SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 21978/93
présentée par Solange BAINIER et autres
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 22 février 1995 en présence
de
M. C.L. ROZAKIS, Président
Mme J. LIDDY
MM. A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
E. KONSTANTINOV
G. RESS
Mme M.F. BUQUICCHIO, Secrétaire de la Chambre
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 28 avril 1993 par Solange BAINIER et
autres contre la France et enregistrée le 4 juin 1993 sous le N° de
dossier 21978/93 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
15 juin 1994 après deux prorogations de délai et les observations en
réponse présentées par les requérantes le 5 août 1994 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
1. Circonstances particulières de l'affaire
La première requérante, Solange Bainier, de nationalité
française, née en 1901, est domiciliée à Saint Arnoult en Yvelines.
La deuxième requérante, Jeanine Bainier, de nationalité
française, née en 1924, est domiciliée à Saint Arnoult en Yvelines.
La troisième requérante, Anne-Marie Bainier, de nationalité
française, née en 1928, est domiciliée à Charenton.
La quatrième requérante, Françoise Bainier, de nationalité
française, née en 1931, est domiciliée à Langlade-Vic-le-Compte.
Devant la Commission les requérantes sont représentées par Me
Christian Fremaux, avocat au barreau de Paris.
Les faits tels qu'ils ont été présentés par les parties peuvent
se résumer comme suit.
Les requérantes sont propriétaires de parcelles sises dans la
commune de Vic-le-Compte d'une surface totale d'environ 56 ares. Par
arrêté du 7 septembre 1979, le préfet du Puy-du-Dôme ordonna le
remembrement des propriétés foncières de cette commune et détermina le
périmètre des opérations. Ce périmètre fut précisé par arrêté
modificatif du 13 janvier 1982 émanant du préfet.
Le 1er décembre 1981, les requérantes demandèrent à la commission
communale de remembrement de conserver les limites actuelles clôturées,
car les parcelles, avant le remembrement, formaient un tout. Suite à
cette demande, la commission communale exclua trois des parcelles des
requérantes du périmètre de remembrement et leur en attribua une
nouvelle par décision rendue à une date non précisée. Par décision du
29 janvier et 12 février 1982 la commission départementale
d'aménagement foncier du Puy-de-Dôme confirma la décision de la
commission communale.
Le 26 mai 1982, les requérantes introduisirent un recours en
annulation devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand contre
la décision des 29 janvier et 12 février 1982 de la commission
départementale au motif que tant les commissions communales que
départementales de remembrement étaient incompétentes pour modifier le
périmètre de remembrement.
Par jugement du 23 octobre 1984, le tribunal administratif de
Clermont-Ferrand annula la décision de la commission départementale
d'aménagement foncier du Puy-de-Dôme en date du 29 janvier et
12 février 1982.
Par décision du 17 octobre 1985, la commission départementale de
remembrement du département du Puy-de-Dôme réintègra les parcelles
litigieuses dans le périmètre de remembrement tout en supprimant un lot
et en l'attribuant à la commune.
Le 26 décembre 1985, les requérantes déposèrent un recours devant
le tribunal administratif de Clermont-Ferrand au motif que dans sa
décision du 17 octobre 1985 la commission départementale n'avait pas
précisé les critères et les modes de calcul qui avaient été retenus,
ce qui aurait permis aux requérantes d'apprécier si le principe
d'équivalence des lots avait été respecté.
Par jugement du 31 mars 1987, la tribunal administratif de
Clermont-Ferrand rejeta la requête au motif que la règle d'équivalence
en valeur de productivité n'avait pas été méconnue et qu'ainsi il n'y
avait pas eu violation de l'article 21 du Code rural qui dispose que
chaque propriétaire doit recevoir, par la nouvelle distribution, une
superficie globale équivalente, en valeur de productivité réelle, à
celle des terrains qu'il a apportés, déduction faite de la surface
nécessaire aux ouvrages collectifs et compte tenu des servitudes
maintenues ou créées.
Le 10 juillet 1987, les requérantes introduisirent devant le
Conseil d'Etat un recours en annulation du jugement du tribunal
administratif de Clermont-Ferrand en date du 31 mars 1987.
Les requérantes déposèrent leur mémoire en septembre 1987. Le
ministère de l'agriculture déposa le sien en juillet 1991 après quatre
lettres de rappel.
Par arrêt du 4 novembre 1992 notifié le 2 décembre 1992, le
Conseil d'Etat rejeta le recours.
2. Eléments de droit interne
Article L 123-12 du code rural
"Du jour du transfert de propriété résultant de la clôture des
opérations de remembrement, les immeubles qui en sont l'objet ne
sont plus soumis qu'à l'exercice des droits et actions nés du
chef du nouveau propriétaire. La date de clôture des opérations
est celle du dépôt en mairie du plan définitif de remembrement;
ce dépôt étant constaté par un certificat délivré par la maire.
Les contestations sur la propriété d'un immeuble compris dans le
remembrement ou sur les droits et actions relatifs à cet immeuble
ne font pas obstacle à l'application des décisions, même
juridictionnelles, statuant en matière de remembrement".
Jurisprudence
"A raison du caractère exécutoire du transfert de propriété, il
ne peut être demandé qu'il soit sursis à l'exécution de l'arrêté
préfectoral constatant la clôture de remembrement et prescrivant
l'affichage du plan de mutation de propriété (arrêt Epoux
Hussonois, 23 novembre 1990, Rec. Lebon, tables, p. 573).
GRIEFS
1. Les requérantes se plaignent de la violation de l'article 6 de
la Convention pour deux raisons. D'une part elles auraient été victimes
de l'arbitraire des commissions de remembrement et de l'incapacité des
juridictions administratives de faire respecter les lois. D'autre part
la durée de la procédure qui s'élève à plus de dix ans serait
excessive.
2. Les requérantes se plaignent de la violation de leur droit de
propriété au sens de l'article 1er du Protocole N°1 car elles se
considèrent victimes d'un remembrement arbitraire et de ce fait ont été
privées d'une partie de leur terres.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 28 avril 1993 et enregistrée le
4 juin 1993.
Le 12 janvier 1994, la Commission (Première Chambre) a décidé,
en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur,
de porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur et de
l'inviter à lui présenter par écrit ses observations sur la
recevabilité et le bien-fondé des griefs tirés de la durée de la
procédure et de l'atteinte au droit de propriété des requérantes à
raison de la durée de la procédure.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 15 juin 1994 après
deux prorogations de délai et les requérantes y ont répondu le
5 août 1994.
EN DROIT
1. Les requérantes se plaignent de la durée de la procédure et
invoquent l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dont les
dispositions pertinentes se lisent comme suit:
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue... par
un tribunal... qui décidera ... des contestations sur ses droits
et obligations de caractère civil...".
Le Gouvernement estime que deux procédures distinctes ont
succesivement opposé les requérantes à l'Etat français.
La première procédure s'est ouverte par la requête introduite le
26 mai 1982 devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand et
s'est close par le jugement du 23 octobre 1984 annulant la décision de
la commission départementale de remembrement des 29 janvier et
12 février 1982. Elle a donc duré au total deux ans et cinq mois et ne
peut être considérée comme déraisonnable.
La seconde procédure a débuté le 26 décembre 1985 avec le
deuxième recours des requérantes devant le tribunal administratif de
Clermont-Ferrand en date du 17 octobre 1985 et s'est terminée par
l'arrêt du Conseil d'Etat du 25 novembre 1992, soit 6 ans et onze mois
plus tard.
Le Gouvernement estime que le contentieux du remembrement rural
est par nature d'une grande complexité : complexité des éléments de
fait, complexité de la procédure et complexité des règles juridiques.
Le cumul de ces difficultés fait sans doute du remembrement rural l'un
des contentieux les plus complexes qu'ait à connaître le juge
administratif français.
S'agissant du comportement des requérantes, le Gouvernement admet
qu'elles ont fait preuve d'une diligence normale pour répondre aux
mémoires en défense de l'administration tant devant le tribunal
administratif que devant le Conseil d'Etat.
S'agissant du comportement des autorités judiciaires, le
Gouvernement ne conteste pas que le délai mis par le ministère de
l'agriculture pour répondre au mémoire des requérantes est excessif
(presque 4 ans). Le Gouvernement explique toutefois qu'il est très
difficile de réunir les pièces et informations nécessaires pour les
services centraux du ministère car la procédure de remembrement rural
est très décentralisée.
Les requérantes rappellent que la procédure a duré au total dix
ans et que le présent litige ne comporte qu'une seule et unique
procédure.
La Commission estime qu'à la lumière des critères dégagés par
la jurisprudence des organes de la Convention en matière de "délai
raisonnable", et compte tenu de l'ensemble des éléments en sa
possession, ce grief doit faire l'objet d'un examen au fond. Il
s'ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé
au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. La
Commission constate en outre que le grief ne se heurte à aucun autre
motif d'irrecevabilité.
2. Les requérantes se plaignent de la violation de l'article 1er du
Protocole N° 1 (P1-1) qui dispose :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes".
Le Gouvernement rappelle que la Commission lui a posé la question
de savoir s'il y avait violation de l'article 1er du Protocole N° 1
(P1-1) à raison de la durée de la procédure et non pas en raison des
opérations de remembrement en tant que telles.
Le Gouvernement rappelle le principe du droit public français qui
veut que l'exercice d'un recours contentieux contre une décision
administrative ne suspend pas l'exécution de cette décision.
Le Gouvernement explique que s'agissant du remembrement rural,
le transfert de propriété s'effectue dès le dépôt en mairie du plan
définitif du remembrement résultant des décisions de la commission
communale, éventuellement modifiées par la commission départementale
(article L 123-12 du nouveau code rural). Chaque nouveau propriétaire
reçoit alors l'extrait du procès verbal consignant le nouveau
parcellaire, lequel tient lieu de titre de propriété provisoire pour
les parcelles attribuées.
Dans la présente affaire, les requérantes se sont ainsi vues
transférer des droits de propriété relatifs aux parcelles attribuées
par la décision de la commission départementale du 17 octobre 1985 dès
l'affichage en mairie du nouveau parcellaire. L'ingérence dans leur
droit de propriété est donc intervenue dès cette date sans que
l'introduction de leur recours devant le tribunal administratif de
Clermont-Ferrand et la durée de la procédure contentieuse ait pu
exercer un quelconque effet sur leurs nouveaux droits.
Le Gouvernement en conclut que les opérations de remembrement de
la commune se sont certes traduites par une ingérence dans le droit de
propriété des requérantes mais que cette ingérence remonte à 1985; elle
est donc totalement indépendante de la procédure contentieuse.
La Commission estime qu'un remembrement peut constituer une
ingérence dans le droit de propriété des requérantes, qui dans les
circonstances de l'espèce, relève de la deuxième phrase du premier
alinéa de l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1).
La Commission rappelle qu'une mesure d'ingérence doit ménager un
juste équilibre "entre les impératifs d'utilité publique et ceux de la
sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu" et que les Etats
disposent d'une marge d'appréciation pour déterminer les mesures
d'utilité publique (Cour eur. D.H., arrêt Fredin du 18 février 1991,
série A n° 192, pp 17 et 18, par. 51).
En l'espèce, la Commission n'aperçoit pas d'élément au dossier
permettant de dire que le transfert des parcelles des requérantes ne
répond pas au but du remembrement qui est d'améliorer les conditions
d'exploitation et de contribuer à l'aménagementdu territoire communal.
Il convient donc de considérer que l'ingérence de l'Etat répond à la
condition de légalité. La Commission considère également que le but des
restrictions imposées aux requérantes, à savoir l'aménagement du
territoire communal, entre dans le cadre de l'utilité publique au sens
du paragraphe 1 du Protocole N° 1.
En ce qui concerne l'exigence de proportionnalité entre
l'ingérence dans le droit de propriété des requérantes et le but
d'intérêt général poursuivi, le tribunal administratif de Clermond-
Ferrand, puis le Conseil d'Etat ont considéré que la règle
d'équivalence en valeur de productivité n'avait pas été méconnue et
qu'ainsi il n'y avait pas eu violation de l'article 21 du Code rural
qui dispose que chaque propriétaire doit recevoir, par la nouvelle
distribution, une superficie globale équivalente à celle des terrains
qu'il a apportés. Dans ces conditions, la Commmission estime que
l'opération incriminée ne peut être considérée comme causant aux
requérantes un préjudice de nature à rendre celle-ci disproportionnée
au but poursuivi par le remembrement ou arbitraire.
Quant à une éventuelle privation de propriété des requérantes à
raison de la durée de la procédure, la Commission rappelle que dans le
cadre d'un remembrement rural, le transfert de propriété résulte de la
clôture des opérations. En vertu de l'article L 123-12 du code rural,
du jour du tranfert de propriété, les immeubles qui en sont l'objet ne
sont plus soumis qu'à l'exercice des droits et actions nés du chef du
nouveau propriétaire. En outre, la prise de possession s'effectue en
principe au moment du transfert de propriété.
Avec le Gouvernement, la Commission constate que dans le cas
d'espèce, le transfert de propriété s'est effectué dès la publication
du plan définitif de remembrement résultant de la décision de la
commission départementale du 17 octobre 1985. La Commission estime dès
lors que la substance du droit de propriété des requérantes n'a pas été
remise en cause par la durée de la procédure, d'une part en raison de
ce que les recours introduits par elles à la suite du transfert de
propriété ne pouvaient entraîner le sursis à exécution de l'arrêté
préfectoral constatant la clôture du remembrement et prescrivant
l'affichage du plan de mutation de propriété, et d'autre part, en
raison du caractère purement technique de l'objet des recours en
question dont la Commission constate qu'ils ne concernaient pas la
privation du droit de propriété en tant que tel.
Eu égard à tout ce qui précède, la Commission n'aperçoit aucune
violation du droit de propriété des requérantes. Le grief doit dès lors
être rejeté pour défaut manifeste de fondement conformément à
l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
3. Les requérantes se plaignent de la violation de leur droit à un
procès équitable car elles auraient été victimes de décisions
arbitraires de la part des commissions de remembrement et des
juridictions administratives. Elles invoquent l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention qui dispose notamment que toute personne
a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement par un tribunal
qui décidera des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil.
Au vu des éléments du dossier, la Commission n'aperçoit pas en
quoi les décisions rendues par les autorités en cause auraient été
entachées d'arbitraire. Elle estime que le grief des requérantes doit
être rejeté comme étant manifestement mal fondé conformément à
l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité
DECLARE RECEVABLE le grief tiré de la durée de la procédure, tous
moyens de fond réservés.
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Première Chambre Première Chambre
(M.F. BUQUICCHIO) (C.L. ROZAKIS)
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