COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
PREMIERE CHAMBRE
Requête N° 21978/93
Solange Bainier et autres
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 4 septembre 1996)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 5) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 6 - 16) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 6 - 15). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
B. Eléments de droit interne
(par. 16). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 17 - 36) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
A. Grief déclaré recevable
(par. 17) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
B. Point en litige
(par. 18) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
C. Sur la violation de l'article 6 de la Convention
(par. 19-35) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
CONCLUSION
(par. 36). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
ANNEXE : DECISION DE LA COMMISSION SUR
LA RECEVABILITE DE LA REQUETE. . . . . . . . . . . . . . 7
I. INTRODUCTION
1. Le présent rapport concerne la requête N° 21978/93, introduite
le 28 avril 1993 contre la France et enregistrée le 4 juin 1993.
La première requérante, Solange Bainier, de nationalité
française, née en 1901, est domiciliée à Saint Arnoult en Yvelines.
La deuxième requérante, Jeanine Bainier, de nationalité
française, née en 1924, est domiciliée à Saint Arnoult en Yvelines.
La troisième requérante, Anne-Marie Bainier, de nationalité
française, née en 1928, est domiciliée à Charenton.
La quatrième requérante, Françoise Bainier, de nationalité
française, née en 1931, est domiciliée à Langlade-Vic-le-Compte.
Devant la Commission les requérantes sont représentées par
Maître Christian Fremaux, avocat au barreau de Paris.
Le Gouvernement défendeur est représenté par M. Yves Charpentier,
Sous-Directeur des Droits de l'Homme au ministère des Affaires
étrangères, en qualité d'Agent.
2. Cette requête a été communiquée le 12 janvier 1994 au
Gouvernement. Le 22 février 1995, la requête a été déclarée recevable
quant au grief tiré de la durée de la procédure et déclarée irrecevable
pour le surplus. Le texte de la décision sur la recevabilité se trouve
annexé au présent rapport.
3. Ayant constaté qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir
un règlement amiable au sens de l'article 28 par. 1 b) de la
Convention, la Commission (Première Chambre), après délibérations, a
adopté le 4 septembre 1996 le présent rapport aux termes de
l'article 31 par. 1 de la Convention, en présence des membres
suivants :
Mme J. LIDDY, Présidente
MM. M.P. PELLONPÄÄ
E. BUSUTTIL
A. WEITZEL
C.L. ROZAKIS
G.B. REFFI
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
K. HERNDL
4. Dans ce rapport, la Commission a formulé son avis sur le point
de savoir si les faits constatés révèlent, de la part de la France, une
violation de la Convention.
5. Le texte du présent rapport sera transmis au Comité des Ministres
du Conseil de l'Europe conformément à l'article 31 par. 2 de la
Convention.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
6. Les requérantes sont propriétaires de parcelles sises dans la
commune de Vic-le-Compte d'une surface totale d'environ 56 ares. Par
arrêté du 7 septembre 1979, le préfet du Puy-du-Dôme ordonna le
remembrement des propriétés foncières de cette commune et détermina le
périmètre des opérations. Ce périmètre fut précisé par arrêté
modificatif du 13 janvier 1982 émanant du préfet.
7. Le 1er décembre 1981, les requérantes demandèrent à la commission
communale de remembrement de conserver les limites actuelles clôturées,
car les parcelles, avant le remembrement, formaient un tout. Suite à
cette demande, la commission communale exclut trois des parcelles des
requérantes du périmètre de remembrement et leur en attribua une
nouvelle par décision rendue à une date non précisée. Par décision des
29 janvier et 12 février 1982 la commission départementale
d'aménagement foncier du Puy-de-Dôme confirma la décision de la
commission communale.
8. Le 26 mai 1982, les requérantes introduisirent un recours en
annulation devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand contre
la décision des 29 janvier et 12 février 1982 de la commission
départementale au motif que tant les commissions communales que
départementales de remembrement étaient incompétentes pour modifier le
périmètre de remembrement.
9. Par jugement du 23 octobre 1984, le tribunal administratif de
Clermont-Ferrand annula la décision de la commission départementale
d'aménagement foncier du Puy-de-Dôme en date des 29 janvier et
12 février 1982.
10. Par décision du 17 octobre 1985, la commission départementale de
remembrement du département du Puy-de-Dôme réintégra les parcelles
litigieuses dans le périmètre de remembrement tout en supprimant un lot
et en l'attribuant à la commune.
11. Le 26 décembre 1985, les requérantes déposèrent un recours devant
le tribunal administratif de Clermont-Ferrand au motif que dans sa
décision du 17 octobre 1985 la commission départementale n'avait pas
précisé les critères et les modes de calcul qui avaient été retenus,
ce qui aurait permis aux requérantes d'apprécier si le principe
d'équivalence des lots avait été respecté.
12. Par jugement du 31 mars 1987, la tribunal administratif de
Clermont-Ferrand rejeta la requête au motif que la règle d'équivalence
en valeur de productivité n'avait pas été méconnue et qu'ainsi il n'y
avait pas eu violation de l'article 21 du Code rural qui dispose que
chaque propriétaire doit recevoir, par la nouvelle distribution, une
superficie globale équivalente, en valeur de productivité réelle, à
celle des terrains qu'il a apportés, déduction faite de la surface
nécessaire aux ouvrages collectifs et compte tenu des servitudes
maintenues ou créées.
13. Le 10 juillet 1987, les requérantes introduisirent devant le
Conseil d'Etat un recours en annulation du jugement du tribunal
administratif de Clermont-Ferrand en date du 31 mars 1987.
14. Les requérantes déposèrent leur mémoire en septembre 1987. Le
ministère de l'agriculture déposa le sien en juillet 1991 après quatre
lettres de rappel.
15. Par arrêt du 25 novembre 1992 notifié le 2 décembre 1992, le
Conseil d'Etat rejeta le recours.
B. Eléments de droit interne
16. Dès l'annulation de sa décision par le juge administratif, la
commission départementale est saisie de plein droit de la réclamation
du requérant, en dehors de toute initiative de ce dernier (Conseil
d'Etat, 25 janvier 1963, Caro, Rec. p. 51). La commission
départementale devra alors statuer à nouveau sur l'ensemble de la
réclamation. Sa décision doit intervenir dans le délai d'un an.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
17. La Commission a déclaré recevable le grief des requérantes, selon
lequel leur cause n'aurait pas été entendue dans un délai raisonnable.
B. Point en litige
18. Le seul point en litige est le suivant :
- La durée de la procédure litigieuse a-t-elle excédé le délai
raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ?
C. Sur la violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention
19. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose notamment
que :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...)
dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera
(...) des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil (...)"
20. La procédure en question était engagée par les requérantes contre
la décision de remembrement des propriétés foncières dans leur commune.
Cette procédure affectait directement les droits de propriété des
requérantes qui possèdent des parcelles dans la zone de remembrement
et tendait donc à faire décider des contestations sur des "droits et
obligations de caractère civil". Elle se situe donc dans le champ
d'application de l'article 6 par. 1 de la Convention.
21. Les requérantes rappellent que la procédure a duré au total
dix ans et que le présent litige ne comporte qu'une seule et unique
procédure. Elles admettent que le remembrement est une procédure
complexe mais affirment que leur affaire était plutôt simple. Elles
estiment que ce n'est pas leur comportement qui a contribué à
l'allongement de la procédure, mais celui des autorités compétentes
saisies.
22. Le Gouvernement estime que deux procédures distinctes ont
successivement opposé les requérantes à l'Etat français :
23. La première procédure s'est ouverte par la requête introduite le
26 mai 1982 devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand et
s'est close par le jugement du 23 octobre 1984 annulant la décision de
la commission départementale de remembrement des 29 janvier et
12 février 1982. Elle a donc duré au total deux ans et cinq mois et ne
saurait être considérée comme déraisonnable, compte tenu notamment de
la complexité intrinsèque des contentieux relatifs au remembrement
rural.
24. La seconde procédure a débuté le 26 décembre 1985 avec le
deuxième recours des requérantes devant le tribunal administratif de
Clermont-Ferrand en date du 17 octobre 1985 et s'est terminée par
l'arrêt du Conseil d'Etat du 25 novembre 1992, soit six ans et onze
mois plus tard.
25. Le Gouvernement affirme que le contentieux du remembrement rural
est par nature d'une grande complexité : complexité des éléments de
fait, complexité de la procédure et complexité des règles juridiques.
Le cumul de ces difficultés fait sans doute du remembrement rural l'un
des contentieux les plus complexes qu'ait à connaître le juge
administratif français.
26. S'agissant du comportement des requérantes, le Gouvernement admet
qu'elles ont fait preuve d'une diligence normale pour répondre aux
mémoires en défense de l'administration tant devant le tribunal
administratif que devant le Conseil d'Etat.
27. S'agissant du comportement des autorités judiciaires, le
Gouvernement souligne qu'elles ont fait preuve d'une diligence
particulière : les mémoires et pièces jointes ont toujours été notifiés
dans les délais les plus brefs et les affaires audiencées dès qu'elles
étaient en état d'être jugées. Le seul retard important est imputable
au ministère de l'agriculture qui a mis presque quatre ans pour
répondre au mémoire des requérantes. Le Gouvernement admet que ce délai
apparaît de premier abord excessif mais explique toutefois qu'il est
très difficile de réunir les pièces et informations nécessaires pour
les services centraux du ministère car la procédure de remembrement
rural est très décentralisée.
28. La Commission estime qu'il s'agit en espèce d'une seule et même
procédure : le 26 mai 1982, les requérantes saisirent le tribunal
administratif compétent d'un recours en annulation de la décision de
la commission départementale qui avait confirmé une décision de la
commission communale portant sur le remembrement de leurs propriétés.
Dès l'annulation de sa décision par le tribunal administratif, la
commission départementale dut statuer à nouveau sur l'ensemble de la
réclamation des requérantes (décision du 17 octobre 1985). Cette
décision fut ensuite attaquée par les requérantes devant le tribunal
administratif (recours du 26 décembre 1985). Il ressort donc clairement
que le recours du 26 décembre 1985 par qui, selon le Gouvernement,
aurait débuté une deuxième procédure, faisait en réalité partie de la
seule et unique procédure entamée par les requérantes contre la
décision de remembrement de leurs propriétés.
29. La procédure litigieuse, qui a donc débuté le 26 mai 1982 et
s'est terminée le 4 novembre 1992, s'étend sur une période de dix ans,
cinq mois et neuf jours.
30. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (voir Cour eur. D.H., arrêt Vernillo c. France du
20 février 1991, série A n° 198, p. 12, par. 30).
31. La Commission admet que l'affaire présentait une certaine
complexité. Elle considère toutefois que la complexité d'une affaire
ne saurait justifier à elle seule le fait qu'il ait fallu plus de
dix ans pour la trancher.
32. Quant au comportement des requérantes, la Commission rappelle que
ce qui est exigé d'une partie dans une procédure civile est une
"diligence normale" et que seules des lenteurs imputables à l'Etat
peuvent amener à conclure à l'inobservation du "délai raisonnable"
(voir Cour eur. D.H., arrêt H. c. France du 24 octobre 1989, série A
n° 162, pp. 21-22, par. 55). Elle considère qu'en l'espèce on ne
saurait constater que les requérantes n'ont pas fait preuve d'une
diligence normale dans la conduite de la procédure.
33. La Commission relève une période d'inactivité imputable aux
autorités internes, entre septembre 1987 et juillet 1991 (trois ans et
dix mois - voir par. 14 ci-dessus). Elle considère qu'aucune
explication pertinente de ce délai n'a été fournie par le Gouvernement
défendeur.
34. La Commission réaffirme qu'il incombe aux Etats contractants
d'organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs
juridictions puissent garantir à chacun le droit d'obtenir une décision
définitive sur les contestations relatives à ses droits et obligations
de caractère civil dans un délai raisonnable (voir Cour eur. D.H.,
arrêt Vocaturo c. Italie du 24 mai 1991, série A n° 206-C, p. 32,
par. 17).
35. A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte
tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission
considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne
répond pas à la condition du "délai raisonnable".
CONCLUSION
36. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
M.F. BUQUICCHIO J. LIDDY
Secrétaire Présidente
de la Première Chambre de la Première Chambre
Full & Egal Universal Law Academy