SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 14497/89
présentée par Nadine BARRY et autres
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 14 octobre 1991 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.C. GEUS
A.V. ALMEIDA RIBEIRO
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M. J. RAYMOND, Secrétaire adjoint de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 7 décembre 1988 par Nadine BARRY
et autres contre la France et enregistrée le 5 janvier 1989 sous le No
de dossier 14497/89 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur
le 4 décembre 1990 et les observations en réponse des requérantes du 31
janvier 1991 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
FAITS
La première requérante, Nadine Barry, de nationalité
française, née en 1940, est traductrice et a son domicile à
Strasbourg.
La seconde requérante, Denyse Keita, de nationalité française,
née en 1938, est professeur et a son domicile à Sens.
La troisième requérante, Claudine Sylla, de nationalité
française, née en 1946, est secrétaire et a son domicile à Paris.
La quatrième requérante, Marie Soumah, de nationalité
française, née en 1937, est professeur et a son domicile à
Villeurbanne.
La cinquième requérante, Alix Keita, de nationalité française,
née en 1913, est retraitée et a son domicile à La Ciotat.
Dans la procédure devant la Commission, les requérantes sont
représentées par Maître Claire Waquet, avocate à Paris.
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les parties,
peuvent se résumer ainsi :
Les requérantes fondèrent en 1980 l'association des familles
françaises de prisonniers politiques en Guinée "AFFPPG", présidée par
la première requérante, pour "défendre par tous les moyens qu'elle
juge utiles la sauvegarde de la vie des prisonniers politiques en
Guinée qui sont mariés à des ressortissantes françaises, de faire
toutes démarches en vue d'obtenir leur libération ou, si les
intéressés ne sont plus libérables, de faire délivrer pour leurs
veuves et orphelins des actes de décès officiels".
Les requérantes sont restées sans aucune information sur le
sort qui avait été réservé à leurs époux depuis leurs disparitions en
1971-1972, ni sur les motifs de ces disparitions.
Le 10 septembre 1982, l'association demanda au ministre des
Relations extérieures, conformément à la loi du 17 juillet 1978, la
communication des documents administratifs relatifs aux démarches
entreprises par son département pour connaître ou combattre le sort
réservé à ces prisonniers politiques. Le 27 octobre 1982 le ministre
refusa de délivrer les documents demandés ; les requérantes ont
simplement été informées du décès de sept sur huit "prisonniers"
disparus.
En date du 27 décembre 1982, l'association saisit d'une
requête la commission d'accès aux documents administratifs.
L'information essentielle qui a été réclamée est résumée dans ladite
requête : "les huit époux et pères sont-ils vivants ou décédés ?
à quel endroit et à quelle date ?" Le 23 février 1983, la commission
confirma le refus du ministre en raison de l'atteinte portée par une
telle communication au secret de la politique extérieure de la France.
Le ministre ayant gardé le silence plus de quatre mois à
compter de la saisine de la commission d'accès aux documents
administratifs, l'association en question sollicita le 13 juillet 1983
du tribunal administratif de Paris l'annulation de la décision de
rejet implicite.
Le 25 janvier 1984 le tribunal administratif de Paris rejeta
la demande en annulation. Il faisait valoir :
"Considérant qu'il résulte de l'ensemble du dossier et qu'il
n'est pas contesté que, comme le soutient le Ministre,
l'action destinée à connaître le sort réservé aux prisonniers
politiques dont il s'agit a été diligentée personnellement
par les différents ambassadeurs de France, le plus souvent
directement auprès du Président de la République de Guinée ;
qu'il suit de là que les interventions et les actes en
relation avec cette action relèvent de la politique extérieure
de la France ; que, dès lors, le Ministre des relations
extérieures pouvait à juste titre refuser la communication des
documents demandés, en faisant valoir qu'elle portait atteinte
au secret de la politique extérieure, au sens des dispositions
de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978." (1)
L'association saisissait alors le Conseil d'Etat en faisant
valoir la nullité de cette décision pour un double motif :
- d'une part, la loi de 1978 pose le principe de la
communication des documents administratifs, principe assorti
de l'exception de l'article 6 qui doit être interprétée
restrictivement. Or, l'article 6 ne prévoit, comme seule
légitimation à la restriction que constitue le refus de
communiquer des documents, que le secret de la politique
extérieure. Et il résulte des principes dont s'inspire la loi
du 17 juillet 1978 que seule doit demeurer secrète la partie
de la diplomatie intéressant la sécurité nationale. Il ne
saurait être question, dans une société démocratique,
d'étendre le secret sur l'ensemble de la politique
extérieure ;
- d'autre part, l'association entendait démontrer que les
documents litigieux ne portaient pas atteinte au secret de la
politique extérieure de la France ; elle invoquait notamment
la Convention europenne des Droits de l'Homme.
Par arrêt du 8 juin 1988, le Conseil d'Etat, statuant au
contentieux, rejeta la requête de l'association, au motif qu'aux
termes de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 : "Les
administrations... peuvent refuser de laisser consulter ou de
communiquer un document administratif dont la consultation ou la
communication porterait atteinte... au secret de la défense nationale,
de la politique extérieure" ; qu'il ressort des pièces du dossier que
compte tenu de la nature et du niveau des démarches effectuées à ce
sujet par le ministre des Relations extérieures auprès du Gouvernement
guinéen, les documents dont la communication était réclamée mettent en
cause la conduite de la politique extérieure de la France et que cette
communication serait de nature à porter atteinte au secret protégé par
la disposition précitée de la loi du 17 juillet 1978."
______________
(1) L'article 6 de la loi est ainsi libellé :
"Les administrations ... peuvent refuser ... de communiquer
un document ... dont la communication porterait atteinte ...
au secret de la politique extérieure."
___________
GRIEFS
Les requérantes allèguent la violation des articles 6, 8 et 10
de la Convention. Elles se plaignent du refus opposé par le
Gouvernement français de communiquer le moindre document administratif
concernant le sort de leurs époux.
Elles font valoir une atteinte à leur droit au respect de la
vie familiale, au sens de l'article 8 de la Convention, considérant
qu'elles ont le droit d'être informées sur le sort des membres de
leurs familles. Elles allèguent en outre la violation du droit de
recevoir des informations, consacré par l'article 10 de la Convention.
Les requérantes se plaignent enfin de ce que leur cause n'a
pas été jugée dans un délai raisonnable, six années s'étant écoulées
entre le moment où le Ministre a été saisi et celui où le Conseil
d'Etat s'est prononcé. Elles invoquent à ce titre l'article 6 par. 1
de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La présente requête a été introduite le 7 décembre 1988 et
enregistrée le 5 janvier 1989.
Le 7 juin 1990 la Commission a décidé de porter la requête à
la connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à
présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le
bien-fondé de la requête.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 4 décembre
1990. Les requérantes y ont répondu le 31 janvier 1991.
Par ailleurs, à la demande du Président de la Commission, le
Gouvernement défendeur a fait parvenir, le 16 mai 1991, copie des
conclusions du commissaire du Gouvernement présentées devant le
Conseil d'Etat sur le litige ayant donné lieu à l'arrêt du
8 juin 1988.
EN DROIT
1. Les requérantes se plaignent du refus opposé par les autorités
françaises de leur communiquer les documents administratifs relatifs
aux démarches menées par l'administration du ministère des Relations
extérieures auprès des autorités guinéennes pour connaître le sort de
leurs époux disparus. Elles estiment que ce refus constitue une
violation de leur droit au respect de la vie familiale énoncé par
l'article 8 (art. 8) de la Convention.
L'article 8 (art. 8) de la Convention dispose :
"1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée
et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique
dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette
ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une
mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à
la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être
économique du pays, à la défense de l'ordre et à la
prévention des infractions pénales, à la protection de la
santé ou de la morale, ou à la protection des droits et
libertés d'autrui."
Pour le Gouvernement défendeur, ce grief est manifestement mal
fondé. Se référant à l'affaire X c/Royaume-Uni, No 7434/76, déc.
16.5.77, D.R. 9 p. 103, le Gouvernement soutient que l'article 8
(art. 8) de la Convention ne garantit pas le droit d'obtenir des
informations d'une autorité publique au sujet d'un membre de la
famille. Il ajoute que, n'ayant été en possession pendant la période
litigieuse d'aucune information concernant le sort des époux des
requérantes, il n'a pu en priver celles-ci par quelque moyen que ce
soit. En outre les documents réclamés ne contiennent aucune
information relative à la vie familiale des requérantes, mais
seulement des informations sur les démarches diplomatiques effectuées
par le Gouvernement français.
Les requérantes combattent l'interprétation qu'elles jugent
trop restrictive donnée par le Gouvernement défendeur à l'article 8
(art. 8) de la Convention. Elles estiment qu'en s'abstenant de faire
ce qu'il lui appartient de faire, le Gouvernement s'ingère dans la vie
privée ou familiale, dès lors que cette abstention a des conséquences
sur cette vie privée ou familiale. Elles considèrent qu'il est du
devoir des autorités politiques de s'informer et de s'assurer du sort
de leurs ressortissants ou des membres de leurs familles se trouvant à
l'étranger lorsque leur sécurité ou leur liberté est menacée.
Elles soulignent que, puisqu'elles ne disposaient d'aucun
autre moyen de connaître le sort de leur famille en cas de trouble, on
peut considérer que le Gouvernement est tenu à leur égard d'une
obligation spéciale de diligence et d'information. L'inexécution de
cette obligation engendre une ingérence préjudiciable au sens de
l'article 8 (art. 8) de la Convention.
Les requérantes considèrent qu'aucune des limitations
énumérées au par. 2 de l'article 8 (art. 8-2) ne saurait justifier le
secret absolu invoqué par le Gouvernement français pour refuser aux
requérantes l'accès aux informations concernant le sort réservé à
leurs maris ainsi qu'aux documents retraçant les démarches qui, selon
le Gouvernement, auraient été effectuées.
Elles ajoutent que la communication de ces documents les
auraient aidées dans leurs propres démarches pour obtenir de leur côté
des renseignements ou des informations sur le sort réservé à leurs
époux.
La Commission relève que les documents demandés par les
requérantes étaient en possession du ministre des Relations
extérieures et émanaient des postes diplomatiques et consulaires
français en Guinée. Elle note que le refus de communiquer les
documents litigieux a fait l'objet d'un double contrôle
juridictionnel. A cet égard, elle relève que, pour débouter les
requérantes, le tribunal administratif de Paris, dans sa décision du
25 janvier 1984, déclarait que "l'action destinée à connaître le sort
réservé aux prisonniers politiques dont il s'agit a été diligentée
personnellement par les différents ambassadeurs de France, le plus
souvent directement auprès du Président de la République de Guinée ;
qu'il suit de là que les interventions et les actes en relation avec
cette action relèvent de la politique extérieure de la France ; que
dès lors, le ministre des Relations extérieures pouvait à juste titre
refuser la communication des documents demandés en faisant valoir
qu'elle portait atteinte au secret de la politique extérieure ..." La
Commission observe que dans son arrêt du 8 juin 1988, le Conseil
d'Etat se fondait notamment sur la nature et le niveau des démarches
effectuées à ce sujet par le ministre des Relations extérieures auprès
du Gouvernement guinéen pour justifier le refus de communiquer les
documents demandés.
La Commission rappelle tout d'abord que dans son rapport
concernant l'affaire Mc Veigh et Evans elle a déclaré que les
tentatives des requérants qui étaient en détention pour entrer en
contact avec leurs épouses relevaient du domaine de la vie familiale
et privée couvert par l'article 8 par. 1 (art. 8-1) de la Convention.
Elle estimait également que le fait que les autorités n'aient pas
donné aux requérants la possibilité de communiquer avec leurs épouses
pendant la durée de leur détention constituait dans le cas d'espèce
une entrave à l'exercice de leur droit au respect de la vie privée et
familiale (cf. Rapport Comm. 18 mars 1981, p. 67, par. 236 et 237).
S'agissant du droit de toute personne de consulter des
dossiers officiels à caractère confidentiel contenant des informations
sur sa vie privée, la Cour européenne des Droits de l'Homme dans
l'affaire Gaskin déclarait que "les personnes se trouvant dans la
situation du requérant ont un intérêt primordial, protégé par la
Convention, à recevoir les renseignements qu'il leur faut pour
connaître et comprendre leur enfance et leurs années de formation"
(Cour Eur. D.H., arrêt du 7 juillet 1989, série A n° 160, p. 20, par.
49).
Dans l'affaire Leander, la Cour estimait que la mémorisation
et la communication par la police de données relatives à la vie privée
du requérant sans que celui-ci puisse les réfuter, portaient atteinte
à son droit au respect de sa vie privée, garanti par l'article 8
par. 1 (art. 8-1) de la Convention (Cour Eur. D.H., arrêt du 26 mars
1987, série A n° 116, p. 22, par. 48).
Toutefois, à la différence de l'affaire Leander, dans la
présente requête, il n'est pas établi que les documents litigieux
renfermaient des données relatives à la vie privée ou familiale des
requérantes. Ces documents, qui retraçaient les démarches effectuées
par les autorités françaises auprès des autorités guinéennes pour
s'enquérir du sort des époux disparus, ne peuvent être considérés,
compte tenu de leur nature, comme des documents nominatifs et
personnels faisant partie en tant que tels de la vie privée et
familiale des requérantes ou de leurs époux au sens de l'article 8
(art. 8) de la Convention et ce même si par ailleurs il n'est pas
exclu que certaines des informations y figurant pouvaient présenter un
intérêt pour elles. La Commission estime par conséquent que le refus
opposé par les autorités françaises à la demande d'obtenir copie des
documents qualifiés par ces mêmes autorités de diplomatiques et de
confidentiels ne saurait s'analyser en un manquement par l'Etat
français au respect de la vie familiale contraire à l'article 8
(art. 8) de la Convention. Il s'ensuit que ce grief doit être rejeté
comme étant manifestement mal fondé par application de l'article 27
par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
2. Les requérantes se plaignent de ce que le refus de communiquer
les documents administratifs concernant le sort de leurs époux
constitue une violation de l'article 10 (art. 10) de la Convention qui
dispose :
"1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce
droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de
recevoir ou de communiquer des informations ou des idées
sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et
sans considération de frontière. Le présent article
n'empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de
radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime
d'autorisations.
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et
des responsabilités peut être soumis à certaines formalités,
conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi,
qui constituent des mesures nécessaires, dans une société
démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité
territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de
l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la
santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou
des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation
d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité
et l'impartialité du pouvoir judiciaire."
Le Gouvernement considère ce grief comme incompatible avec les
dispositions de la Convention, car l'article 10 (art. 10) ne consacre aucun
droit à se faire communiquer copie de documents administratifs. A
supposer même que cette disposition impliquât une obligation de
communiquer des informations, une telle obligation ne saurait inclure
celle de communiquer les documents contenant ces informations. A titre
subsidiaire, le Gouvernement estime que l'ingérence était nécessaire à
la sécurité nationale. Le Gouvernement considère par ailleurs que si
la requête doit être examinée non au regard d'un droit d'obtenir
communication de documents mais au regard du droit de recevoir des
informations, le grief est manifestement mal fondé.
Les requérantes contestent la nature confidentielle des
documents litigieux. A leur avis, le secret ne peut pas couvrir
systématiquement toute action diplomatique.
La Commission estime que la seule question qui se pose au
regard de l'article 10 (art. 10) est de savoir si le droit des
requérantes de recevoir des informations a été méconnu suite au refus
de leur donner accès aux documents du ministère des Relations
extérieures. Elle rappelle que dans l'affaire Leander, la Cour
européenne des Droits de l'Homme a déclaré :
"Quant à la liberté de recevoir des informations,
elle interdit essentiellement à un gouvernement d'empêcher
quelqu'un de recevoir des informations que d'autres aspirent
ou peuvent consentir à lui fournir. Dans des circonstances
du genre de celles de la présente affaire, l'article 10
(art. 10) n'accorde pas à l'individu le droit d'accéder à un registre
où figurent des renseignements sur sa propre situation, ni
n'oblige le gouvernement à les lui communiquer." (Cour Eur.
D.H., arrêt du 26 mars 1987, série A n° 116, p. 29, par. 74)
La Commission estime que le même raisonnement est applicable
en l'espèce. Il s'ensuit que ce grief doit être rejeté comme étant
dépourvu de fondement en application de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
3. Les requérantes se plaignent enfin de ce que leur cause n'a
pas été entendue dans un délai raisonnable et invoquent à ce titre
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui dispose :
"1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit
entendue équitablement, publiquement et dans un délai
raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial,
établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur
ses droits et obligations de caractère civil ..."
Le Gouvernement défendeur oppose un moyen d'irrecevabilité
tiré de l'incompatibilité de ce grief avec les dispositions de la
Convention. Il rappelle que l'objet du litige porte sur l'exercice du
droit à la communication de documents administratifs, reconnu et
réglementé par la loi du 17 juillet 1978. Or, ce droit ne saurait
être assimilé à un droit de caractère civil au sens de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention, dès lors qu'il a trait à des
rapports entre la puissance publique et les administrés, et qu'il est
conditionné par le caractère administratif du document. Il ajoute que
les juridictions saisies par les requérantes ne se sont pas prononcées
sur des droits de caractère civil mais sur le droit de recevoir
communication.
A l'appui de sa thèse le Gouvernement rappelle que selon la
jurisprudence de la Commission un litige concernant, par exemple,
l'expulsion d'un étranger ne constitue pas une contestation sur un
droit de caractère civil, alors même qu'une telle décision peut porter
atteinte au droit au respect de la vie familiale.
Les requérantes combattent cette argumentation et soutiennent
que les droits et obligations de caractère civil des requérantes
étaient directement en jeu par leur demande d'accès aux renseignements
et documents concernant le sort de leurs époux.
La Commission rappelle sa jurisprudence selon laquelle la
question de savoir si une contestation porte sur des droits et
obligations de caractère civil doit être tranchée par référence au
contenu matériel du droit litigieux et à ses effets (No 7151/75 et
7162/75, déc. 5.3.79, D.R. 15 p. 15). S'agissant d'actes
administratifs, l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention dépend notamment de leurs effets directs, mais non de leurs
conséquences indirectes ou fortuites sur les droits et obligations de
caractère civil de l'intéressé (No 7598/76, déc. 17.7.80, D.R. 21 p.
5). Or, la Commission estime que dans le cas d'espèce, la procédure
administrative contentieuse engagée par les requérantes suite au refus
opposé par le ministre des Relations extérieures de leur communiquer
certains documents administratifs n'a pas eu du point de vue de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) un effet direct sur des droits de
caractère civil des requérantes. En effet, les documents recherchés,
contenant des échanges d'informations entre Etats, ne peuvent être
considérés comme des documents personnels aux requérantes ou à leurs
époux.
Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée
comme étant incompatible avec les dispositions de la Convention par
application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2).
Par ces motifs, la Commission, à la majorité
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire adjoint Le Président
de la Commission de la Commission
(J. RAYMOND) (C.A. NØRGAARD)
Full & Egal Universal Law Academy