B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung II
B-8732/2010
Ur t e i l vom 2 2 . S e p t embe r 2 0 11
Besetzung
Richter Frank Seethaler (Vorsitz),
Richter Philippe Weissenberger, Richter Jean-Luc Baechler,
Gerichtsschreiberin Marion Spori Fedail.
Parteien
A._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Revisionsaufsichtsbehörde RAB,
Postfach 6023, 3001 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Zulassung als Revisionsexperte.
B-8732/2010
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer erwarb am 3. Januar 1991 den Bachelor of Science
in Business Administration der California State University. Am 28. Januar
1994 wurde ihm vom State Board of Public Accountancy des Bundesstaa-
tes Kalifornien die Lizenz erteilt, als Certified Public Accountant (CPA) zu
praktizieren. Gemäss den Angaben in seinem Gesuch machte der Be-
schwerdeführer jeweils beaufsichtigte Fachpraxis auf den Gebieten des
Rechnungswesens und der Rechnungsrevision im Rahmen seiner Tätig-
keit vom 1. Januar 1990 bis zum 31. Dezember 1993 für die T._______AG
unter B._______und vom 1. Januar 1993 bis zum 31. August 2000 für die
U._______AG unter C._______ geltend sowie unbeaufsichtigte Fachpra-
xis vom 1. September 2000 bis heute für die V._______AG.
Am 11. November 2007 stellte der Beschwerdeführer bei der Vorinstanz
ein Gesuch um Zulassung als Revisionsexperte. Nach einer summari-
schen Prüfung wurde er mit Verfügung vom 20. November 2007 proviso-
risch als Revisionsexperte zugelassen.
Mit E-Mail vom 14. Juni 2010 informierte die Vorinstanz den Beschwerde-
führer darüber, dass eine ausländische Ausbildung für die Zulassung als
Revisionsexperte anerkannt werden könne, wenn der Herkunftsstaat Ge-
genrecht halte oder mit diesem ein Staatsvertrag bestehe, der eine Aner-
kennung vorsehe. Da dies bezüglich den USA nicht der Fall sei, werde sein
Gesuch voraussichtlich abgelehnt. Hierzu nahm der Beschwerdeführer mit
E-Mails vom 17. Juni und 15. Juli 2010 Stellung und hielt an seinem Zulas-
sungsgesuch fest.
Mit Entscheid vom 22. November 2010 wies die Vorinstanz das Gesuch
des Beschwerdeführers um Zulassung zum Revisionsexperten ab. Sie hielt
fest, gemäss Art. 4 Abs. 2 Bst. d des Revisionsaufsichtsgesetzes vom 16.
Dezember 2005 (RAG, SR 221.302) seien die Zulassungsvoraussetzun-
gen erfüllt bei Personen, die eine den in den Buchstaben a, b oder c auf-
geführten vergleichbare ausländische Ausbildung abgeschlossen hätten,
die entsprechende Fachpraxis aufwiesen und die notwendigen Kenntnisse
des schweizerischen Rechts nachwiesen, sofern ein Staatsvertrag mit dem
Herkunftsstaat dies so vorsehe oder der Herkunftsstaat Gegenrecht halte.
Zwischen der Schweiz und den USA bestehe kein Staatsvertrag, aus dem
sich die Anerkennung des CPA-Diploms oder der Anspruch auf Zulassung
als Revisor oder Revisionsexperte in der Schweiz ergebe. Auch hielten die
USA kein Gegenrecht für Personen mit einer Schweizer Ausbildung nach
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dem RAG. Ausländische Ausbildungen würden weder auf der Ebene des
Bundesstaates noch auf der Ebene der Gliedstaaten anerkannt. Eine re-
guläre Zulassung als Revisionsexperte sei somit nicht möglich. Auch eine
Zulassung nach Art. 50 der Revisionsaufsichtsverordnung vom 22. August
2007 (RAV, SR 221.302.3) sei nicht möglich, da der Beschwerdeführer im
Jahr 1992 nicht über eine dem Schweizer Hochschulstudium gleichwertige
Ausbildung verfügt habe. Ihm habe zu diesem Zeitpunkt auch die notwen-
dige praktische Erfahrung von 12 Jahren gefehlt und des Weiteren sei er
erst ab Anfang 1993 in der Schweiz tätig. Der Grundsatz der Verhältnis-
mässigkeit werde im Übrigen durch die Verweigerung der Zulassung als
Revisionsexperte nicht verletzt.
B.
Gegen diesen Entscheid erhob der Beschwerdeführer am 21. Dezember
2010 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragte, der Ent-
scheid der Vorinstanz sei aufzuheben und es sei ihm die Zulassung als
Revisionsexperte zu erteilen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurtei-
lung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Subeventualiter sei dem angefoch-
tenen Entscheid solange aufschiebende Wirkung zu gewähren, bis der Be-
schwerdeführer seine Prüfung bei der englischen Association of Chartered
Certified Accountants (ACCA) als akkreditierter Wirtschaftsprüfer erfolg-
reich absolviert habe. Der Beschwerdeführer machte geltend, die Vo-
rinstanz habe bei der Auslegung von Art. 50 RAV willkürliche und unange-
messene Kriterien angewandt. Der angefochtene Entscheid verletze die
Wirtschaftsfreiheit, da keine genügende gesetzliche Grundlage für die Ein-
schränkung bestehe, das öffentliche Interesse fehle und auch der Grund-
satz der Verhältnismässigkeit nicht erfüllt sei.
C.
Mit Eingabe vom 26. Januar 2011 führte der Beschwerdeführer auf Anfrage
des Bundesverwaltungsgerichts hin aus, er werde die ersten Prüfungen bei
der ACCA im Dezember 2011 ablegen.
D.
In ihrer Vernehmlassung vom 11. Februar 2011 beantragte die Vorinstanz,
die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen. Sie hielt zunächst fest, der
Beschwerdeführer anerkenne, dass er die Voraussetzungen für eine regu-
läre Zulassung nach Art. 4 RAG mangels Gegenrecht mit den USA nicht
erfülle. Es gehe demnach einzig um die Frage, ob der Beschwerdeführer
die Voraussetzungen für eine Zulassung aufgrund eines Härtefalls im
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Sinne von Art. 50 RAV erfülle. Für eine Zulassung nach Art. 50 RAV auf-
grund eines Diploms nach Art. 1 Abs. 1 Bst. c der Verordnung über die
fachlichen Anforderungen an besonders befähigte Revisoren vom 15. Juni
1992 (AS 1992 1210; nachfolgend: Verordnung 1992) müsste der Be-
schwerdeführer am 1. Juli 1992 über 12 Jahre Fachpraxis verfügt haben
und ab dem 1. Juli 1992 mehrheitlich und ohne wesentliche Unterbrüche
auf den Gebieten des Rechnungswesens und der Rechnungsrevision tätig
gewesen sein. Da der Beschwerdeführer seinen Universitätsabschluss am
1. Januar 1991 erlangt habe, sei es auch unter Berücksichtigung der Fach-
praxis während seiner Ausbildung nicht möglich, dass er per 1. Juli 1992
eine Fachpraxis von 12 Jahren vorweise. Es werde demnach nicht die feh-
lende Fachpraxis nach 1992, sondern jene vor 1992 bemängelt. Des Wei-
teren erfüllten das Zulassungssystem und die Härtefallklausel von Art. 43
Abs. 6 RAG und Art. 50 RAV die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen
an einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit.
E.
Mit Instruktionsverfügung vom 15. Februar 2011 lud das Bundesverwal-
tungsgericht den Beschwerdeführer zur Einreichung einer Replik ein und
ersuchte ihn um die Beantwortung verschiedener Fragen hinsichtlich sei-
ner Ausbildung und der absolvierten Fachpraxis.
Der Beschwerdeführer reichte am 14. April 2011 eine Stellungnahme sowie
weitere Unterlagen ein.
Mit Duplik vom 19. Mai 2011 hielt die Vorinstanz an ihrem Antrag fest und
machte einige ergänzende Angaben zur Fachpraxis und zur Vergleichbar-
keit der Ausbildung.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden
Streitsache zuständig (Art. 31 f. sowie Art. 33 Bst. e des Verwaltungsge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32] i.V.m. Art. 28 Abs. 2
RAG). Der Entscheid der Vorinstanz vom 22. November 2010 stellt eine
Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar.
Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen
(Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG), ist durch die angefochtene Verfügung beson-
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ders berührt (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG) und hat ein schutzwürdiges Inte-
resse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG).
Die Anforderungen an Beschwerdefrist (Art. 50 Abs. 1 VwVG) sowie Form
und Inhalt der Beschwerdeschrift (Art. 52 VwVG) sind erfüllt. Der Kosten-
vorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Auch die üb-
rigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG). Auf die Be-
schwerde ist daher einzutreten.
2.
Das Revisionsaufsichtsgesetz ist am 1. September 2007 in Kraft getreten.
Es regelt die Zulassung und die Beaufsichtigung von Personen, die Revi-
sionsdienstleistungen erbringen und dient der ordnungsgemässen Erfül-
lung und Sicherstellung der Qualität von Revisionsdienstleistungen (Art. 1
Abs. 1 und 2 RAG).
2.1. Natürliche Personen und Revisionsunternehmen, die Revisionsdienst-
leistungen erbringen, bedürfen einer Zulassung durch die Aufsichtsbe-
hörde (Art. 3 Abs. 1 RAG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 RAV). Die Aufsicht obliegt
gemäss Art. 28 Abs. 1 RAG der Vorinstanz. Diese entscheidet auf Gesuch
hin über die Zulassung von Revisionsexpertinnen und Revisionsexperten,
Revisorinnen und Revisoren sowie staatlich beaufsichtigten Revisionsun-
ternehmen (Art. 15 Abs. 1 RAG).
Eine natürliche Person wird gemäss Art. 4 Abs. 1 RAG als Revisionsexper-
tin oder Revisionsexperte zugelassen, wenn sie die Anforderungen an Aus-
bildung und Fachpraxis erfüllt und über einen unbescholtenen Leumund
verfügt. Die Anforderungen an Ausbildung und Fachpraxis erfüllen gemäss
Abs. 2 derselben Bestimmung:
a. eidgenössisch diplomierte Wirtschaftsprüferinnen und Wirtschaftsprüfer;
b. eidgenössisch diplomierte Treuhandexpertinnen und Treuhandexperten,
Steuerexpertinnen und Steuerexperten sowie Expertinnen und Experten in
Rechnungslegung und Controlling, je mit mindestens fünf Jahren Fachpraxis;
c. Absolventinnen und Absolventen eines Universitäts- oder Fachhochschul-
studiums in Betriebs-, Wirtschafts- oder Rechtswissenschaften an einer
schweizerischen Hochschule, Fachleute im Finanz- und Rechnungswesen mit
eidgenössischem Fachausweis sowie Treuhänderinnen und Treuhänder mit
eidgenössischem Fachausweis, je mit mindestens zwölf Jahren Fachpraxis;
d. Personen, die eine den in den Buchstaben a, b oder c aufgeführten ver-
gleichbare ausländische Ausbildung abgeschlossen haben, die entspre-
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chende Fachpraxis aufweisen und die notwendigen Kenntnisse des schwei-
zerischen Rechts nachweisen, sofern ein Staatsvertrag mit dem Herkunfts-
staat dies so vorsieht oder der Herkunftsstaat Gegenrecht hält.
Vorliegend ist unbestritten, dass die USA kein Gegenrecht für Personen mit
einer Schweizer Ausbildung nach dem RAG halten, sowie dass zwischen
der Schweiz und den USA kein Staatsvertrag besteht, aus dem sich die
Anerkennung des CPA-Diploms oder der Anspruch auf Zulassung als Re-
visor oder Revisionsexperte in der Schweiz ergibt. Die Voraussetzung nach
Art. 4 Abs. 2 Bst. d ist demnach nicht erfüllt. Eine reguläre Zulassung des
Beschwerdeführers als Revisionsexperte nach Art. 4 RAG ist demnach
nicht möglich, was auch vom Beschwerdeführer anerkannt wird.
2.2. Zu prüfen ist im Folgenden, ob der Beschwerdeführer nach Art. 50
RAV als Revisionsexperte zugelassen werden kann.
3.
Art. 50 RAV bestimmt, dass natürliche Personen in Anwendung von Arti-
kel 43 Absatz 6 RAG als Revisionsexpertinnen oder Revisionsexperten o-
der als Revisorinnen oder Revisoren zugelassen werden können, wenn sie
nachweisen, dass sie:
a. am 1. Juli 1992 über eine der Ausbildungen und die entsprechende Fach-
praxis nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung vom 15. Juni 1992 über die
fachlichen Anforderungen an besonders befähigte Revisoren verfügt haben;
b. seit dem 1. Juli 1992 mehrheitlich und ohne wesentliche Unterbrüche auf
den Gebieten des Rechnungswesens und der Rechnungsrevision tätig gewe-
sen sind.
Diesfalls ist der Nachweis von beaufsichtigter Fachpraxis nicht notwendig
(Art. 50 Abs. 2 RAV).
3.1. Art. 1 der Verordnung 1992 bestimmte die Anforderungen an die Aus-
bildung und die Fachpraxis. Danach galten als besonders befähigte Revi-
soren im Sinne des OR
a. diplomierte Bücherexperten;
b. diplomierte Treuhandexperten, diplomierte Steuerexperten und diplomierte
Buchhalter/Controller mit einer praktischen Erfahrung von fünf Jahren;
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c. Absolventen eines Hochschulstudiums in Betriebs-, Wirtschafts- oder
Rechtswissenschaften sowie Absolventen einer vom Bund anerkannten Hö-
heren Wirtschafts- und Verwaltungsschule mit einer praktischen Erfahrung
von zwölf Jahren;
d. Personen, die im Ausland einen Fähigkeitsausweis erworben haben, der
den nach Buchstaben a–c geforderten Ausweisen gleichwertig ist, sofern sie
die entsprechende Erfahrung und die für die Revision schweizerischer Unter-
nehmen notwendigen Kenntnisse des schweizerischen Rechts besitzen;
e. Personen, die gemäss der 8. EG-Richtlinie auf dem Gebiet des Gesell-
schaftsrechts die Pflichtprüfung der Jahresrechnung durchführen dürfen, so-
fern sie die notwendigen Kenntnisse des schweizerischen Rechts besitzen.
Die erforderliche praktische Erfahrung musste nach Art. 1 Abs. 2 der Ver-
ordnung 1992 vorwiegend auf den Gebieten des Rechnungswesens und
der Rechnungsrevision erworben worden sein, wobei mindestens zwei
Drittel der Praxisdauer unter Beaufsichtigung durch eine Person, welche
den Anforderungen dieser Verordnung genügte, erfolgt sein musste. Wäh-
rend der Ausbildung absolvierte Praktika konnten angerechnet werden, so-
fern sie diese Voraussetzungen erfüllten.
Die Übergangsbestimmung in Art. 5 der alten Verordnung privilegierte Per-
sonen dahingehend, dass sie keine beaufsichtigte Fachpraxis nachzuwei-
sen brauchten, um als besonders befähigten Revisoren zu gelten, falls sie
am Stichtag des 1. Juli 1992 eine der in Art. 1 aufgeführten Ausbildungen
abgeschlossen hatten und bereits im Bereich der Rechnungsrevision tätig
waren. Die entsprechende unbeaufsichtigte Fachpraxis musste aber am 1.
Juli 1992 gegeben sein.
3.2. Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, der Zweck von
Art. 50 RAV bestehe darin, dass diejenigen Personen, die sich bis zum 1.
Juli 1992 in der Schweiz als besonders befähigte Revisoren etabliert hät-
ten, weiterhin von dieser Ausnahmebestimmung profitieren und als Härte-
fall zugelassen werden könnten. Dies schliesse neben dem Privileg der
fehlenden beaufsichtigten Fachpraxis (Art. 5 der Verordnung 1992) auch
den Anwendungsfall des fehlenden Gegenrechts ein. Das so geschaffene
Privileg solle allerdings nur auf diejenigen Personen Anwendung finden,
welche die einschlägigen Voraussetzungen am 1. Juli 1992 erfüllt hätten.
Das Ermessen der Aufsichtsbehörde sei auf Grund der Vorgaben des Ver-
ordnungsgebers, die Ausnahmeregelung auf die Übergangsbestimmung
der Verordnung 1992 zu beschränken, grundsätzlich erschöpft. Personen,
die Mitte 1992 die Ausbildungs- und entsprechenden Fachpraxiskriterien
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nicht erfüllt hätten, könnten nur noch regulär in Erfüllung des Gegenrechts-
kriteriums als Revisionsexperte oder als Revisor zugelassen werden.
Demnach könnten Personen aus einem Staat, der kein Gegenrecht halte,
in Anwendung von Art. 50 RAV als Revisionsexperten bzw. Revisoren zu-
gelassen werden, wenn sie
- am 1. Juli 1992 in der Schweiz als Prüfer tätig gewesen seien,
- ihre ausländische Ausbildung zu diesem Zeitpunkt mit einer Ausbildung
gemäss Art. 1 Abs. 1 Bst. a-c der Verordnung 1992 gleichwertig gewesen
sei,
- die Anforderungen an die Fachpraxis am 1. Juli 1992 erfüllt gewesen
seien,
- seither eine mehrheitliche Tätigkeit auf den Gebieten des Rechnungs-
wesens und der Rechnungsrevision ohne wesentliche Unterbrüche aus-
geübt worden sei und
- sie über die notwendigen Kenntnisse des Schweizer Rechts verfügten.
Der Beschwerdeführer habe am […] die Ausbildung zum Bachelor of Sci-
ence in Business Administration abgeschlossen und am […] die Lizenz zur
Berechtigung der Ausübung der Tätigkeit als CPA erhalten. Das neue
Recht mache betreffend Studien in Betriebs-, Wirtschafts- oder Rechtswis-
senschaften an einer Universität oder Fachhochschule keinen Unterschied
zwischen Bachelor und Master. Beide Titel gälten als abgeschlossene
Hochschulstudien (Art. 4 Abs. 2 Bst. c RAG i.V.m. Art. 5 RAV). Nach der
Verordnung 1992 hätten jedoch als "besonders befähigt" nur Absolventen
eines Hochschulstudiums in Betriebs-, Wirtschafts- und Rechtswissen-
schaften gegolten (Art. 1 Abs. 1 der Verordnung 1992). Dem damaligen
Schweizer Bildungssystem entsprechend sei unter einem Hochschulstu-
dium der Abschluss mit einem Lizentiat bzw. einem Master verstanden wor-
den. Eine diesbezügliche Gleichstellung zwischen Bachelor und Master sei
erst mit der Bologna-Deklaration im Jahr 2003 erfolgt. Daraus ergebe sich,
dass der Beschwerdeführer im Jahr 1992 nicht über eine dem Schweizer
Hochschulstudium gleichwertige Ausbildung verfügt habe.
Im Übrigen habe dem Beschwerdeführer am 1. Juli 1992 auch die notwen-
dige praktische Erfahrung von 12 Jahren gefehlt und er sei erst ab Anfang
1993 in der Schweiz tätig gewesen. Eine Zulassung nach Art. 50 RAV sei
demnach nicht möglich.
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3.3. Der Vorinstanz ist zuzustimmen. Der Beschwerdeführer erwarb im
Jahr 1991 einen Bachelor of Science in Business Administration. Ob dieser
Titel dem Abschluss eines Schweizerischen Hochschulstudiums oder einer
vom Bund anerkannten Höheren Wirtschafts- und Verwaltungsschule
gleichzusetzen ist, kann vorliegend offen gelassen werden. Denn selbst im
Falle einer Gleichwertigkeit würde der Beschwerdeführer die Anforderun-
gen, um als besonders befähigter Revisor zu gelten, nicht erfüllen, müsste
er doch nach Art. 50 Bst. a RAV i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Bst. c der Verordnung
1992 bereits zu diesem Zeitpunkt 12 Jahre praktische Erfahrung vorwei-
sen, wobei nur Fachpraxis während einer Ausbildung, jedoch nicht zuvor
angerechnet werden kann (Art. 1 Abs. 2 der Verordnung 1992; vgl. Urteil
des BVGer B-1350/2010 vom 29. April 2011 E. 4.1).
Der Beschwerdeführer macht zwar geltend, er habe zwischen 1980 und
1990 verschiedene Positionen im Rechnungs- und Finanzwesen innege-
habt. Indessen könnte davon – bei Vorliegen entsprechender Beweisunter-
lagen – nach dem Gesagten lediglich die Fachpraxis während des Studi-
ums, also maximal 5 Jahre Fachpraxis vor dem 3. Januar 1991 (Studien-
abschluss) angerechnet werden. Das Erfordernis der 12-jährigen prakti-
schen Erfahrung ist demnach nicht erfüllt.
Demnach kann der Beschwerdeführer nicht nach Art. 50 RAV als Revisi-
onsexperte zugelassen werden.
4.
Der Beschwerdeführer rügt, die angefochtene Verfügung verletze die Wirt-
schaftsfreiheit. Es bestehe keine genügende gesetzliche Grundlage für die
Einschränkung, das öffentliche Interesse fehle und auch der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit sei nicht erfüllt.
4.1. Von der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) erfasst ist jede auf Erwerb ge-
richtete privatwirtschaftliche Tätigkeit. Die Tätigkeit als Revisionsexperte
fällt in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (vgl. dazu Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts B-2440/2008 vom 16. Juli 2008 E. 6.1). Mit der
Verweigerung der Eintragung des Beschwerdeführers ins Revisorenregis-
ter ist die Wirtschaftsfreiheit in ihrem Teilgehalt als Recht auf freien Berufs-
zugang tangiert (Art. 27 Abs. 2 BV). Die Garantie des freien Berufszugangs
schützt materiell insbesondere vor grundsatzwidrigen und vor grundsatz-
konformen, aber unverhältnismässigen Marktzutrittsbarrieren (KLAUS A. VA-
LLENDER, Art. 27 BV, Rz. 16, in: Bernhard Ehrenzeller/Philippe Mastro-
nardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die schweizerische
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Bundesverfassung, Zürich et. al. 2008; KLAUS A. VALLENDER/PETER HET-
TICH/JENS LEHNE, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 4.
Aufl., Bern 2006, § 5 Rz. 31). Unter diesem Aspekt sind insbesondere Be-
willigungspflichten für die Berufsausübung als schwere Eingriffe in die Wirt-
schaftsfreiheit zu qualifizieren (BGE 123 I 212 E. 3a). Nicht relevant ist, ob
die Tätigkeit haupt- oder nebenberuflich, selbständig oder unselbständig,
dauernd oder gelegentlich ausgeübt wird.
4.2. Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit sind zulässig, wenn sie auf
einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse o-
der durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sowie ver-
hältnismässig sind und den Kerngehalt des Grundrechts nicht antasten
(Art. 36 BV; BGE 131 I 223 E. 4.1). Schwerwiegende Eingriffe bedürfen
einer formalgesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV).
Wie das BVGer bereits mehrfach festgestellt hat, erfüllt das Zulassungs-
system des RAG die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen an einen
Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit sowohl hinsichtlich der gesetzlichen
Grundlage, des öffentlichen Interesses wie auch hinsichtlich der Eignung
und Erforderlichkeit der Massnahmen (Urteile B-2807/2008 vom 19. Au-
gust 2008 E. 5, B-7689/2009 vom 21. Juli 2010 E. 5.4, B-5636/2009 vom
13. August 2010 E. 6, B-7348/2009 vom 3. Juni 2010 E. 13).
4.3. Vorliegend besteht indessen insofern eine besondere Konstellation,
als der Grund für die Nicht-Zulassung des Beschwerdeführers in erster Li-
nie im fehlenden Gegenrecht mit den USA liegt. Es ist demnach zu prüfen,
ob die Voraussetzungen für die Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dies-
bezüglich erfüllt sind.
4.3.1. Das Gegenrechtserfordernis stützt sich auf Art. 4 Abs. 1 Bst. d RAG
und hat somit eine Grundlage in einem formellen Gesetz. In dieser Bestim-
mung wird ausdrücklich und klar festgelegt, dass eine Zulassung für den
Inhaber eines gleichwertigen ausländischen Diploms grundsätzlich nur
dann möglich ist, wenn ein Staatsvertrag mit dem Herkunftsstaat dies so
vorsieht oder der Herkunftsstaat Gegenrecht hält. Der nötige Be-
stimmtheitsgrad der gesetzlichen Regelung ist somit gegeben.
Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers stützt sich die Vo-
rinstanz demnach nicht lediglich auf die – nicht mehr in Kraft stehende –
Verordnung 1992. Diese Verordnung wurde von der Vorinstanz in Zusam-
menhang mit der Härtefallklausel von Art. 50 RAV angewandt, welche sich
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ihrerseits auf Art. 43 Abs. 6 RAG stützt und bezweckt, in Ausweitung der
grundsätzlichen Zulassungsvoraussetzungen (Art. 3 - 5 RAG) Rechtssi-
cherheit für diejenigen Personen zu schaffen, die bereits vor Mitte 1992 in
der Revisionsbranche tätig waren und welche die Anforderungen der Über-
gangsbestimmung der altrechtlichen Verordnung 1992 erfüllt haben. Es
handelt sich bei Art. 50 RAV demnach um eine das Gesetz präzisierende
Ausnahmeregelung zugunsten der altrechtlich zugelassenen besonders
befähigten Revisoren.
Die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage sind demnach erfüllt.
4.3.2. In Bezug auf das öffentliche Interesse an einer Nicht-Zulassung in
der hier zu beurteilenden Konstellation führt die Vorinstanz aus, das Ge-
genrechtserfordernis sei ein allgemeiner Grundsatz des Völkerrechts, der
einem Staat gestatte, ein bestimmtes Verhalten gegenüber einem anderen
Staat davon abhängig zu machen, dass sich dieser ihm gegenüber in der
gleichen Situation ebenso verhalte. Vorliegend gehe es um den jeweiligen
freien Zugang von Berufsleuten zum Markt für die Erbringung von Revisi-
onsdienstleistungen. Das Verhältnis von Rechten und Pflichten müsse hin-
sichtlich dieses Marktzugangs ausgeglichen sein. Das Gegenrechtserfor-
dernis, das für die Zulassung zu staatlich regulierten Berufen im internati-
onalen Verhältnis nicht unüblich sei, beabsichtige die Sicherung der Etab-
lierungsmöglichkeiten für die Inhaber von Schweizer Ausbildungen im Aus-
land.
Diese Ausführungen überzeugen. Daraus wird ohne Weiteres ersichtlich,
dass ein öffentliches Interesse daran besteht, einen Gesuchsteller aus ei-
nem Staat, der nicht Gegenrecht gewährt, nicht zulassen.
4.3.3. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behörd-
liche Massnahme geeignet, erforderlich und für den Betroffenen zumutbar
ist. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den
eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Be-
schränkungen stehen (vgl. BGE 133 I 77 E. 4.1, BGE 131 I 91 E. 3.3, BGE
130 II 425 E. 5.2, je mit weiteren Hinweisen; statt vieler ULRICH HÄFE-
LIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 581 ff.).
4.3.3.1 Ungeeignet ist eine Massnahme dann, wenn sie am Ziel vorbei-
schiesst, d.h. keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck
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Seite 12
entfaltet oder die Erreichung dieses Zwecks sogar erschwert oder verhin-
dert (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 587, mit Hinweisen).
Wie die Vorinstanz zu Recht geltend macht, ist die Nicht-Zulassung von
Personen, die Ausbildungen in einem Staat abgeschlossen haben, der den
Inhabern vergleichbarer Schweizer Ausbildungen keinen Marktzugang ge-
währt, zweifellos ein geeignetes Mittel, um das oben dargestellte öffentli-
che Interesse an der Sicherung der Etablierungsmöglichkeiten für die In-
haber von Schweizer Ausbildungen im Ausland zu erreichen.
4.3.3.2 Nach dem Grundsatz der Erforderlichkeit darf die Behörde mit ihren
Eingriffen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des gesetzli-
chen Zwecks notwendig ist. Vorliegend wird vom Beschwerdeführer nicht
dargelegt und ist auch für das Gericht nicht ersichtlich, inwiefern das hier
zu erfüllende öffentliche Interesse mit einer milderen Massnahme erreicht
werden könnte. Die Erforderlichkeit ist daher gegeben.
4.3.3.3 Nach dem Gebot der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn muss
zwischen den eingesetzten Mitteln und dem anvisierten Ziel ein vernünfti-
ges Verhältnis bestehen. Abzuwägen sind die geltend gemachten öffentli-
chen Interessen gegenüber den betroffenen privaten Interessen.
Zwar ist es – wie auch die Vorinstanz nicht bestreitet – möglich, dass die
Verweigerung der Zulassung für den Beschwerdeführer mit wirtschaftli-
chen Folgen verbunden ist. Jedoch hat der Beschwerdeführer trotz der Ab-
lehnung des Zulassungsgesuchs weiterhin die Möglichkeit, an der Erbrin-
gung von Revisionsdienstleistungen mitzuwirken. Er kann lediglich nicht
mehr als leitender oder selbständiger Revisor tätig sein, welcher Revisi-
onsberichte unterzeichnet. Weiter ist festzustellen, dass es dem Beschwer-
deführer unbenommen bleibt, die verlangte Ausbildung im Sinne von Art. 4
Abs. 2 RAG oder eine ihr gleichgestellte Ausbildung (vgl. hierzu nachfol-
gende E. 5) nachzuholen und gestützt auf einen erworbenen Ausbildungs-
nachweis erneut ein Gesuch um Zulassung als Revisor zu stellen. Insofern
ist die Verweigerung der Zulassung zeitlich beschränkt. Das öffentliche In-
teresse an der Einhaltung des Gegenrechtserfordernisses ist demnach hö-
her zu werten, als die hier betroffenen privaten Interessen.
4.3.3.4 Die Nichtzulassung des Beschwerdeführers zum Revisionsexper-
ten hält nach dem Gesagten den Anforderungen an die Verhältnismässig-
keit stand.
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Seite 13
4.3.4. Anzufügen ist, dass nicht bestritten wird, dass der Beschwerdeführer
über eine langjährige Erfahrung als leitender Revisor und über die für diese
Tätigkeit benötigten fachlichen Qualifikationen wie auch über – gemäss
seiner Darstellung – spezielles Know-How in Bezug auf US-Rechnungsle-
gungsvorschriften ("US-GAAP") verfügt. Dies ist aber im vorliegenden Zu-
sammenhang, d.h. in Bezug auf die Nicht-Zulassung wegen fehlendem
Gegenrecht, nicht ausschlaggebend.
4.4. Zusammenfassend kann demnach festgehalten werden, dass – da
auch der Kerngehalt dieses Grundrechts gewahrt ist (Art. 36 Abs. 4 BV) –
kein unverhältnismässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit vorliegt.
5.
Der Beschwerdeführer stellt den Eventualantrag, dem angefochtenen Ent-
scheid sei solange aufschiebende Wirkung zu gewähren, bis er seine Prü-
fung bei der englischen Association of Chartered Certified Accountants
(ACCA) als akkreditierter Wirtschaftsprüfer erfolgreich absolviert und damit
das Membership der ACCA erlangt habe.
Mit der Erlangung der Membership der ACCA sowie dem Bestehen allfälli-
ger zusätzlicher Prüfungen für den Erhalt der sog. "signing rights" in der
EU können – gemäss den Ausführungen der Vorinstanz in ihrer Vernehm-
lassung vom 11. Februar 2011 – Gesuchsteller mit einer Ausbildung als
US-CPA die Zulassung als Revisionsexperte erhalten, sofern sie die übri-
gen Bedingungen von Art. 4 Abs. 2 Bst. d RAG erfüllen.
5.1. Gemäss Art. 55 Abs. 1 VwVG hat die Beschwerde grundsätzlich auf-
schiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung kann von der Vorinstanz
oder der Beschwerdeinstanz entzogen werden (Art. 55 Abs. 2 VwVG), was
aber im vorliegenden Fall nicht geschehen ist.
Aufschiebende Wirkung bedeutet, dass die in der angefochtenen Verfü-
gung angeordnete Rechtsfolge oder Rechtswirkung vorläufig nicht eintritt,
sondern gehemmt wird. Der bestehende Rechtszustand wird für die Dauer
des Beschwerdeverfahrens erhalten; es verhält sich so, wie wenn die an-
gefochtene Verfügung nicht erlassen worden wäre (HANSJÖRG SEILER, in:
Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich/Ba-
sel/Genf 2009, Art. 55 N 8, mit Hinweisen). Eine Ausdehnung der aufschie-
benden Wirkung auf die Zeit nach dem Beschwerdeverfahren ist demnach
nicht möglich.
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5.2. Falls der Antrag des Beschwerdeführers in dem Sinne zu verstehen
ist, dass er eine Sistierung des Verfahrens beantragt, bis er die Prüfung bei
der ACCA erfolgreich absolviert hat, so wäre ein solcher Antrag aus folgen-
den Gründen abzuweisen:
Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zu Recht ausführt, entspricht
es nicht dem Zweck der provisorischen Zulassung, einem Gesuchsteller
die Möglichkeit zu geben, sich während des Verfahrens mit den Zulas-
sungsvoraussetzungen in Konformität zu setzen. Ansonsten könnte jeder
Gesuchsteller geltend machen, dass er in den kommenden Jahren noch
eine Ausbildung nach Art. 4 Abs. 2 RAG abschliessen oder die Vorausset-
zungen an die Fachpraxis erfüllen werde.
Vorliegend kommt hinzu, dass der Beschwerdeführer für das Membership
der ACCA noch fünf "Professional Prüfungen" ablegen muss, worüber sich
gegenwärtig keine hinreichend bestimmten Zeitangaben machen lassen.
Der Beschwerdeführer macht geltend, er werde den ersten Teil der Prüfun-
gen im Dezember 2011 ablegen. Gemäss den Ausführungen der Vo-
rinstanz ist es aufgrund des umfangreichen Stoffes und des Schwierigkeits-
grades der Prüfungen bei der ACCA kaum möglich, die fünf benötigten
"Professional Prüfungen" gleichzeitig abzulegen, weshalb die ACCA emp-
fehle, höchstens ein bis zwei "Professional Prüfungen" pro Prüfungsses-
sion zu absolvieren. Dies bedeutet, dass die Erlangung des ACCA-Mem-
bership durch den Beschwerdeführer voraussichtlich erst etwa im Dezem-
ber 2013 erfolgen wird. Der Beschwerdeführer ist selbstverständlich be-
rechtigt, zu diesem Zeitpunkt oder nach Abschluss eines nach Art. 4 Abs.
2 RAG anerkannten Diploms ein neues Gesuch um Zulassung als Revisi-
onsexperte einzureichen.
6.
Zusammengefasst ergibt sich, dass die Vorinstanz die Zulassung des Be-
schwerdeführers als Revisionsexperte – zurzeit – zu Recht abgelehnt hat.
Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer die Verfah-
renskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1 ff. des Reglements über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom
21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Diese werden auf Fr. 2000.- fest-
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gesetzt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe ver-
rechnet. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (Art. 64 Abs. 1
VwVG).
8.
Nach Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
an das Bundesgericht unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von
Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Ge-
bieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung. Das Bun-
desgericht hat daher die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegen-
heiten gegen zwei Urteile betreffend die Zulassung als Revisionsexperte
als unzulässig beurteilt. In jenen Fällen ging es um die Frage der Anrech-
nung der Berufspraxis bzw. um die Frage der Gleichwertigkeit einer
schweizerischen Ausbildung (Urteile des Bundesgerichts 2C_438/2008
vom 16. Oktober 2008 und 2C_136/2009 vom 16. Juni 2009). Ob es auch
in einem Fall, in dem es um das Gegenrechtserfordernis sowie um die Er-
füllung der Voraussetzungen nach Art. 50 RAV im Zusammenhang mit der
Anerkennung einer ausländischen Ausbildung und der Anrechenbarkeit
der Fachpraxis geht, zum gleichen Schluss kommen würde, ist eine Frage,
deren Beantwortung nicht in der Kompetenz des Bundesverwaltungsge-
richts liegt. Vielmehr wird das Bundesgericht gegebenenfalls selbst über
die Zulässigkeit einer allfälligen Beschwerde entscheiden. Diese Überle-
gungen führen zu der offen formulierten Rechtsmittelbelehrung, wie sie
dem nachfolgenden Entscheiddispositiv angefügt ist.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.- werden dem Beschwerdeführer auf-
erlegt. Sie werden nach Eintritt der Rechtskraft mit dem geleisteten Kos-
tenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
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4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz ([…]; Gerichtsurkunde)
– das Eidgenössische Justiz und Polizeidepartement EJPD (Gerichtsur-
kunde).
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Frank Seethaler Marion Spori Fedail
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den Art.
82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache ab-
zufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Be-
weismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid
und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in
Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand: 27. September 2011