Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 197
Juin 2016
Baka c. Hongrie [GC] - 20261/12
Arrêt 23.6.2016 [GC]
Article 6
Procédure civile
Article 6-1
Accès à un tribunal
Droits et obligations de caractère civil
Impossibilité pour le président de la Cour suprême de contester l’interruption prématurée de son mandat : article 6 applicable ; violation
Article 10
Article 10-1
Liberté d'expression
Interruption prématurée du mandat du président de la Cour suprême en conséquence des opinions qu’il a publiquement exprimées en cette qualité : violation
En fait – Le requérant, un ancien juge de la Cour européenne des droits de l’homme, avait été élu président de la Cour suprême de Hongrie pour un mandat de six ans prenant fin en 2015. En sa qualité de président de la Cour suprême et du Conseil national de la justice, il exprima son opinion sur différentes réformes législatives concernant la justice. Par la suite, les dispositions transitoires de la nouvelle Constitution (Loi fondamentale de la République de Hongrie, 2011) prévirent que la Cour suprême deviendrait la Kúria et que le mandat de son président prendrait fin à l’entrée en vigueur de la Loi fondamentale. En conséquence, le mandat du requérant à la présidence de la Cour suprême prit fin le 1er janvier 2012. En vertu des critères d’éligibilité du président de la nouvelle Kúria, les candidats devaient avoir au moins cinq ans d’expérience en tant que juge en Hongrie. Le temps passé en tant que juge dans une juridiction internationale ne comptait pas. Le requérant était donc inéligible à la présidence de la Kúria.
Par un arrêt du 27 mai 2014 (voir la Note d’information 174), une chambre de la Cour a conclu à l’unanimité à la violation de l’article 6 § 1 de la Convention (droit d’accès à un tribunal) en raison du fait que le requérant n’avait pas pu contester la cessation prématurée de son mandat. Elle a conclu également à la violation à l’égard du requérant du droit à la liberté d’expression garanti par l’article 10, jugeant que la cessation prématurée du mandat de l’intéressé était la conséquence des opinions qu’il avait exprimées publiquement à titre professionnel.
Le 15 décembre 2014, l’affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre à la demande du Gouvernement.
En droit – Article 6 § 1
a) Sur l’applicabilité de l’article 6 § 1
i. Sur l’existence d’un droit – En vertu du droit interne, le mandat du requérant à la présidence de la Cour suprême devait durer six ans, à moins qu’il n’y soit mis fin d’un commun accord, par démission de l’intéressé ou par sa révocation. Le requérant avait donc le droit d’exercer son mandat jusqu’à son terme, ou jusqu’à ce que son mandat de juge prenne fin. Cette analyse est également confirmée par les principes constitutionnels relatifs à l’indépendance de la magistrature et à l’inamovibilité des juges. Dès lors, le requérant pouvait prétendre de manière défendable que le droit hongrois le protégeait contre une désinvestiture en cours de mandat. Le fait qu’il ait été mis fin à ce mandat ex lege par l’effet de la nouvelle loi ne peut anéantir, rétroactivement, le caractère défendable du droit que garantissaient au requérant les règles qui étaient applicables au moment de son élection.
ii. Sur la nature civile du droit – Afin de déterminer si le droit revendiqué par le requérant était de « caractère civil », la Cour applique le critère énoncé dans l’arrêt Vilho Eskelinen et autres c. Finlande ([GC], 63235/00, 19 avril 2007, Note d’information 96). La première condition de ce critère est que le droit national exclue expressément l’accès à un tribunal pour le poste ou la catégorie de salariés en question. À cet égard, la Cour note que, dans les rares affaires où elle a jugé que cette condition était remplie, l’exclusion de l’accès à un tribunal pour le poste en question était claire et expresse*. Or en l’espèce, le requérant n’était pas expressément exclu du droit d’accès à un tribunal ; il a été empêché d’accéder à un tribunal par le fait que la cessation prématurée de son mandat avait été incluse dans les dispositions transitoires de la nouvelle loi entrée en vigueur en 2012. Il s’est ainsi vu priver de la possibilité de contester cette mesure devant le tribunal de la fonction publique, alors qu’il aurait pu le faire s’il avait été démis de son mandat en vertu du cadre légal existant. La Cour est donc d’avis que dans les circonstances particulières de l’espèce, elle doit déterminer si l’accès à un tribunal était exclu en droit interne non pas au moment où la mesure litigieuse concernant le requérant a été adoptée mais avant cela**. Elle souligne par ailleurs que, pour que la législation nationale excluant l’accès à un tribunal ait un quelconque effet au titre de l’article 6 § 1 dans un cas donné, elle doit être compatible avec l’état de droit, auquel sont contraires les lois visant uniquement un individu donné, telles que celle adoptée dans le cas du requérant. À la lumière de ces considérations, on ne peut pas conclure que le droit national excluait expressément l’accès à un tribunal pour contester la régularité d’une cessation prématurée du mandat du président de la Cour suprême. La première condition du critère Vilho Eskelinen n’est donc pas remplie, de sorte que l’article 6 trouve à s’appliquer sous son volet civil.
b) Sur le respect de l’article 6 § 1 – En conséquence d’un texte de loi dont la compatibilité avec les exigences de l’état de droit est douteuse, la cessation prématurée du mandat du requérant n’a pas été examinée par un tribunal ordinaire ou par un autre organe exerçant des fonctions judiciaires, et elle ne pouvait pas l’être. Constatant l’importance croissante que les instruments internationaux et ceux du Conseil de l’Europe ainsi que la jurisprudence des juridictions internationales et la pratique d’autres organes internationaux accordent au respect de l’équité procédurale dans les affaires concernant la révocation ou la destitution de juges, la Cour considère que l’État défendeur a porté atteinte à la substance même du droit pour le requérant d’accéder à un tribunal.
Conclusion : violation (quinze voix contre deux).
Article 10
a) Sur l’existence d’une ingérence – Dans de précédentes affaires relatives à une procédure disciplinaire, une révocation ou une nomination touchant un juge, la Cour a conclu que l’article 10 trouvait à s’appliquer car les mesures litigieuses étaient la conséquence de déclarations faites par les requérants sur telle ou telle question et n’étaient pas liées à leur admissibilité à la fonction publique ni à leurs compétences professionnelles en matière judiciaire***. Dans d’autres affaires, elle a jugé que la mesure litigieuse n’était pas liée à l’exercice de la liberté d’expression****.
En l’espèce, aucune juridiction nationale n’a jamais examiné les allégations du requérant ni les raisons pour lesquelles son mandat a pris fin. Les faits de la cause doivent donc s’apprécier et s’examiner « dans leur intégralité » et, pour se livrer à cet exercice, la Cour applique le critère de la preuve « au-delà de tout doute raisonnable ». À cet égard, elle note qu’en 2011, le requérant a exprimé publiquement à titre professionnel, en sa qualité de président de la Cour suprême et du Conseil national de la justice, son avis sur divers aspects des réformes législatives qui concernaient les tribunaux. Deux membres de la majorité parlementaire ainsi que le Gouvernement ont assuré la même année que le nouveau texte ne servirait pas à mettre indûment fin au mandat de personnes élues sous le régime juridique précédent, mais les propositions de cessation du mandat du requérant ont été rendues publiques et soumises au Parlement peu après son intervention de novembre 2011 devant le Parlement, et elles ont été adoptées dans un laps de temps remarquablement court. Prenant les événements en compte dans leur ensemble, la Cour estime qu’il y a un commencement de preuve de l’existence d’un lien de causalité entre l’exercice par le requérant de sa liberté d’expression et la cessation de son mandat. En conséquence, la charge de la preuve est renversée et pèse sur le Gouvernement.
En ce qui concerne les raisons avancées par le Gouvernement pour justifier devant elle la mesure litigieuse, la Cour estime qu’elles ne font pas apparaître que les changements apportés aux fonctions de l’autorité judiciaire suprême ou aux tâches de son président aient été fondamentaux au point de commander de mettre fin de manière anticipée au mandat du requérant. Elle considère donc que le Gouvernement n’a pas démontré de façon convaincante que la mesure litigieuse fût le résultat de la suppression du poste et des fonctions du requérant dans le cadre de la réforme de l’autorité judiciaire suprême. En conséquence, elle estime que la cessation prématurée du mandat du requérant était due aux opinions et aux critiques qu’il avait exprimées publiquement à titre professionnel, et conclut que cette mesure a constitué une ingérence dans l’exercice par l’intéressé de son droit à la liberté d’expression.
b) Sur le caractère justifié de l’ingérence – Même s’il n’est pas certain que le texte de loi en question ait été compatible avec les exigences de l’état de droit, la Cour part du principe que l’ingérence était prévue par la loi. Elle considère qu’un État partie ne peut légitimement invoquer l’indépendance de la justice pour justifier une mesure telle que la cessation prématurée du mandat du président d’une juridiction par des raisons qui n’étaient pas prévues par la loi et qui n’avaient pas de rapport avec une quelconque impéritie ou faute professionnelle. Dans ces conditions, la mesure litigieuse apparaît incompatible avec le but de garantir l’indépendance de la justice.
En l’espèce, la mesure litigieuse était due aux critiques que le requérant avait exprimées publiquement à titre professionnel en sa qualité de président de la Cour suprême et du Conseil national de la justice. Or il avait non seulement le droit mais encore le devoir de formuler un avis sur des réformes législatives susceptibles d’avoir une incidence sur les tribunaux et sur l’indépendance de la justice. Il a exprimé son avis et ses critiques sur des questions d’intérêt public, et ses déclarations n’ont pas dépassé le domaine de la simple critique d’ordre strictement professionnel. Dès lors, sa position et ses déclarations devaient bénéficier d’un niveau élevé de protection et toute ingérence dans cet exercice de sa liberté d’expression devait faire l’objet d’un contrôle strict, lequel va de pair avec une marge d’appréciation restreinte des autorités de l’État défendeur. De plus, le requérant a été désinvesti de son mandat plus de trois ans avant la date où ce mandat devait expirer en vertu de la législation en vigueur au moment où il avait été élu. Cette situation ne se concilie guère avec la considération particulière qui doit être accordée à la nature de la fonction judiciaire, branche indépendante du pouvoir de l’État, et au principe de l’inamovibilité des juges, principe qui constitue un élément crucial pour la préservation de l’indépendance de la justice. La cessation prématurée du mandat du requérant a indubitablement eu un effet dissuasif en ce qu’elle a dû décourager non seulement le requérant lui-même mais aussi d’autres juges et présidents de juridictions de participer, à l’avenir, au débat public sur des réformes législatives concernant les tribunaux et, de manière plus générale, sur des questions relatives à l’indépendance de la justice. Enfin, à la lumière des considérations qui l’ont amenée à conclure à la violation de l’article 6 § 1, la Cour considère que les restrictions litigieuses apportées à l’exercice par le requérant du droit à la liberté d’expression protégé par l’article 10 ne s’accompagnaient pas de garanties effectives et adéquates contre les abus. En bref, les motifs invoqués par l’État défendeur ne sauraient passer pour suffisants aux fins de démontrer que l’ingérence dénoncée était nécessaire dans une société démocratique.
Conclusion : violation (quinze voix contre deux).
Article 41 : 70 000 EUR pour dommage matériel et préjudice moral.
* Suküt c. Turquie (déc.), 59773/00, 11 septembre 2007, Note d’information 100 ; et Nedeltcho Popov c. Bulgarie, 61360/00, 22 novembre 2007.
** La Cour observe que procéder autrement reviendrait à admettre que la mesure litigieuse elle-même, constitutive de l’ingérence alléguée dans le « droit » du requérant, pourrait en même temps former la base légale de l’impossibilité faite à l’intéressé d’accéder à un tribunal. Pareille approche ouvrirait la voie à des abus, car elle permettrait aux États contractants d’interdire l’accès à un tribunal relativement aux mesures individuelles prises à l’égard de leurs fonctionnaires, en incluant simplement ces mesures dans une disposition de loi ad hoc non soumise au contrôle juridictionnel.
*** Wille c. Liechtenstein [GC], 28396/95, 28 octobre 1999, Note d’information 11 ; et Koudechkina c. Russie, 29492/05, 26 février 2009, Note d’information 116.
**** Harabin c. Slovaquie (déc.), 58688/11, 29 juin 2004 ; et Harabin c. Slovaquie, 58688/11, 20 novembre 2012, Note d’information 157.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
Cliquez ici pour accéder aux Notes d'information sur la jurisprudence
Full & Egal Universal Law Academy