B-835/2016 - Abteilung II - Milch, Milchprodukte, Speiseöle und -fette - Zulagen für verkäste Milch und Fütterung ohne Sila...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l


Entscheid aufgehoben durch BGer mit
Urteil vom 4.12.2018 (2C_403/2017)







Abteilung II
B-835/2016

Ur t e i l vom 2 8 . F e b r u a r 2 0 1 7
Besetzung
Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz),
Maria Amgwerd und Vera Marantelli,
Gerichtsschreiberin Kinga Jonas.



Parteien
1. A._______,
2. B._______,
beide vertreten durch Dr. iur. Roger Brändli, Rechtsanwalt,
Beschwerdeführer,



gegen


Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Vorinstanz.

Gegenstand
Zulagen für verkäste Milch und Fütterung ohne Silage.



B-835/2016
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Als Milchproduzenten haben die Beschwerdeführer die X._______ AG in
Liquidation (nachfolgend: X._______ AG) insbesondere zwischen dem
Frühjahr 2009 und Oktober 2011 als Direktlieferanten beliefert.
Über die X._______ AG wurde mit Wirkung ab 8. Februar 2012 der Kon-
kurs eröffnet.
A.a Die Milchgenossenschaft Y._______ war eine vorzeitig aus der Milch-
kontingentierung ausgestiegene Produzenten-Milchverwerter-Organisa-
tion, über die mit Wirkung ab 7. Januar 2011 der Konkurs eröffnet und die
am 13. Oktober 2014 von Amtes wegen gelöscht wurde.
Nach einer Grundsatzvereinbarung vom 13. Februar 2006 zwischen der
Y._______ und X._______ war ab Februar 2006 die Y._______ Milchver-
werterin im Sinne der Milchpreisstützungsverordnung, wobei sich
X._______ verpflichtet hatte, die Milch im Auftrag und auf Kosten der
Y._______ zu verarbeiten.
Zwischen September 2006 und April 2009 richtete die Vorinstanz die Zula-
gen für verkäste Milch und Fütterung ohne Silage der Y._______ zur Wei-
terleitung an ihre Produzenten aus. Hiervon ausgenommen waren die Di-
rektlieferanten der X._______ AG, denen die Zulagen bis Mai 2007 direkt
ausgerichtet wurden. Zwischen Juni 2007 und April 2009 wurden die Di-
rektlieferanten ebenfalls über die Y._______ abgerechnet.
An ihrer ausserordentlichen Generalversammlung vom 28. Mai 2009 stellte
die Y._______ ihre Mitglieder für den freien Milchverkauf ab dem 1. Juni
2009 frei, weshalb sich ihre Produzenten ab diesem Zeitpunkt einen neuen
Milchverwerter suchen mussten.
Als Mitte Mai 2009 die finanziellen Schwierigkeiten der Milchgenossen-
schaft Y._______ bekannt wurden, richtete die Vorinstanz die Zulagen für
den Monat Mai 2009 direkt den betroffenen Milchproduzenten aus.
A.b Im August 2009 unterzeichneten die Beschwerdeführer je ein „Bestä-
tigungsblatt über das Vorgehen des Bundesamtes für Landwirtschaft bei
der Auszahlung von Zulagen ab Produktionsperiode Mai 2009 (nach dem
B-835/2016
Seite 3
Entscheid der ausserordentlichen Generalversammlung der Milchgenos-
senschaft Y._______ vom 28. Mai 2009)“ und gaben jeweils die
X._______ AG als ihre Milchverwerterin an.
Entsprechend richtete die Vorinstanz die Zulagen für verkäste Milch und
Fütterung ohne Silage für den Zeitraum von Juni 2009 und Oktober 2011
der von den Beschwerdeführern belieferten Milchverwerterin, der
X._______ AG, zur Weiterleitung an diese aus. Die X._______ AG gab
diese Zulagen in der Folge nicht bzw. nicht vollumfänglich an die Be-
schwerdeführer weiter.
Mit Schreiben vom 26. Februar 2015 an die Vorinstanz machten die Be-
schwerdeführer geltend, der Bund trage das Risiko dafür, dass die
X._______ AG ihnen die zwischen dem Frühjahr 2009 und Oktober 2011
erhaltenen Zulagen nicht weitergegeben habe. Sie ersuchten die Vorin-
stanz um Stellungnahme bzw. um Bestätigung, dass sie für die nicht an sie
weitergeleiteten Zulagen nach wie vor einen Erfüllungsanspruch hätten.
Mit Schreiben vom 24. März 2015 teilte die Vorinstanz den Beschwerde-
führern mit, dass sie ihr gegenüber keinen Erfüllungsanspruch auf Ausrich-
tung der nicht erhaltenen Zulagen hätten. Das Departement für Wirtschaft,
Bildung und Forschung (WBF) habe am 2. Oktober 2012 eine Aufsichtsbe-
schwerde von Milchproduzenten der X._______ AG, die vom BLW die Zah-
lung ihrer ausstehenden Milchgeldforderungen verlangt hätten, abgewie-
sen und festgehalten, dass das Bundesamt seine Aufsichtspflicht sachge-
recht wahrgenommen habe.
Mit Schreiben vom 13. August 2015 ersuchten die Beschwerdeführer die
Vorinstanz um eine erneute Überprüfung der Sache. Sie führten aus, es
gehe nicht um ein Fehlverhalten des Bundesamts oder – an ein solches
anknüpfend – um Schadenersatz. Vielmehr gehe es nur um die Frage, wer
das Risiko trage, wenn die vom Bund an den Milchverwerter ausbezahlten
Zulagen nicht beim Produzenten ankämen. Sie seien der Ansicht, dass der
Gläubiger, d.h. der Produzent, gegenüber dem Bund als Schuldner so-
lange einen Erfüllungsanspruch auf die Zulagen habe, bis das Geld tat-
sächlich bei ihm eingegangen sei.
Mit Schreiben vom 2. September 2015 teilte die Vorinstanz den Beschwer-
deführern mit, dass der Erfüllungsanspruch des Milchproduzenten erlö-
sche, sobald sie die Zulagen an den Milchverwerter ausbezahle. Damit si-
chergestellt werde, dass die Zulagen beim Produzenten ankämen, sehe
B-835/2016
Seite 4
die Milchpreisstützungsverordnung eine Aufsichtspflicht des BLW vor. Un-
mittelbar nach Bekanntwerden der finanziellen Schwierigkeiten der Milch-
genossenschaft Y._______ im Mai 2009 habe sie reagiert und die Zulagen
für den Monat Mai 2009 direkt den Milchproduzenten ausgerichtet. Ab der
Produktionsperiode Juni 2009 habe sie die Zulagen mit dem schriftlichen
Einverständnis der Produzenten an die X._______ AG ausbezahlt. Sie sei
erstmals im Oktober 2011 über massive Ausstände der X._______ AG be-
treffend Milchgeldzahlungen informiert worden und habe die Zulagen ab
diesem Zeitpunkt an die Produzenten ausgerichtet. Zwischen Juni 2009
und Oktober 2011 hätten die Beschwerdeführer aber nie mitgeteilt, dass
sie die Zulagen nicht erhalten hätten.
Mit Schreiben vom 7. September 2015 ersuchten die Beschwerdeführer
die Vorinstanz um den Erlass einer anfechtbaren Verfügung, sollte sie wei-
terhin daran festhalten, dass ihr Erfüllungsanspruch auf Ausrichtung der
Zulagen erloschen sei.
Mit Verfügung vom 8. Januar 2016 stellte die Vorinstanz fest, dass die Be-
schwerdeführer für den Zeitraum von Juni 2009 bis Oktober 2011 ihr ge-
genüber keinen Erfüllungsanspruch auf Ausrichtung der Zulagen für ver-
käste Milch und Fütterung ohne Silage hätten. Sie hätten mit den im August
2009 unterzeichneten Formularen bestätigt, dass die X._______ AG ihr
Milchverwerter sei und damit ihre Einwilligung dafür gegeben, die Zulagen
ab Juni 2009 zur Weiterleitung an sie an die X._______ AG auszubezah-
len. Die Beschwerdeführer hätten verlangen können, dass ihnen die Zula-
gen direkt ausbezahlt würden oder einen anderen Milchverwerter wählen
können. Zwischen ihr und den Beschwerdeführern sei jedenfalls eine Ver-
einbarung zustande gekommen, wonach sie die Befugnis habe, ihre Ver-
pflichtung durch Leistung an einen Dritten zu erfüllen.
B.
Gegen diese Verfügung erhoben die Beschwerdeführer am 10. Februar
2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragen, die
Verfügung der Vorinstanz vom 8. Januar 2016 sei aufzuheben und es sei
festzustellen, dass sie für den Zeitraum von Juni 2009 bis Oktober 2011
gegenüber der Vorinstanz einen Erfüllungsanspruch auf Ausrichtung der
Zulagen für verkäste Milch und für Fütterung ohne Silage hätten, alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zuzüglich 8% Mehrwertsteuer. Zur Be-
gründung machen die Beschwerdeführer geltend, es stehe bereits fest,
dass sie als Gläubiger im 3. Rang aus der Konkursmasse der
X._______ AG nichts erhalten würden. Die Auszahlung der Zulagen über
B-835/2016
Seite 5
den Milchverwerter sei auf Gesetzesstufe nicht vorgesehen, und die Ver-
ordnung regle lediglich das Auszahlungsprozedere. Das Verlustrisiko
könne dem Produzenten nicht auf Verordnungsstufe auferlegt werden. Die
Auszahlung an den Milchverwerter sei eine Zahlung an einen Nichtan-
spruchsberechtigten, der nur Erfüllungsgehilfe der Vorinstanz sei. Das Ri-
siko dafür, dass der Erfüllungsgehilfe die Zulage weiterleite, liege bei der
Vorinstanz als Schuldnerin. Des Weiteren sei die gesetzliche Risikovertei-
lung durch die von ihnen unterschriebenen Bestätigungsblätter nicht geän-
dert worden. Diese gäben nur die Auszahlungsmodalitäten wider, wie sie
in der Verordnung festgehalten seien. Wäre mit dem Bestätigungsblatt eine
Risikoverlagerung beabsichtigt gewesen – was mangels gesetzlicher
Grundlage nicht zulässig wäre –, hätte die Vorinstanz darauf hinweisen
müssen.
C.
Mit Vernehmlassung vom 6. April 2016 beantragt die Vorinstanz, die Be-
schwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Be-
schwerdeführer abzuweisen. Sie macht geltend, um sicherzustellen, dass
die Zulagen dem richtigen Milchverwerter ausbezahlt würden, habe sie die
Milchproduzenten für die Periode ab dem 1. Juni 2009 ein Bestätigungs-
blatt unterschreiben lassen. Die Produzenten hätten dabei die Möglichkeit
gehabt, den Milchverwerter zu wechseln, was einige auch getan hätten. Da
die Möglichkeit für einen Wechsel des Produzenten bestanden habe, stelle
das Bestätigungsblatt eine explizite Einwilligung in die Auszahlung an den
darauf angegebenen Milchverwerter dar. Die Beschwerdeführer hätten un-
ter Hinweis auf Leistungsstörungen auch verlangen können, dass ihnen die
Zulagen direkt ausbezahlt würden. Von dieser Möglichkeit hätten sie auf
Grund der direkten Ausrichtung der Zulagen in der Periode Mai 2009
Kenntnis gehabt. Die Verordnung sehe die gleiche Risikoverteilung wie das
Bestätigungsblatt vor, weshalb sie die Beschwerdeführer über keine Risi-
koverschiebung habe informieren müssen. Zwischen ihr und den Be-
schwerdeführern sei entsprechend der gesetzlichen Ordnung eine Verein-
barung zustande gekommen, wonach sie die Befugnis habe, ihre Verpflich-
tung durch Leistung an einen Dritten zu erfüllen. Gestützt darauf sei sie als
Schuldnerin berechtigt, an den vom Produzenten gewählten Milchverwer-
ter, der als Zahlstelle fungiere, schuldbefreiend zu leisten. Indem sie die
Zulagen vereinbarungsgemäss an die X._______ AG ausbezahlt habe,
habe sie ihre Verpflichtung erfüllt, und das Risiko sei auf die Beschwerde-
führer übergegangen. Nur wenn die Zahlstelle in Konkurs gerate oder ihre
Funktion aus anderen Gründen gestört sei, falle die Abrede, das Recht zur
Leistung an die Zahlstelle, dahin. Sie habe die Zulagen bei Bekanntwerden
B-835/2016
Seite 6
der Leistungsstörung bei der X._______ AG direkt an die Milchproduzen-
ten ausbezahlt. Insofern hätten die Beschwerdeführer, die ihr die Leis-
tungsstörung bei der X._______ AG nicht gemeldet hätten, davon profitiert,
dass andere Produzenten sie informiert hätten und sie in der Folge die
Auszahlungsmodalitäten geändert habe. Ohne diese Information hätte sie
von der Zahlungsunfähigkeit der X._______ AG erst mit Bekanntmachung
der Konkurseröffnung über die AG am 8. Februar 2012 erfahren, und sie
hätte bis dahin an die vereinbarte Zahlstelle leisten dürfen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde ein-
zutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und mit
freier Kognition (vgl. BVGE 2007/6 E. 1, m.w.H.).
1.1 Anfechtungsobjekt bildet vorliegend die Feststellungsverfügung der
Vorinstanz vom 8. Januar 2016 (Art. 5 Abs. 1 Bst. b des Verwaltungsver-
fahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]). Mit dem
angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz festgestellt, dass die Be-
schwerdeführer für den Zeitraum von Juni 2009 bis Oktober 2011 ihr ge-
genüber keinen Erfüllungsanspruch auf Ausrichtung der Zulagen für ver-
käste Milch und Fütterung ohne Silage hätten.
Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden
Streitsache zuständig (Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom
29. April 1998 [LwG, SR 910.1] i.V.m. Art. 31 f. und Art. 33 Bst. d des Ver-
waltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).
1.2 Soweit die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid das Feststellungs-
begehren der Beschwerdeführer abweist, haben die Beschwerdeführer ein
schutzwürdiges Interesse an der mit der Beschwerde beantragten Aufhe-
bung dieses Entscheids. Sie sind durch diesen besonders berührt und be-
schwert und insoweit auch beschwerdebefugt.
1.2.1 Die in der Sache zuständige Behörde – im Beschwerdefall das Ge-
richt – kann über den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffent-
licher Rechte oder Pflichten von Amtes wegen oder auf Begehren hin eine
Feststellungsverfügung bzw. einen Feststellungsentscheid treffen (Art. 25
Abs. 1 VwVG). Gegenstand der Feststellung können zweifelsfrei bestimm-
bare sowie eindeutige individuelle und konkrete Rechte und Pflichten sein.
B-835/2016
Seite 7
Es können dabei aber nur Rechtsfragen geklärt, nicht Tatsachenfeststel-
lungen getroffen werden. Feststellungsentscheide sind gegenüber rechts-
gestaltenden bzw. leistungsverpflichtenden Verfügungen grundsätzlich
subsidiär. Einem Feststellungsbegehren ist zu entsprechen, wenn der Ge-
suchsteller ein schutzwürdiges Interesse nachweist (Art. 25 Abs. 2 VwVG).
Es ist nicht Sache der Behörde, von Amtes wegen nach etwaigen schutz-
würdigen Interessen zu forschen; der entsprechende Nachweis obliegt
dem Gesuchsteller. Der Begriff des schutzwürdigen Interesses ist im glei-
chen Sinn auszulegen wie bei der Beschwerdelegitimation gemäss Art. 48
Abs. 1 Bst. c VwVG (vgl. BGE 139 V 143 E. 3; Urteil des BVGer
B-6011/2015 vom 5. April 2016 E. 2).
1.2.2 Die Vorinstanz hat das schutzwürdige Interesse der Beschwerdefüh-
rer am Erlass einer Feststellungsverfügung mit Bezug auf den Bestand ei-
nes Erfüllungsanspruchs auf die strittigen Zulagen bejaht. Zur Wahrung
des Grundsatzes der Prozessökonomie und unter Beachtung des Beurtei-
lungsspielraums der Vorinstanz kann dieser gefolgt werden:
Die Frage, ob die Beschwerdeführer für den Zeitraum von Juni 2009 bis
Oktober 2011 gegenüber der Vorinstanz einen Erfüllungsanspruch auf Aus-
richtung der Zulagen für verkäste Milch und Fütterung ohne Silage haben,
ist eine Rechtsfrage, die sich auf einen individuell-konkreten Sachverhalt
bezieht. Die Beschwerdeführer haben ein finanzielles Interesse an der be-
antragten Feststellung, weshalb ihr Begehren einem Feststellungsent-
scheid grundsätzlich zugänglich war bzw. ist.
Die strittigen Ansprüche beziehen sich auf Forderungen im Zeitraum von
Juni 2009 bis Oktober 2011, wobei gemäss Art. 32 Abs. 1 des Subventi-
onsgesetzes vom 5. Oktober 1990 (SuG; SR 616.1) Forderungen aus Fi-
nanzhilfe- und Abgeltungsverhältnissen nach fünf Jahren verjähren. Die
Vorinstanz hat in Erwägung gezogen, dass – soweit die strittigen Forde-
rungen nicht verjährt seien – das Interesse der Beschwerdeführer aktuell
sei. Mit Bezug auf die verjährten Forderungen verzichte sie auf das Erfor-
dernis des aktuellen Interesses, da sich die Frage, ob gegen sie ein Erfül-
lungsanspruch bestehe, jederzeit wieder stellen könne. Während die Ver-
jährung die Durchsetzbarkeit von Forderungen betrifft, bildet Anfechtungs-
objekt und damit den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens nur
der Bestand eines Erfüllungsanspruchs der Beschwerdeführer gegenüber
der Vorinstanz, nicht jedoch dessen Durchsetzbarkeit. Die Frage, welche
Forderungen im Zeitraum von Juni 2009 bis Oktober 2011 bereits verjährt
sind, hat die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung denn auch noch
B-835/2016
Seite 8
nicht geprüft, sondern offen gelassen. Auf Grund der vorinstanzlichen Ak-
ten lässt sich somit nicht beurteilen, welche Forderungen allenfalls bereits
verjährt sind. Jedenfalls kann mit der Vorinstanz davon ausgegangen wer-
den, dass es sich dabei nicht um sämtliche Forderungen handelt. Die Vor-
instanz hätte die Durchsetzbarkeit des Erfüllungsanspruchs und damit die
Frage nach dessen Verjährung im Fall einer Gutheissung der vorliegenden
Beschwerde – im Rahmen einer Leistungsverfügung – abzuklären und zu
entscheiden. Damit kann die erforderliche Aktualität des Feststellungsinte-
resses bejaht werden.
Mit Bezug auf die Subsidiarität ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführer
die Ausrichtung der umstrittenen Zulagen vor der Vorinstanz zwar mittels
eines Leistungsbegehrens hätten verlangen können. Die Vorinstanz ist auf
ihr Feststellungsbegehren dennoch mit der Begründung eingetreten, dass
damit grundlegende Rechtsfragen vorweg gelöst werden könnten und auf
die Einleitung eines aufwändigen Verfahrens verzichtet werden könne (vgl.
ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf
2013, Rz. 352). Gleiches gilt für das vorliegende Verfahren.
1.3 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht und der Kosten-
vorschuss fristgemäss bezahlt worden (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Der Vertreter
hat sich rechtsgenüglich durch schriftliche Vollmacht ausgewiesen (Art. 11
VwVG). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen ebenfalls vor
(Art. 50 Abs. 1, Art. 52 Abs. 1 und Art. 44 ff. VwVG).
1.4 Auf die Beschwerde ist damit einzutreten.
2.
Streitgegenstand bilden vorliegend Zulagen für den Zeitraum von Juni
2009 bis Oktober 2011, womit die damals geltenden Rechtsnormen An-
wendung finden (vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜL-
LER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014 § 24 N 9, m.w.H.).
Soweit hier interessierend, haben die Bestimmungen der Milchpreisstüt-
zungsverordnung vom 25 Juni 2008 (MSV, SR 916.350.2) und des LwG
keine Änderungen erfahren. Sofern sich die anwendbaren Bestimmungen
geändert haben, wird in der Folge die zugehörige Fundstelle in der Amtli-
chen Sammlung des Bundesrechts (AS) zitiert, ansonsten die (unverän-
derte) Fassung der Systematischen Sammlung des Bundesrechts.
B-835/2016
Seite 9
3.
Die Vorinstanz hat die Zulagen für verkäste Milch und Fütterung ohne Si-
lage für den Zeitraum von Juni 2009 und Oktober 2011 der von den Be-
schwerdeführern belieferten Milchverwerterin, der X._______ AG, zur Wei-
terleitung an diese ausbezahlt. Die X._______ AG, über die mit Wirkung
ab 8. Februar 2012 der Konkurs eröffnet wurde, hat die Zulagen in der
Folge nur teilweise an die Beschwerdeführer weitergegeben.
3.1 Für die Verkehrsmilch, die zu Käse verarbeitet wird, kann der Bund an
die Produzenten eine Zulage (sog. „Zulage für verkäste Milch“) ausrichten
(Art. 38 Abs. 1 LwG). Für Milch, die zu Käse verarbeitet wird und aus einer
Produktion ohne Silagefütterung stammt, wird den Produzenten eine Zu-
lage (sog. „Zulage für Fütterung ohne Silage“) entrichtet (Art. 39 Abs. 1
LwG). Damit werden die Zulagen für verkäste Milch und für die Fütterung
ohne Silage nach dem klaren Wortlaut der Gesetzesbestimmungen an den
Produzenten ausgerichtet. Entsprechend wird auf Verordnungsstufe in
Art. 1 (verkäste Milch) und Art. 2 (Fütterung ohne Silage) MSV festgehal-
ten, dass die Zulagen den Produzenten ausgerichtet werden. Damit sind
zweifellos die Produzenten, vorliegend die Beschwerdeführer, anspruchs-
berechtigt für die Zulagen. Schuldner der Zulagen ist der Bund, hier die
Vorinstanz, was zwischen den Parteien unbestritten ist. Auf Gesetzesstufe
ist die Zwischenschaltung des Milchverwerters bei der Auszahlung der Zu-
lagen nicht vorgesehen. Demgegenüber verpflichtet Art. 6 Bst. a MSV den
Milchverwerter, die Zulagen innert Monatsfrist den Produzenten „weiterzu-
geben“, von denen er die zu Käse verarbeitete Milch gekauft hat. Damit
wird auf Verordnungsstufe im Leistungsverhältnis zwischen dem an-
spruchsberechtigten Produzenten und dem Bund als Schuldner der Zula-
gen der Milchverwerter zwischengeschaltet.
Wie die Vorinstanz zu Recht geltend macht, hat der Bundesrat in seiner
„Botschaft zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe (Agrarpolitik 2002)“
vom 26. Juni 1996 (BBl 1996 IV 1 ff., 147) zum heutigen Art. 38 LwG, da-
mals Art. 36 LwG, unter dem Titel „Auszahlung der Zulage“ festgehalten,
dass die Zulage für verkäste Milch entsprechend der neuen Philosophie
direkt den Produzenten auszurichten sei. Aus administrativen Gründen –
grosse Produzentenzahl, unterschiedliche Verwertung der abgelieferten
Milch, Schwankungen im Anteil verkäster Milch – werde die Zulage jedoch
dem Milchverwerter ausgerichtet werden müssen. Aufgrund der Konkur-
renzverhältnisse würden die Verwerter gezwungen sein, die Zulage an die
Produzenten weiterzugeben.
B-835/2016
Seite 10
Aus den Materialien geht somit hervor, dass administrative Überlegungen
hinter der Bestimmung von Art. 6 Bst. a MSV stehen, welche die Auszah-
lung der Zulagen an den Produzenten über den Milchverwerter vorsieht.
Entsprechend findet sich Art. 6 Bst. a in systematischer Hinsicht unter dem
Titel „Auszahlungs- und Buchführungspflicht“ im 2. Abschnitt der MSV über
das „Verfahren“. Vor diesem Hintergrund kann nicht davon ausgegangen
werden, dass der Bundesrat in der MSV mehr als nur das Verfahren für die
Ausrichtung der Zulagen, d.h. das reine Auszahlungsprozedere, hätte re-
geln wollen. Mit der Überweisung der Zulagen über den Milchverwerter an
den Produzenten wird lediglich eine administrative Vereinfachung für die
Vorinstanz bezweckt, die sich an die kleinere Anzahl Milchverwerter an-
stelle der Vielzahl der zulagenberechtigten Produzenten halten kann. Dem-
gegenüber ist – entgegen der Ansicht der Vorinstanz – weder der Verord-
nung noch dem Gesetz etwas zu der Frage zu entnehmen, ob der Ausrich-
tung der Zulage durch den Bund an den Milchverwerter schuldbefreiende
Wirkung zukommt. Dass mit Art. 6 Bst. a MSV beabsichtigt sein sollte, dass
der Bund durch Leistung der Zulage an einen Dritten, den Milchverwerter,
von seiner Schuld befreit werde, kann weder aus einer Gesetzesbestim-
mung noch aus den Materialien geschlossen werden.
Der Vorinstanz kann jedoch darin beigepflichtet werden, dass die Parteien
eines Schuldverhältnisses grundsätzlich vereinbaren können, dass der
Schuldner das Recht erhält, sich durch Leistung an einen Dritten zu be-
freien. Zwar verbindet Art. 6 Bst. a MSV mit der Auszahlung der Zulage an
den Milchverwerter keine schuldbefreiende Wirkung; die gesetzlichen
Grundlagen stehen einer Vereinbarung einer (schuldbefreienden) Leistung
an einen Dritten jedoch auch nicht entgegen.
3.2 Die Vorinstanz geht davon aus, dass zwischen ihr und den Beschwer-
deführern mit den von diesen im August 2009 unterzeichneten Bestäti-
gungsblättern eine Vereinbarung zustande gekommen sei, wonach sie die
Befugnis erhalten habe, ihre Verpflichtung auf Ausrichtung der Zulagen
durch Leistung an einen Dritten zu erfüllen. Gestützt darauf sei sie als
Schuldnerin berechtigt gewesen, an den von den Produzenten gewählten
Milchverwerter, der als Zahlstelle fungiert habe, schuldbefreiend zu leisten.
Indem sie die Zulagen vereinbarungsgemäss an die X._______ AG ausbe-
zahlt habe, habe sie ihre Verpflichtung erfüllt und das Risiko sei auf die
Beschwerdeführer übergegangen.
Demgegenüber machen die Beschwerdeführer geltend, die gesetzliche Ri-
sikoverteilung sei durch die Unterzeichnung der Bestätigungsblätter nicht
B-835/2016
Seite 11
geändert worden. Die Bestätigungsblätter gäben nur die Auszahlungsmo-
dalitäten wider, wie sie in der Verordnung festgehalten seien. Nirgends sei
festgehalten, dass sie mit Unterzeichnung den Erfüllungsanspruch gegen-
über der Vorinstanz verlieren würden. Wäre mit dem Bestätigungsblatt eine
Risikoverlagerung beabsichtigt gewesen – was mangels gesetzlicher
Grundlage nicht zulässig wäre –, hätte die Vorinstanz darauf ausdrücklich
hinweisen müssen.
Für die Beantwortung der Frage, wann der Erfüllungsanspruch des Gläu-
bigers untergeht, finden die Grundsätze des Schuldrechts als allgemeine
Rechtsgrundsätze Anwendung (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 146). Ob die Leistung an einen
Dritten schuldbefreiende Wirkung entfaltet, hängt davon ab, ob der Gläubi-
ger dieser Leistung zugestimmt bzw. den Schuldner dazu ermächtigt hat
(vgl. SCHWENZER, a.a.O., Rz. 73.05 ff).
Das von den Beschwerdeführern am 8. bzw. am 10. August 2009 unter-
schriebene „Bestätigungsblatt über das Vorgehen des Bundesamtes für
Landwirtschaft bei der Auszahlung von Zulagen ab Produktionsperiode Mai
2009 (nach dem Entscheid der ausserordentlichen Generalversammlung
der Milchgenossenschaft Y._______ vom 28. Mai 2009)“ lautet wie folgt:
„Zulagen ab Produktionsperiode Mai 2009
Ich habe davon Kenntnis genommen, dass mir die im Begleitschreiben vom 6. August 2009 aufgeführ-
ten Zulagen der Produktionsperiode Mai 2009 durch das BLW direkt ausbezahlt werden und die
X._______ AG bzw. die Y._______ bei der Milchgeldzahlung der Produktionsperiode Mai 2009 eine
entsprechende Korrektur in gleicher Höhe vornehmen wird.
Zulagen ab Produktionsperiode Juni 2009
Ich habe davon Kenntnis genommen, dass das BLW ab Produktionsperiode 2009 die Zulagen für ver-
käste Milch und für Fütterung ohne Silage meinem jeweiligen Milchverwerter überweist. Der Milchver-
werter ist gemäss Artikel 6 der Milchpreisstützungsverordnung vom 25. Juni 2008 (MSV;
SR 915.350.2) verpflichtet, diese Zulagen innert Monatsfrist den Produzentinnen und Produzenten, von
denen sie die zu Käse verarbeitete Milch gekauft haben, weiterzugeben.“
Die Beschwerdeführer übersehen, dass die Ausrichtung der Zulagen an
ihren Milchverwerter mit Unterzeichnung des Bestätigungsblatts nicht mehr
nur generell-abstrakt auf Verordnungsebene geregelt ist. Vielmehr haben
sie auf diesem Blatt individuell-konkret angegeben, wer ihr Milchverwerter
ist, und das BLW ausdrücklich dazu ermächtigt, an diesen zu leisten. Mit
der unbestrittenen Ermächtigung des Gläubigers auf dem Bestätigungs-
blatt und der entsprechenden Ausrichtung der Zulagen an die
B-835/2016
Seite 12
X._______ AG hat das BLW seine Verpflichtung korrekt und damit mit
schuldbefreiender Wirkung erfüllt. Damit ist die Vorinstanz zu Recht zum
Schluss gelangt, dass die Beschwerdeführer ihr gegenüber keinen An-
spruch mehr auf die Ausrichtung der strittigen Zulagen für verkäste Milch
und Fütterung ohne Silage haben.
Ob der Bund für einen den Beschwerdeführern durch die X._______ AG
allenfalls verursachten Schaden einzustehen hat, ist eine – nicht im vorlie-
genden Verfahren zu beantwortende – Frage einer allfälligen Staatshaf-
tung.
4.
Die Beschwerde erweist sich damit insgesamt als unbegründet und ist ab-
zuweisen.
5.
Als unterliegende Partei haben die Beschwerdeführer die Verfahrenskos-
ten in der Höhe von Fr. 1500.– zu tragen (Art. 63 Abs. 1 und 4bis VwVG,
Art. 1, 2 und 4 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE,
SR 173.320.2]), die dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von
Fr. 3'000.– entnommen werden. Der Restbetrag von Fr. 1500.– ist den Be-
schwerdeführern nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils aus
der Gerichtskasse zurückzuerstatten.
6.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens ist keine Parteientschädigung
zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario).

B-835/2016
Seite 13
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1500.– werden den Beschwer-
deführern auferlegt und dem Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.–
entnommen. Der Restbetrag von Fr. 1500.– wird den Beschwerdeführern
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils aus der Gerichts-
kasse zurückerstattet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde;
Beilage: Rückerstattungsformular);
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde);
– das Departement für Wirtschaft Bildung und Forschung
(Gerichtsurkunde).


Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Stephan Breitenmoser Kinga Jonas



B-835/2016
Seite 14
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tage nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel
und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-
weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule-
gen (Art. 42 BGG).

Versand: 14. März 2017