Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 233
Octobre 2019
Baralija c. Bosnie-Herzégovine - 30100/18
Arrêt 29.10.2019 [Section IV]
Article 1 du Protocole n° 12
Impossibilité prolongée pour un résident de voter et de se porter candidat aux élections locales : violation
Article 46
Article 46-2
Exécution de l'arrêt
Mesures générales
État défendeur tenu de modifier sa législation électorale pour permettre la tenue d’élections locales
En fait – La requérante habite dans la ville de Mostar, où les dernières élections locales ont eu lieu en 2008.
En novembre 2010, la Cour constitutionnelle jugea inconstitutionnelles certaines dispositions de la loi électorale de 2001 ainsi que le statut de la ville de Mostar. Elle enjoignit l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine de modifier, dans les six mois à compter de la publication de sa décision dans le Journal officiel, les dispositions inconstitutionnelles de cette loi. Elle enjoignit en outre au conseil municipal de Mostar de l’informer des mesures qui allaient être prises pour mettre en conformité avec la Constitution de Bosnie-Herzégovine le statut de la ville de Mostar dans les trois mois à compter de la publication au Journal officiel des modifications qu’adopterait l’Assemblée parlementaire pour mettre en conformité avec la Constitution de Bosnie-Herzégovine la loi électorale de 2001, ainsi qu’elle l’avait jugé.
En janvier 2012, la Cour constitutionnelle statua sur l’inexécution par l’Assemblée parlementaire de sa décision de novembre 2010. Elle jugea établi que les dispositions litigieuses de la loi électorale de 2001 cesseraient d’être en vigueur le jour suivant la publication de sa décision au Journal officiel. En février 2012, les dispositions pertinentes de cette loi perdirent leur validité juridique.
Aucune élection locale à Mostar ne put donc être tenue pendant les cycles électoraux de 2012 et 2016. Le maire actuel de Mostar fut élu par le conseil municipal en 2009. Depuis 2012, en l’absence d’élections locales, il exerce un « mandat théorique ». Au mois de septembre 2019, les dispositions pertinentes de la loi électorale de 2001 régissant l’élection du conseil municipal n’avaient pas encore été adoptées.
La requérante voit dans l’impossibilité pour elle de voter aux élections locales dans la ville de Mostar et de s’y présenter une discrimination fondée sur son lieu de résidence.
En droit – Article 1 du Protocole no 12
a) Sur l’existence d’un droit prévu par la loi au bénéfice de la requérante – La requérante bénéficiait d’un droit prévu par la loi, à savoir le droit de voter aux élections locales et de s’y présenter, et elle avait satisfait aux conditions générales à l’exercice de ce droit.
b) Sur l’existence d’une situation analogue ou comparable et d’une différence de traitement – La requérante, en tant que résidente de la ville, se trouvait dans une situation analogue ou comparable à toute personne résidant dans une partie du pays, pour ce qui est de la jouissance du droit de voter à des élections locales et de s’y présenter.
L’affaire concerne l’application différente de la même législation selon le lieu de résidence d’une personne. La différence de traitement dénoncée étant fondée sur une « autre situation », la requérante jouit de la protection offerte par l'article 1 du Protocole no 12.
c) Les autorités ont-elles pris des mesures suffisantes pour protéger la requérante du traitement discriminatoire allégué ? – Les lenteurs dans la mise en œuvre de la décision rendue par la Cour constitutionnelle avaient pour justification la nécessité de mettre en place un mécanisme effectif et pérenne de partage du pouvoir pour le conseil municipal de manière à préserver la paix et à faciliter le dialogue entre les différents groupes ethniques à Mostar. Une justification similaire avait déjà été examinée dans le cadre de l’adoption des dispositions constitutionnelles en vigueur, qui avaient été conçues pour mettre fin à un conflit brutal marqué par le génocide et par le « nettoyage ethnique », et qui étaient nécessaires au maintien de la paix. La Cour a jugé que certains dispositifs existants de partage de pouvoir – dans la mesure où ils accordaient des droits spéciaux aux peuples constitutifs à l’exclusion des minorités ethniques et des personnes ne s’étant pas déclarées affiliées à tel ou tel groupe – n’étaient pas compatibles avec la Convention. Elle a toutefois noté qu’il n’existait aucune « exigence en vertu de laquelle il y aurait lieu d'abandonner totalement les mécanismes de partage du pouvoir propres à la Bosnie-Herzégovine et que le temps n'[était] peut-être pas encore mûr pour un système politique qui serait un simple reflet de la règle majoritaire ». Quoi qu’il en soit, si dans des affaires antérieures la Cour a examiné la législation en vigueur, la présente affaire concerne un vide juridique qui a pendant longtemps rendu impossible l’exercice par la requérante de son droit de vote et de son droit à se présenter à des élections locales.
Sur le terrain de l'article 3 du Protocole no 1, la Cour a dit que se trouvait au premier plan non pas une obligation d’abstention ou de non-ingérence, comme pour la majorité des droits civils et politiques, mais une obligation, à la charge de l’État, d’adopter des mesures positives pour « organiser » des élections démocratiques. Le Comité des droits de l’homme de l’ONU a exprimé la même opinion au sujet des droits garantis par l’article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, lequel s’appliquait en Bosnie-Herzégovine en vertu du régime constitutionnel de ce pays.
Les dernières élections locales dans la ville se sont déroulées en 2008. Depuis 2012, la ville n’est dirigée que par un maire qui jouit d’un « mandat théorique » et qui n’a donc pas la légitimité démocratique requise. De plus, il ne peut pas exercer toutes les fonctions d’administration locale, lesquelles restent donc vacantes. Une telle situation est incompatible avec les notions de « régime politique réellement démocratique » et de « prééminence du droit », auxquelles la Convention européenne renvoie dans son préambule. Il va sans dire que la démocratie est un élément essentiel de l’ordre public européen et que la notion de régime politique réellement démocratique est applicable autant à l’échelon local qu’à l’échelon national, compte tenu de l’importance du pouvoir décisionnel confié aux autorités locales et de la proximité entre les électeurs locaux et les politiques que leurs élus adoptent. À cet égard, le préambule de la Charte européenne de l’autonomie locale, adoptée par le Conseil de l’Europe, dit que les collectivités locales sont l’un des principaux fondements de tout régime démocratique et que leurs attributions sont exercées par des conseils ou assemblées composés de membres librement élus.
Dans ces conditions, les difficultés à parvenir à un accord politique pour créer un mécanisme pérenne de partage du pouvoir ne constituent pas une justification suffisante, objective et raisonnable pour la situation dénoncée, qui dure déjà depuis longtemps. En somme, l’État a manqué à son obligation positive d’adopter des mesures permettant la tenue d’élections démocratiques dans la ville.
Conclusion : violation (unanimité).
Article 46 : La question qui se pose en l’espèce a pour origine l’incapacité de l’État défendeur à exécuter la décision de la Cour constitutionnelle et les injonctions connexes que celle-ci a prononcées en la matière. L’inexécution d’une décision de justice définitive et contraignante risque de donner lieu à des situations incompatibles avec le principe de la prééminence du droit, que les États contractants se sont engagés à respecter lorsqu’ils ont ratifié la Convention. Dès lors, compte tenu du nombre important de requérants potentiels et de la nécessité urgente de mettre fin à une telle situation, l’État doit modifier la loi de 2001 sur les élections dans les six mois à compter de la date où son arrêt sera devenu définitif, de manière à permettre la tenue d’élections locales à Mostar. Si l’État n’y parvient pas, la Cour constitutionnelle a le pouvoir de prendre les mesures provisoires qui se révéleraient nécessaires.
Article 41 : demande pour dommage matériel rejetée ; constat de violation suffisant en lui-même pour le préjudice moral.
(Voir aussi Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique, 9267/81, 2 mars 1987 ; Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine [GC], 27996/06 et 34836/06, 22 décembre 2009, Note d’information 125 ; Zornić c. Bosnie-Herzégovine, 3681/06, 15 juillet 2014, Note d’information 176 ; et Pilav c. Bosnie-Herzégovine, 41939/07, 9 juin 2016, Note d’information 197)
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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