht eindeutig Resultate aus genau
definierten statistischen Modellen. Der Prozess zur Bestimmung von
Zuchtwerten werde als Zuchtwertschätzung bezeichnet und beinhalte
(stark vereinfacht) zwei Schritte: Die Bestimmung der Erblichkeit und der
Beziehungen zwischen den an Tieren erhobenen Merkmalen (z.B.
Handicap, Exterieur, Springvermögen) mittels Verfahren aus der
Varianzanalyse und die Schätzung von Zuchtwerten mittels linearer,
gemischter Modelle – BLUP-Verfahren – unter Verwendung der
Informationen aus dem ersten Schritt. Der Begriff des Zuchtwerts sei ein
Mass für die erwartete mittlere Leistung von Nachkommen eines
bestimmten Tieres verglichen mit dem Populationsmittel. Der Zuchtwert
entspreche der doppelten Abweichung des erwarteten Mittelwerts der
Nachkommen vom Populationsmittel. Wissenschaftlich und international
anerkannt für die Zuchtwertschätzungen seien statistische Verfahren,
welche die Tierzuchtwissenschaft in den letzten 100 Jahren erarbeitet, in
unzähligen Studien geprüft, gesichert und durch entsprechende
Publikationstätigkeit zugänglich gemacht habe. Wissenschaftlich und
international anerkannte Zuchtwertschätzverfahren würden es erlauben,
die an Tieren gemessenen Leistungsunterschiede bestmöglich in die
Kategorien "umweltbedingt" und "genetisch bedingt" aufzutrennen. Der
Zuchtwert sei eine Grösse, die nicht direkt am Tier beobachtbar oder
messbar sei, sondern über statistische Schätzverfahren ermittelt werden
müsse. Zuchtwerte dienten der Rangierung von Elterntieren, deren
Selektion und der Anpaarung der Besten, im Sinne von "besitzen die
besten Gene, die an Nachkommen weitergegeben werden können". Die
Schätzverfahren mit BLUP hätten u.a. die Eigenschaft, dass die
resultierenden Zuchtwerte unabhängig von Geschlecht, Alter, Anpaarung
und allenfalls weiterer systematischer Einflussfaktoren unter den
evaluierten Tieren vergleichbar seien. Dabei würden sämtliche
Informationen von Verwandten miteinbezogen. BLUP werde seit rund
30 Jahren weltweit in der Nutztierzucht eingesetzt und gelte als
Standardverfahren. Es sei auch beim Pferd etabliert. In der Pferdezucht
existierten eine Vielzahl von Disziplinen, Nutzungen und
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Kundensegmenten. Entsprechend vielfältig seien die Merkmale, die
Pferdezuchtorganisationen in Abhängigkeit zu ihren Zuchtzielen und
Kundenwünschen an Rassetieren erheben, züchterisch auswerten und
nutzbar machen möchten.
Der Gutachter legt weiter dar, dass die erforderlichen minimalen Daten über die jeweiligen Pferde für eine
wissenschaftlich und international anerkannte Zuchtwertschätzung (Frage 2) zwei Formen von Datentypen
voraussetzten: die Abstammung der Tiere (Pedigree) und die Leistungsmerkmale (Phänotypen) und
Effekte. Eine absolute Aussage bezüglich Datenumfang sei aber nicht möglich. Über die Eignung von
Daten für die Zuchtwertschätzung müsse im Einzelfall, nach Prüfung der Datenqualität, entschieden
werden. Letztlich hänge dies auch von den Erwartungen der Nutzer im Hinblick auf die Verlässlichkeit und
Aussagekraft der Zuchtwerte ab.
Der Sachverständige geht davon aus, dass der Beschwerdeführer grundsätzlich über die für eine
Zuchtwertschätzung notwendigen Daten verfügt (Frage 3). Der Datenumfang pro Jahr sei aber eher
bescheiden. Ohne weitere Abklärungen könne diese Frage jedoch nicht abschliessend beantwortet
werden.
Zur Frage, ob die vom Beschwerdeführer verwendete Methode den Anforderungen an eine
wissenschaftlich und international anerkannte Zuchtwertschätzung für das von ihm definierte Zuchtziel,
insbesondere auch im Vergleich zu den von der Vorinstanz anerkannten Methoden, genügt (Frage 4),
verweist der Gutachter auf die Ausführungen der Vorinstanz und ergänzt, dass die von der Vorinstanz
anerkannte Methodik seit Jahren auch in der Pferdezucht Verwendung finde (auch beim Vollblut).
Handicap und GAG würden vom Sachverständigen als Messgrösse für die Eigenleistung von Rennpferden
verstanden, d.h. Handicap und GAG seien als Phänotypen zu betrachten und nicht als Zuchtwerte. Die
Literatur bestätige diese Betrachtungsweise. Gemäss § 3 Abs. 1 der aktuellen Weisungen für die
Schweizerische Vollblutzucht (…) sei das Zuchtziel der Vollblutzucht ein auf Schnelligkeit, Ausdauer, Härte
und Einsatzwillen gezüchtetes Rennpferd. Aus Abs. 2, wonach die Rennleistungen die Grundlage für die
Beurteilung des Zuchtwerts seien, gehe hervor, dass für den Beschwerdeführer der Zuchtwert eine Grösse
darstelle, die aufgrund von Rennleistungen beurteilt werden könne. Dieses Vorgehen entspreche nicht dem
unter Frage 1 dargestellten, wissenschaftlich anerkannten, internationalen Standard. Allenfalls erfüllten
Handicap und GAG die Anforderungen als sog. "genetische Bewertung" gemäss Tierzuchtverordnung. Die
Frage müsse aufgrund der Fakten verneint werden.
3.3.2. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass die Ausführungen des
Sachverständigen zu Frage 1 die allgemeinen Ansichten zu diesem
Thema wiedergeben würden, jedoch epigenetische Einflüsse ausser Acht
liessen. Bezüglich der erforderlichen minimalen Daten (Frage 2) stimmt
der Beschwerdeführer dem Sachverständigen zu, gibt jedoch zu
bedenken, dass insbesondere Parameter wie Exterieurmerkmale keine
fass- und messbaren Daten seien, da die einzelnen Begriffe
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(Kopfausdruck, Ganaschen) unterschiedlich verwendet würden. Der
Beschwerdeführer stimmt den Ausführungen des Sachverständigen zu
Frage 3 zu und ergänzt, dass die Daten früherer Jahre vollumfänglich
vorliegen würden.
Zu den Ausführungen des Sachverständigen zu Frage 4 äussert sich der Beschwerdeführer dahingehend,
dass eine Zuchtwertschätzung in der Vollblutzucht mittels BLUP machbar sei, sich in der Praxis aber nicht
bewährt habe. Sinn und Zweck dieser Methode werde in Frage gestellt. Der Beschwerdeführer habe schon
in der Beschwerdeschrift klargestellt, dass seine Methode auf einem bescheidenen Niveau stehe, jedoch
trotzdem als wissenschaftlich gelten könne. Sein Vorgehen könne mit beobachtender Epidemiologie
gleichgestellt werden. Der Beschwerdeführer ist der Überzeugung, dass seine Art und Weise der
Überprüfung des Zuchtwerts all jenen Methoden in der Schweiz überlegen sei, die Berechnungen mit
(zweifel- und mangelhaften) Daten aus Populationen anstellten.
3.3.3. Die Vorinstanz weist in ihrer Stellungahme zum
Sachverständigengutachten und zu den Anmerkungen des
Beschwerdeführers darauf hin, dass mit Hilfe linear gemischter Modelle
(BLUP-Tiermodell) alle vorhandenen Verwandtschaftsbeziehungen der
Tiere im Modell miteinbezogen und optimal gewichtet würden. Die neuen
Argumente des Beschwerdeführers sowie die Bemerkungen über andere
Zuchtorganisationen würden keine neuen Erkenntnisse bringen. Der
Beschwerdeführer halte an GAG fest, obwohl dessen Berechnung nicht
einer Zuchtwertschätzung entspreche. Die Vorinstanz erläutert im
Weiteren den Beitrag der Epigenetik zur Zuchtwertschätzung und
weshalb der Sachverständige in seinem Gutachten nicht habe darauf
eingehen müssen. Zudem stünden die Erforschung epigenetischer
Faktoren bei Nutztieren noch am Anfang, d.h. im experimentellen
Stadium. Weiter schätze der Beschwerdeführer richtig ein, dass der
Datenumfang der schweizerischen Vollblutzucht zu bescheiden sei, um in
der Zuchtwertschätzung genaue Schätzwerte zu erhalten. Der
Beschwerdeführer sei im Übrigen nicht gezwungen, eine
Zuchtwertschätzung durchzuführen. Er könne auch eine genetische
Bewertung nach den Anforderungen von Art. 5a TZV durchführen.
3.3.4. Mit einem Sachverständigengutachten wird gestützt auf besondere
Sachkenntnis Bericht über die Sachverhaltsprüfung und
Sachverhaltswürdigung erstattet (BGE 135 V 257 E. 3.3.1). Der das
Verwaltungs(beschwerde)verfahren beherrschende Grundsatz der freien
Beweiswürdigung (Art. 19 VwVG i.v.m. Art. 40 des Bundesgesetzes vom
4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess [BZP, SR 273]) wird in
Bezug auf die Beurteilung Sachverständigengutachten relativiert. Der
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Richter darf bei vom Gericht bestellten Gutachten in Fachfragen nicht
ohne triftige Gründe von der Einschätzung des Experten abweichen, da
der Experte über besondere Fachkenntnisse verfügt und es dessen
Aufgabe ist, seine Kenntnisse in den Dienst der Gerichtsbarkeit zu stellen
(BGE 132 II 257 E. 4.4.1, BGE 130 I 337 E. 5.4.2). Abweichungen sind
auf nachvollziehbare Weise zu begründen und sind demnach nur
zulässig, wenn die Glaubwürdigkeit des Gutachtens durch die Umstände
ernsthaft erschüttert ist. Von einem Gutachten kann etwa dann
abgewichen werden, wenn dieses als widersprüchlich, unvollständig,
nicht nachvollziehbar oder sonst nicht schlüssig erscheint oder andere
Indizien gegen dessen Zuverlässigkeit bestehen (BGE 123 V 175 E. 3d).
Bestehen Zweifel an der Richtigkeit des Gutachtens, muss eine
ergänzende Abklärung angeordnet werden (BGE 132 II 257 E. 4.4.1; zur
Beweiswürdigung bei Gerichtsgutachten vgl. ALFRED BÜHLER,
Beweismass und Beweiswürdigung bei Gerichtsgutachten – unter
Berücksichtigung der jüngsten Lehre und Rechtsprechung, Jusletter vom
21. Juni 2010, § 2).
3.3.5. Aus dem Gutachten erhellt, dass die Erhebung des Handicap bzw.
des GAG lediglich eine "Vorstufe" zur Ermittlung des wissenschaftlichen
Zuchtwerts bzw. eine Datengrundlage (unter mehreren) für die
Zuchtwertschätzung und die nachfolgende Selektion darstellen. Aus
wissenschaftlicher Sicht sind Zuchtwerte Resultate aus genau definierten
statistischen Modellen. Beim Handicap- und beim GAG-Wert handelt es
sich somit nicht um Zuchtwerte, sondern um Phänotypen
(Erscheinungsbild, Summe aller Merkmale eines Organismus); diese
müssten daher, wie die Vorinstanz zutreffend festhält, mittels eines
international anerkannten statistischen Verfahrens in einen Zuchtwert
umgewandelt werden. Weiter geht aus dem Gutachten hervor, dass der
Unterschied zwischen dem BLUP-Verfahren und dem Handicap bzw.
GAG u.a. darin besteht, dass BLUP sämtliche Informationen von
verwandten Tieren einbezieht, während Handicap und GAG sich nur auf
das einzelne Tier beziehen und keine wissenschaftlich verlässlichen
Hinweise auf die Leistungsfähigkeit der Nachkommen erlauben. Der
Gutachter hat überzeugend dargelegt, dass der vom Beschwerdeführer
definierte Zuchtwert eine Grösse darstellt, die aufgrund von
Rennleistungen beurteilt werden kann (vgl. § 3 Abs. 1 der aktuellen
Weisungen für die Schweizerische Vollblutzucht […]) und dass diese
Vorgehensweise nicht dem internationalen, wissenschaftlich anerkannten
Standard entspricht. Der Sachverständige hat sich mit dem
wissenschaftlichen Schrifttum bzw. mit den von Fachleuten vertretenen
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wissenschaftlichen Auffassungen auseinandergesetzt. Seine
Ausführungen sind schlüssig und können widerspruchsfrei nachvollzogen
werden.
Die Einwände des Beschwerdeführers (vgl. E. 3.3.2) vermögen keine ausreichenden Zweifel an der
Richtigkeit des Sachverständigengutachtens zu begründen. Sie beziehen sich im Wesentlichen darauf,
dass der Sachverständige epigenetische Einflüsse ausser Acht gelassen habe und dass das BLUP-
Verfahren sich in der Praxis nicht bewährt habe. Die Erforschung epigenetischer Faktoren bei Nutztieren
befindet sich, wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, noch im experimentellen Stadium, weshalb das
BLUP-Verfahren nach wie vor den Massstab für eine wissenschaftliche Zuchtwertschätzung bildet, zumal
die international und wissenschaftliche Anerkennung des BLUP-Verfahrens auch beim Pferd vom
Gutachter überzeugend aufgezeigt worden ist.
3.3.6. Daher ist der Vorinstanz zuzustimmen, wenn sie darlegt, dass
anhand Handicap und GAG nichts über den genetisch vererbbaren Teil
der Rennleistung ausgesagt werden kann, da eine genügende
Datengrundlage fehlt; Handicap und GAG geben lediglich Aufschluss
über die aktuelle Stärke eines Rennpferdes; daraus allein kann höchstens
eine Zuchtwerttendenz oder –plausibilität abgeleitet werden, was für eine
wissenschaftlich fundierte statistische Wesentlichkeit des Zuchtwerts
nicht ausreicht. Es besteht somit vorliegend kein Anlass, von der
Einschätzung des Sachverständigengutachtens abzuweichen, wonach
der Beschwerdeführer im Jahr 2009 keine Zuchtwertschätzung nach
wissenschaftlich und international anerkannten Methoden durchgeführt
hat. Die Vorinstanz hat denn auch in der angefochtenen Verfügung sowie
in ihrer Stellungnahme vom 16. März 2010 ausführlich dargelegt, welche
Angaben zur Anerkennung einer Zuchtwertschätzung fehlen.
Nach Ansicht des Sachverständigen erfüllen Handicap bzw. GAG allenfalls die Anforderungen an eine
genetische Bewertung nach Art. 5a TZV; dies ist jedoch vorliegend nicht zu beurteilen.
3.4. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass dem Beschwerdeführer nach
Art. 7 Abs. 3 TZV i.V.m. Art. 5 Abs. 1 TZV höchstens Fr. 200.− pro Fohlen
zusteht. Da die Förderschwelle von Fr. 30'000.− pro Jahr (vgl.
Sachverhalt A.) nach Art. 13 Abs. 1 TZV damit nicht erreicht ist, hat die
Vorinstanz dem Beschwerdeführer für das Jahr 2009 gestützt auf die
genannten Normen zu Recht keine Beiträge ausgerichtet.
4.
Der Beschwerdeführer beruft sich sinngemäss auf den Grundsatz des
Vertrauensschutzes (Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen
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Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Er macht geltend,
er habe der Vorinstanz die Art und Weise seiner Zuchtwertschätzung
frühzeitig (am 20. Juli 2009 sowie am 1. August 2009) zur Begutachtung
unterbreitet (Vorschlag für die Gestaltung einer Zuchtwertschätzung
sowie die entsprechenden Weisungen). Daraufhin habe die Vorinstanz
den Beschwerdeführer informiert, dass dieses Ersuchen erst Ende Jahr
bearbeitet werde. Mangels inhaltlicher Hinweise sei der
Beschwerdeführer dadurch im Glauben gelassen worden, dass
diesbezüglich keine Nachbesserung notwendig sei. Darauf hätte der
Beschwerdeführer vertraut.
4.1. Die Vorinstanz erklärt, dass sie mit Brief vom 29. Juli 2009 dem
Beschwerdeführer den Empfang seiner Unterlagen bestätigt und ihn
gleichzeitig darauf hingewiesen habe, ein Gesuch um Anerkennung sei
auf dem dazu speziell ausgearbeiteten Formular einzureichen. Überdies
habe die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mitgeteilt, wann sein Gesuch
bearbeitet werde. Hieraus einen Gutglaubensschutz abzuleiten, wonach
der Beschwerdeführer im Glauben gelassen worden sei, keine
Nachbesserung des Gesuchs liefern zu müssen, sei nicht nachvollziehbar
und somit nicht haltbar.
4.2. Der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) verschafft einen
Anspruch auf Schutz berechtigten Vertrauens in behördliche
Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes
Verhalten, sofern sich dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger
berührende Angelegenheit bezieht (BGE 134 I 23 E. 7.5, BGE 129 I 161
E. 4.1). Ein Schreiben mit Informationen über das einzureichende
Formular und den (voraussichtlichen) Zeitpunkt der Gesuchsbearbeitung
begründet jedoch keine Vertrauensgrundlage hinsichtlich der Erfüllung
von Voraussetzungen zum Erhalt von Subventionen in einem bestimmten
Umfang. Darüber hinaus hat sich die Vorinstanz mit Schreiben vom
10. August 2009 erneut an den Beschwerdeführer gewandt und ihn
erneut über die Gesuchsformulare sowie über eine Nichtkonformität
seiner bereits vorgängig eingereichten Unterlagen mit den anwendbaren
Verordnungsbestimmungen informiert. Jedenfalls konnte der
Beschwerdeführer daraus nicht ableiten, dass seine Methode die
Anforderungen an eine wissenschaftlich und international anerkannte
Zuchtwertschätzung erfüllt und ihm deshalb Beiträge nach Art. 7 Abs. 2
Bst. a TZV zugesprochen werden. Sofern der Beschwerdeführer von der
Vorinstanz eine Feststellungsverfügung verlangen wollte, hätte er dies
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deutlich, unter Nachweis seines Feststellungsinteresses, vorbringen
müssen. Die Rüge erweist sich somit als unbegründet.
5.
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des
Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 8 Abs. 1 BV): Dadurch, dass die
Vorinstanz eine neue Zuchtorganisation anerkannt habe, die ihre
Tätigkeit gerade erst aufgenommen habe, ohne dass sie eine
Zuchtwertschätzung durchführe, liege eine Ungleichbehandlung vor.
Die Vorinstanz beruft sich darauf, dass im Rahmen der Tierzuchtverordnung alle Zuchtorganisationen
dieselben Anforderungen zu erfüllen hätten und dass damit die Gleichbehandlung der Zuchtorganisationen
gewährleistet sei.
Der Beschwerdeführer kann unter diesem Aspekt nichts zu seinen Gunsten ableiten. Der Status einer
anerkannten Zuchtorganisation begründet keinen Anspruch auf den Erhalt von Subventionen nach der
Tierzuchtverordnung bzw. auf deren Erhalt in einem bestimmten Umfang (vgl. Art. 1 Abs. 1 TZV). Zudem
ist eine anerkannte Zuchtorganisation nicht verpflichtet, eine Zuchtwertschätzung durchzuführen; ebenfalls
zugelassen sind genetische Bewertungen nach den Vorgaben von Art. 5a TZV, wenn der Bestand einer
Rasse oder einer Zuchtpopulation nicht gross genug ist und eine Zuchtwertschätzung nach den geltenden
Regeln der Tierzucht wissenschaftlich nicht vertretbar ist (Art. 2 Abs. 2 TZV).
6.
Der Beschwerdeführer beantragt in seiner Stellungnahme vom
31. August 2010 sinngemäss ein weiteres Gutachten zu "Belangen des
Gestütbuchs bzw. der Zuchtwertschätzung", unter Angabe zweier
weiterer Experten. Inwiefern ein neuerliches Gutachten das bereits
eingeholte Sachverständigengutachten ergänzen soll und erforderlich sei,
substantiiert der Beschwerdeführer jedoch nicht.
Die Parteien haben sich sowohl zur Person des Sachverständigen als auch zu den dem Sachverständigen
gestellten Fragen äussern können (Art. 58 Abs. 2 und Art. 57 Abs. 2 BZP i.V.m. Art. 19 VwVG). Weiter
haben sie die Gelegenheit erhalten, sich zum Inhalt des Gutachtens zu äussern (Art. 60 Abs. 1 BZP i.V.m.
Art. 19 VwVG). Die Verfahrensbestimmungen sind somit eingehalten worden und dem
Sachverständigengutachten kommt daher volle Beweiskraft zu. Nach dem oben Ausgeführten kommt das
Gericht zum Schluss, dass das Gutachten vollständig, nachvollziehbar und schlüssig ist (vgl. E. 3.3.5 f.).
Eine ergänzende Abklärung muss vom Gericht nur dann angeordnet werden, wenn Zweifel an der
Richtigkeit des Gutachtens bestehen (vgl. E. 3.3.4 mit Hinweisen). Inwiefern ein erneutes Gutachten zum
selben Thema einen Erkenntnisgewinn bringen könnte, wurde nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich.
Auf dessen Einholung ist daher zu verzichten.
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7.
Zusammenfassend ergibt sich, das die Beschwerde abzuweisen ist.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer die Verfahrenskosten zu tragen
(Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese werden auf
Fr. 1'200.− festgesetzt und mit dem am 15. März 2010 geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe
verrechnet. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
Die Kosten des Sachverständigengutachtens in der Höhe von Fr. 2'000.− bilden Bestandteil der
Verfahrenskosten (Art. 1 Abs. 1 und 3 VGKE). Vom Gericht beauftragte Sachverständige werden nach
Aufwand entschädigt (Art. 20 Abs. 1 VKGE). Vorliegend hat das Gericht mit dem Sachverständigen ein
maximales Kostendach von Fr. 2'000.− vereinbart, welches den Parteien mitgeteilt wurde. Die Kosten des
Sachverständigengutachtens sind gemäss dem Ausgang des Verfahrens, in dem der Beschwerdeführer
vollumfänglich unterlegen ist, dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 3'200.− werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 1'200.− verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 2'000.− ist innert 30 Tagen
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der
Gerichtskasse zu überweisen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins
erfolgt mit separater Post.
3.
Dieser Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde)
– das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD
(Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
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Philippe Weissenberger Astrid Hirzel
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 1. Februar 2011